Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 3: 79-99

VÁZLAT A TERÜLETI TERVEZÉS ÉS A
KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATÁRÓL, AVAGY A
REGIONALIZÁLÁS A TERÜLETI TERVEZÉS
SZEMSZÖGÉB ŐL'
(Outline of the Relationship Between Spatial Planning and
Public Administration, or Regionalisation from the View of
Spatial Planning)

PFEIL EDIT
A közigazgatás-tudományt mindig érzékenyen érinti a kérdés, vajon egy adott
szervezet adekvát-e azoknak a feladatoknak a megoldásával, amelyekre létrehozták?
Még konkrétabban, valamely szervezeti struktúra megfelel ő problémamegoldó ké-
pességgel rendelkezik-e? Hiszen maguk a szervezetek is dinamikus kategóriák, me-
lyek mű ködésük során, a különböző interakciókban és együttm űködési folyamatok-
ban maguk is állandóan változnak.
A szervezetek olyan társadalmi rendszerek, amelyekben személyek meghatározott
célok elérése érdekében együttm ű ködnek. Nyilvánvalóan egy komplexebb probléma-
megoldó eljárás szabályozását és rendezését szolgálják, ennek érdekében tagjaik
résztevékenységét koordinálják. Feladatok és hatáskörök hozzájuk telepítésével
mód nyílik különféle funkciók ellátására, információs csatornák létesítésére, koope-
rációs folyamatok irányítására, az egyes résztvev ők teljesítményének összebékítésére
stb. Másfelő l a szervezetek kizáró mechanizmusokat is megtestesítenek, azaz csak
meghatározott cselekvési lehet ő ségeket engednek meg, míg másokat ezekkel szem-
ben kizárnak. Azáltal, hogy a kollektív problémakezelés számára premisszákat állí-
tanak fel, a szervezet tagjainak cselekvési és döntési lehet őségeit leszűkítik. E sze-
lekciós hatás első sorban a „komplexitás redukciójának" értelmében valósítja meg a
problémák feldolgozását, továbbá az információáramlás és az érdekek becsatorná-
zásán, valamint a szervezeti tagok magatartásának irányításán keresztül a tervezési
és döntési folyamat eredményeit er ősen befolyásolja.
A szervezeten belüli hatalmi viszonyokat a szüntelen instabilitás és a folyamatos
változás jellemezheti. Ez az instabilitás annál nagyobb súlyú, minél er őteljesebben
függ a rendszer a környezetét ő l. A társadalmi érdek- és hatalmi struktúra dönt ő
változója az állami szervezeti rendszer formáinak és m űködési módjának. A bels ő
szervezeti tagolódás, valamint a bels ő hatalom- és forrásmegosztás a társadalom
mindenkori strukturális feltételeit tükrözi vissza.
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

80 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

A területi tervezés kett ős arca

A szervezet problémamegoldó képességét a területi tervezés vonatkozásában tá-
gabb értelemben kell figyelembe venni. Nem csupán a területi tervezés jogosultjá-
nak, mint szervezetnek a bels ő struktúrája lényeges, hanem a tervezésben érintett
intézményekkel való kapcsolatai és együttm űködése is, mind az állami, mind a pri-
vát szférán belül. Az együttm űködés szükségképpen túlnyúlik a közjogi szférán egé-
szen a magánjogi aktorokig. Azaz a területi tervezés szempontjából soha nem
egyetlen szervezetr ől esik szó, hanem szervezetek szövedékér ől, szervezetek közötti
hálóról. Ez a tény a tradicionális felfogást módosítja abban az értelemben, hogy:
— a kiindulási pont már nem az egész rendszer egy meghatározható célja, hanem az
egyes szervezetek céljainak és érdekeinek integrálása egy konfliktusokban gaz-
dag eljárás során;
— a hierarchikus szervezeti modellt fel kell adni egy hálózatszer ű strukturális mo-
dell javára, amely a szervezetek közötti sokoldalú és komplex kapcsolatok, va-
lamint a rájuk települt hatalmi viszonyok közül kiemelkedik;
— a rendszert nagyfokú rugalmassággal kell felruházni, és csekély mérték ű forma-
lizmusnak szabad csak alávetni (Benz 1982, 18-19).
Tartalmi oldalról a területi tervezés az alternatív cselekvési lehet őségek közötti
választásként jellemezhet ő. Ezáltal politikai eljárás formáját ölti, ami nem pusztán a
döntési és cselekvési alternatívákban fejez ődik ki, hanem abban is, hogy a választá-
sok egyúttal mindig szűkös források elosztásáról hozott döntéseket feltételeznek. Ez
kényszerű konfliktusokat eredményez a tervezésre jogosultak és az érintett szerve-
zetek között. A területi tervezés problémamegoldó és konfliktusszabályozó képes-
sége között szoros és kölcsönös kapcsolat mutatkozik a tervegyeztetési folyamatban.
Az érdekkiegyenlítés akkor tekinthet ő eredményesnek, ha a problémák megoldásá-
hoz járul hozzá, és nem csupán a konfliktuskerül ő kompromisszumkeresést szol-
gálja. Az utóbbi ugyanis lemondást jelent a területi fejl ődés irányításáról. Végül a
politikai eljárás sajátos tárgyát az értékfogalmakról való döntés képezi, mely utób-
biak nem objektiválhatók. Éppen ezért a területi tervezés problémamegoldásait azok
politikai dimenziójában kell szemlélni, a bels ő értékválasztásokat a politikai eljárás
eredményének kell tekinteni, és akként lehet elfogadtatni.
A tervezés-szabályozási képesség tekintetében ellentmondás adódik. A területi
fejlődés irányítása és a területi tervezés problémakezel ő-képessége szempontjából
ugyanis döntő jelentősége van annak, hogy milyen mértékben tud megváltozott fej-
lő dési feltételekre és új problémahelyzetekre válaszolni. A tervezés eredményeként
megszülető terv, koncepció, mint jogi formát ölt ő, statikus képződmény kell, hogy
számot vessen el őre nem tervezhető fejlődési folyamatokkal és azok dinamikájával.
A terveket ugyanis jogi normáknak kell min ősítenünk, noha a jogi formát az egyes
államok törvényei különbözőképpen értelmezik és szabályozzák (Erbguth 1981).
Németországban például a tartományi tervezési hivatal tartományonként eltér ően
nevesített meger ősítő aktusa által, a törvény értelmében a regionális fejlesztési ter-
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 81

vek valamennyi tervezésre jogosult közjogi szerepl őt kötelezik. Tehát kötelesek
tervezési tevékenységük és intézkedéseik során a regionális tervekben megjelen ő
célokat messzemenően figyelembe venni.
Másfelő l a tervezés dinamikus társadalmi történésekre terjed ki, éppen ezért fo-
lyamatos döntések sokszintű eljárása. Ráadásul a jövő irányába nyitott, konfliktus-
helyzetekben felülvizsgálandó, az új helyzetekhez magát hozzá igazító, és a célmeg-
határozásokat a felmerül ő problémahelyzetekre koncentráló racionális stratégia. A
területi tervezés kett őssége tehát abból adódik, hogy egyrészt jogilag kötött eszköz-
zel kell egy megvalósításra alkalmas eszköz fölött rendelkeznie, másrészt biztosíta-
nia kell az állandóság mellett a kit űzött célok flexibilitását és reakcióképességét az
esetleg megváltozott fejl ődési irányok vonatkozásában.
A területi tervezés politizáltsága azonban nem pusztán a funkció oldaláról áll fenn,
hanem létezik egy másik vetülete is, amely a regionális tervezésre jogosult szervezet
felépítésébő l adódik. A szervezeti forma megválasztása alapjaiban leképezi a köz-
ponti állam és a regionális szint, illetve rajta keresztül az önkormányzati szféra kö-
zötti kapcsolat koncepcióját. A regionális tervezés bizonyos értelemben közvetít ő
eszköz a kommunális tervezés és az állami tervezés között, amennyiben a területi
tervezés céljait régió-specifikus módon a térstruktúra kisebb egységei felé konkreti-
zálja, differenciálja és el ősegíti annak megvalósulását (Fürst Ritter 1993). Ebből
—

adódik a regionális tervezés több feladata közül az egyik, miszerint a helyi önkor-
mányzatok és a különféle ágazatok tervezési tevékenységét és érdekeit integrálja,
mindaddig, míg azok területi szempontból relevánsak.

A regionális tervezés szervezeti típusai Németország példáján
A regionális tervezés szervezetrendszere az utóbbi húsz évben lényeges változá-
sokon ment keresztül Európaszerte, miután a nagy területi reformok az új szervezeti
felépítés elő feltételeit megteremtették. A folyamat tendenciózusan az államosítás
irányába haladt, pl. Németországon belül Hessenben, Észak-Rajna—Vesztfáliában,
Rajna—Pfalzban. E föderatív államberendezkedés ű országban valamennyi tartomány
sajátosan intézményesítette a regionális tervezést. Az önkormányzati és az állami
szint Összekapcsolása egyéni szervezeti megoldásokat eredményezett. Az állam által
erőteljesebben orientált szervezeti modellek a hierarchikus irányításon keresztül az
állami normatív tervezési el ő írásokat nyilvánvalóan keményebben tudják érvénye-
síteni az önkormányzati és az ágazati elképzelésekkel szemben. Az államosított ter-
vezésnek van azonban a tervezési folyamat hosszát befolyásoló hatása is. Míg
Észak-Rajna—Vesztfáliában a regionális tervezés a tervjavaslat megszületéséig hat
évet vesz igénybe, addig ugyanez Bajorországban — a kommunalizált tervezés kere-
tei közepette — csaknem tíz évig tart. Azok a szervezeti modellek, amelyek er ősebb
önkormányzati meghatározottságúak, hosszabb tervezési id őszakot igényelnek az
állam által elfogadottaknál már csak azért is, mert az el ő bbiek a tervezést eljárás-
ként/folyamatként értelmezik. Ennek következtében f ő céllá már nem a formálisan
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

82 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

hatályos regionális terv felállítása válik, helyette az önkormányzatokkal folytatandó
párbeszéd fenntartása, és a közben terítékre kerül ő kérdések széles palettája nyomul
előtérbe. Egy formálisan érvényessé vált terv hátrányosan is hathat, miután túl sok
politikai erőt köt meg. Ezért fordult el ő, hogy a tervezők a terveket javaslati állapot-
ban tartották mindaddig, míg lehetséges volt. Ez az államilag meghatározott regio-
nális tervezés esetén nem fordulhat el ő, mert ott erős a nyomás a tervek elkészítésé-
re. Amikor viszont a tervezés „folyamattá" válik, és a konkrét problémákhoz illesz-
kedik, a formális szervezet szerepe nehezen ítélhet ő meg. Ekkor mindenekel őtt a
források lépnek elő központi szerepl ővé, melyek függvényében alakul a tervezés
mélysége, információkkal való ellátottsága, koncepcionális volta. Ebben a tekintet-
ben a szervezeti modellek nagyobb különbségeket mutatnak.
A modellek egységesek abban, hogy az önkormányzatok tevékeny részvételét
biztosítják a területi tervezési folyamatban. Ennek fontossága abból adódik, hogy a
helyi területhasználatot, a településrendezést a területi tervezés útján irányítani
szükséges, ugyanakkor az önkormányzati jog, illet őleg annak egyik lényegi elemét
alkotó önkormányzati tervezési autonómia ennek során nem sérülhet. Németország-
ban tehát a községek és a járások vagy tervezési szövetségekbe tömörülnek, vagy
ahol a regionális tervezés állami meghatározottságú, szabályozott eljárás keretében
részt vesznek a regionális tervezési eljárásban.
Elöljáróban meg kell említeni, hogy regionális szinten a legtöbb német tartomány-
ban szervezeti szempontból elválik egymástól a tervezési és a hatósági/hivatali
funkció. A legfelsőbb tartományi tervezési hivatalt középszinten a tartományi terve-
zési hivatalok képviselik, melyeknek felügyeleti és végrehajtási funkciójuk van.
Középszinten e hivatal feladata az ágazati politikák regionális összhangjának bizto-
sítása, koordinálása, amelynek vertikális és horizontális kihatása egyaránt van. Ver-
tikálisan a régió és a központi szint közötti információáramlás javítása, a régiók
érdekeinek tartományi szinten, az állami érdekeknek regionális szinten való hatéko-
nyabb megjelenítése a szerepe. Horizontálisan a tervezés során a közigazgatás funk-
cionális komponenseit (az ágazatokat) kell összekapcsolnia a területi komponenssel,
az önkormányzatokkal. A hierarchiában hivatali felettes szerve a belügyminisztéri-
um, míg vele szemben a szakmai felügyeleti jogot a területrendezési minisztérium
gyakorolja. Hivatali felügyeleti hatáskörében a tartományi tervezési hivatal els ődle-
gesen a regionális tervek, koncepciók jóváhagyását végzi. Ez kiegészül a területren-
dezési eljárás lefolytatásával (ez Alsó-Szászországban kivételesen a járásokra ruhá-
zott feladat), a területrendezési kataszter vezetésével. További fontos szerepe, hogy
kontrollálja, vajon az önkormányzati településrendezési tervek megfelel ően illesz-
kednek-e a regionális tervek által felállított követelményekhez.
Az intézmények vizsgálata el őtt be kell mutatnunk azokat a különbségeket, ame-
lyek a német regionális illetve területi tervezést tartalmában megkülönböztetik a
magyartól. A német regionális tervezésben tartalmilag és intézményesen ötvöz ődik a
területfejlesztés és a területrendezés. A területrendezés az a kulcsfogalom, amely
egyfelő l involválja a térhasználattal kapcsolatos különféle, illet őleg egymásnak
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 83

ellentmondó igények koordinációját, másfel ől és egyidej űleg hozzájárul a területi
struktúra megfelel ő irányú — az elő zetes értékválasztással adekvát — fejlesztéséhez.
A német fogalomhasználat ezáltal hozzárendeli a területrendezéshez a fejlesztési
feladatot. A regionális szint ű tervezés tartalmi aspektusa annak alapján ítélend ő
meg, hogy mennyiben van a regionális tervezés abban a helyzetben, hogy a terület-
rendezési problémákat valóságosan megoldja, és a területi fejl ődést a kívánatos és
célul kitűzött területi struktúrába irányítsa. Ennek érdekében pozícióhoz kell jutnia a
területfejlesztést szolgáló pénzeszközök elosztásában.
A hatósági és a tervezési funkció megosztása regionális szinten abban is kifejezés-
re jut Németországban, hogy a tartományok többségében a regionális tervezés cél-
jait szolgáló régió-lehatárolás eltér az állami középszint (a kormánykerületek) terü-
leti beosztásától, ezért végs ő soron a tartományi területfejlesztési/rendezési tervet a
regionális terveken keresztül a területet lefed ő módon konkretizálják és kiegészítik.
A regionális tervezés a gyakorlatban három szervezettípus keretében valósul meg.
— Az önkormányzatok regionális tervezési közösségekbe tömörülnek (Regionale
Planungsgemeinschaf1). Ennek legtisztább formáját Baden—Württemberg szol-
gáltatja, míg némileg módosult változatban található meg Mecklenburg—Vor-
pommern, Rajna—Pfalz, Szászország, Türingia és Brandenburg tartományok-
ban. A tervesési kapacitást állami hivatalok biztosítják ezekben az államokban,
Türingiában például a tartományi közigazgatási hivatal (Landes-
verwaltungsamt), Rajna—Pfalzban a kerületi kormányhivatalnak mellérendelt
tervezési hivatal, Szászországban az állami környezetvédelmi szakhivatalok,
melyek valamennyi régió számára berendeztek egy tervezési helyet stb. E ter-
vezési feladatokat ellátó szervezetek általában kizárólag a tervezési közösség
utasításaihoz kötöttek. Mecklenburg—Vorpommern a területrendezési- és fej-
lesztési hivatalaival (Ámter far Raumordnung und Landesplanung) egy érdekes
változatot honosított meg, mivel ezek a hivatalok a regionális fejlesztési prog-
ramok technikai kidolgozásán túlmen ően első dlegesen gondoskodnak aterület-
rendezési eljárás lefolytatásáról, gondozzák a területrendezési~sztert, ille-
tő leg illetékesek a tartományi tervezési állásfoglalások kiadása
— Az önkormányzatok, vagyis ahogy itt nevezik a községek és vetsé-
gek tanácsadó és döntési jogkörrel rendelkez ő szerveket létesítét61c a kerületi
kormányhivatalok vagy a kormányelnökség mellett (Bezirksregierung/Regie-
rungsprasidenten), miközben a tervezési tevékenységet a körzeti kormányhi-
vatalok részeként működő kerületi tervezési hivatalok végzik. Ezt a modellt
követik Bajorország, Hessen, Észak-Rajna—Vesztfália és Szász-Anhalt államok.
— Harmadsorban, az Alsó-Szászországban kialakított modell szerint a regionális
tervezés a járások kompetenciájába tartozó feladat. E szervezeti megoldás
azonban nem érvényesül kizárólagos módon, mivel a braunschweigi és a han-
noveri agglomeráció számára külön szervezetet létesítettek, gyakorlatilag cél-
társulás formájában, melyekre a regionális tervezés feladatán kívül a tömeg-
közlekedés megszervezését, a rekreáció támogatását és a gazdaságfejlesztést is
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

84 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

átruházták. A társulási modell messzemen ő hasonlóságot mutat a baden-
württembergi tervezési közösségekkel, ezért valójában az els őként felsorolt
kategóriába sorolandó.
Ki kell emelnünk, hogy az alsó-szászországi modell Németországban az
egyetlen, amely konzekvensen egy területi köztestület, a járások (a járások kö-
zség-társulásnak min ősülnek jogi szempontból) szintjére helyezi a tervezési és
végrehajtási funkciót. 1978-ban a regionális tervezésnek a járások hatáskörébe
utalásával azt a közigazgatás-tudományi koncepciót igyekeztek megvalósítani,
miszerint a tervezési és a végrehajtási szint egységben m űködjön. A területi re-
formok idején fogant alapelv eredetileg 15 járással számolt, míg a reformok
lezárulásával 38 járást hoztak létre a tartományban. A járási jogú városokat
ezen túlmen ően, tervezési szempontból ugyancsak járásnak tekintik, melyek
száma kilenc (Fürst 1987). A regionális tervezés járási szervezetének kiépíté-
sére nem vonatkoznak kötelez ő előírások, ebben szabadság illeti meg az ön-
kormányzatokat. A járások kétharmada önálló hivatalt alakított ki, míg a
fennmaradók a regionális tervezést az ágazatok szintjén integrálták (pl. az
építéshatósági vagy a tájtervezési osztályokba). A járások számára ugyanakkor
nem vonzó tevékenység a regionális tervezés, mivel a tartomány rendkívül szo-
ros előírásai alapján a területi tervezés restrikciós/megszorító tervezéssé for-
málódott, másfel ől a járások rendre tiltakoznak a járási fejlesztési tervezés el-
len, mivel az a járási vezet ők szemében túlzottan rugalmatlan, technokrata, az
állam által mérhetetlenül befolyásolható fejlesztést tenne lehet ővé. Ennek kö-
vetkeztében járási szinten tíz év leforgása alatt sem született meg valamennyi
regionális fejlesztési terv. Éppen ezért kísérletek történtek a járási szint fölötti
kommunalizált regionális szövetségek/társulások kialakítására.
A csoportosításban nem szerepl ő Saar-vidék nem ismeri a regionális terveket. Ott
ugyanis a regionális tervezést a tartományi fejlesztési tervekbe integrálják. Mégis
dolgoznak a tartomány egyes részterületeit lefed ő és ágazatokra bontott területren-
dezési résztervekkel. Schleswig—Holstein államban, noha a tartományi szint ű tervek
konkretizálása regionális tervek útján történik, a tevékenységet állami szinten a tar-
tományi tervezés végzi öt tervezés-technikai szempontból lehatárolt tervezési kör-
zetre nézve.
Az ismertetett szervezeti megoldások közös eleme, hogy azok mindegyike egyedül
a tervezés, a tervezési döntések meghozatala céljából jött létre, vagyis nincs végre-
hajtási/megvalósítási funkciója (amennyiben az alsó-szászországi modellt ől elte-
kintünk). Ennek magyarázata, hogy az egyes ágazatok és az önkormányzatok auto-
nómiájának védelmére rendkívüli módon ügyelnek Németországban. Ennek azon-
ban ára van, mivel a tervezés és végrehajtás szétválasztása állandósult koordinációs
problémákat vet fel, amit a német szervezetrendszerben nem sikerült kielégít ően
orvosolni. Hiányzik ugyanis az a megfelel ő befolyással bíró eszköztár, amely képes
volna a tervek megvalósítóinak együttm űködését motiválni. A regionális szint alap-
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s 3 Vázlat a területi tervezés és a ... 85

vetően a meggyőzés eszközével rendelkezik a szakágazatok és az önkormányzatok
kooperációs hajlandóságának „kikényszerítésére".
kommunalizált regionális tervezés
Az első típus, a kommunalizált — önkormányzatokra épül ő — tervezés legvilágo-
sabban Baden—Württembergben jut szerephez. Ezt a tartományt 12 tervezési szövet-
ségre/társulásra (Planungsverb űnde) osztották fel, mely szám kiegészül a Bajoror-
szággal közösen intézményesített, következésképpen a tartományi határt átlép ő
Donau—Iller Regionális Szövetséggel (Regionalverband).
A regionális szövetségek szerves fejl ődés eredményeként születtek, minthogy
1951-től kezdődően — Baden—Württemberg tartomány alapítását (1953) megel őző-
leg — a járások és a községek magánjogi egyesületi formát választva együttm űködés-
re léptek egymással, hogy a települések, a gazdaság és a szabad területek fejleszté-
sét, továbbá az infrastrukturális döntéseket területi szinten hangolják össze. A köz-
igazgatási reformot megvalósító második törvénnyel (Regionalverbandgesetz, 1971)
vált a regionális tervezés a tartományi tervezés részévé, és ennek megfelel ően in-
tézményesítették a 12 területet lefed ő új kommunalizált regionális szövetségeket,
amelyek 1973-tól, mint közjogi testületek átruházott állami feladatként végzik a
regionális tervezést (Móding 1987) Az 1983-ban hatályba lépett új terüle-
ti/tartományi tervezési törvény érintetlenül hagyta őket. A régiók lehatárolása a fel-
ső fokú központok (Oberzentren) vonzáskörzetét követte.
A regionális szövetség saját igazgatási szervezettel és alkalmazottakkal rendelke-
zik a szövetség igazgatójának irányításával. Politikai szervei a szövetségi gy űlés és
az elnök, melyek mellett kötelez ő megalakítani a tervezési bizottságot, illetve lehe-
tőség van továbbiak létesítésére. F ő szerve, a regionális gyűlés a régió lakosságszá-
mának függvényében 40-100 tiszteletbeli tagot számlál, akiket a járási tanácsok, a
járási főnök, a községi tanácsok és a városi kerületek f őpolgármesterei választanak
öt évre. Ily módon az önkormányzati szint legitimációval rendelkez ő tisztségvisel ői
alkotják a regionális szint választóit. A passzív választójog két tekintetben korláto-
zott. Csak az választható meg képvisel őnek, aki a tartományi gyű lésbe is választha-
tó, továbbá lakhelye a régióban található. Tehát a közgy űlési tagoknak nem kell sem
a járási, sem a községi tanácsok tagjainak lenniük. A törvény a régió lakossága füg-
getlen képviselőinek nevezi ő ket, nem pedig az önkormányzatok delegáltjainak. A
szabályozás ilyeténképpen azt hangsúlyozza, hogy a képvisel ők a régiót reprezen-
tálják, aminek az egyedi önkormányzati érdekek háttérbe szorítása és a regionális
identitás erő sítése lenne a feladata. A gyakorlatban ezzel szemben a kett ős mandá-
tum a tipikus, a szövetségi gyű lésben az önkormányzati tisztségvisel ők dominálnak.
(A gyakorlatban a képvisel ők több mint 50%-a vagy a tartományi gy űlés tagja, vagy
polgármester és önkormányzati hivatalnok. További 30%-uk a járási és községi ta-
nácsokból kerül ki.) Ugyanez érvényesül a tervezési bizottság összetételében is. A
jelenség értelemszerű en konfliktusokat szül, a lokális egoizmus intenzíven megjelenik
a regionális tervezési célok vonatkozásában, illet őleg a regionális szövetségekben
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3
14;6 m rendelkező" önkormányzatok a határozatokat oktrojáltnak érzik.
-

z hnlOrmá
oti politikai irányultság általában er ősebb, mint e szervezetek párt-
orienisága lott formálisan pártfrakciók szerint m űködnek.
A s*Vetség igazgatója vezette munkaszervezet feladata új problémák megoldásának
kezdWnyezése, vizsgálatok és koncepciók elkészítése. A regionális szövetségek
igazOltási egységei tartományi szinten egy munkaközösség keretei között kooperálnak
egymással.
A regionális szövetségek hatásköre törvényen alapul. Feladatuk a regionális ter-
vek, tájtervezési kerettervek elkészítése a természetvédelmi törvény alapján, de jo-
gukbarf áll ágazati és térségi részterveket is felállítani. Részt vesznek a tartományi
fejleni tervek és ágazati fejlesztési tervek készítésében. Emellett tájékoztatják, és
tanácsukkal látják el a településrendezés jogosultjait, a privát tervezőket a terület-
rendezés és a tartományi tervezés követelményeivel kapcsolatban. Jogukban áll te-
rületi vonatkozással bíró szaktervek felállításában részt venni, azok módosítását
javasolni, valamint bekapcsolódni a területrendezési eljárásba.
A regionális tervek felállítása tetemes munkaráfordítással jár, amit jól illusztrál
Baden—Württembergben az az adat, amely szerint a regionális tervezési szövetségek
egyike — a tervet elfogadó közgyűlési határozatig — a közérdeket a régióban repre-
zentáló négyszáz szerepl ő részvételét biztosította az eljárásban, akik összesen 1500
indítványt intéztek a tervez őhöz, amelyek mindegyikéről dönteni kellett. A tervezési
szervezet finanszírozása a járások és a járási jogú városok hozzájárulásaiból és az
azt kiegészítő állami támogatásból történik.
A baden—württembergi szervezettípust módosító tartományok döntéshozó szer-
vekként intézményesített regionális tervezési közösségeket vagy szövetségeket
(Regionale Planungsve~de/Planungsgemeinschaften) hoztak létre, Mecklenburg-
Vorpommern és Türingia tartományokban négy, Rajna—Pfalzban és Szászországban
öt testületet, ami egyúttal a régiók számát is jelöli. Tagjaikat a járási gy űlések és a
járási jogú városok tanácsai választják, miközben a fópolgármesterek és a járási
főnökök (a járások els ő számú tisztségvisel ői) hivatalból tagok. Rajna—Pfalzban a
községi és városi önkormányzatok képviselete azáltal válik er ősebbé, hogy a járási
gyűlések a képvisel ők legkevesebb 50%-át a helyi önkormányzatok által javasolt
jelöltek közül kötelesek megválasztani. Ugyanakkor Türingiában a nem járási jogú
önkormányzatok húszezer lakos fölött automatikusan küldik polgármesterüket a
tervezési közösségbe. A tervcélok regionális konszenzusának kiszélesítése és a kü-
lönböző, régióbeli társadalmi érdekek integrálása céljából a tervező szervezetekbe
tanácskozási joggal meghívják a társadalmi csoportok reprezentánsait, úm. a kama-
rák, a környezetvédelmi szövetségek, a munkaadók és munkavállalók szervezetei-
nek képviselőit.
A tervezés technikai feladatait — a tartományok e csoportjában — az államigazga-
táshoz, illetve a tartományi közigazgatás mellé rendelt adminisztratív szervek telje-
sítik. Noha Rajna—Pfalzban a tevékenység irányítója tartományi a hivatalnok, kineve-
zéséhez és felmentéséhez a tervezési közösség egyetértése szükséges, illetve kizárólag
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s 3 Vázlat a területi tervezés és a ... 87

az utóbbi utasításaihoz kötötten végzi munkáját. A tervezés adminisztrációját a tarto-
mány finanszírozza.
A kommunalizált regionális tervezés specifikus vonásait többféleképpen értékelte
már eddig is az irodalom. Általában a regionális tervezés legmodernebb m( ozatá-
nak tartják. Összehasonlítva az ún. államosított regionális tervezéssel Fürst ( Fürst-
Ritter 1993) elő nyös vonásai között említi, hogy jobb helyzetben van az önkor-
mányzatok és a regionális tervezés közötti együttm űködés serkentése szempontjá-
ból, kielégíti a tervezésnek az aktív, probléma- és folyamatorientált megvalósítása
iránti igényt, nyitottabb az új kérdésfelvetések irányába:
— Minél egyértelműbb a regionális tervezés önkormányzati meghatározottsága,
annál inkább értelmezhető úgy, mint a régió irányítási és fejlesztési rendszere, s
annál kevésbé jellemezhet ő a tartományi vagy állami tervezés végrehajtó szer-
veként. Ennek következtében az önkormányzatok inkább hajlanak a regionális
terv alkalmazására, semhogy az állami szerveket ostromolják folyamatos köve-
teléseikkel. A szervezeti függő ség természetesen, mint mindenütt, itt is kapcso-
lódik a finanszírozóhoz. Ha a regionális tervezést az önkormányzatok fizetik a
járási hozzájárulás formájában, akkor a tervez ő erősebben kötődik a községek-
hez és városokhoz. Ritkább az a megoldás (Rajna—Pfalz), amikor tartományi
hivatalnok a tervez ő .
— A kommunalizált tervezés szorosabb kapcsolatot létesít a regionális és a telepü-
léstervezés között, mivel az utóbbi a regionális tervezés egyik megvalósító—vég-
rehajtó szervezete. ~ing (1987) szerint hátránya ugyanakkor, hogy meglehe-
tő s távolságban van az ágazati hatáskörök hordozóitól, ami megnehezíti a tervek
ágazati átültetését.
— Minél inkább kommunalizált a tervezés, annál egyértelm űbb koncepcionális
karaktere, miközben a megvalósítás feladatát elhanyagolja. Megfordítva, minél
jobban integrálódik a regionális tervezés az államigazgatás középszintjébe, annál
inkább előtérbe kerül az állami tervezést végrehajtó funkciója, s ezzel együtt
strukturális konfliktusok adódnak abból, hogy a községek és járások már nem
érzik magukénak a terveket, egyre kevésbé identifikálódnak azokkal.
Az állami középszintbe tagolt tervezés
A tartományi tervezés hatékonyabb érvényesíthet ősége kedvéért Bajorország,
Hessen, Észak-Rajna—Vesztfália és Szász-Arahalt tartományokban a regionális ter-
vezés az állami középszintbe (Bezirksregierung, Regierungsprasidium) integrált és
államilag megszervezett. A tartományi kormánynak alárendelt tartományi állam-
igazgatási egységek, a kormánykerületek részét képez ő tervezési egységek államon-
ként eltérő en szabályozottak. Ez a kitétel azonban pusztán azt takarja, hogy a tech-
nikai tervezést államosították, a politikai akaratképzésnek ekkor is megvan a legitim
mechanizmusa.
Észak Rajna Vesztfáliában a kormányelnökség egyik részlegeként m űködik a re-
- —

gionális tervezést végz ő kerületi tervezési hivatal. A régió ez esetben egybeesik a
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

88 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

kormánykerület területével, melyekb ől ebben az államban Öt van. Megengedett
azonban, hogy a kormánykerületeken belüli területegységekre készüljenek a tervek. A
politikai tervezésre a mellérendelt helyzetben lev ő ún. kerületi tervezési tanácsot
(Bezirksplanungsrat) intézményesítették, amelynek tagjait négyötöd részben a járási
gyűlések és a járási jogú városok választják, míg egyötödüket tartaléklistáról hívják be.
A helyek elosztását szabályozott eljárás keretei között a tartományi kormányelnök-
ség végzi úgy, hogy a tervezési tanácsbeli arányok visszatükrözzék a kommunális
parlamenteken belüli pártok és választási csoportok er őviszonyait. A képviselőség
feltétele ezúttal a községi vagy városi képvisel ő-testületi tagság. A döntéshozatal
önkormányzat-feletti jellegének er ősítése érdekében a kamarák, a munkaadói szö-
vetségek, a szakszervezetek képvisel őit, továbbá a járási főnököket és a járási jogú
városok vezet őit tanácskozási joggal meghívják a testületbe. A tervezési tanácsok-
nak döntési és kezdeményezési kompetenciájuk van. A technikai tervez ő szervek
feladata a területfejlesztési tervek kidolgozása és a hatékony ráhatás, hogy a kor-
mánykerületekben, azaz a régiókban a tartományi tervezés céljait figyelembe ve-
gyék. Észak-Rajna—Vesztfáliában a tervezési egységek mérete miatt súlyponti sze-
repe van a tervezésben a koordinációnak, ami els ődlegesen a tervezési hivatalokra
testált feladat.
A regionális tervezés feladata Észak-Rajna—Vesztfáliában a tartományi fejlesztési
tervekre és programokra épül ő, és azok céljait megvalósító területfejlesztési tervek
elkészítése, továbbá a tartományi területrendezés és területi tervezés célkit űzéseinek
végrehajtása, s őt annak felügyelete. Bloch (1987) ugyanakkor megállapítja, hogy
ebben az államban a tartományi fejlesztési tervek jellege olyannyira konkrét, hogy a
regionális tervezés számára alig marad valóságos mozgástér. Mivel a tartományi
szint általános és egyedi tervezési céljai regionális szinten tovább nem konkretizál-
hatók, a tervezési hivatalok a községek irányában közvetlenül maguk végzik a konk-
retizálást, kitűzik a feladatokat, majd elemzik és nyilvántartják, hogy a tartomány
területfejlesztési célkit űzései kielégítő módon érvényesültek-e. Az államosított ter-
vezési mechanizmusból adódóan a regionális és a tartományi tervezés két garanciá-
lis eszköz fölött is rendelkezik: a területrendezési tervek céljaival ellentétes intézke-
déseket és tervezést megtilthatja, az építési kérelmeket visszaadhatja. Amennyiben a
tilalom feltételei fennállnak, a kormányelnök utasíthatja az engedélyez ő építésható-
sági hivatalt, hogy függessze fel a létesítményt engedélyez ő döntést.
Hessen tartományban 1980-ig önkormányzati céltársulás formájában hat regionális
tervezési közösség tevékenykedett. Miután a régiók térképét átrajzolták — hasonló-
képpen Észak-Rajna—Vesztfáliához —, pártpolitikai alapon szerveződő regionális
tervezési gy űléseket vezettek be szintén kormánykerületenként, melyekb ől ebben az
államban mindössze három létezik. A tervezési gy űlések tagjai ezúttal is kizárólag a
helyi önkormányzati képvisel őkből kerülhetnek ki, tehát a legitimációval már ren-
delkezők közül delegálják a tagokat a járási jogú városok, a járási gy űlések és az
50 ezernél több lakost számláló járáshoz tartozó települések. (A tagok száma a há-
rom régióban 30-100 közötti.) A választási szempontok között a pártbefolyás dominál,
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 89

hiszen a tervezési gyűlések frakciókban m űködnek. A társadalmi érdekek becsator-
názója a tanácsadó funkciójú tervezési tanács, amelyben a régiók legfontosabb tár-
sadalmi erői kapnak helyet (pl. Dél-Hessen régióban a városok gyűlése, a városok és
községek szövetsége, az ipar- és kereskedelmi kamarák munkaközössége, az egye-
sült vállalatszövetségek, a szakszervezeti szövetségek ágazatok szerint, a paraszt-
szövetség, a kézműves kamarák munkaközössége, a Hesseni Tartományi Jóléti Szö-
vetség, a tartományi munkaügyi hivatal, az agrárbizottság). A tanácsadó szerv in-
kább vitafórum, mintsem munkaszerv, mivel a gyakorlatban közös ajánlások meg-
fogalmazására a legritkább esetben képes. A politikai döntések el őkészítése külön-
böző profilú bizottságokban történik (tervezési vagy f őbizottság, környezet- és ter-
mészetvédelmi, mez ő- és erd őgazdasági, gazdasági, közlekedés- és energiaügyi,
szociális és kulturális bizottság). A frakciók ezen túl informális munkacsoportokban
is dolgoznak. A tervezési gyűlés joga, hogy az alacsonyabb szintű tervező szervek
irányában állásfoglalást adjon ki, ha annak tevékenysége legalább egy középfokú
központ vonzáskörzetére kihat. Hatáskörébe tartozik a regionális fejlesztési terv
felállítása és továbbfejlesztése, valamint a regionális területrendezési terv elkészítése
és végrehajtása. A regionális tervezési eljárásba a lefelé irányuló koordináció for-
májában a települési önkormányzatokat kétszer vonják be, el őször a javaslat elké-
szítése idején meghallgatásra van joguk, másodszor a nyilvánosság bevonásának
fázisában jutnak szerephez (Fritz-Viette 1987).
A tervezési gyűlés adminisztratív apparátusa a kormányelnökség részlegeként m ű-
ködik, amely a tartományi tervezés érvényesítése szemszögéb ől jól kiépítettnek te-
kinthető. Feladata a tervezés elindulásához szükséges szakma-specifikus adatok
begyűjtésétő l egészen, a tervezés utolsó fázisában a regionális terveknek a tartomá-
nyi tervek célkitűzéseivel való harmonizálásának felülvizsgálatáig terjed.
Bajorország a regionális tervezés szervezetrendszerét illet ően köztes helyet foglal
el Hessen és Észak-Rajna—Vesztfália között. A tervezés adminisztrációja itt is be-
épül az államigazgatási apparátusba olyképpen, hogy egy-egy hivatal több regioná-
lis tervezési szövetséget szolgál ki. Ennek oka, hogy míg a bajor állam hét kor-
mánykerületre tagolódik, addig tizenhét regionális szövetséget intézményesítettek
(nem sorolva ide a korábban említett Donau/Iller Regionális Szövetséget). A terve-
zési szövetségek a társulási jog alapján alakultak, céltársulások. Ennek következté-
ben tagja a régió minden települési önkormányzata és járása. Képvisel őiket ezer
lakosonként küldik a szövetségbe, így a régió valamennyi városának fő polgármeste-
re, járásának főnöke és szinte minden község polgármestere jelen van a regionális
tervezésben. A szövetségek taglétszáma 67 és 194 között változik. Ez a szervezeti
felépítés több sajátosságot eredményez:
— valamennyi szervezettípus közül a legnagyobb mérték ű az önkormányzati egyéni
érdekek megjelenése, ami egyúttal a konszenzus kialakítását is megnehezíti. Ez pe-
dig oda vezet, hogy praktikusan a tervezési bizottságok hozzák meg a döntéseket;
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

90 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

— a regionális tervezési hivatal kevésbé integrálódik és azonosul a régióval, mint
más tartományokban, hiszen egyszerre több szövetség adminisztrációját és ter-
vezési tevékenységét végzi;
— a tervezési hivatal pozíciója az ágazati koordináció szempontjából gyenge, mert
Baj orországban szervezetileg nem része a tartományi kormányhivatalnak, ezért
az államigazgatási szervek kevésbé segítik munkáját (Fürst Ritter 1993).
—

A bajor tervezési modellt szokás a leginkább önkormányzatbarátnak nevezni, e
modell azonban egyúttal rendkívül politizált is. A regionális tervezési szövetségek
felelő sek a regionális tervek felállításáért, karbantartásáért, s mint a közérdek meg-
testesítői közreműködnek a tartományi tervezésben (tartományi fejlesztési program),
tagjaik (az önkormányzatok) rendezési tervezésében a területhasznosítási és a be-
építési tervekhez adandó állásfoglalásokkal.
Politikai szempontból kett ő s funkciót töltenek be. Egyrészt döntéshozó testületek
abban az értelemben, hogy az önkormányzati közös érdeket testesítik meg az ál-
lammal és az ágazatokkal szemben, másrészt politikai viták, konfliktusok színterei.
A végső döntések érelemszerűen nem kizárólag tervezési szempontok alapján, ha-
nem politikai kompromisszumoktól meghatározottan születnek. Maguk a testületek
el is utasították az önkormányzati szövetségek azon ajánlását, amely szakemberek
bevonását javasolta a tervezési szövetségek közgy űlésébe.
Németországban a regionális tervezés központi döntéshozói az önkormányzatok,
ugyanakkor azt is látni kell, hogy meglehet ősen erős a regionális tervezésre gyako-
rolt állami befolyás. A közvetlen ráhatás a területfejlesztési és környezeti kérdése-
kért felelő s minisztériumon keresztül valósul meg, hiszen e szerv nem csupán jóvá-
hagyja az ún. kötelező vé nyilvánítási aktussal (Verbindlichkeitserklarung) a regio-
nális terveket, hanem a tervek megalkotását és tartalmát is befolyásolni tudja szer-
vezeti és tartalmi jelleg ű normatív keretel ő írásokkal, valamint azzal, hogy a tervezé-
si szövetségeket folyamatosan ellátja tanácsokkal. Az ágazati hivatalokat és szerve-
ket a tervkészítés folyamatába többször is bevonják, és felhívják őket szakvélemé-
nyek, állásfoglalások adására a különböz ő részterületekre vonatkozólag. Az is az
állami vonalat erő síti, hogy noha a regionális tervezés adminisztratív szervei a tech-
nikai döntés-el őkészítés során a tervezési szövetségek utasításaihoz kötöttek, szer-
vezetileg nem azok, hanem a tartományi knrmányelnökség alá rendeltek, s őt ezen
túlmenő en a tartományi kormányzat tervezési munkaszerve, a tartományi tervezési
hivatal, mint a regionális tervezési szövetségek szakmai felügyeleti szerve, szakvé-
lemény készítésére kötelezheti őket. A technikai tervezés államigazgatási integráció-
ját a munkaszervezés racionalitásával indokolják. Ez számos el őnnyel jár, például
könnyű hozzáférés a technikai eszközökhöz, becsatlakozás az ágazati bels ő infor-
mációs hálózatba, közvetlen kontaktus az ágazati szervekkel, ami által a szakmai
kérdések szolgálati úton tisztázhatók.
Összességében az állami középszinthez telepített regionális tervezés a regionális
fejlesztési koncepciókban kevésbé engedi érvényesülni a parciális lokális érdekeket,
ugyanakkor hátránya, hogy a helyi önkormányzati szféra szemében primer állami
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 91

tervezést testesít meg. Ezt úgy élik meg a települések, hogy érdekeik a regionális
tervezés során minimalizált mértékben tudnak érvényre jutni, s a tervezési szövet-
ségekben képvisel őik pusztán az önkormányzati érdekek sérelmeinek elkerülése
felett őrködnek. Az ezzel összefüggésben gyengének nevezett regionális identitás
Németország említett tartományaiban azt eredményezi, hogy a hatalommal bíró vá-
rosok érdekeiknek jobban érvényt tudnak szerezni, mivel pái (politikai befolyásukat,
személyes kapcsolataikat használják fel a tartományi kormányoknál f őleg a terület-
hasmálat tervezése során (Müller 1987).
A felvázolt struktúrának létezik egy érdekes aspektusa, mégpedig az, hogy az ön-
kormányzati képviseleti szervek (regionális tervezési szövetségek, tervezési taná-
csok) kormányhivatalok mellé telepítésével a kormány képvisel ői inkább érzik ma-
gukat a régió reprezentánsainak az állam érdekeivel szemben, mint maguk a szövet-
ségek, holott elsődleges funkciójuk az állami politika érvényesítése a régióban. Az
állami magatartást példázza az is, hogy az „államosított" tervezési modellek közül a
hesseni és az észak-rajna—vesztfáliai számottev ő pénzügyi forrás fölött rendelkezik,
míg a települési érdekekt ől jobban befolyásolt bajor és rajna—pfalzi regionális szö-
vetségek igen rossz anyagi helyzet űek. Végül tendenciaként megfogalmazható, hogy
a tervezés a hetvenes évek közepe óta politizálódik, a finális tervezést, amikor
egyetlen cél a megrajzolt és leírt terv tárgyiasulása volt, felváltotta a tervezés, mint
folyamat elv, amely a tervezést kontinuus viták és problémamegoldások eszközének
tekinti, miközben a tervező szerepe is átformálódott. A technokrata diplomatává
vált, aki moderátora a regionális probléma-kezel ő folyamatnak, elsimítója a terület-
használati konfliktusoknak.
A németországi tapasztalatokat összegezve a területi tervezés föderatív felépítésé-
nek egyik kiindulópontja, a szövetségi szint ű területrendezési kerettörvény sarok-
pontjai között a tartományokat megillet ő területi tervezési hatáskör, mint saját fenn-
hatóságukba tartozó feladat jelenik meg. E jogosítvány kiterjed a tartomány teljes
területének területi egységekbe tagolására, attól a céltól vezérelten, hogy vala-
mennyi állampolgár számára megteremtse és fenntartsa az azonos érték ű életkörül-
ményeket. A regionális tervezés, a területi tervezés tartományi szint ű megfelelője
területegységekben (Teilraume) valósul meg a lokális és az ágazati szint feletti ter-
vezés értelmében.
A területegységek, vagyis a tervezési régiók lehatárolása egyes tartományokban
(Baden—Württemberg, Bajorország, Rajna—Pfalz, Schleswig—Holstein) funkcionális
kritériumok alapján, a fels őfokú központok vonzáskörzetét leképezve, továbbá szo-
ciális és gazdasági valamint kulturális tényez őkre is figyelemmel történt. Más tarto-
mányokban, Hessenben, Alsó-Szászországban, Észak-Rajna—Vesztfáliában stb.
igazgatási szempontok játszottak szerepet a tervezési régiók kijelölésénél, ezért a
tervezési és közigazgatási térfelosztás határai fedik egymást. A nagyságrendi kü-
lönbség — a felsorolt tényezőknek köszönhet ően — meglehet ősen nagy a régiók szint-
jén, a 49 ezer lakosú járástól az ötmillió lakost számláló kormánykerületig terjednek
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

92 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3
a méretbeli különbségek. A tervezési régiók száma, pl. az ország nyugati felében
3 és 47 között mozog.
Németország, mint föderális állam esetében az eddigiek tükrében mit is jelent va-
lójában az EU szempontrendszerét kielégít ő régió? Heinrich Móding válaszában azt
mondja, az Európai Unió által megkülönböztetett NUTS 1 szint Németországban a
16 szövetségi tartományt jelenti, míg a NUTS 2 szintnek a kormányzati kerületek
(Regierungsbezirke) számítanak. Ez alatt a szövetségi államban NUTS 3 szintként
jelennek meg a tartományi tervezési régiók, s a járások alkotják a NUTS 4 szintet
(Móding 1992).

A területi tervezés magyar intézményei

Következtetések a regionalizálással összefüggésben
A Magyarországon 1996-ban, gondolatában pedig már az önkormányzati törvény
1994. évi módosításával megfogant területfejlesztési intézményrendszer egyértel-
műen az Európai Unióhoz történ ő csatlakozás reményéb ől táplálkozott, és látszólag
a szervezeti igazodás alapelvén áll. Ha kifejezetten a területi tervezést végz ő szer-
vekre koncentráljuk figyelmünket, akkor a szervezeti felépítés egyik rendez ő elvét a
területfejlesztési koncepciók és programok, másikat a területrendezési, illetve végs ő
pontjukban a településrendezési tervek alkotják, mint azok a végs ő produktumok,
amelyek valamilyen döntéshozó szervet igényelnek. E döntési kompetenciák birto-
kosai pedig vagy illeszkednek a közigazgatás szervezetébe, vagy legalábbis tisztá-
zott az ahhoz, illetve az államhoz fűződő viszonyuk. Többen felhívták már a fi-
gyelmet arra a szabályozási z űrzavarra, ami abból fakad, hogy a két tervezési sza-
kaszt és az információs rendszert intézményileg elkülönülten telepítette a törvény.
Súlyos következményekkel jár, és szemléletbeli ellentéteket szül a fejlesztési és a
rendezési tervezés intézményi elválasztása, továbbá a területi információs rendszer
működtetetésének a megyei önkormányzatokhoz, míg a fejlesztési tervezésnek a
területfejlesztési tanácsokhoz utalása (Rechnitzer 1998).
A területfejlesztési tervek és programok készít ő i a területfejlesztési törvény értd-
mében regionális és megyei szinten a területfejlesztési tanácsok, a kistérségekben a
területfejlesztési önkormányzati társulások. A két szervtípus között lényegi különb-
ség van. A társulásokat közjogi jogalanyoknak kell neveznünk akkor is, ha a magyar
jogdogmatika máig adós a köz- és magánjog határainak pontos megvonásával. A
területfejlesztési társulások tagjai ugyanis kizárólag önkormányzatok lehetnek,
azokból a törvény kizárja a magánjogi jogalanyok részvételét. A társulás az önkor-
mányzati törvény hatálya alá tartozó intézmény. A területfejlesztési önkormányzati
társulás szervezeti jellegéb ől következően — első dlegesen abból a tényb ől kifolyó-
lag, hogy helyi önkormányzatok együttm ű ködését intézményesíti — a közigazgatás
struktúrájába illeszkedik, attól nem szakítható el. A területfejlesztési tanács noha
törvénymódosítás következtében költségvetési szerv, mégsem min ősül közigazgatási
szervnek.
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 93

A területi tervezés egyik végpontján tehát az Országgy űlés, másik végpontján az
önkormányzatok vannak még akkor is, ha a településrendezés és -tervezés egy má-
sik törvényben, az épített környezet alakításáról és védelmér ől szóló törvényben
rendezett kérdés. Az országos, regionális, megyei tervekben elfogadott célok végs ő
soron valamely önkormányzat településrendezési tervében konkretizálódnak. Az
Alkotmány értelmében a helyi képvisel ő-testület önkormányzati ügyekben önállóan
szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül [44/A. §
(1) a)]. A területfejlesztés és -rendezés intézményrendszere ily módon az önkor-
mányzati autonómiába, az önkormányzatiság lényegi magvába történ ő beavatkozást
valósít meg, amit a jogi norma szintjén fel kellett oldani. Ennek metódusa az
Európaszerte elterjedt területi tervezési rendszerekben az — legyen az kommunalizált
vagy állami dominanciájú —, hogy az önkormányzatok átfogó részvételének joga
biztosított a regionális, valamint a központi tervezési eljárásban. A tervek aktív be-
folyásolásának lehetősége alapozza meg kötelezettségüket a fels őbb szintű tervek
követelményeihez való igazodásra, el őírásaiknak a figyelembevételére.
Figyelembe kell tehát venni, hogy bármely szint ű területfejlesztési szervnek a ter-
vezési elképzelései, fejlesztési koncepciója végs ő soron egy konkrét területre vonat-
kornak, konkrét formájukban valamely önkormányzat közigazgatási területét, s ál-
tala az adott képvisel ő-testület tervezési hatáskörét érintik. S minél közelebb esik a
települési szinthez a területi, annál intenzívebb önkormányzati befolyásolási lehet ő-
séget szükséges biztosítani a legitimáció érdekében. Ez az egyik záloga annak, hogy
a területi tervek a szükséges módon helyi szinten is megvalósuljanak. A területfej-
lesztés azonban csak helyi szint felett értelmezhet ő feladat, helyi önkormányzati
megfelelője a településfejlesztés. Az Ötv.-ben az önkormányzatnak az utóbbira van
felhatalmazása. A területfejlesztési önkormányzati társulás megalapítása nyilvánva-
lóan nem a helyi önkormányzati településfejlesztési hatásköröknek a társulásra ruhá-
zásaként definiálandó. Nem beszélve a településfejlesztés egyik végrehajtási eszkö-
zéről, a településrendezési tervezésr ől, mely jogosítványt a törvény egyenesen a
képviselő -testület át nem ruházható hatásköreként nevesíti. Éppen ezért a területi
tervezés és a közigazgatás feltétlenül összekapcsolódó intézmények, még akkor is,
ha Magyarországon a területfejlesztés intézményrendszere látszólag a közigazga-
tástól különállóan, egy speciális szervezeti formában öltött testet. Legfeljebb a tör-
vényhozó nem vetett számot a területfejlesztési tanácsok intézményesítésekor azok-
kal a hátrányokkal, amelyek a szervezetrendszer megkett őzéséből, az önkormányzati
és területfejlesztési tanácsi vonalból adódnak.
A területfejlesztési tanácsokat az önkormányzatok igazából nem érezhetik maguké-
nak, hiszen azok összetételét tekintve nem tudott megvalósulni a törvényhozó állítóla-
gos szándéka, miszerint a kistérségek hangsúlyos képviselettel rendelkezzenek a taná-
csokban. A tapasztalatok azt bizonyítják, hogy az er őviszonyok sokkal bonyolultab-
bak, a tanácson belüli érdekkoalíciók nem állandósulnak, hanem esetr ől esetre újra-
szerveződnek. A tanácsok összetétele, m űködési rendje nem tud eleget tenni a politikai
felelősségű mérlegelés és döntéshozás követelményének (Pálné Kovács 1997).
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

94 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3
Ha a mai magyar területfejlesztési intézményrendszernek a súlypontja áthelyez ődne
a megyéről a régióra, akkor számot kell vetni azzal is, hogy a helyi önkormányzati
szféra részvétele a regionális fejlesztési tanács munkájában a jelenlegi összetétel
mellett, elegendő garanciát jelent-e az idézett alkotmányi tétel megvalósításához.
A területi politikának mindenkor szoros kapcsolata van az állam felépítésével és
magával a közigazgatás struktúrájával. A területi tervezés szervezetét és az alapjául
szolgáló tervezési régiókat figyelembe véve az ismertetett német tartományok által
követett modellek bizonyos következtetéseket engednek meg. Az egyik csoportot a
föderalizált Németország tartományai alkotják, ahol néhány kivétellel (Alsó-
Szászország, Észak-Rajna—Vesztfália) a közigazgatási területbeosztástól független
funkcionális régiók, rendszerint a fels őfokú központok vonzáskörzetét lefed ő terve-
zési—gazdasági régiók a regionális tervezés bázisai. Ezekben az államokban a regio-
nális tervező szerv szükségképpen valamilyen delegációs rendszerben m űködő poli-
tikai testület. Németország e tartományai maguk testesítik meg a közigazgatási ér-
telemben vett régiót, amelyek magukon viselik az államiság bizonyos jegyeit, s az
állami szintű (Landesentwicklung) fejlesztés és tervezés gazdái. Németországban
ugyanis a területi tervezés els ő szintje a tartományi, amely autonóm módon maga
alakítja ki szervezeti felépítését.
A területi tervezés aspektusából az államok egy másik csoportjába sorolódnak
azok, amelyek a regionális tervezést a közigazgatás középszintjére telepítették, ahol
is rendszerint a közvetlen demokratikus módon választott önkormányzati testületek
birtokolják a területfejlesztési és tervezési döntési jogosítványokat. Ennek megfele-
lően a decentralizált államberendezkedés ű Franciaországban a közigazgatási régió
regionális tanácsa dolgozza ki, és fogadja el a regionális területrendezési és terület-
fejlesztési koncepciót a megye tanácsa, valamint a gazdasági és szociális tanács ál-
lásfoglalását követően (Kistenmacher—Clev 1996). Az unitárius államok közül Hol-
landiára jellemz ő , hogy a központi állami szint és a helyhatóságok közötti közigaz-
gatási megye (provincia) politikai testületének hatáskörébe tartozik a regionális ter-
veknek, mint a megye politikai programjának megalkotása. Bár hozzá kell tenni,
hogy noha a megyék politikai legitimációval rendelkeznek, tényszer űen az egységes
állam decentralizált közigazgatási egységeinek min ősülnek. Az Egyesült Királyság-
ban nyolc programrégiót definiáltak, melyekben regionális hivatalok m űködnek.
Nézőpontunkból azonban lényegesebb a tervezési struktúra, amely 1968 óta a
„development plan" értelmében két szintet fog át. A viszonylag bonyolult brit köz-
igazgatási felépítésen belül Anglia és Wales vidéki térségeiben a megyék (county
councils), a városias térségekben a járások („districts"), mint régiók a címzettjei a
területi tervezési kompetenciáknak. A közigazgatási szintekre ráépül ő „régiók" fej-
lesztési koncepciót alkotnak, amit a vidéki térségekben a kétszint űséget megvalósít-
va követ a „local plan", ellenben a városias térségekben egy egységes fejlesztési
terv (Unitary Development Plan) tölti be a két funkciót. A regionális terveket a
megyék politikai testületei, a tanácsok fogadják el, a környezetért felel ős minisztérium
jóváhagyásával.
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 95

Megállapítható tehát, hogy azokban az államokban, amelyekben a közigazgatá-
si/önkormányzati középszint egyúttal tervezési régió szerepkört is kapott, ott a két
funkciót, a közigazgatásit és a tervezési döntéshozóit ugyanaz a politikai testület,
adott esetben a közvetlenül választott önkormányzati testület tölti be. A vizsgált
országokban nem jellemző, hogy ugyanabban a területi egységben önmagáért a te-
rületi tervezésért megkett őznék a szervezeteket, és párhuzamos struktúrákat építe-
nének ki. Ennek hátterében különféle okokat kereshetünk, úgy, mint a takarékosság
és racionalitás, s őt a területi köztestületek minden bizonnyal alkalmasak a területi
érdekek artikulációjára, ami kifejezésre jut a tervezési kompetenciák gyakorlásában
is. Ahol mégis delegációs elven felépül ő speciális regionális tervezési szervezetek
léteznek, ott ezeket az a szükségszer űség hívta életre, hogy a tervezési egységeket a
valós vonzáskörzetekre, gazdasági régiókra kívánták rászervezni. A közigazgatás
területi struktúráját azonban bizonyos mértékig ebben az esetben is tiszteletben
tartják némely államok, mint például Bajorország és Rajna—Pfalz, ahol a tervezési
régiók lehatárolása során lehet őség szerint érvényesítették a járáshatárok átmetszé-
sének tilalmát.
Magyarországon a tervezési régiók az Országos Területfejlesztési Koncepcióban
meghatározott mesterséges képz ődmények, s a konstituálás els ő lépcsőjében majd-
nem elkerülhetetlen volt, hogy regionális szinten jogintézményi szempontból is
tisztázatlan ún. területfejlesztési tanácsok szülessenek. A folyamatot a nem is annyi-
ra a háttérben zajló, az önkormányzati középszint körül folyó politikai viták indu-
kálták, melyek következtében el őször megyei szinten kett őzték meg a szervezeti
struktúrát a területfejlesztési és tervezési hatáskörök némileg zavaros megosztásá-
vál. A nemzetközi tapasztalatok birtokában azt mondhatjuk, talán feleslegesen, hi-
szen az önkormányzati közigazgatás és a területi tervezés középszint ű egységeinek
határai egybeesnek. Ebben a gondolatmenetben — amennyiben feltételezzük a me-
gyei önkormányzatoknak, mint közigazgatási középszintnek a megtartását — egyál-
talán nem szükségszerű , hogy a regionális szint egyúttal önkormányzati is legyen.
Szerves fejl ő dés hiányában a középszint ilyetén megkett őzése erőszakoltnak tűnnek,
másfel ől elemzések már bizonyították (Horváth 1998), hogy azokban az országok-
ban, ahol a helyi önkormányzatok felett két területi középszínt szervez ődött, megfi-
gyelhető a hatáskörök szétforgácsolódása. Vagy azért, mert a központi állam a
szubnacionális szintek között a hatásköröket úgy osztja meg, hogy azok együttm űkö-
désre kényszerülnek, vagy azért, mert a magasabb területi középszintnek csak tervezési
funkciókat juttatnak, a döntési hatáskör a központi államnál marad, illet őleg a régiók-
nak a végrehajtásban ugyancsak együtt kell m űködniük az alsóbb szintekkel.
Nálunk egy ilyen jellegű közigazgatási—szervezeti változtatás még megterhel ődne
a területfejlesztési tanács és az önkormányzat közötti munkamegosztás probléma-
halmazával is, ami tovább rontaná a viszonyok átláthatóságát. Mindenképpen racio-
nálisabb megoldásnak ígérkeznék a megye önkormányzati szintként való megtartá-
sa, s ha „vezéráldozatra" lenne szükség, akkor a megyei területfejlesztési tanácsok
kiiktatása mellett inkább felsorakoztathatók érvek. Ennek a megoldásnak a hátránya,
hogy a fejlesztési és rendezési tervezés intézményes kettészakítottságát fenntartaná,
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

96 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

illetőleg az még megtetéződne a regionális fejlesztési és a megyei rendezési tervezés
szintbeli elválasztásával. Az önkormányzati közigazgatás hosszasan vajúdó korsze-
rűsítése, az integrációs csomópontok hiánya akár a szolgáltatásszervezés, akár a
hatósági igazgatás vagy a városok és vonzáskörzetük együttm űködése tekintetében
egyel őre drasztikus változtatások árán tenné csak lehet ővé a regionális önkormány-
zati szint létrehozását a megyei önkormányzatok felszámolásával egyidej űleg.
A területi és az ágazati érdekek érvényesülésének keretei
A tervezés és a tervek megvalósításának, végrehajtásának összekapcsolása a terü-
leti tervezés centrális kérdése kell, hogy legyen. A tervezési döntések meghozatalá-
nál figyelemmel kellene lenni azok adminisztratív megvalósíthatóságára, különös-
képpen akkor, amikor a tervezés, mint problémamegoldó eljárás szervezetileg el-
különül a terveket intézkedésekké alakító államigazgatási szervekt ől, a településter-
vezést megvalósító önkormányzatoktól, valamint a programokat végrehajtó beruhá-
zásoktól. Természetesen a tervek és programok tartalma a közigazgatási szerepl ők
mozgásterét nem determinálják teljes mértékben, megfelel ő mozgásterük, alkalmaz-
kodási és módosítási lehetőségük van a címzetteknek.
A tervek megvalósítása szempontjából a magánjogi szerepl ők mellett igen nagy
súllyal esik latba a közjogi szektor alanyi köre, az önkormányzatok és a területi ál-
lamigazgatási szervek. Noha egyel őre sok bizonyítéka nem látható annak, hogy te-
rületi szinten ágazati fejlesztési koncepciók készülnének. Kivételként említhet ők a
megyei foglalkoztatási koncepciók a megyei Munkaügyi Tanácsok gondozásában.
A dekoncentrált szervek más megítélés alá esnek, azok illetékességi területének a
hét statisztikai—tervezési régióhoz történ ő igazítása nem ütközik különösebb akadá-
lyokba, ső t kívánatos. S tudni lehet, hogy egy ilyen irányú racionalizálási folyamat
már kezdetét vette. Ennek a tendenciának azért lehet a kés őbbiekben pozitív hatása,
mert a Tft.-ben a területi államigazgatási szervek is feladatot kaptak a térségi fej-
lesztés és tervezés koordinációjának vonatkozásában, ami szakmai segítségnyújtást
és az információszolgáltatást öleli fel. S ebben a tekintetben nem mellékes körül-
mény, hogy a területi és az ágazati érdek és szemlélet ugyanabban a területi egység-
ben artikulálódik.
A területfejlesztési koncepciók alapvet ő en céltervek, azok végrehajtásának eszkö-
zei legkevesebb két csoportot ölelnek fel. Egyfel ől a támogatási eszközöket, vagyis
a pénzügyi ösztönz ő ket, valamint a befolyásolás puha eszközeit, úm. az információ-
szolgáltatást, a meggyő zést, a tárgyalást stb. Másfel ől a területhasználati funkciók
(restriktív) meghatározása sorolandó ide, mint kemény eszköz. A legtöbb tervezési
területen a területi és az ágazati szemlélet összefonódik. Nagyon lényeges, hogy
azok az ágazati tervek, amelyeknek térségi kihatásuk van, területi szemléletben is
koordináltak legyenek. Az ágazati szervek, mint küls ő tényezőket általában elha-
nyagolják a területi érdekeket. A területi tervezés számára problémát jelent, hogy
rendszerint nincs hozzáférési lehet ő sége a szakmaspecifikus ágazati információkhoz.
A területfejlesztési szerveknek, szemben a területi államigazgatási szervekkel, nincs
kifejezett klientúrájuk. A területi tervezés eredményeit az érintett társadalmi csoportok
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 97

csak közvetett módon, az azokat megvalósító ágazati vagy önkormányzati intézke-
déseken keresztül érzékelik. Azaz nincs egy olyan egyértelm űen lehatárolható ked-
vezményezett kör, amelyre a döntéshozatal, mint politikai folyamat során támasz-
kodni lehetne. A területi államigazgatási szerveknek rendszerint részletes, relatíve
rövid időre kidolgozott célrendszerük és intézkedési koncepciójuk van, amelyek
többnyire politikai szempontból sürg ősen megvalósítandók. Ezzel szemben a regio-
nális tervek inkább absztraktak, hosszú távra szólóak, átlépik a napi politika id őho-
rizontját. A regionális tervezésnek feladata az ellentétes érdekek kiegyenlítése, míg
az ágazati tervek szakmaiságát — noha azok is gerjeszthetnek konfliktusokat — álta-
lában senki nem vonja kétségbe. Tehát megállapítható, hogy a területi tervezés po-
zíciója az ágazatokhoz képest meglehet ősen gyenge (Benz 1982).
A törvényhozó a Tft.-ben helyénvalóan szabályozta a területi államigazgatási
szervek feladatait (18. §): „...a területfejlesztéssel és területrendezéssel összefügg ő
kormányzati feladatok végrehajtásában, érvényesítésének ellen őrzésében, a térségi
fejlesztés és tervezés koordinálásában szakmai segítségnyújtással és információ-
szolgáltatással, valamint hatósági ellen őrzéssel vesznek részt." A területi és ágazati
érdekek összehangoltságát hivatott biztosítani az érdekelt területi államigazgatási
szervek képviselőinek állandó meghívotti státusza a megyei területfejlesztési tanács
ülésein. A koordináció akkor válna teljessé, ha az ágazati érdekek megjelenítésének
inverzeként a törvény a területi államigazgatási szervek számára kötelezettséggé
tette volna saját tervezési tevékenységük során a területfejlesztési koncepciók, prog-
ramok figyelembevételét. Természetesen ez sem állna meg az eljárásjogi szabályok
tisztázása nélkül, úm. a figyelembevétel id őpontja, intenzitása stb. Feltehet őleg nem
visz közelebb a kétfajta érdekstruktúra közelítésének megoldásához a regionális
fejlesztési tanácsok összetételére vonatkozó rendelkezés sem, amely összesen kilenc
miniszter képvisel őjének egyidej ű részvételét biztosítja a tanács tevékenységében.
Nem derül ki azonban, hogy mi a garanciája annak, hogy a kés őbbiekben az ágaza-
tok magukévá teszik a regionális elveket. Ugyanígy kérdéses a kormányzati érdekek
koordinált megjeleníthet ősége is. A regionális fejlesztési tanácsok összetétele is
rámutat arra, hogy a területfejlesztés intézményi struktúrájának alapelve, a decent-
ralizáció nem tudott áttörni a központi hatalom centralizáltságán. Ennek tükrében
valószínűleg érdemes lenne összekapcsolni a decentralizációt a dekoncentrációval,
főként a területi államigazgatási szervek regionalizálása során.
A régió/megye olyan tervezési egységnek tekintend ő, amelynek egyik funkciója,
hogy a terület-és gazdaságfejlesztési támogatások és intézkedések vonatkoztatási
keretét adja. Másik funkciója ellenben abból adódik, hogy a tervezés és a terveket
végrehajtó közigazgatás összeköt ő kapcsa, ami rendszerint a tervezés és a közigaz-
gatás integrációjának irányába mutat, hogy azután a közigazgatási régió létrehozá-
sában oldódjék fel (Götz 1974). Magyarországon a régiónak, mint nem tisztán terve-
zési kategóriának a kezelése azért nem teljesen problémamentes, mert a területfejlesz-
tési koncepciók és programok tervezési jogosultja a területfejlesztési tanács, míg a
rendezési tervezés jogosultjai az önkormányzatok. A két alanyi kör szétválása alapjai-
ban megfoszt bennünket az önkormányzati régió alapításának számos el őnyétől.
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

98 Pfeil Edit TÉT XIII. évf. 1999 s3

Jegyzet
A tanulmány az OTKA 23 003 számú kutatás keretében készült.

Irodalom
Benz, A. (1982) Regionalplanung in der Bundesrepublik Deutschland. (Eine empirische Untersuchung
zur Organisation und Problemlösungsfahigkeit). Beitrage zum Siedlungs- und Wohnungswesen und
zur Raumplanung Band 80. — Emst, W—Hoppe, W.—Thoss, R. (Hrsg.), Münster, Selbstverlag des
Institut für Siedlungs- u. Wohnungswesen und Zentralinst tar Raumplanung.
Bloch, A. (1987) Koordinierung raumrelevanter Planungen durch die Regionalplanung in Nordrhein-
Westfalen. — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.11-16. o.
Erbguth, W. (1981) Zur Rechtsnatur von Planen und Programmen der Raumordnung und
Landesplanung. — Deutsches Verwaltungsblatt 12.550-558. o.
Fritz-Viette, R. (1987) Regionalplanung in Hessen. — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.17-26. o.
Fürst, D. von (1987) Regionalplanung in Niedersachsen. — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.6-11. o.
Fürst, D. von—Ritter, E.-H. (1993) Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung (Ein
verwaltungswissenschaftlicher Grundrifi). Düsseldorf, Wemer—Verlag.
Götz, V. (1974) Staat und Kommunalkörperschaften in der Regionalplanung. Im Dienst an Recht und
Staat. Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag. — Schneider, H.— Götz, V. (Hrsg.), Berlin,
Duncker—Humblot. 980-1001.0.
Horváth Gy. (1998) Régiók az Európai Unióban. — Európai Tükör. 8.4-23. o.
Kistenmacher, H.—Clev H-G. (1996). Das französische Raumordnungs- und Raumentwicklungs-
rahmengesetz (Raumordnungsgesetz). — Raumforschung und Raumordnung. 4.265-276. o.
Mading, H. (1987) Landerbericht Baden—Württemberg. — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.
49-55. o.
Mading, H. (1992) Verwaltung im Wetbewerb der Regionen. Archiv für Kommunalwissenschaften.
Deutsches Institut far Urbanistik. Verlag W. Kohlhammer, 2. Halbjahresband. 205-219. o.
Müller, B. (1987) Regionalplanung in Bayern. — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.32-39. o.
Pálné Kovács I. (1997) Merre halad a magyar vidék? A fejlesztési politika és a közigazgatás ellentmon-
dásai a rendszerváltozás után. — Társadalmi Szemle. 12.3-15. o.
Rechnitzer J. (1998) Területfejlesztési stratégiák. Budapest—Pécs, Dialóg Campus.

OUTLINE OF THE RELATIONSHIP BETWEEN
SPATIAL PLANNING AND PUBLIC
ADMINISTRATION, OR REGIONALISATION
FROM THE VIEW OF SPATIAL PLANNING

EDIT PFEIL
Hungarian public administration is facing the challenge of modernisation. One of
the basic questions is the role of regions in the system of state in the process of EU
enlargement. At the same time with the EU-conform establishment of the Hungarian
institution of regional development, regions became regional development and sta-
tistical units. In the near future the answer has to be given to the following ques-
tions. Do the Hungarian regions have to integrate into the public administration? Do
they have to become a governmental level with directly selected body?
Pfeil Edit :
Vázlat a területi tervezés és a közigazgatás kapcsolatáról , avagy a regionalizálás a területi tervezés szemszögéből
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 79-99. p.

TÉT XIII. évf. 1999 s3 Vázlat a területi tervezés és a ... 99

The study likes to approach this problem from the view of spatial planning, not-
dely from the aspect of institutions of regional planning. The presentation of institu-
tional background of spatial planning in other countries in the first part of the study
expresses the focus on the relationship between regional planning and public ad-
ministration. There is a different relationship between local government, or state
dominant regional planning and local governmental sphere and organisations of
public administration.
There is an individual and particular institutional system of regional planning in
Hungary from this point of view, because two separated structures has been estab-
lished for development and planning. Strategic planning is settled to regional devel-
opment councils in the leve! of regions and counties, but regional planning belongs
to local governments. In Hungary the local governments have built up in the levels
of settlements and counties, while sooner or later regional level has to become
dominant in connection with regional development.
There are countries where administrative/local governmental level has the func-
tions of planning regions. The analysis of foreign experiences prove that this coun-
tries both the administration and the planning decision making function are supplied
by the same political body usually the direct elected body. There are no parallel
duplicated organisations and structures only for regional planning. It is not merely
saving, but also because the regional public bodies are capable to articulate the re-
gional interests. There are independent planning regions from administrative re-
gional division in federalised countries. In that case, the determination of planning
regions is primarily based on the gravitation area of higher centres.
In Hungary planning regions are artificial formations. Borders of spatial planning
and public administration are matched in the current middle level of local govern-
ment (county), though they operate in two different bodies. In the process of public
administration reform the regionalisation of public administration and the keeping
of regional planning-statistical units may seemed a rationalised solution instead of
the duplication of structures. Besides the strengthening of the county government in
the current county level the regional development unit elimination could be proposed.