Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 59-77. p.
Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 3: 59-77
RÉGIÓK AZ EZREDFORDULÓN?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai
(Regions in the Millennium?
A Troublesome Heritage and the Modernisation Challenges of
the Future)
PÁLNÉ KOVÁCS ILONA
Az önkormányzati modellváltás hatása a területi közigazgatás térbeli
integrációjára
A magyar önkormányzati törvény megalkotásakor a törvényhozó els ődleges érték-
nek az önkormányzati szabadságot tekintette, azt, hogyan lehet az önkormányzati
döntéshozást felszabadítani mindenfajta küls ő befolyástól. Éppen emiatt azonban
elhanyagolódtak a rendszeren belüli együttm űködés, integráció szempontjai.
A magyar önkormányzati rendszer bels ő szerkezeti vázát/szintjeit, valamint az in-
tegráció és a munkamegosztás csomópontjait nem jelölte ki a jogi szabályozás, azaz
szinte teljesen helyi döntések eredményeként formálódik.
Az önkormányzati rendszeren belül nemcsak az integráció, a szintek helyzete bi-
zonytalan, hanem a munkamegosztás is, nemcsak a szintek, hanem a települések
között is. A meglehető sen diffúz munka-, illetve hatáskör-megosztási viszonyok
annak eredményei, hogy az önkormányzati feladatrendszer szabályozása lényegében
nem tesz különbséget az egyes önkormányzati típusok között. Az önkormányzati
törvény elvileg lehető séget adott a feladatok differenciálására a települési önkor-
mányzatok mérete szerint, ugyanakkor nem zárta ki azt sem, hogy bármelyik tele-
pülési önkormányzat vállalkozhasson a közvetlenül nem neki el őírt feladat ellátásá-
ra. A tényleges hatáskör-megosztási gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a törvény-
hozó nem szívesen differenciál a települések között, minden települési önkormány-
zat címzettje szinte valamennyi önkormányzati hatáskörnek. Az utóbbi id őben ta-
pasztalható némi elmozdulás ugyan, ami a feladatrendszer egésze szempontjából a
modell lényegét már nem képes megváltoztatni.
A törvényhozó koncepciója az volt, hogy a helyi döntések elegend őek lesznek az
integrációk és az optimális munkamegosztás kialakulásához, s őt nemcsak a kapcso-
lódási pontok és tartalmak, hanem a formák tekintetében is meghagyható a szinte
korlátlan szabadság. A feladattelepítés/település liberális modellje eleve problémás-
nak ígérkezett, hiszen a törvényhozó eredetileg a legkisebb településnek is lehet ővé
tette önkormányzat létrehozását, s ezzel megduplázta 1990-ben a helyi igazgatási
egységek számát. A szabályozási illetve politikai koncepció eredményeképpen alig
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
60 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
van az önkormányzati masszán belül integrációs pont, amely elég szilárd lenne. Az
előbbiek következtében két markáns strukturális sajátosság különbözteti tehát meg a
magyar önkormányzati rendszert nemcsak a nyugat-európai, hanem a legtöbb kö-
zép- és kelet-európai országétól: a települési önkormányzati szint elaprózottsága és
a területi önkormányzati szint „lebegése" (Zongor 1991).
Fragmentált települési önkormányzati rendszer
Nem csak a települési önkormányzatok hibája, hogy a társulások rendje nem úgy
alakult, ahogy a törvényhozó várta. Igaz, hogy különösen az els ő években a helyi
politikusok az önállóság eufóriájába esve nem hajlottak az együttm űködésre, presz-
tízskérdésként kezelve, hogy lehet őleg önálló jegyzőséget, iskolát működtessenek.
Az is igaz azonban, hogy a szabályozási és finanszírozási környezet sem motiválta a
helyi döntéshozókat arra, hogy szervezetüket a tényleges helyi ellátási körzetekhez
igazítsák, az optimális intézményi struktúráknak rendeljék alá. Az együttm űködési
szándék nemcsak a kistelepülések, hanem a városok oldaláról is hiányzott, s őt tartó-
sabbnak is bizonyult az el őző csoporthoz képest. A kistelepülések ugyanis lassan,
óvatosan elkezdték formalizálni a környékükkel való kapcsolatrendszerüket (társu-
lások, körjegyzőségek, kistérségi szövetségek, együttm űködési megállapodások),
míg a városok nem vállalkoztak arra, hogy aktívan szervezzék a terüket, annak elle-
nére, hogy körzeti intézményeik m űködtetésében számtalan problémával kellett
megküzdeniük, első sorban forráshiány miatt. A környékükkel való társulás helyett a
könnyebb utat választották, például intézményeik egy részét átadták m űködtetésre a
megyei önkormányzatoknak. A városok többsége eleinte azokba a kistérségi társulá-
sokba sem lépett be, amelyek az évtized közepén egyre markánsabb térbeli integrá-
ciós jelenséggé váltak.
Települési önkormányzataink tehát már vannak a lokális hatalom egy-egy mozaikját
alkotva, de még nincs meg a rendez ő elv e mozaikok illeszkedéséhez. A struktúra ho-
rizontálisan és vertikálisan, valamint „szektorálisan" is labilis. Nem tisztázódtak a
településközi tartós kapcsolatok tartópillérei, s nem rendezett a „vertikumba" rende-
ző dés és így az országos döntésekhez való kapcsolódás mechanizmus, illetve integ-
rációs csomópontja sem. Nincs megfelel ő, közjogilag felfegyverzett „határ őrizet" az
önkormányzati és állami szerepvállalás határán, a kötelez ő és önkéntes önkormányzati
feladatok körén belül az utóbbi csoport jelent őségében zsugorodik.
Gyenge önkormányzatok, er ős állam megyei szinten
Az önkormányzati jogalkotó politikai filozófiája, attit űdje révén, amelyet jórészt a
tanácsrendszerben felhalmozódott negatív megyei élmények tápláltak, egyértelm űen
a településeket, azok autonómiáját állította az önkormányzati rendszer középpontjá-
ba. Ennek a célnak rendel ő dött alá a megyei szint szabályozása. Mint ismeretes,
meglehetősen erő s csoportok képviselték azt az álláspontot, hogy megyei önkor-
mányzatokra nincs is szükség, a települések társulásai megoldják a körzeti feladatokat.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 61
Ezért már az is sikernek számított, hogy végül is — több szomszédos posztkommu-
nista országtól eltérően — nálunk megmaradt a képviseleti demokrácia területi szintje
a megyei önkormányzatok keretében. Ezek a megyei önkormányzatok azonban már
a szabályozási pillérek miatt sem válhattak az önkormányzati rendszer súlyponti, de
egyenjogú szerepl őivé sem.
— A megyei szintet ún. szubszidiárius szintként rendezte be a törvény, azaz a me-
gyei feladatkört azon körzeti szolgáltatásokra korlátozta, ahol a települések nem
képesek, vagy nem akarnak szerepet vállalni. Ennek a generális szabálynak az
értelmében a törvényhozónak ugyan lehet ősége lett volna a körzeti szolgáltatá-
sok egy részét olyannak min ősíteni, amelyek ellátására a települések nem képe-
sek, vagy nem kötelezhet ők, de nem ez történt. A megyei önkormányzatok alig
kaptak a törvény erejénél fogva kizárólagos és eredend ően nekik címzett hatás-
kört. A települési önkormányzatok számára is adott volt a lehet őség, hogy kör-
zeti intézményeik m űködtetését a megyei önkormányzatokra bízzák, ám különö-
sen az els ő választási ciklusban a települési egoizmusok folytán nem sok dolga
akadt a megyéknek, s őt előszeretettel éltek települések azzal a jogukkal, hogy a
területükön működő körzeti intézményt átvették m űködtetésre a megyétől. A
megyei feladatrendszer tehát ezen szabályozási logikának köszönhet ően nem tu-
dott megszilárdulni sem id őben, sem térben. Az egyes megyei önkormányzatok
tényleges feladatköre az adott megye településeinek egyedi döntései mentén dif-
ferenciálódott, illetve attól függ ően is változott az id őben, hogy egy-egy körzeti
intézmény mű ködtetése milyen forrásokat igényelt, s ezekhez milyen mértékben
lehetett állami táraggatás formájában hozzájutni. A feladatok, intézmények ilyen
típusú mozgatása magukat az intézményeket sújtotta, és azokat, akik az intézmé-
nyek szolgáltatásait igénybe vették. Kiszámíthatatlanná vált a fenntartók maga-
tartása, elmaradtak a felújítások, az intézményhálózatok átalakítását, moderni-
zálását szolgáló koncepciók, még jobban lazult a fogyasztókkal való kapcsolat.
— A megyei kompetencia nem csak tartalmában, hanem területi illetékességét te-
kintve is szűkült a megyei jogú városokra vonatkozó szabályozással. A megyei
jogú városok saját területükön felhatalmazást kaptak arra, hogy ellássák az
egyébként a megyék hatáskörébe utalt feladatokat is. A logikát mereven követve
a megyei jogú városokat választójogi szempontból is kihasították a megye testéb ől,
a megyei jogú városok ugyanis nem küldenek képvisel őket a megyei testületbe.
— A bizonytalan, „lebegtetett" feladatrendszernek megfelel ően alakult a megyei
önkormányzatok politikai—közjogi státusza, legitimitása is. Az 1990-1994 kö-
zött érvényes szabályozás alapján a megyei önkormányzati testületeket közvetve
választották bonyolult elektori rendszerben. E metódus sajátos összetétel ű tes-
tületeket eredményezett, a képvisel ő knek is identitás zavarokat okozott, a politi-
kai struktúrában pedig szinte teljesen súlytalanok maradtak. Jellemz ő, hogy az
1990-es első önkormányzati választásokat bemutató kötet egyáltalán nem érin-
tette a megyei testületeket (B őhm—Szoboszlai 1992). A kikezdhető politikai legi-
timitás ugyan megnehezítette az Európai Önkormányzati Chartához való csatla-
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
62 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s 3
kozásunkat, viszont később jó ürügyül szolgált a megyék mell őzéséhez a hatás-
körök, a vagyon és a források szétosztásakor.
— A maradékelvű feladatrendszer, a gyenge politikai legitimitás alapján érthet ő,
hogy a megyei önkormányzatok szinte teljesen elveszítették kapcsolataikat a te-
lepülési önkormányzatokkal, ezért nem voltak képesek területi integrációs szere-
pet betölteni. Erre már csak azért sem vállalkozhattak, mert egyrészt nem kaptak
rá törvényi felhatalmazást (mind a szakma, mind a politika elvitatta például a
megyék érdekképviseleti funkcióját), másrészt nem rendelkeztek olyan eszköz-
rendszerrel sem, amely a területi integrációhoz feltétlenül szükséges lett volna:
például kiiktatódott a közigazgatási fogalomtárból a tervezés, a koordináció, az
információs rendszer, a képzés—továbbképzés, a szakmai segítség fogalma, a
megyei szintű újraelosztást pedig egyenesen kiátkozták az önkormányzati rend-
szerből.
— Mint ismeretes a legyengített megyei önkormányzatok mellett, helyén meglehe-
tő sen virulens államigazgatási, dekoncentrált szektor jött létre egyrészt új szer-
vezetek létrehozásával (amire egyébként bármelyik minisztérium jogosult), más-
részt a korábban meglévők hatáskörének kiterjesztésével.
Regionális politika — területi reformokkal?
Területi politika a területfejlesztési törvény el őtt
A rendszerváltás a regionális politikát mer őben új körülmények közé helyezte. A
gazdaság tulajdoni, szervezeti—szerkezeti átalakulása, a piaci törvények érvényesü-
lése a regionális különbségek mélyülését idézte el ő. Az okok egy része már a rend-
szerváltás el őtt érlelő dött, mások szorosan összekapcsolódtak a rendszerváltással
(Enyedi 1996). Az új regionális folyamatok jelent ős része korábban Nyugat-
Európában is lezajlott, nem kis megrázkódtatásokat okozva. Nálunk a válságot to-
vább mélyítették a politikai—társadalmi változások: már a kilencvenes évek elején
jelentős mértékű és tartós munkanélküliséggel sújtott válságtérségek alakultak ki.
Az elkülönült területfejlesztési politika szükségessége és meger ősítése vitathatatlan-
ná vált. Az ágazati és gazdaságpolitikai stratégiák, a piaci hatások területi követ-
kezményeinek tudatosítása, és szükség szerinti kezelése paradox módon a tervgaz-
daságra épülő államéhoz képest még hangsúlyosabb feladatként jelentkezett.
A fokozódó állami regionális politikai szerepvállalás szervezeti és strukturális szük-
ségleteivel éppen szembe haladt azonban a területi igazgatás modelljének fejl ődése.
A területi igazgatás struktúráját érint ő két intézmény, mármint a társulások és a te-
rületi önkormányzat elhanyagolása, elhalványítása unikális rendszert eredményezett
az európai önkormányzati rendszerek palettáján, nevezetesen elaprózott és rendkí-
vül széles hatáskör ű alapszintet, területi integrációs szintek és intézmények nélkül.
Összehasonlító elemzések ugyanis azt mutatják, hogy ahol a közigazgatás alapegy-
ségei az elemi településre épülnek, ott a településekre épül ő közbenső szintek száma
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 63
és kompetenciája nagyobb, ellensúlyozva a települési dezintegrációt, illetve
alacsonyabb hatékonyságot (Franciaország, Olaszország, Németország stb.). Ahol
viszont erősen integrált az elemi, alsó szint, ott már erre a szintre jelent ős feladatok és
források települnek, s arányosabb munkamegosztás alakul ki az alap és középszint
között (Verebélyi 1993).
E sajátos területi igazgatás er őteljes hatást gyakorolt a regionális politika mozgás-
terére, tartalmára és eszközeire egyaránt:
— A területi érdekérvényesítés lehet ősége jelent ősen csökkent azáltal, hogy a nagy
számú települési önkormányzat az elosztási mechanizmusok terén versenyhely-
zetbe került egymással, a térségi érdekeket pedig lényegében semmilyen sze-
replő nem jeleníthette meg.
— A települési önkormányzati dominancia, illetve polgármesteri politikai nyomás
azoknak a fejlesztési céloknak kedvezett, amelyek nem a regionális különbségek
mérséklését és a gazdasági versenyképesség javítását, hanem a kistelepülési
alapellátás színvonalának emelését eredményezték.
— A regionális politikai döntések centralizálódtak, ezzel nemcsak társadalmi ellen-
őrzöttségük, hanem hatékonyságuk is jelent ősen romlott, nem mobilizálódtak a
lokális erőforrások a helyi szerepl őkkel való kommunikáció hiányában.
— Átfogó, az ország és a kormányzás egészét érint ő regionális politika helyett a
települési önkormányzatok feladataihoz kapcsolódó települési szolgáltatás- és
infrastruktúra-fejlesztés, valamint regionális válságkezelés zajlott.
Az első kormányzati ciklus területfejlesztési aktivitásának eredményeit nem sza-
bad elvitatni, hiszen a korábban elhanyagolt aprófalvak infrastruktúrájában radikális
javulás következett be. Tiszteletre méltó er őfeszítéseket tett a kormányzat a borsodi,
szabolcsi válságtérségek akut problémáinak megoldása érdekében is. Ennek ellenére
a regionális különbségek mélyültek, a válságkezelés sem tudott komolyabb sikereket
felmutatni a hanyatló régiókban, az aprófalvak javuló infrastrukturális ellátása nem
oldotta meg a foglalkoztatási, jövedelmi problémákat, s őt bizonyos új gondok kelet-
keztek:
— Az önkormányzati fejlesztés-finanszírozási rendszer normatív elven nem tudta
finanszírozni az egyébként jogos igényeket.
— A megvalósult infrastrukturális beruházások jelent ős részénél az üzemeltetés, a
hitelek törlesztésének terhei sokszor pénzügyi krízishelyzetbe sodorták az önkor-
mányzatokat (éppen a hatékonysági szempontok figyelmen kívül hagyása miatt).
— Az államháztartási reform helyi, területi szinten minduntalan elakadt, többek
között a települési, polgármesteri érdekek fetisizálása miatt.
— Az ágazati csatornákon, ágazati érdekek és mérlegelés mentén szétosztogatott
állami forrásokból végrehajtott fejlesztések területi hatékonysága alacsony, bele-
értve a foglalkoztatás-politikai forrásokat is.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
64 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
Területszervezési reformalternatívák
A területi integráció hiányát a kormányzat is felismerte, törekedett is bizonyos
korrekciókra, de sokak véleménye az volt, hogy a megoldás a gyökeres megye-
reform lehet. A magyar közigazgatás történetben a megyéket érint ő eddigi terület-
szervezési reformok illetve reformelképzelések tükrében az állapítható meg, hogy
határozottan el kell különíteni az államhatárok változásával összefügg ő szükségsze-
rű, és ténylegesen is végrehajtott korrekciókat, összevonásokat azoktól a politikai,
illetve közigazgatási modellváltáshoz köt ődő reformelképzelésekt ől, amelyekben az
új területi beosztás kifejezett szándéka volt a középszint jellegének, tartalmának
valamint a területi szintek számának megváltoztatása. A gyökeres területszervezési
reformok rendre azért maradtak el, mert nem született szakmai illetve politikai kon-
szenzus az igazgatási modellváltás alapvet ő céljai, koncepciója tekintetében. Két-
ségtelen földrajzi tény, hogy a magyar megyei beosztás nem ideális, ahogy Hencz
Aurél fogalmazott „megyerendszerünk területi alapjait illet ően, a változások ellené-
re, évszázadok terhes hagyatékát cipeli" (Hencz 1973, 16). Rajzasztalon számtalan
felosztás elkészíthet ő, amelyek látszólag oldják az arányossági, székhely-
elérhetőségi, illetve funkcionális problémákat, teljes felszámolásuk azonban objek-
tív adottságok miatt nem lehetséges (Hajdú 1996).
Minden területszervezési reformelképzelés értéke és realitása azon múlik, milyen
funkciók számára, milyen hatalmi tartalommal akarjuk kitölteni a területi kereteket.
Amíg tehát a közigazgatás-szervezés szakmapolitikai alapjai nem kerülnek elfoga-
dásra, addig a területszervezési reformok viszonyítási alap nélküliek. A kilencvenes
évtized első felében, különösen az új alkotmány illetve a területfejlesztési törvény el ő-
készítéséhez kapcsolódva megfogalmazódtak különböz ő reformalternatívák, amelyek a
megyénél kisebb (városmegyék) vagy a megyéknél nagyobb (régiók) egységek kiala-
kításához kötötték a területi igazgatás helyzetének gyökeres átalakítását.
Áttekintve azonban a magyar államszervezet területi integrációs jelenségeit, a te-
rületszervezési folyamatokat, motivációkat, arra a következtetésre juthatunk, hogy a
kilencvenes évtized els ő felében sem az igazgatási szerepl ők közötti intézményesí-
tett kapcsolatrendszer, sem a kormányzati reformelképzelések, sem a tudományos
kutatások nem támasztották alá gyökeres területi reform szükségességét és realitását.
Ugyanakkor a közigazgatás állami és önkormányzati szektorában egyértelm űen ki-
mutathatók voltak a dezintregráció diszfunkciói, különösen a megyei szint szerepé-
vel kapcsolatos bizonytalanságok.
A területfejlesztési törvény és a közigazgatás - szervezés
Ebben a politikailag és szakmailag is bizonytalan helyzetben került elfogadásra a
területfejlesztésrő l szóló törvény, amely nemcsak a regionális politika, hanem a te-
rületi közigazgatás jöv ő képe szempontjából is a megoldás ígéretévé vált, tekintettel
arra, hogy — az 1994-ben hivatalba lép ő új kormány határozottabb megyekoncepciója
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 3 Régiók az ezredfordulón? 65
ellenére — a közigazgatás-szervezés nem tudott megbirkózni a területi integrálás
feladatával.
A területfejlesztésrő l szóló törvény kétségtelen pozitívuma, hogy sikerült összete-
relni a partnereket a komplex-területi szint ű döntéshozás számára, tehát er ős koor-
dinatív hatást gyakorolt a szektorok és szintek közötti kapcsolatrendszerre.
Nem hozott azonban bizonyosságot, határozott jöv őképet abban a tekintetben,
hogy melyik térkategória lesz akár csak a területfejlesztésben is a domináns, így
aztán nem sikerült kimozdítani a megye-vitát sem a holtpontról.
A területfejlesztési törvény létrehozott három területi döntéshozási szintet is, a
kistérséget, megyét és a régiót, de nem határolta el az egyes szinteken gyakorlandó
tevékenységeket, hatásköröket. Különös megoldásnak tekinthet ő az is, hogy a tör-
vény éppen azzal a két szinttel (a kistérséggel és a régióval) kapcsolatban nagyolta
el leginkább a szabályozást, amelyeknek szakmai szempontból kulcspozícióba kel-
lett volna kerülni. A kistérségek nem épültek be intézményesen a területfejlesztési
rendszerbe, a régiók kérdésében pedig fogalmi bizonytalanság keletkezett azáltal,
hogy az ún. NUTS 2 régiók, amelyeket az Országos Területfejlesztési Koncepció
határolt le, nem váltak a tényleges regionális együttm űködés szilárd keretévé. A
törvényhozó ugyanis politikai kompromisszumra kényszerült:
— az önkormányzati törvénybe már 1994-ben bebetonozott megyei területfejleszté-
si tanácsokat kellett helyzetbe hozni,
— a modernizációs kihívásként érvényesül ő régiók kérdésében nem mert dönteni,
tekintettel a bizonytalan régióhatárokra,
— a helyi közösségre alapozott fejlesztési politikához szükséges kistérségi szerve-
ző déseket nem merte szorosabban szabályozni, és nem akarta megfinanszírozni.
A régióépítés kihívásai és stratégiája
A törvény teremtette bizonytalanságok feloldódásának határozottabb ígérete az
újabb kormányciklushoz köt ő dik, amennyiben a kormány nemcsak a területfejlesz-
tés vonatkozásában határozta el a régiók meger ősítését, hanem kilátásba helyezte az
igazgatási, s ő t politikai—önkormányzati regionalizálást is.
Magyarországon az elmúlt évszázadokban is többször, legutóbb pedig az ún. me-
gye-vita során merült fel a regionalizálás programja. A korábbi kísérletek és tervek
közös jellemz ője volt, hogy nem törekedtek a régióknak politikai—érdekképviseleti
tartalmat adni, hanem vagy az állami közigazgatás, vagy a területfejlesztés—területi
tervezés számára kreáltak különböz ő számban és határokkal régiókat. A rendszer-
váltás óta zajló megye vitában azonban a régió úgyis felmerült, mint a jelenlegi me-
gyei önkormányzatok alternatívája, éppen a Nyugat-Európában zajló regio-
nalizálási folyamatokra hivatkozva. Nyugat-Európában több államban (Francia-
ország, Olaszország, Spanyolország) jutott el a területi decentralizáció a politikai
régiók létrehozásának vagy meger ősítésének fázisába (s őt egyes országok a
föderalizálás szintjéig értek, pl. Belgium). A folyamat azonban évtizedekig húzódott
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
66 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
annak ellenére, hogy több regionalizálási program határozott történelmi tradíciókra
vagy markáns kulturális—etnikai determinizmusokra épült. Ennek alapján nem túl-
zott óvatosság diktálja azt a véleményt, hogy még egy évtized távlatában sem lehet
nagy eséllyel számolni azzal, hogy a megyei területi beosztást általános érvénnyel
váltsák fel a régiók.
A területfejlesztés aktuális szükségletei szempontjából nem létkérdés az, hogy
NUTS 2 szinten közvetlenül választott képvisel őtestületek, „regionális parlamentek"
működjenek, amelyeknek általános hatásköri felhatalmazása van, azaz tevékenysé-
gük kiterjed az igazgatás, a szolgáltatások és a gazdaságfejlesztés szélesebb terüle-
teire. Kétségtelen azonban, hogy azok a területi egységek a legsikeresebbek a regio-
nális politikában, ahol a regionális fejlesztési és politikai egységek határai egybees-
nek (Horváth 1998).
A régiókkal szemben támasztott európai követelmények
Hazánkban tehát egyel őre gyenge megyék és gyenge régiók vannak, s az sem elég
világos, hogy melyiket mire kívánjuk berendezni. Az ellentmondás úgy oldható fel,
ha a teljes politikai regionalizálás befejezéséig a megyei önkormányzatok kapnak
erőteljes szerepet a területi önkormányzati rendszerben. Erre már csak azért is szük-
ség lenne, mert jelenleg, miközben már az új politikai régiók gondolatával kacérko-
dunk, még a megyék sem felelnek meg a régiókkal szemben támasztott európai kö-
vetelményeknek.
Az Európai Régiók Gyű lése 1996 decemberében fogadott el egy nyilatkozatot a
regionalizmusról, majd több éves el őkészületek után elkészült a Regionális Önkor-
mányzatok Európai Chartája az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok
Európai Kongresszusa keretében. Ezek a dokumentumok meghatározzák a régiókkal
szembeni tartalmi és formai követelményeket, amelyek követését ajánlják a ratifi-
káló államoknak, miután az Európa Tanács legmagasabb fórumai konvencióként
elfogadják.
— A charta els ő cikkelye szerint a régiókat, azok alapvet ő önkormányzati jogait
alkotmányos elismerésben illetve védelemben kell részesíteni. A kés őbbiekben
ezt részletezve rögzíti, hogy határaik hozzájárulásuk nélkül nem változtathatók
meg, jogaik védelmében bírósághoz fordulhatnak, tevékenységük felett csak
utólagos törvényességi ellen őrzés gyakorolható.
— A régió fogalmát is megadja a dokumentum: az állam legnagyobb területi egysé-
ge, amely a helyi önkormányzatok és a központi állam között helyezkedik el, és
választott testülettel rendelkezik.
— A régióknak saját és átruházott feladataik megvalósításához megfelel ő szabályo-
zási és végrehajtási eszközökkel kell rendelkezniük.
— A régiókat általános hatásköri felhatalmazással kell ellátni a szubszidiaritás elvét
követve, mind a településekkel, mind a nemzeti állammal való viszonyrendszerben.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 67
— Külön megemlíti a charta a régiók helyi önkormányzatok irányában betöltend ő
finanszírozási kiegyenlít ő szerepét, az interregionális együttm űködés, határon
túli kapcsolatok jelent őségét.
— Kiköti a charta a régiók részvételi jogát az őket érintő nemzeti döntéshozási eljá-
rásban, erre különböz ő módozatokat ajánlva.
— Deklarálja a charta a régiók részvételi jogát az európai intézményekben és a
nemzetközi kapcsolatok nemzeti alakításában.
— A régiókat megilleti a szervezetük önálló alakításának a joga, de rendelkezniük
kell egy közvetlenül választott testülettel és egy végrehajtó orgánummal.
— Már az eddigi elvárások egy részénél is lehetnek aggályok a magyar megyék
kompatibilitását illet ően, különösen így van ez a finanszírozással kapcsolatos
követelmények esetében. A magyar megyék bevételeinek többsége ugyanis nem
saját bevétel, nem is látható/tervezhet ő megfelel ően előre, egyel őre nem világo-
sak az életkörülményekben megmutatkozó különbségek megyék közötti ki-
egyenlítésének mechanizmusai sem, az állami támogatások jelent ős része célhoz
kötött, s a megyék nem rendelkeznek adómegállapítási illetve kivetési joggal.
Megemlítendő, hogy a chartához képest az Európai Régiók Gy űlésének regio-
nalizmusról szóló nyilatkozata, bár sok vonatkozásban teljesen azonos a szöveg, bizo-
nyos kérdésekben sokkal radikálisabb:
— Előírja például, hogy a dekoncentrált közigazgatásból a megfelel ő személyi és
pénzügyi forrásokat át kell adni a választott testületeknek a párhuzamosságok
elkerülése érdekében.
— Felsorolja a nyilatkozat a legfontosabb regionális kompetenciákat: regionális
gazdaságpolitika, területfejlesztés és lakáspolitika, telekommunikáció és közle-
kedési infrastruktúra, energiapolitika és környezetvédelem, mez őgazdaság és
halászat, oktatásügy minden szinten, egyetemek, kutatás, kultúra és média, köz-
egészségügy, turizmus, szabadid ő, sport, rendőrség és közrend.
— Fontos elvnek minősül, hogy a bevételek szétosztásának elveit alkotmányos vagy
törvényi norma kell, hogy meghatározza.
— A nyilatkozat részletesen foglalkozik az EU és a régiók kapcsolatával, kifeje-
zetten arra törekedve, hogy egyre szélesebb körben, és egyre több garancia mel-
lett érintkezhessenek a régiók közvetlenül az európai intézményekkel, különösen
a támogatásokat illet ően. Az is megfogalmazódik, hogy az Európai Parlament
megválasztásakor a régiókat kell a választókerületi beosztás alapjául tenni.
A fenti követelmények illetve törekvések figyelmeztetnek arra, hogy a regio-
nalizálás folyamata átfogóan kell, hogy érintse a teljes állami és önkormányzati
igazgatást, a hatásköröket, finanszírozást, mindezek alkotmányi alapjait. Ez a fela-
dat lényegesen több és más, mint a területfejlesztési régiók meger ősítése, nem is
oldható meg a regionális politika, mint közpolitika dimenzióján belül, egész állami—
politikai berendezkedésünket érinti.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
68 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
A régióépítés stratégiai lépései
A régióépítés stratégiájának megalkotása el őtt nem a lépték, hanem a tartalom
kérdésében kell döntést hozni. A megye, illetve régió-kérdés nem egyszer űen terü-
letszervezési, területfejlesztési, igazgatás-szervezési, hanem alapvet ően politikai
kérdés, a hatalom centralizációjának, decentralizációjának kérdése. Talán éppen
azért nem sikerült a mezoszint problémáját az utóbbi nyolc évben megoldani, mert a
magyar államszervezés centralizáló hagyományai és reflexei, a hazai politikai kultú-
ra nem, vagy nagyon nehezen tudja befogadni a decentralizált modellt. Kézenfekv ő
ellenérvnek látszik az a tény, hogy a magyar önkormányzati törvény a lehet ő legtöbb
szabadságot adta a települési önkormányzatoknak. A hatalom szerkezetét, s különö-
sen a központi hatalom kompetenciáját, terjedelmét azonban nem a helyi szinten
biztosított önállóság mértéke, hanem éppen a középszint súlya érinti közvetlenül. A
települési önkormányzatokkal szemben a központi jogalkotó a kompetenciák, forrá-
sok elosztásában nem önmaga, hanem a mezoszint rovására volt nagyvonalú. Ha a
középszintű önkormányzás helyzetét ebbe a dimenzióba helyezzük, nehéz a jelent ő-
ségét alábecsülni. A megyei önkormányzatokkal szembeni kétoldalú bizalmatlanság
felszámolásához azt kellene tudatosítani, hogy következetesen decentralizált, s ami
még fontosabb, hatékony és szakszer ű területi irányítási modell nem képzelhet ő el
erős mezoszintű önkormányzat nélkül.
Ez nem azt jelenti, hogy a helyi, települési önkormányzás politikai, szociológiai,
sőt gazdasági előnyeit el kellene vetni, pusztán azt, hogy ezeket össze kell hangolni
a modern állam jelenlegi szükségleteivel. A területi önkormányzatok az önkormány-
zatiság elvéb ől következ ően természetszer űen nem alkothatnak hierarchiát a helyi
önkormányzatokkal, ugyanakkor szerepkörüket nem lehet pusztán a településekt ől
származtatni. A települési önkormányzatok csak akkor gy őzhetők meg a me-
gyei/regionális önkormányzás el őnyeiről, ha a területi politika nem sz űkül le a tes-
tületen belüli aktivitásra, hanem a települési önkormányzatokkal is partneri együtt-
működésre törekszik.
Ahogy a települési önkormányzatok prioritása nem lehet öncél, úgy természetesen
az sem lehet kívánalom, hogy területi szinten kizárólag önkormányzat m űködjön.
Az állami és önkormányzati kompetenciákat területi szinten is ki kell egyensúlyozni,
mérlegelve azt, hogy a különböz ő funkciók számára melyik szervezeti típus alkal-
masabb.
A regionális funkciók tisztázása
Mielőtt arról vitáznánk, hogy a megyék túl kicsik vagy éppen túl nagyok, azt kell
tisztázni, hogy milyen funkciók számára kell, illetve célszer ű berendezni az egyes
szinteket, így a régiót is. A regionális funkciók tisztázása érdekében nem elegend ő
számba vermi a mai közhatalmi munkamegosztási—hatásköri viszonyokat, hanem azt
is mérlegelni kell, hogy a gazdaság- és társadalomfejl ődés jelenlegi szintjén, vala-
mint a jövőben milyen területeken jelenik meg a regionális dimenzió, illetve kohé-
zió. A regionális állami területi beosztás realitásának mérlegelésekor azt is figye-
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 69
lembe kell venni, hogy az államfejl ődés trendje határozott visszarendez ődést mutat,
pontosabban az állami, közhatalmi módszerek és intézmények helyett egyre inkább
terjednek a rugalmasabb, piaci és nonprofit szervezeti formák és m űködési módsze-
rek. A jelenlegi állami feladatok tehát a jöv őben nem feltétlenül igényelnek „szintbe
szervezést".
— A regionális lépték szükségessége, mint ahogy err ől már bőven esett szó, a leg-
egyértelműbben a területfejlesztésben mutatkozik meg. Ez a funkció magához
vonz azonban továbbiakat is, els ősorban a gazdaságfejlesztés-támogatás, a ku-
tatás, a technológiai transzfer, a pénzintézeti funkciók és a marketing stb. terü-
letén. Ezek a funkciók els ősorban nem közhatalmi eszközrendszert igényelnek,
bár kétségtelenül szorosan összefonódnak politikai, igazgatási, humán szolgál-
tatási elemekkel. A latin-amerikai országok területfejlesztési gyakorlata is rá-
mutatott arra, hogy a mechanikusan követett észak-amerikai és nyugat-európai
minták, így a partnerségi vagy tervezési régiók nem tudtak szervesülni, s a szak-
ma felismerte, hogy politikai és szociológiai értelemben is meg kell konstruál-
ni a régiókat ahhoz, hogy képesek legyenek saját fejl ődési potenciáljukat kihasz-
náhii (Borello 1992).
— Kétségtelen, hogy a vonalas infrastruktúra rendszereinek egy jelent ős része, el-
sősorban m űszaki okok miatt, regionális, a megyénél nagyobb lépték ű me-
nedzsmentet igényel. Nem véletlen, hogy a vasúti, vízügyi igazgatás már hosszú
ideje túllépte a megyei kereteket. A közúti fejl ődés ugyancsak ebbe az irányba
halad, illetve az úthálózat differenciálódása során egyre jelent ősebbé válik a ré-
giókat, országokat összeköt ő dimenzió. Be kell azonban látni, hogy ezen rend-
szerek szervezése, irányítása a közhatalmi szférán kívül van (még akkor is, ha
nemegyszer az állam a beruházó illetve tulajdonos), illetve határaik nem fedik
egymást, standard közigazgatási határokat rájuk szervezni nem lehetséges.
— A magas színvonalú humánszolgáltatások, funkciók egy része ugyancsak regionális
rendszerekbe szervez ődik, pl. a felsőoktatás, klinikai hálózat, kutatás. Ezek irányí-
tása azonban jellemz ően nem területi szintű feladat, s egyébként is nem igényel
klasszikus közhatalmi eszközöket: az egyetemek önkormányzattal rendelkeznek, az
egészségügy sok országban az általános közigazgatáson kívül szervez ődik meg.
— A környezet és természetvédelem jelenleg is regionális szervezettség ű, részben
nem követi az igazgatási határokat éppen speciális feladatai miatt.
— A klasszikus igazgatási—hatósági és igazságszolgáltatási tevékenység megszer-
vezése els ősorban az ügyfélforgalom szükségleteihez igazodik, érthet ően tehát
minél közelebb kell, hogy maradjon a lakóhelyhez, de egyben biztosítani kell a
feladat-ellátáshoz szükséges technikai—infrastrukturális és szakmai feltételeket
is. Szó sincs tehát arról, hogy a hatósági—igazgatási tevékenység önkényesen
szervezhet ő bármilyen határok közé, még akkor sem, ha látszólag a kormányzat
ezen a területen rendelkezik a legnagyobb mozgástérrel. A regionális szint ű
igazgatás-szervezés azokon a területeken lehet indokolt, ahol magas szint ű szak-
értelemre, egyéb speciális m űködési feltételre van szükség, és nem jár együtt je-
lentős ügyfélforgalommal. Ennek alapján megállapítható, hogy ez a terület csak
kivételesen szervez ődhet regionális léptékben.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
70 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
Az előző szempontok mérlegelése alapján nem lehet határozottan lándzsát törni a
regionális közigazgatás szükségessége mellett. A felsorolt regionális funkciók je-
lentő s része nem igényel szilárd közigazgatási kereteket. A regionalizálás érvrend-
szerét tehát továbbiakkal kell kib ővíteni.
A szintek számának eldöntése
Amennyiben határozott közigazgatási szükségletek jelentkeznének a regionális
szint bevezetése mellett, akkor is mérlegelés tárgya, hogy további új, az el őzőekre
ráépülő, vagy a régi helyére lép ő szintként intézményesüljön-e a régió. Ennek el-
döntése messze nem csak szakmai, hanem jóval inkább politikai kérdés. Ha például
a regionalizálás mögöttes szándéka els ősorban a meglév ő hatalmi szerkezetek fel-
forgatása, a hatalmi elit kicserélése (mint ahogy erre találunk példát a történelem-
ben), akkor nyilvánvaló, hogy a régió a megye helyébe lép. Egy ilyen lépték ű köz-
igazgatási reform azonban nemcsak az elitet cseréli ki, hanem valóban az eddigi
területi irányítási modell egészét kényszeríti újraformálni, hiszen a megyei szintre
telepített funkciók egy része nyilvánvalóan nem felfelé, a régió felé, hanem lefelé
kellene, hogy települjön.
Ekkor ütközünk az „alsó középszint" hiányának problémájába, tekintettel arra,
hogy Magyarországon a jelenlegi település-igazgatási struktúrában elképzelhetetlen
a területi igazgatást a 3200 településre és a 6-7 régióra ráépíteni. A regionális szint
bevezetése tehát egyértelm űen a szintek számát növeli, legfeljebb az lehet kérdéses,
hogy a megye vagy a megyénél kisebb kistérség (járás), városmegye tölti be az alsó
középszint szerepét. Ennek eldöntése elvezet bennünket a településigazgatás hely-
zetéig. Vajon a hazai települési önkormányzatok számára, illetve a körzeti szinten
megoldandó igazgatási és szolgáltatás-szervezési feladatok számára milyen területi
lépték lenne ideális? A nemzetközi tapasztalatok, mint ahogy utaltunk már rá, azt
mutatják, minél integráltabb, azaz minél er ősebb a települési önkormányzati rend-
szer, annál kevésbé van szükség az alsó középszint gyámkodására, minél elaprózot-
tabb a helyi igazgatási szervezeti struktúra, annál több feladat hárul a községek fe-
letti legközelebbi szintre. Nem mindegy a szolgáltatásokkal szemben támasztott
igényszint, illetve egyáltalán a szolgáltatás-szervezési modell megválasztása sem,
ami term é szetesen erősen differenciálódhat is. Az egyes közigazgatási szintek száma,
kompetenciája függ attól, hogy például a közoktatásban, egészségügyben az alapellátá-
si szint milyen színvonalú, a szolgáltatási vertikumon belül melyik szintre helyez ődik a
hangsúly, illetve hogyan strukturálódik a rendszer. Ezekre a szempontokra építve jól
látszik, hogy a területi reformokra alaposan fel kell készülni, hiszen a szolgáltatások
szerkezete, bels ő szakmai szükségletei és politikai értékválasztásai, az önkormányzati
hatáskörök megosztása, a finanszírozás szorosan összefüggnek. Ha a nemzetközi igaz-
gatás- illetve szolgáltatás-szervezési trendeket vesszük alapul, akkor mindenesetre az
állapítható meg, hogy:
— az integráltabb, nagyobb területeket átfogó igazgatási és szolgáltatási körzetek
kínálják a jobb min őséget, magasabb szakmai és technikai színvonalat,
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 71
— a városok egyre több feladatot vállalnak magukra a szolgáltatások terén,
— ugyanakkor erőteljesebb igény mutatkozik arra, hogy a településen kívülre
nyújtott szolgáltatások szervezésébe az igénybe vev ő önkormányzatok és fo-
gyasztói csoportok beleszólhassanak,
— és arra is, hogy a legelemibb települési szinteken, illetve településrésze ..ben is
lehetőség legyen az érdekérvényesítésre, képviseletre.
Az előzőek alapján nem látszik progresszív megoldásnak a régi járások feléleszté-
se, a megyéknél kisebb, városkörnyéki közigazgatási határok újra rögzítése. Sokkal
inkább járható út a települési társulások szisztematikus megszervezése, a városi ön-
kormányzati funkciók városkörnyékre való kiterjesztése több területen. Ebben az
esetben a területi reform is „kisebb felfordulással" jár, hiszen a megyék maradnának
az alsó középszintű igazgatás egységei, bár nem feltétlenül a jelenlegi számban,
illetve határokkal.
Makropolitikai — alkotmányos kérdések eldöntése
A regionális szint bevezetésének makropolitikai dimenziói sem hanyagolhatók el,
sőt több vonatkozásban dönt ő jelentőségük van. Alapvet ő kérdés az, hogy a két ál-
talános hatáskörű területi szint közül melyik válik hangsúlyossá, ami els ősorban a
hatáskörök—források elosztásán, másrészt azonban a választási technikán, illetve
általában a politikai összefüggéseken is múlik. A hatáskörök, források elosztása
látszólag a kormányzat kompetenciája, ha valóban regionalizálni akar, akkor ren-
delkezvén a „hatáskörök hatáskörével" újra rendezheti a hatalmi viszonyokat. A
kormányzat viszonya azonban a regionalizációhoz szükségszer űen ambivalens:
— egyrészt érdekelt a hatékonyabb, sikeresebb közigazgatás illetve állam megte-
remtésében, döntéseiben szabadabban érvényesülnek a szakmapolitikai, moder-
nizációs szempontok,
— másrészt azonban a regionalizálást nem szívesen alapozza saját hatalmának kor-
látozására, saját forrásainak rovására,
— harmadrészt nem érdekelt abban — éppen a politikai stabilitásra hivatkozva —,
hogy területi ellenpólusokat hozzon létre, megnehezítve önmaga számára a kor-
mányzást.
Ez az ambivalencia jói játszik azokban az országokban, ahol a kormányzat a
regionalizálás útjára lépett, azt akár alkotmányosan is megalapozva. A folyamat
elhúzódik, a hatáskörök, források leadása els ősorban a régiók nyomásgyakorló sze-
repének erejétől függ. Nem lehet elhanyagolni persze a szendvics effektus másik
felét, az alsó szinteket sem, amelyek ugyancsak saját kompetenciájuk korlátozása-
ként, centralizációként élik meg gyakran a régiók kiépülésének folyamatát.
Különösen nehéz és ellenmondásos folyamatnak ígérkezik egy olyan országban a
regionalizálás, ahol nincsenek tradíciók, ahol a regionális identitás hiányzik, ahol
vélhetően a regionalizálás szorosan összekapcsolódik az új alkotmány kidolgozásá-
val, elfogadásával.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
72 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
A regionális szint státuszának meghatározása
Amikor a szintek száma és tartalma, funkciói körvonalazódnak, akkor kerülhet sor
az egyes szintek közjogi tartalmának részletes kidolgozására. Amennyiben a politikai
regionalizálást hosszabb id őszakra tervezzük, arra is lehet őség nyílik, hogy a regionális
szint státusza fokozatosan jusson el a teljes jogú önkormányzatig. A regionális szint-
nek közjogi intézményesítése ugyanis nagyon sok alternatíva mentén képzelhet ő el:
— Az első stádium még nem is tekinthet ő egyértelműen közjoginak, hiszen máig
nem dő lt el a területfejlesztési tanácsok jogállása, mindenesetre az els ő intézmé-
nyesített formát a regionális területfejlesztési tanácsok jelentik. Ezek alkalmasak
arra, hogy a sz űk értelemben vett területfejlesztési döntéshozás, tervezés, forrás-
elosztás és felhasználás alanyai legyenek.
— A megyei és egyéb települési önkormányzatok lazább együttm űködési formája-
ként is megindulhat a politikai érdekeket is becsatornázó regionális kohézió, de
ebben az esetben a regionális szint nem válhat hatáskörök, források közvetlen
címzettjévé.
— Amennyiben a régiót nem a megyei területfejlesztési tanácsok, hanem a megyei
közgyűlések társulásaként építjük ki, ez a forma már kétségtelenül er ősebb köz-
jogi státusszal rendelkezik, amely lehet őséget nyújt közös képviseleti szerv m ű-
ködtetésére, önkormányzati hatáskörök átruházására, saját költségvetésre, va-
gyonra, intézményekre stb.
— Elindulhat vagy kiszélesedhet a regionalizáció az államigazgatás szférájában is
abban az esetben, ha a regionális illetékesség ű államigazgatási szervek területi
határai, központjai egybeesnek. Hozzá kell tegyük, hogy a felülr ől épített
regionalizáció, a kormánynak alárendelt, integrált hivatalok regionális kiépítésé-
vel kapcsolatban túlzott reményeket nem célszer ű fűzni, amit az angol példa is
bizonyít. A regionális kihívásra a brit kormány által 1994-ben adott válasz, a
kormányhivatalok létrehozása, nem bizonyult hatékonynak (Bullmann 1996).
Kétségtelen, hogy maguk az apparátusok sem voltak er ősek, de kudarcuk okát a
szakirodalom els ősorban a demokratikus követelmények teljes figyelmen kívül
hagyásában jelöli meg (Stoker et al. 1996).
— A „Regionális Önkormányzatok Európai Chartájában" foglalt követelményeknek
a fenti megoldások egyike sem felel meg. Mint már az el őzőekben ismertettük, a
politikai illetve önkormányzati régió sine qua non-ja a közvetlenül választott
képviselet megléte, az önkormányzati alapjogok alkotmányos erej ű biztosítása.
Fontos újra figyelmeztetni arra, hogy ezeket az elvárásokat a megyék szabályo-
zása sem teljesíti. A régiók közvetlenül választott képvisel őtestülettel való ellá-
tása csak az els ő lépés, amelyet vélhet ően fokozatosan követhet a kompetenciák,
források telepítése. Az intézkedések intenzitása, min ősége alapján csak évtize-
dek múltán dönthet ő el, hogy hosszabb távon milyen helyet tölt be a magyar
közigazgatási és politikai rendszeren belül a régió.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 73
A határok kijelölése
A politikai regionalizációs folyamat az el őzőekben jelzett politikai, alkotmányos,
illetve közigazgatás-szervezési kérdések tisztázása után jut abba a fázisba, amikor
szükségessé válik a határok kijelölése, a földrajzi alternatívák végiggondolása. Ez
utóbbira egyébként sokszor vállalkozott már a közigazgatás, illetve a politikai föld-
rajzi szakma (Hajdú 1998), hogy nem követte az el őkészítést tényleges reform, az
nem a földrajztudósokon múlott. A határok megvonása vélhet ően a jövőben sem
kizárólag a tudomány belügye lesz. Naivitás azzal számolni, hogy sikerül keresztül
vinni a szakmailag ideális javaslatot, ha az jelent ős ellenállásba ütközik. A régiók
száma és határa tehát kompromisszumok sorozatán keresztül formálódik, s jelent ős
mértékben függ attól, hogy a megyék felett vagy a megyék helyén. Ez utóbbi eset-
ben a megyei beosztás reformj áról, megyék összevonásáról lesz szó, ami valószín ű-
síti a régiók 6-7-nél nagyobb számát.
A megyék feletti regionalizáláshoz a kiindulási alapot nálunk nyilvánvalóan a ter-
vezési—statisztikai régiók fogják képezni, hiszen a közigazgatásban már m űködő
egyéb regionális struktúrák egyrészt heterogének, másrészt olyan speciális szem-
pontokat követnek, amelyekre nem építhet ő általános területi beosztás. A régiók
akkor válhatnak id őt álló területi keretekké, ha egyre több tevékenység, funkció
számára alkalmasnak bizonyulnak, ha valóban kibontakozik e határokon belül vala-
miféle kohézió. Ebb ől a szempontból fontos a regionális központ kérdése, ugyanis a
regionális funkciók telepítése nyilvánvalóan dönt ően a központokba történik. Amíg
a regionális központ kijelölése nem történik meg, és versengés folyik a funkciók
letelepítéséért, addig nem tud megszilárdulni a regionális szervezetrendszer sem. A
jelenlegi bizonytalan helyzetben kialakult rotációs megoldások, a titkárságok, szer-
vezeti központok költözködése, vagy éppen ad hoc, rapszodikus szétterítése megne-
hezíti a régióképz ődést, hosszabb távon még azoknak a városoknak sem kedvez,
amelyek átmenetileg el őnyökhöz jutnak. Célszerű megszívlelni a francia példát,
ahol 1982-től tudatos decentralizációs folyamat indult, s amelynek fontos része volt
a Párizzsal szembeni regionális decentrumok meger ősítése egy-egy régió központ-
jaként. Lyon alpolgármestere fogalmazta meg: „Nem létezik er ős régió, ha nincs a
centrumában egy életerős, nagyteljesítményű város" (Pálné Kovács 1992, 291).
Identitás-építés
Az előzőek tisztázása mellett fontos azonban a regionális társadalmi kohézió er ő-
sítése, a régióépítési koncepció illetve szándék „szocializálása" is. A közel egy évti-
zede folyó megye-vita, illetve a megye-kérdés lebegtetésének tanulságai alapján
megállapítható, hogy a politikai bizonytalanság, az érdekképviseleti esélyek csök-
kenése jelentősen rombolni képes a területi identitást, a települések közötti kohéziót,
a közigazgatási és szolgáltatás-szervezési munka hatékonyságát és szakmai színvo-
nalát (Oláh 1998). A területi hatalomgyakorlás tisztázása kérdésében mind a tele-
pülési, mind pedig a kormányzati oldal alapvetően ellenérdekelt, sem lent, sem fent
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
74 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
nem támogatnak erős középszintet. Az Angliában ugyancsak jelenleg folyó vitához
hasonlóan a lokalisták, regionalisták és centralisták (Bullmann 1996) mellett nálunk
számolni kell a megyepártiakkal is. A regionális politikai szint létrehozásának legna-
gyobb ellenfelei természetesen a megyei politikusok. A politikai régiók létrehozása
tehát intenzív politikai előkészítést, a régión belüli identitás erősítését, illetve egyálta-
lán kiépítését igényli.
Ehhez kétségtelenül szinte teljesen hiányoznak az elméleti és az empirikus alapok
(Pálné Kovács—Horváth 1998). A regionális identitás kiépítése történeti, kulturális
tradíciók és intézményi keretek híján nehéz feladatnak ígérkezik, hozzátéve persze,
hogy az etnikai, vallási, kulturális különbségek regionalizálódása ugyancsak szám-
talan probléma forrása (A. Gergely 1996; 1998). A regionális identitásról napjaink-
ban többet beszélünk, mint amennyit tudunk róla. Fogalma nem számít közhelynek a
társadalomtudományokban sem, ahol meglehet ősen tág és diffúz keretek között,
többfajta megközelítésben lelhet ő fel, progresszív és konzervatív, pozitív és negatív
előjellel egyaránt (Frey—Hausser 1987; Dirven et al 1993). A regionális identitás
ma már nem egyszerűen a naiv helyhez kötődést, az egyéni térhasználatot jelenti,
hanem a térbeli köt ődés eltűnéséhez kapcsolódó tudatos reflexet a nemzeti és nem-
zetközi terek kitágulása közepette, és az ezzel együtt járó modernizációs folyamatot
(Ipsen 1993). A regionális identitás szakirodalmában kétségtelenül azok a szocioló-
giai vizsgálatok a dominánsak, amelyek az egyén és a kollektívák térhez köt ődését,
annak kulturális, emocionális és kognitív tartalmát és megnyilvánulásait elemzik, s
amelyek többnyire a lokalitásra, kisebb terekre irányulnak (Informationen zur
Raumentwicklung 1987).
A regionális identitás az utóbbi id őkben, különösen az EU regionális politikájának
és az integráció elmélyülésének következtében tágabb, illetve más összefüggések
között nyer jelentőséget. A regionális identitás ma azért (is) fontos, hogy megálljon
az elvándorlás, hogy a régió sikeres legyen a befektetésekért folyó versenyben, hogy
a helyi fejlesztési aktivitás a helyi társadalom támogatására épüljön, hogy növeked-
jék az emberek komfortérzése (It is nice to live!). A helyi társadalom és politikai elit
negatív vagy pozitív viszonya a térhez dinamikus, tehát ahogyan építhet ő, úgy rom-
bolható is. A rendszerváltást követ ően nálunk ez utóbbi folyamatnak lehetünk tanúi.
A társadalom lassan elemi információkkal sem rendelkezik arról, hogy mit csinálnak
a területi önkormányzatok. A pártok már a második közvetlen választási kampányon
is túl lévén sem képesek igazán megyei szint ű programokkal kiállni, s az országgy űlési
képviselők többsége sem kötődik megyéjéhez, legfeljebb közvetlen választókörzeté-
hez. A civil szervezetek túlnyomórészt lokálisan épülnek ki, így be sem tudnak kap-
csolódni a megyei szintű politikai, érdekképviseleti folyamatokba.
Az utóbbi négy évben bizonyos pozitív elmozdulás érzékelhet ő a megyei önkor-
mányzatok tevékenységében, igazolva azt, hogy éppen a közös fenyegetettség, a
szolidaritás szükségessége er ősíti az identitást. A megyei önkormányzatoké az egyik
legszorosabban összetartó önkormányzati—politikai lobbi, egyre több megyei köz-
gyűlés kezdi kiépíteni, megalapozni tudatos PR illetve politikai marketing tevékeny-
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 75
ségét. Megjelennek személyi és tárgyi szimbólumok, események, kiadványok, ame-
lyek formálják a megyék arculatát, s ezzel segítik a szélesebb helyi társadalom, a
megyei nyilvánosság azonosulását (Kákai 1998).
A megyei identitás romjain vajon épül-e egy regionális? Egyáltalán értéket jelent-e
a társadalom szélesebb rétegei számára, ha közvetlenül választott területi önkor-
mányzattal rendelkeznek? Egyel őre nehéz választ adni. Figyelmeztet őek azonban a
külföldi példák. Angliában többségbe kerültek azok, akik a régiók élén szívesen
látnának választott testületet (Dickson 1995), Portugáliában azonban a többség
nemmel szavazott a régiók létrehozására.
A regionalizmus vita nálunk nem az ún. kemény regionalizáció körébe tartozik,
amely történelmi, etnikai, kulturális bázison autonómiára vagy éppen nemzeti szuve-
renitásra törekszik, hanem az ún. soft regionalizmus kategóriájába, amelyben a ha-
talmi szintek közötti decentralizációról van szó (Dirven et al 1993). Nem kell tehát
arra számítani, hogy a vita a politikai stabilitást fenyegeti. Ennek ellenére az ellen-
érdekeltek és az érdektelenek meggy őzése végiggondolt cselekvési programot,
kommunikációs stratégiát igényel.
— A státuszukban, feladataikban és határaikban konszolidált területfejlesztési régiók
intézményei számára nyilvánosságot kell teremteni.
— A regionális fejlesztési tanácsokba delegált szerepl ők közötti partnerséget a le-
hető legszélesebb körre ki kell terjeszteni, tevékenységük, az egymás közötti
kommunikáció nem szűkülhet le a fejlesztési források elosztására, az üléseken
való részvételre.
— Az egyes szereplőket érdekeltté kell tenni a regionális együttm űködésben. Ha
nem jutnak az együttm űködés során „saját" sikerhez, náluk lokalizálható el őny-
höz, akkor a regionalizálással szemben könnyen közömbösség vagy éppen ellen-
szenv alakulhat ki. Vizsgálataink szerint ugyan a regionális szerepl ők hangsú-
lyozzák a régiók szükségességét, különösen az európai források megszerzése ér-
dekében, de a hazai és nemzetközi szakért őktől hallott, szolgai módon átvett érv-
rendszer („paid lip service") még messze nem a tényleges meggy őződést takarja
(Borello 1992).
— A régiókon belüli és közötti verseny ugyan kikerülhetetlen, mi több kívánatos,
de csak akkor, ha m űködnek a régiók közötti érdekegyeztetés és kiegyenlítés
normatív és informális alku mechanizmusai. A régiók közötti rivalizálás ellenke-
ző esetben ronthatja a m űködés hatékonyságát, és alkalmas negatív érzelmek
táplálására.
— A régiók csak akkor válnak feln őtt szerepl őkké, ha országos porondon lehet ősé-
gük nyílik az érdekképviseletre.
— A régióknak szisztematikusan be kell épülni a sajtónyilvánosságba azért, hogy
nevük és arculatuk ismertté váljon. Újra felhívjuk a figyelmet arra, hogy a régiók
elnevezése tekintetében teljes káosz uralkodik.
— A regionális fejlesztési tanácsoknak intenzív marketing tevékenységbe kell fog-
ni, ki kell dolgozniuk PR stratégiájukat. Professzionális kommunikáció nélkül
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
76 Pálné Kovács Ilona TÉT XIII. évf. 1999 s3
még a leghatékonyabb működés üzenete sem jut el a társadalomhoz. Fontos,
hogy politikusok megszemélyesítsék a régiót.
— A regionális szerepl őknek, a tömegkommunikációnak és az oktatási rendszernek
törekednie kell a régiókkal kapcsolatos ismeretek terjesztésére.
— Támogatni kell minden olyan intézményt, szerveződést, tevékenység fajtát (kul-
túra, közélet, művészet, sport stb.), amelyek képesek az egyénben, csoportokban
pozitív töltetű viszonyt erő síteni a regionalizmus, illetve identitást a saját régió-
juk iránt.
Végezetül fontosnak tartjuk kiemelni, hogy a régióépítés stratégiája nem épülhet a
megyékkel szembeni negatív kampányra. Ma még egyáltalán nem bizonyítható,
hogy a területfejlesztési régiók képesek lesznek politikai egységgé válni, mint ahogy
az sem, hogy a magyar állami—politikai mechanizmus képes befogadni a régiókat a
megyék helyén. Jelenleg a régióépítés stratégiája a megyék együttm űködésére épül-
het, mégpedig a jelenleginél sokkal er ősebb megyék együttm űködésére.
A területfejlesztés számára nélkülözhetetlen régiók er ős önkormányzati megyékkel
társulva szerencsés, s egyel őre egyetlen lehetséges ötvözetként együttesen elégítik ki
a regionális politikával szembeni hatékonysági és a decentralizált államisággal
szembeni demokratikus követelményeket.
A magyar közigazgatás jövőképe tehát körvonalaiban rajzolható meg, alakulása
csak részben függvénye az európai uniós követelmény rendszereknek, els ősorban
ugyanis belpolitikai és szakmapolitikai mérlegelések, döntések függvénye. Az lenne
az ideális, ha e három függvényrendszer túlságosan nem térne el egymástól.
Irodalom
A. Gergely A. (1996) Identitás és etnoregionalitás. A kisebbségi identitás történeti és regionális össze-
függései Nyugaton és Kelet-Közép-Európában. Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete
Etnoregionális Kutatóközpont.
A. Gergely A. (1998) Közelítések a régióproblémákhoz. Az etnoregionalizmus térfogalmai II. —
Comitatus. 10.5-11. o.
Borello, J.A. (1992) The question of identity and generation of knowledge in Lation-American regional
planning theory. — International Journal of Urban and Regional Research. 4.602-621. o.
Böhm A.—Szoboszlai Gy. (szerk.) (1992) Önkormányzati választások, 1990. Budapest, MTA Politikai
Tudományok Intézete.
Bullmann, U. (1996) Aufbruch aus dem Zentralstaat? Der europaische Einfluss auf die subnationale
Politik. — Österreichische Zeitschrif tftir Politilavissenschaft. 3.261-279. o.
Dickson, M. (1995) Regional Government for England. An Opinion Poll. Glasgow, University of
Strathclyde.
Dirven, E.—Groenewegen, J.—van Hoof, S. (eds.) (1993) Stuck in the Region? Changing Scales for
Regional Identity. Utrecht, Nederlandse Geografische Studies.
Enyedi Gy. (1996) Regionális folyamatok Magyarországon az átmenet id őszakában. Budapest,
Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület.
Frey, H.—Hausser, K. (1987) Entwicklungslinien sozialwissenschaftlicher Identitötforschung. Stuttgart,
Kohlhammer.
Hajdú Z. (1996) A közigazgaztási térfelosztás változásai Magyarországon. — Tér és Társadalom. 1.
5-23. o.
Pálné Kovács Ilona: Régiók az ezredfordulón?
A terhes örökség és a jövő modernizációs kihívásai.
Tér és Társadalom, 13. 1999. 3. 59–77. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Régiók az ezredfordulón? 77
Hajdú Z. (1998) A magyar közigazgatási régiók tértörténeti problematikája. A területfejlesztés térkategóriái
és a közigazgatás-szervezés. - Pálné Kovács I.-Horváth Gy. (szerk.), Budapest, MTA. (Magyarország
az ezredfordulón. Stratégiai kutatások a Magyar Tudományos Akadémián) Kézirat.
Henz A. (1973) Területrendezési törekvések Magyarországon. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyv-
kiadó.
Horváth Gy. (1998) Régiók az Európai Unióban. - Európai Tükör. 4.4-24. o.
Ipsen, D. (1993) Regionale Identitat. Überlegungen zum politischen Charakter einer psychosozialen
Raumkategorie. - Raumforschung und Raumordnung. 1.9-18. o.
Kákai L. (1998) A megyei identitás építésének politikája a Dél-Dunántúlon 1994-1998. A területfej-
lesztés térkategóriái és a közigazgatás-szervezés. - Pálné Kovács I.-Horváth Gy. (szerk.), Budapest,
MTA. (Magyarország az ezredfordulón. Stratégiai kutatások a Magyar Tudományos Akadémián)
Kézirat.
Lokale Identitat und lokale Identifikation. Spezialheft. (1987) - Informationen zur Raumentwicklung. 3.
Oláh M. (1998) Közelítési módozatok a regionális identitás térbeliségének megrajzolásához. -
Comitatus. 2.6-34. o.
Pálné Kovács I. (1992) Gondolatok egy lehetséges folyamatról, egy periféria f őváros születése: Lyon?
3-4.291-293. o. -Tér sTársad lom.
Pálné Kovács I.-Horváth Gy. (szerk.) (1998) A területfejlesztés térkategóriái és a közigazgatás-
szervezés. Budapest, MTA. (Magyarország az ezredfordulón. Stratégiai kutatások a Magyar Tudomá-
nyos Akadémián) Kézirat.
Stoker, G.-Hogwood, B.-Bullmann, U. (1996) Regionalism. Glasgow, University of Strathclyde.
Verebélyi I. (1993) Kis vagy nagyméret ű önkormányzatok. - Magyar Közigazgatás. 4.193-205.0.
Zongor G. (1991) A lebeg ő megye. - Társadalmi Szemle. 12.53-58. o.
REGIONS IN THE MILLENNIUM?
A Troublesome Heritage and the Modernisation Challenges
of the Future
ILONA PÁLNÉ KOVÁCS
The perspective of Hungarian administration can only be outlined. Its formation is
depending primarily on internal political and professional political decisions and
just partly on requirements of the European Union. Strategy of region development
can't build on the negative campaign against counties. It is unverifiable at all that
regions of regional development could become political units, or Hungarian state-
political mechanism could admit regions in place of counties. At present strategy of
region development can build on the basis of co-operation between counties — a
stronger co-operation than now. The association between regions being indispensa-
ble for regional development and strong governmental counties is now the only pos-
sible way to satisfy the effectiveness requirements of regional policy and democratic
demands of decentralised statehood.