Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 3: 19-36
A KÖZIGAZGATÁS ÉRTÉKKÖTÖTTSÉGE
AZ ALKOTMÁNYOS JOGÁLLAMBAN
(The Influence of Values on Public Administration
in a Constitutional State)
ÁDÁM ANTAL
Bevezet ő megjegyzések
Tanulmányomban arra törekszem, hogy körvonalazzam a közigazgatás értékkö-
töttségének gyorsuló kiterjedését és egyéb megnyilvánulásait az európai kontinentá-
lis alkotmányos jogállamban. E feladat elvégzéséhez el őször felidézem az alkotmá-
nyos jogállamnak azokat az újszerű vonásait, amelyek megkülönböztetik a jogállam
korábbi (vagyis a liberális és a szociális) fejl ődési szakaszaitól. Ezt követ ően vázo-
lom az értékek általános jellemz őit, valamint az alkotmányi értékek mibenlétét és
főbb csoportjainak hatását az állami szervek m űködésére. Mivel a közigazgatás ér-
tékkötöttségére jelent ős befolyást gyakorolnak azok az újszer ű jogrétegek, amelyek
a fejlett országokban az utóbbi évtizedekben alakultak ki, külön fejezetben rendsze-
rezem ezeket. A közigazgatás értékkötöttségében korszakunkban is fontos szerepre
hivatottak a különböző természetű — vallási, szekularizált, jogszabályi rangra emelt —
erkölcsi normák, ezért írásom záró fejezetében a jogrendszer erkölcsiesedésének álta-
lános problémáit és a közigazgatási erkölcsi normák kidolgozásának id őszerű kérdéseit
igyekszem áttekinteni. Mindezek révén érveket és bizonyítékokat szeretnék felsora-
koztatni annak a megállapításnak az alátámasztására, amely szerint egyrészt látványo-
san szaporodnak azoknak a normáknak a fajtái, amelyeket a közigazgatásnak tisztelet-
ben kell tartania, másrészt nagymértékben gyarapodnak, változnak, kiegészülnek azok
az értékek, amelyeket a közigazgatásnak védenie, szolgálnia és alkalmaznia kell.
A liberális jogállamtól az alkotmányos jogállamig
1) A liberális jogállam a felvilágosodás eszméib ől kiindulva a modernitás jegyében
a születési el őjogok és az abból fakadó rendi tagozódás megszüntetésének, a pol-
gári társadalom és a politikai állam elválasztásának, az államhatalmi ágak elkülö-
nítésének, a személyi szabadság és a törvény el őtti formális egyenlőség garantálá-
sának, a magántulajdon, a vállalkozás, a piaci verseny szabadságának, a szabad
versenyen nyugvó piacgazdaság automatikus önszabályozásának jelszavát t űzte
zászlajára. Abszolút bizalommal, mély hittel és optimista reménységgel tekintett a
nemzetgazdaságnak, a társadalomnak, az emberiségnek a tudományos m űszaki fej-
lődésen és az emberi szabadságon nyugvó töretlen és szinte határtalan haladására.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
20 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
Ez a felfogás a népképviselet és a közakarat jelent ő ségének hangsúlyozásával
piedesztálra helyezte, és a jelzett eszmekörben rendkívül kiterjedt mérlegelési
szabadsággal ruházta fel a törvényhozó hatalmat. A jogszabályok rendszerében a
törvény volt a legtekintélyesebb jogforrás. Törvényhez kötötté vált a végrehajtó
hatalom és a közigazgatás. Törvény volt az els ő dleges mércéje és határa az emberi
és állampolgári jogoknak is.
A modernitás több, mint kétszáz éves történetének, remélt és nem várt tapasztala-
tainak kritikus vizsgálata alapján nem csekély csalódottsággal, kiábrándultsággal
és a további jövő iránti kétellyel, bizonytalansággal állapítható meg, hogy a jelzett
ártatlan hittel és bizalommal övezett szabadpiac láthatatlan önvezérlésének szere-
pét bámulatos sikerek, kegyetlen megrázkódtatások, súlyos válságok után számos
újszerű körülménytő l (így különösen a hadigazdálkodás, a nemzetgazdaságok tu-
dományos, mű szaki, jóléti és szociális versengése, a különböz ő régiók fejlettségi
színvonalában meglévő különböző ségek kiegyenlítésére irányuló állami és állam-
közi erő feszítés, a nemzetgazdaságok összetev ő inek összehangolása, illetve integ-
rálása által) is indíttatva, jelent ő s mértékben az állami tervezés, befolyásolás,
ösztönzés, szervezés, fejlesztés egészítette ki, vagy váltotta fel. Az éjjeli őr szere-
pére kárhoztatott liberális jogállam nemcsak a már megbukott totalitárius, autoritá-
rius rendszerekben tűnt el, hanem a polgári szabad szervez ődésű, nyílt társadalmak-
ban is jelentősen változott.
Fő leg a hadigazdálkodás szükségletei, a szociális feszültségek enyhítésének kény-
szere, az országok és államok közötti sokoldalú versengés váltották ki a szociális
és a jóléti jogállam impozáns fejlesztési, gondoskodási törekvéseit, valamint a
magánszférába, különösen a magánjogi és a munkajogi viszonyokba való állami
beavatkozás markáns megnyilvánulásait. Körülhatároltabbak lettek a gazdasági
versenyszabadság lehet őségei. A sokrétű állami ösztönzés, befolyásolás, korláto-
zás és más beavatkozás folytán lényegesen változott a szabad versenyen nyugvó
piacgazdaság önszabályozó mechanizmusa. Az elkülönült társadalom és az azt al-
kotó csoportok, rétegek, közösségek b ővülő és növekvő ellátási, szolgáltatási elvá-
rásokat, igényeket támasztanak az állammal szemben. Az államhatalmat gyakorló
állami szervek társadalmi elfogadottsága nagymértékben függ e társadalmi köve-
telések kielégítésének színvonalától.
A káprázatos tudományos, mű szaki fejlesztéssel, az ökológiai egyensúly felbomlá-
sával, az élő világ súlyos pusztulásának fenyegetésével szemben kategorikus impe-
ratívusszá vált az ésszer ű fejlesztés, a fenntartható fejl ődés követelménye. S őt már
az is egyre világosabbá válik, hogy az infrastrukturális fejlesztés terhét, a gazdál-
kodás ösztönzését és korlátozását, a szociális feszültségek enyhítését és a közjólét
fokozását vállaló állam terhei, szerepe és felel őssége mellett jelentőségüket, sor-
rendiségüket tekintve egyre inkább el őtérbe kerülnek, és az említett hagyományos
funkciókat is megel őzik azok a feladatok, amelyek az egyént, a közösséget, a tár-
sadalmat és az emberiséget fenyeget ő apokaliptikus veszélyek, fenyegetések meg-
elő zésével, elhárításával, a bekövetkezett és elszenvedett csapások és károk kö-
vetkezményeinek helyreállításával, kijavításával függnek össze.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 21
2) A liberális és a szociális jogállam jellemzőinek vázlatos felidézése után az alkot-
mányos jogállam megkülönböztet ő jegyeinek összegezését néhány megjegyzés
előrebocsátásával kezdem. Nem kizárt, s őt előnyös és gyakori ugyanis, hogy a
jogállam jelzett két típusának némely elemei eredeti vagy módosult változatban az
alkotmányos jogállamban is megtalálhatók. E jogállami alakzatok bizonyos meg-
nyilvánulását az alkotmányos jogállam mell őzi, módosítja, erősíti vagy gyengíti.
Emellett az alkotmányos jogállam több lényeges, új sajátosságot visel magán
(Ádám 1997). Hangsúlyozandónak tartom azt is, hogy az ún. tranzíciós államok-
ban, tehát Magyarországon is, a jogállam vázolt típusainak bizonyos elemeit, illet-
ve ezek kapcsolódásait a napirendre került történelmi átmenet egyedülállósága,
gyorsított üteme és rendkívüli nehézségei kiegészítik, módosítják, er ősítik vagy
gyengítik. Korszakunk magyar közigazgatásának jellemz ői részben a hazai ha-
gyományokban gyökereznek, másrészt a politikai, gazdasági, társadalmi változá-
sok átmenetiségéb ől és a földkerekségre kiterjed ő globalizáció áramlataiból, va-
lamint az európai integrációs folyamatok egységesít ő hatásaiból fakadnak.
a) Az alkotmányos jogállam általános jellemz ői között elsőként említhetjük a tör-
vények széles kör ű kettős, mégpedig nemzetközi jogi és alaptörvényi meghatáro-
zottságát. Ennek következtében a liberális jogállami viszonyokhoz képest élesen
rögzítetté váltak a törvényalkotás tárgyi határai, és egyre er ősebbek lettek tar-
talmi követelményei.
b) Az alaptörvény részbeni nemzetközi jogi meghatározottságával, az egyetemes
jogfejlő dés értékirányzataihoz való igazodással, az alkotmánynak a közhatalom
korlátozását, a törvényalkotást, az igazságszolgáltatást, a közigazgatást, a politi-
kai intézményeket, a közösségek helyzetét meghatározó szerepével, az egyén és
a magánszféra védelmével magyarázható az alkotmánynak és az alkotmányos-
ságnak korábban soha sem tapasztalt szerepe az alkotmányos jogállamban. A
hazai alkotmányos jogállami keretek között a közigazgatásnak — vagyis a sz űk
értelemben vett államigazgatásnak, az önkormányzati igazgatásnak, az egyéb
állami szervekre bízott, a köztestületi, valamint a szerz ődéssel civil szervezetek-
re, alapítványokra, gazdálkodó szervezetekre átruházott közigazgatásnak — olyan
törvényességnek kell megfelelnie, amelynek kereteit és tartalmi követelményeit a
Magyarországra is kötelező nemzetközi egyezmények, valamint az emberi és
állampolgári alapjogokat, alkotmányi alapelveket, tilalmakat, kötelességeket és
egyéb értékeket tartalmazó alaptörvény határozzák meg. E megállapításból pe-
dig az következik, hogy az alkotmányos jogállam keretei között m űködő közigaz-
gatás kiterjedt és folytonosan ápolandó értékrendszerhez kötött.
A nemzeti tradíciók, adottságok és törekvések ellenére a közigazgatás szférájá-
ban is markánsan jelentkeznek bizonyos problémák, és ezek megoldására vonat-
kozó törekvések egységesül ő trendjei. A régi és az újszerű feladatok, p1. a ter-
mészeti és m űszaki katasztrófák megel őzése és elhárítása, az idegenforgalom, a
turisztika tömegesedése, a bevándorlás, a megengedett és tiltott migráció növe-
kedése, a szociális ellátásra, támogatásra szorulók számának emelkedése, a köz-
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
22 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
biztonság romlásának anomáliái, a közüzemi és egyéb közszolgáltatások fajtái-
nak gyarapodása és méretének kiterjedése, valamint a felmerül ő egyéb feladatok
és nehézségek halaszthatatlanná teszik, hogy minden ország kimunkálja és meg-
határozza a közigazgatás stratégiai reformkoncepcióit (Bán—Könyves Tóth 1997;
Ficzere 1996b; L őrincz 1994; Verebélyi 1996). A tudományos és m űszaki ha-
ladás, különösen az elektrotechnika illetve a távközlés újabb vívmányainak
hasznosításával párhuzamosan mell őzhetetlen, hogy a Kormány és a közigazga-
tás központi irányító fórumai mélyítsék a közigazgatás egészét és egyes ágazatait
érintő felmérő, elemző, értékel ő és következtetéseket megfogalmazó, tehát az
olyan koncepcionális munkásságukat, amelynek keretében fóleg az összefüggé-
seket, a lehet őségeket, a megoldási módozatokat feltáró, alátámasztó, tudomá-
nyos igényű vizsgálódások, érvelések és ajánlások nyernek megfogalmazást az
egyoldalú kötelez ő utasítások helyett (Ficzere 1996a).
c) A hatalommal való visszaélés megel őzése, az alkotmányba foglalt értékeket
szolgáló rendelkezések megvalósulásának biztosítása, az esetleges alkotmány-
sértések megel őzése, feltárása és megszüntetése, a felmerül ő alkotmányossági
viták elbírálása, mindezek révén az alkotmány hiteles és kötelez ő értelmezése,
vagyis az alkotmányosság védelme érdekében alakult ki, és válik egyre általáno-
sabb jellemz ő jévé az alkotmányos jogállamnak az alkotmánybíráskodás. A
szakemberek hosszú idő óta sokoldalúan vizsgálták már, és az országok eltér ő
adottságait szem el őtt tartva sokszín űen mutatták be az alkotmánybíráskodást
kiváltó körülményeket. E tablón az el őidéző okok szempontjából is sajátos he-
lyet foglalnak el az amerikai szövetségi rendes bíróságok által közel 200 éve az
eseti rendes bíráskodás keretében gyakorolt alkotmányossági normakontroll ki-
alakulását kiváltó és fejl ődését befolyásoló körülmények (Cappeletti—Cohen
1995; Mcloskey 1995). Európában pedig főleg az önkényuralmi rendszereket
felváltó radikális változások, a II. világháborút követ ő fejlődés demokratikus és
emberi jogi igényei, a faji, nemzeti, vallási, politikai diszkrimináció nemzetközi
jogi és alkotmányi tilalma érvényesülésének nehézségei, a föderatív szerkezet ű
vagy nemzeti, illetve regionális autonómiákkal rendelkez ő államok sajátos belső
egyensúlyi problémái, a parlamenti többség és a kisebbségi ellenzék közötti vi-
szony fair play szabályai valóra váltásának visszásságai, és az új tartalmú alkot-
mányosság iránti egyéni, közösségi és társadalmi igények fokozódása járultak
hozzá és táplálják az alkotmánybíróság intézményének létrehozását és növekv ő
szerepét (Beyme 1995; Favoreu 1995). Néhány európai országban az is érzékel-
hető , hogy az alkotmánybíráskodás az uniós jog, valamint a luxemburgi és a
strasbourgi ítélkezés bizonyos túlzásaival szembeni nemzeti ellensúlyozás szerepét
is vállalja.
Az alkotmány és az alkotmányosság felértékel ődésének körvonalazott folyama-
tát a fejlett országok közjogi szakirodalmában egyre terjed ő szakkifejezéssel a
jogállam és a jogrendszer alkotmányosodásának nevezik (Ádám 1998a). A jog-
államiság új fejl ődési szakaszát jellemz ő alkotmányosodás egyaránt megnyilvánul
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 23
az alaptörvény tartalmi gazdagodásában, a jogrendszert alkotó jogágazatok er ő-
teljes alkotmányi meghatározottságában, az államszervezet, a törvényalkotás al-
kotmányi kötöttségében és az alkotmányi rendelkezések alkotmánybírósági vé-
delmében. Az alkotmányi értékeknek tanulmányom következ ő fejezetében el-
végzett áttekintése arról is meggy őzhet bárkit, hogy az alkotmányos jogállamnak
szükségképpen demokratikus jelleg űnek kell lennie, és egyben szociális érzé-
kenységet kell tanúsítania.
d) Sokan megállapították már, hogy a joguralom, vagyis a rule of law koncepciója,
az alkotmányosság amerikai modellje és a Rechtsstaat német fogalma nem fedik
maradéktalanul egymást. A jogállamiság német illetve európai koncepciója a
rule of law-hoz viszonyítva egyrészt részletesebb alkotmányi és törvényi szabá-
lyozásban testesül meg, másrészt ennek következtében aprólékosabb jogi szöve-
gezéshez köti a jogalkotó, a jogalkalmazó és a végrehajtó szervek m űködését,
valamint a polgárok magatartását.
e) Az alkotmányos jogállamnak van elmélete, vagy ha úgy tetszik, van ideológiája,
sőt vannak eszméi és eszményei is. Eltérő en azonban a történelem számos nagy
teóriájától, filozófiai koncepciójától, az alkotmányos jogállam elmélete sem ma-
gát, sem a vizsgált normákat, sem azok gyakorlatát nem tekinti, és nem is tekint-
heti lezártnak. Nem léphet fel azzal az igénnyel, hogy a jogállam elérkezett fej-
lődésének csúcsára. A platóni örök, tökéletes és változatlan metafizikai ideákkal
szemben az alkotmányos jogállam eszméit és eszményeit, normaanyagát és gya-
korlatát folytonosan változó és tökéletesítend ő értékekként kell kezelnünk. En-
nek a plurális értékrendszernek kereteit és lényeges közös összetev őit az alkot-
mányi értékek testesítik meg.
Értékelméletek és alkotmányi értékek
1) Az értékek az emberi egyéni vagy közösségi értékelés termékei. Az értékelés
mérlegelést, becslést, megítélést jelent. A mérlegeléshez, értékeléshez ismérvek és
mértékek szükségesek. Az értékelés ezek felhasználásával különböz ő tárgyak:
transzcendenciák, természeti adottságok, emberi célok, alkotások, követelmények,
tulajdonságok, megnyilvánulások minő sítését és arányosítását jelenti, amely az
ertexeit targykörök rangsoroiásához vezet.
A vallási, az erkölcsi, a művészeti, a jogi és az anyagi értékek sajátosságaival az
ágazati értéktanok foglalkoznak. Az általános értéktan m űvelő i közül sokan az
egyetlen, végső érték és legfőbb értékmérő fogalmát kutatták. Így születtek meg az
élvezeteket els ő helyre állító hedonista, az emberi boldogságot preferáló
eudémonista, a hasznosságot respektáló utilitarista, a fejl ődést vagy a tökéletese-
dést legfőbb értéknek nyilvánító evolucionista, perfekcionista értékelméletek. Az
említett értéktanok nagyrészt az általuk képviselt értékfelfogás helyességének ki-
zárólagosságát hangsúlyozzák, és nem ismerik el az értékek koronkénti, tájegysé-
genkénti, társadalmi rétegenkénti változatosságát. A modern értéktani felfogások
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
24 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
ezzel szemben az értékelési ismérvek és az értékek sokféleségét és változékonysá-
gát hangsúlyozzák. Az egyéni és a közösségi értékké váláshoz természetesen
mell őzhetetlen, hogy az értékfelfogás az értékel ő alany illetve alanyok szemléletét,
lelkiismeretét, felel ősségérzetét áthassa, és ezen keresztül állásfoglalásait, tevé-
kenységét, viselkedését tartósan meghatározza.
Rendkívül fontos az a felismerés, hogy valamely érték realitását és súlyát nemcsak
a benne megtestesült, illetve bel őle fakadó előny érzékelteti, hanem az érték el-
lentéteként vagy hiányaként szerepl ő hátrány, veszély mérete is. Az érték tehát az
értékelt tárgynak ember által tulajdonított lényeges min ősége. Az érték által ki-
váltott emberi elismerés, tisztelet, helyeslés, az értékkel való azonosulás azt is ki-
fejezi, hogy az értéktételezés, az érték léte és fennmaradása szükségképpen magá-
ban foglal bizonyos kötelező, késztető hatást az értéket elismer ők irányában akkor
is, ha az értékhordozó nem tekinthet ő jellegzetes normának. Hangsúlyozandó
azonban, hogy a nem anyagi értékek jelent ős hányadának értékhordozója vallási,
erkölcsi, jogi vagy egyéb társadalmi norma. Ez a körülmény természetes követ-
kezménye annak, hogy az emberi közösségek törekszenek arra, hogy jelent ős
transzcendentális és evilági értékfelfogásaikat normatívákba foglalják, és ezáltal
kötelező vallási, erkölcsi, állami, nemzeti és nemzetközi tiszteletben, követésben
és oltalomban részesítsék.
Az emberi, illetve a társadalmi normák léte, tartalma, hierarchiája — tudatosan
vagy anélkül — tehát rendszerint az emberi értéktételezésekhez és értékekhez kap-
csolódnak. A jogi normákba foglalt értékeknek, a jogrendszert alkotó jogi nor-
máknak azonban — legalábbis elvileg és logikailag — egymáshoz kapcsolódó, egy-
másra épülő , ellentmondásmentes értékrendszert kell alkotniuk. A nemzetközi
egyezményekben rögzített jelent ős jogelvek, tilalmak, alapjogok és kötelességek,
az országok különböz ő tárgyú és terjedelm ű integrációs törekvései és jogharmoni-
zációs munkálatai pedig a jogrendszerekbe foglalt és általuk védett értékek egysé-
gesülését is szolgálják.
Korszakunk lényeges változásai, különösen a bipoláris hatalmi struktúra megsz ű-
nése, a globalizációs és differenciálódási folyamatok egyidej ű erősödése, az in-
formációs világtársadalom kialakulása, az olyan súlyos válságtünetek, mint a val-
lási és etnikai gyűlöletb ő l fakadó kegyetlenkedések, az ortodox—fundamentalista
közösségek elkeseredett és kíméletlen fellépései, a munkanélküliség, az infláció,
az eladósodás, a szegényedés, a szervezett és egyéb b űnözés, különösen a terro-
rizmus, a korrupció, a prostitúció, a kibernetikai b űnözés, a biogenetikai vissza-
élések, a kábítószer-fogyasztás és egyéb szenvedélybetegségek terjedése, a súlyos
és gyógyíthatatlan epidémiák pandémiává válása, az él ővilág és a természet más
összetevőinek pusztulása, a szörny ű kataklizmák, a gyakori közlekedési akciden-
ciák és a fenyeget ő mű szaki katasztrófák, nem különben az emberek közötti fi-
gyelmesség, el őzékenység, szavahihet őség, türelem, korrektség és a bizalom hiá-
nya vagy lazulása, továbbá számos egyéb hátrányos jelenség sokakban remény-
vesztést váltanak ki. Tagadhatatlan, hogy korszakunkban is, mint a történelemben
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 25
annyiszor, az emberiség értékválsággal küszködik. A gondolkodó és felel ős lel-
kületű embereket pedig új értékek keresésére és meghatározására, az értékek újra-
rendezésére, mindezek alapján esetleg átfogó paradigmaváltásra serkentik kórsza-
kunk válságtünetei. A paradigmaváltást megtestesít ő értékrendezés egyaránt ma-
gában foglalja a hagyományos és bevált értékek megtartását, elavult értékek sze-
lektálását, új értékek el őtérbe állítását, az értékrangsorolás új ismérveinek és mód-
szereinek kialakítását.
A problémák, az útkeresések ismeretében valószín űsíthetjük, hogy az egyre töb-
bek által szorgalmazott érték-újrarendezés vagy paradigmaváltás sarkalatos teen-
dői közé az ember, az él ővilág, a természeti környezet túlélésének, fennmaradásá-
nak biztosítására, a fenntartható fejl ődés lehetővé tételére, bizonyos eszmei javak,
az életminőség közösségi, kulturális, erkölcsi, testi és lelki egészségi, szociális és
közbiztonsági összetevőinek fejlesztésére irányuló értéktételezések tartoznak. Az
ilyen holisztikus szemlélet csak olyan értékfelfogásból indulhat ki, amely az em-
bert, az emberiséget, az eszmei értékeket, a természeti és m űvi környezetet szerves
egységben szemléli, szolgálja és óvja.
2) Az alkotmányban foglalt értékek alaptörvényi szint ű és erej ű normatív jogi ob-
jektivációk, olyan értékkategóriák, amelyek alkotmányi értékmin őségüket az al-
kotmányozó hatalomtól nyerik (Ádám 1998c). Ezek állami, társadalmi és egyéni
elismerésének és tiszteletének kötelességét az alkotmányozó írja el ő. Az alkot-
mányban meghatározott értékek a jogi normatív értékek élén helyezkednek el. Eb-
ből az következik, hogy az ország valamennyi jogalkotó és jogalkalmazó szerve,
minden állampolgár, az ország területén tartózkodó valamennyi természetes és
jogi személy, emberi közösség köteles ezeket tiszteletben tartani. El őnyös termé-
szetesen, ha az alkotmányi értékeket nemcsak kötelez ő tisztelet övezi, hanem ha
ezek az értékek széles körben a politikusok, a köztisztvisel ők, a közalkalmazottak
és más állampolgárok tudatát, szemléletét és magatartását az elfogadás, az egyet-
értés, a meggy őző dés erejével hatják át. Az internálódás, az interiorizálódás foka
az alkotmányi normatív értékek tekintetében is a társadalmi, közösségi és egyéni
értékekké válás szintjét jelzi. Méltán állíthatjuk, hogy a fejlett alkotmányi értékek
társadalmi elfogadottságának kiterjedtsége és mértéke az alkotmányos intézmény-
rendszer legitimációját, az alkotmányos szemlélet, az alkotmányosság, a közjogi
kultúra színvonalát is kifejezi.
Az alkotmányos jogállam korszerű alkotmánya olyan értékek alaptörvényi rangra
emelt, tehát legnagyobb normatív er ővel felruházott gyűjteménye, amelyek érté-
kességét az emberiség közös történelmi tapasztalatai támasztják alá. Ezeknek az
értékeknek feltárásában, kimunkálásában és elismerésében egyaránt részt vettek a
hellén politikai és etikai kultúra protagonistái, a római jog és a természetjog elvei-
nek megfogalmazói, a zsidó—keresztény vallások teológusai, a liberális, a konzerva-
tív, a szocialisztikus szellemi, ideológiai, politikai koncepciók teoretikusai és él-
harcosai. A háborúk borzalmainak és az önkényuralmi rendszerek kegyetlenkedé-
seinek tapasztalatai alapján normatív erej ű meghatározó szerepet ezek megállapí-
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
26 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
tásában mégis a nemzetközi együttm űködéssel kimunkált olyan nemzetközi okmá-
nyok töltöttek és töltenek be, mint az ENSZ alapokmánya, az Emberi Jogok
Egyetemes Nyilatkozata, valamint a jelent ős alapelveket, tilalmakat és alapjogokat
meghatározó más nemzetközi dokumentumok. A vallási, nemzeti, etnikai, politikai
és egyéb érdekközösségek, a nemzet, a társadalom, az emberiség olyan klenódiu-
mai ezek, amelyek méltán tekinthet ők a világnézeti, kulturális, politikai irányzatok
és a gazdasági koncepciók többsége által elfogadható, tiszteletben tartható, közös
értékminimumnak. Az alkotmányos jogállam alkotmányi értékeit ezért a korszerű
értékpluralitás közös nevez ő jének, nélkülözhetetlen közös kincsének minősíthetjük.
A részben nemzeti, másrészt egyre kiterjedtebb méretekben egyetemesedé alkot-
mányi értékek mell őzhetetlen szerepre hivatottak, és képesek is az emberi cso-
portok, a társadalom, a nemzet és a nemzetközi közösségek kohéziójának, integ-
ritásának és szerencsés esetben konkordáns együttm űködésének el őmozdítására. E
lényeges tartalmi sajátossághoz azonban vitathatatlan kötelez ő erő is kapcsolódik.
Itt jegyzem meg, hogy azokban az országokban — így Magyarországon is —, ame-
lyekben következetesen megvalósult az állam és az egyházak különválasztása, az
alkotmány és az állam világnézetileg semleges abban az értelemben, hogy nem
emel az állami ideológia rangjára egyetlen vallási, ateista vagy materialista világ-
nézetet sem. Ez a világnézeti semlegesség azonban nem jelent közömbösséget az
alkotmánnyal nem ellentétes, nyilvántartott vallások, egyházak és vallási közössé-
gek tekintetében. Az alkotmányos jogállam lelkiismereti és vallásszabadság je-
gyében biztosítja az ilyen vallások, egyházak, valamint az egyéb világnézetek
egyenjogú pluralitását. Az alkotmány és az állam világnézeti semlegessége tehát
korántsem jelent értéksemlegességet. Az alkotmányban biztosított lelkiismereti és
vallásszabadság magában foglalja a vallásos világnézetek és a világnézeti plurali-
tás értékes voltának elismerését, s őt intézményes állami támogatását is.
Az alkotmányi rendelkezések értéke olyan normatartalmakban testesül meg, ame-
lyeknek értékes voltát a rendeltetés, az elérni szándékolt hatás, a célzott követ-
kezmény és a tényleges eredmény el őnyös, kedvez ő volta igazolja. Az alaptör-
vényben foglalt, illetve foglalható normatív értékcsoportok között jellegük, tartal-
muk és rendeltetésük alapján kiemelked ő szerepre hivatottak az alkotmányi alap-
elvek, tilalmak, alapjogok, alapkötelességek, az egyéb nevesített alkotmányi érté-
kek valamint az államcélok és az állami kötelességek. Ezekhez az alapvető rendel-
kezésekhez kapcsolódnak az állami szervek szervezeti felépítésére, feladatkörére,
hatáskörére és eljárási rendjére vonatkozó alkotmányi el őírások.
a) A felsorolt alkotmányi értékcsoportok közül az alkotmányi alapelvek körében
az államhatalmi ágak elválasztása, mint alkotmányi alapelv a hatalom megosz-
tottságát, a hatalmi központok elkülönülését és kölcsönös ellen őrzését, egyen-
súlyozását, az önkényes hatalomgyakorlás elkerülését szolgálja. A bírói függet-
lenség elvének alkalmazásával működhet a küls ő hatalmi tényezők befolyásától
mentes önálló, törvényes és pártatlan igazságszolgáltatás. A népesség egészét
érintő értékes alkotmányi alapelvként szerepelhet a népi hatalom képviseleti és
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 27
közvetlen gyakorlásának elve. Indokolt alkotmányi alapelvi rangra emelni a po-
litikai pártok, a közjogi autonómiák, az érdekszervezetek és a különböz ő civil
társulások demokratikus működésének követelményét is. Az állam egészét érinti
a jogállam alkotmányos, demokratikus és szociális jellegének, az állami szervek
együttműködési, kölcsönös segélynyújtási kötelességének valamint az állami te-
vékenység átláthatóságának elve. Az alkotmányi értékeknek ugyancsak ebbe a
csoportjába sorolhatjuk az egyházak és az állam elválasztásának, az állam világ-
nézeti semlegességének alapelvét. A jogrendszer egészét érint ő alapelvekként
lehet rögzíteni a jogbiztonság elvét és a jogforrások hierarchikus viszonyából fa-
kadó követelményt.
A jogágazati alapelvek közül a korszerű alkotmány nem nélkülözheti az alapjog
tartalmú ismert büntetőjogi és büntet ő eljárási alapelveket, közöttük els ő helyen
a szabálysértési és fegyelmi felel ősségre is kiterjesztend ő „nullum crimen sine
lege, nulla poena sine lege" elvét. Részben jogrendszeri, részben polgári jogi
alapelvként lehet megállapítani a szabad verseny tisztességes jellegének köve-
telményét. Előnyös lenne, ha az új alkotmányban alapelvként meger ősítést nyer-
ne az állami és önkormányzati alkalmazottak sajátos alkotmányh űségének kö-
vetelménye, továbbá a polgári jogok és kötelességek gyakorlása illetve teljesíté-
se során a felek jóhiszem űségének és tisztességének, valamint a jogok rendelte-
tésszerű gyakorlásának, a tulajdon ésszer ű, a közösségi érdekeket is tiszteletben
tartó használatának elve. Témánk szempontjából külön is kiemelem a hazai
közigazgatás-tudomány m űvelő inek azokat a nagyrészt egybehangzó ajánlásait,
amelyek szerint az új alkotmányban a jelenleginél részletesebben és korszer űbb
tartalommal kellene rendelkezni a közszolgálatról, a köztisztvisel őkről, a köz-
igazgatás alkotmányi alapelveir ől, szervezetrendszerér ől és a közigazgatáshoz
kapcsolódó társadalmi—szakmai egyeztet ő mechanizmusról.
b) Az alkotmányi értékek körében jelent ős csoportot alkotnak az alaptörvénybe
foglalt tilalmak. A tilalom fogalmából önként következik, hogy olyan kötelezést
tartalmaz, amely valaminek a mell őzésére, elkerülésére, valamit ől való tartózko-
dásra irányul. Jóllehet az állam, mint az alapjogok els ődleges kötelezettje az
alapjogok védelmére, törvényi szabályozására és érvényesülésének intézményes
biztosítására kötelezett, vele szemben Magyarországon kifejezetten az alkot-
mány állapítja meg azt az általános tilalmat, hogy alapvet ő jog lényeges tartal-
mát törvény — és természetesen más jogszabály — nem korlátozhatja. Az alapjo-
gok harmadik személyek irányában megnyilvánuló hatása egyben minden küls ő
jogalanyt kötelez arra, hogy tiszteletben tartsa mások jogait és tiltja mások
alapjogai érvényesülésének jogtalan zavarását.
Az alkotmányi tilalmak címzettjeiként esetenként az állam egésze, meghatározott
állami szervek, állampolgárok, közösségek, politikai és civil szervezetek stb. sze-
repelhetnek. Az államra és a közhatalmi (tehát az állami és az önkormányzati)
szervekre vonatkozó tilalmak rendszerint az alkotmányban rögzített egyéb értékek
(alapelvek, alapjogok stb.) védelmét szolgálják. Az államra hámló tilalmak, mint
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
28 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
kötelezettségek tiszteletben tartása az érintettek számára igényt, jogosultságot
fakasztó hatást gyakorol. Az alkotmányi tilalmak értékes voltát alátámasztó
tárgyköröket és a tilalmak értékes következményeit az alábbi példák érzékelte-
tik. A hatalom erőszakos megszerzése és kizárólagos gyakorlása tilalmának nagy
értékű védett tárgya a demokratikus alkotmányos jogállami intézmények egész
rendszere. A nemzeti, faji, vallási, politikai gy űlöletre uszítás, az ilyen indíttatá-
sú diszkrimináció, ellenségeskedés, erőszak és az agresszió nemzetközi jogilag
is előírt, abszolút tilalma az emberiség ember által okozott eddigi szenvedései-
nek legveszélyesebb forrását kívánja kiiktatni, és egyben az egyik legáldásosabb
értéket, a köznyugalmat, a békés, kellemes és tartalmas emberi együttélést szol-
gálja. Alig szorul bizonyításra a kínzás, a kegyetlen, embertelen és megalázó
büntetés illetve bánásmód, továbbá a hátrányos tartalmú jogszabályok visszaható
hatálya, a joggal való visszaélés és a hatáskör-elvonás tilalmának értéket véd ő
szerepe.
c) Az alapjogok értékes volta megvalósulásuk sokrét ű védelmi és egyéb előnyös
szolgálati szerepében nyilvánul meg. A szabadságjogok többségének az egyén és
a közösség együttes szolgálatán kívül, illetve azzal együtt nélkülözhetetlen a sze-
repe a változatosság, a sokszín űség és a sokasodás, vagyis a pluralitás és a
tömegesedés valamint a versengés érvényesíthet őségében. Gondoljunk különö-
sen a kifejezés, a tudomány, a m űvészet, a vallás, az egyesülés, a gyülekezés, a
vállalkozás szabadságának értékteremt ő és a pluralitást, mint értéket szolgáló
rendeltetésére. A politikai jogok a demokratikus hatalomgyakorlást, a közérdek ű
adatok megismerésének alapjoga pedig a közhatalmi szervek m űködésének át-
láthatóságát teszi lehet ővé. Nem szorul bizonyításra a szociális, kulturális és
egészségvédelmi alapjogok előnyöket nyújtó, tehát értékes szerepe sem.
d) Értékvédelemre hivatottak természetesen az alkotmányban foglalt alapvető kö-
telességek is, így különösen az alkotmány és a törvények megtartásának, a köz-
terhek viselésében való arányos közrem űködésnek, a természeti és kulturális ér-
tékek, a közegészség, a közerkölcsök védelmének, a szül ők nevelési feladatainak
valamint az általános és ingyenes tankötelezettség teljesítésének kötelezettsége.
A lelkiismereti szabadságot is figyelembe vev ő, új tartalmú, differenciált megfo-
galmazásra szorulnak a honvédelmi kötelességek.
e) Bizonyos elvek, alapjogok, tilalmak és kötelességek, mint normatív . értékek
alaptörvényi meghatározása mellett a modern alkotmányok gyakran min ősítenek
meghatározott intézményeket, viszonyokat, megnyilvánulásokat, természeti és
művi tárgyakat alkotmányosan védendő, úgynevezett egyéb nevesített alkotmá-
nyi értékeknek. Ennek alapján ilyen nevesített alkotmányi érték lehet a népek,
nemzetek, országok, államok kölcsönös bizalmán és tiszteletén nyugvó általános
béke, a belső társadalmi rétegek, közösségek közötti, valamint ezek és az állam
közötti érdekegyeztetést és megállapodást célzó együttm űködés, az erőszak-,
gyűlölet-, félelem- és nélkülözésmentes élet, a hátrányos helyzetben lév ők, a
bajba jutottak iránti társadalmi szolidaritás, a kölcsönös türelem, a haladó emberi,
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 29
nemzeti és etnikai kulturális örökségek, valamint az ország nemzetközi jogilag
vagy törvényben védeni rendelt természeti és m űvi értékei, továbbá a piacgazda-
ság, a család, a házasság és az ifjúság. Az is nyilvánvaló, hogy a nemzeti és ál-
lami szimbólumokról szóló alkotmányi rendelkezések olyan kiemelked ő érté-
kekhez kapcsolódnak, mint a népfelség és az állami szuverenitás, a nemzeti ön-
azonosság, az államterületi integritás és sérthetetlenség,
A különböző jellegű és tartalmú alaptörvényi rendelkezések konzisztenciájánál
és koherenciájánál fogva kiinduló bázist és ösztönzést jelenthetnek az ilyen tar-
talmú alkotmányi megállapítások a jelzett értékkategóriák fennmaradását, érvé-
nyesülését, valóra váltását célzó fejleszt ő vagy védelmi jellegű jogszabályalkotás
és más állami, társadalmi er őfeszítés számára egyaránt. Fontos támpontul szol-
gálhatnak ezek az értékek is az alkotmány egyéb rendelkezéseinek értelmezésé-
hez, a felmerül ő alkotmányossági kollíziók elbírálásához.
0 Az alkotmányban rögzített államcélok és az állam alkotmányban megállapított
alapvető kötelességei egyaránt kötik az államot, senkit nem részesítenek azonban
kikényszeríthet ő alanyi jogosultságokban. E két kategória jogkövetkezményei
tekintetében mégis különbségek állapíthatók meg. Az államcélok szélesebb le-
hetőséget jelentenek a jogalkotó és végrehajtó szervek számára a megvalósítás
eszközeinek, formáinak és módjának megválasztásában. Államcélként szerepel,
p1. az alkotmányban az ország határain kívül él ő magyarokkal való kapcsolat
ápolása, helyzetük, sorsuk kedvez ő alakulásának el őmozdítása. Az alkotmány-
ban rögzített állami kötelességek pedig közelebbr ől megjelölt és ezért pontosab-
ban számon kérhető feladat-meghatározást foglalnak magukban.
A vázoltak talán meggy őzően érzékeltetik, hogy az alkotmány körvonalazott lé-
nyeges összetevői egybekapcsolódó, egységes értékrendszert alkotnak. Bármely
alapelv, tilalom, alapjog, alapkötelesség, egyéb nevesített érték, államcél, állami
kötelesség stb. alaptörvényi rangra emelése ugyanis azzal a következménnyel
jár, hogy az adott kategória közhatalmi, és ennek keretében közigazgatási fela-
dat és felelősség forrásaként szerepel, bizonyos feltételek mellett alkotmánybíró-
sági védelemben részesül, beszámítási pontként szerepel az alkotmányi rendel-
kezések alkalmazásának esetleges versengésében és a jogszabályok alkotmá-
nyosságának elbírálásában. Ezért állapíthatjuk meg ez alkalommal is nyomaté-
kos hangsúllyal, hogy bár az emberi és állampolgári alapjogok az állami fela-
datoknak és az alkotmánybírósági alkotmányvédelemnek mennyiségi és tartalmi
szempontból egyaránt kiemelked ő tárgykörét alkotják, az alkotmánybíráskodás
mégsem sz űkül le, és nem korlátozódhat kizárólag az alapjogi szempontú alkot-
mányvédelemre. Az Alkotmánybíróságnak Magyarországon is szinoptikus szem-
lélettel, az alapjogokkal együtt figyelembe kell vennie, és kimunkált arányosítási
ismérvek alkalmazásával védelemben kell részesítenie az egyéb alkotmányi érté-
keket is. Így kerülhet ő el az alapjogok iniuriává válása, misztifikálása és
mitologizálása.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
30 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
3) E rövid áttekintés alapján részben összegezésként, másrészt kiegészít ő következ-
tetésekként megállapíthatjuk, hogy az alaptörvényben legfels őbb normatív erővel
megállapított alapértékek körvonalazott rendszere keretet alkot, és egyben a lehe-
tőségek rendkívül sokirányú és kiterjedt dimenzióit nyitja meg. Megköveteli, hogy
az állami szervek, ezek között a közigazgatási szervek, a politikai szervezetek, a
köztestületek, az érdekképviseleti és civil szervezetek, a társadalmi közösségek és
a polgárok tiszteletben tartsák és kibontakoztassák az alkotmányi alapértékeket,
lehetővé teszi, hogy a felsorolt alanyok az alaptörvényi keretek között újabb érté-
keket fejlesszenek ki. E megállapításból — többek között — az is következik, hogy
például az Alkotmánynál alacsonyabb hierarchia fokozatú jogszabályok, els ősor-
ban természetesen a törvények, egyrészt részletezhetik az alkotmányi értékek tar-
talmát és érvényesülésük módozatait, másrészt az alaptörvényi értékeket nem sér-
tő , új jogi értékeket és ezek által szolgált illetve védett tárgyköröket jelölhetnek
meg. Bizonyos alapértékek alkotmányi meghatározása tehát nem zárja le, hanem
az egyes értékek tartalmi sajátosságai révén kifejezetten megkönnyíti, s őt serkenti
az értékfejleszt ő, értékgyarapító aktivitást.
Megfelelő tartalmú alkotmány birtokában az alkotmányos jogállam az általa elis-
mert szabadságjogok és biztosított más lehet őségek ellenére sem tekinthet ő kor-
látok nélküli rendszernek. A bemutatott értékek mind az állammal, mind pedig a
polgárokkal szemben követelményeket és korlátokat is tartalmaznak. A történelmi
tapasztalatok ismeretében az értékek körvonalazott alkotmányi rendszere szigorú-
an tiltja az alapjogok olyan gyakorlását, amelyb ől a védett alapértékeknek köz-
vetlen és súlyos veszélyeztetése vagy sérelme származik. A vizsgált alkotmányi
értékek követelményeket támasztanak a versengéssel és a szabadságjogok vala-
mint a politikai jogok által lehet ővé tett demokratizmussal szemben is. Az ilyen
demokratizmus nem engedi meg, hogy a demokrácia értéksemleges, formális ka-
tegória szintjére süllyedjen. A vázolt értékrendszer tehát olyan funkcionáló
mechanizmus, amely saját fennmaradását és érvényesülését szolgáló illetve bizto-
sító keretek között az értékek folytonos kutatását, gy űjtését, gyarapítását, tökélete-
sítését és rangsorolását teszi lehet ő vé és egyben szükségessé. Ennek folytán az
ilyen értékeket érint ő rendszeres viták, versengések egyszerre szolgálják az egyen-
súlyozást, az ön- és kölcsönös korrekciót, a megegyezést, a konszenzusok felül-
bírálatát, a rendszeres újraértékelést. Ebben az értelemben a vázolt alkotmányi ér-
tékeket tiszteletben tartó társadalmi, politikai és állami rendszer az értékvédelem,
értékteremtés, értékrendezés állandó folyamata. Mindehhez mell őzhetetlen, hogy
az alkotmány minél korszerűbb és gazdagabb tartalommal, minél világosabban
határozza meg az alkotmányi értékek jelzett csoportjainak összetev őit. Ehelyütt is
hangsúlyoznom kell ugyanis, hogy chartális alkotmánnyal rendelkez ő jogállamban
bármely vallási, természetjogi vagy erkölcsi parancs illetve hagyományos jogelv
csak akkor válik kötelező hatást kiváltó és sajátos védelemben részesül ő alkotmá-
nyi értékké, ha az az alaptörvény rendelkezései között szerepel.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 31
A jogrétegek szaporodása és a közigazgatás értékkötöttségének
kiterjedése
Korszakunk alkotmányos jogállamának jelent ős újszerűsége nyilvánul meg a jog-
rétegek szaporodásában. A jogi jelenségek vizsgálói a valóság ismeretében már rég-
óta különbséget tettek az el őre rögzített eljárásban, meghatározott szervek által al-
kotott és megkülönböztet ő elnevezéssel (törvény, dekrétum, rendelet, statútum stb.)
illetett jogi dokumentumokba foglalt országos és helyi írott jog, a bírói kazuisztika
által létrejött bíró alkotta jog — más elnevezéssel él ő jog illetve esetjog —, valamint a
szélesebb társadalmi gyakorlat által követett és a közhatalmi szervek által elismert,
sőt esetleg szankcionált szokásjog, továbbá a jogi fogalmakat, kategóriákat, elveket,
követelményeket, összefüggéseket és ezek kölcsönhatásait feltáró, kidolgozó és
rendszerező — de lege lata vagy de lege ferenda szemlélet ű — tudományos jogdog-
matika, mint jellegzetes jogrétegek között.
Az említett hagyományos jogrétegek valamint a legújabb nemzetközi és hazai jog-
fejlő dés figyelembevételével — megítélésem szerint — megállapíthatjuk, hogy mintegy
tíz jogréteg egyidejű, egymás mellett léte és kölcsönös kapcsolata a közigazgatás ér-
tékkötöttségére is jelentő s hatást gyakorol. A hagyományos jogrétegeken kívül ugyanis
napjainkban különösen a következ ő újabb jogrétegekkel kell számolnunk:
— A nemzetközi szerz ődéseknek létrejött olyan jelent ős újabb csoportja, amelyben
a partnerek arra vállalnak kötelezettséget, hogy a kölcsönösség (reciprocitás)
hagyományos nemzetközi elvére tekintet nélkül, vagyis a másik fél kötelesség-
teljesítését ől függetlenül, belső normáikba iktatják illetve kihirdetik, és polgáraik
valamint a területükön tartózkodó más személyek, mint közvetlenül jogosítottak
számára biztosítják az általuk elfogadott nemzetközi dokumentumokban rögzí-
tett alapjogokat, jogelveket, tilalmakat és más rendelkezéseket. Ezáltal az ilyen
jellegű és tartalmú nemzetközi jogi normák — a reciprocitáson nyugvó hagyomá-
nyos államközi normáktól eltér ően — a partnerállamok közös belső jogává vál-
nak, amelynek tiszteletben tartása, érvényesítése hatáskörében eljárva minden
állami szervnek, tehát a jogalkotó és a jogalkalmazó szerveknek egyaránt ki-
emelkedő kötelessége. Közismert ugyanis, hogy az ilyen jelleg ű és tartalmú
nemzetközi egyezmények rendelkezései, mint közös bels ő normák — az Alkot-
mány kivételével — els őbbséget élveznek a kötelezettséget vállaló partnerállam
egyéb jogszabályaival szemben, és többnyire sajátos nemzetközi jogi védelem-
ben is részesülnek.
— A következő, hasonlóan újszerű és jelentő s jogréteget bizonyos nemzetközi,
illetve szupranacionális szervek, így különösen az Európai Unió Tanácsa, Bi-
zottsága és Parlamentje által alkotott különböz ő (rendelet, irányelv stb.) elneve-
zésű , a partnerállamok valamennyi szervét befolyásoló vagy kötelez ő, és a terü-
letükön élő , illetve tartózkodó természetes és jogi személyeket közvetlenül jogo-
sító normák alkotják, amelyek ugyancsak az integrációs partnerek közös bels ő
jogának minősülnek.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
32 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
— Témánk szempontjából figyelmen kívül nem hagyható, újszer ű jogrétegek har-
madik csoportját a Strasbourgban funkcionáló Emberi Jogi Bíróságnak, valamint
a Luxemburgban m űködő Európai Bíróságnak a vonatkozó egyezmények, illetve
a megfelelő szupranacionális előírások tartalmát a partnerállamok valamennyi
szervére kötelező jelleggel végzett értelmezései testesítik meg.
— Ezeken kívül rendkívül jelentősek természetesen a Magyar Alkotmánybíróság-
nak az Alkotmányban foglalt alapelveket, tilalmakat, alapjogokat, alapkötelessé-
geket és egyéb alkotmányi értékeket, illetve más alkotmányi rendelkezéseket
kötelezően értelmező állásfoglalásai is. Az alkotmánybírósági alkotmányértel-
mezés nem létesíthet olyan el őírást, nem hozhat létre olyan új normatív objekti-
vációt, amelynek konkrét forrása nem jelölhet ő meg. Ez a hiteles alkotmányér-
telmezés ugyanis csak megvilágítja, kibontja, részletezi és ezáltal gazdagítja a
többnyire rendkívül rövid, lakonikus alkotmányi rendelkezések értelmét. Mind-
ezzel megkönnyíti az alkotmányi el őírások követését a jogalkotásban és a jogal-
kalmazásban.
— Bár nem meghatározó, de növekv ő szerepet tölt be az az újszer ű jogréteg is,
amelyet a köztestületek, közintézetek szabályzatai és jogszabályi felhatalmazás
alapján tagjaikra és a szolgáltatásaikat igénybe vev őkre vonatkozóan elfogadott
egyéb normatív el őírásai alkotnak. Ezeket a részben társadalmi, részben jogi
természetű rendelkezéseket vegyes, átmeneti vagy ún. parajogi normáknak ne-
vezhetjük.
— Ha a közjogi szerződések Magyarországon is intézményesítésre kerülnek, az újsze-
rű jogrétegek hatodik csoportjaként számolhatunk a nem egyetlen esetre, hanem a
folytonos vagy ismétl ődő viszonyokra vonatkozó, tartós regulációt tartalmazó és
ezáltal méltán normatívnak nevezhet ő közjogi szerződésekkel (Ádám 1995).
— Az országos és helyi írott jog sajátos összetev ő csoportjaként kezelhetjük végül
hazánkban az országos és a helyi népszavazással elfogadott kötelez ő szabályokat
és ajánlásokat.
Bár nem minő síthetjük jogrétegnek, ehelyütt mégis aláhúzom az érdekképvise-
leti szervezetek, az egyesületek és más civil szervezetek olyan bels ő szervezeti
és működésrendi normáinak szaporodását és jelent ős szerepét, amelyeket a rájuk
vonatkozó jogszabályok keretei között, adottságaikhoz igazodó tartalommal
ugyan, de kötelesek megalkotni.
A jogrendszer erkölcsiesedése, mint a közigazgatás értékkötöttségé-
nek jelentős új forrása és megnyilvánulása
Az etika erkölcstant, a morál pedig erkölcsöt, illetve az erkölcsi normák összessé-
gét jelenti. Az erény az erkölcsi normák tiszteletének készségében és tényleges kö-
vetésében testesül meg (Heller 1994). Moralitásnak az önmagunk erkölcsi megvá-
lasztásából fakadó lelkiismeret szerinti hiteles erkölcsiség felel meg. A magát im-
morálisnak választó, rossz ember moralitása ezért szemben áll a széles körben
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 33
elismert erkölccsel. Kifinomult, túlérzékeny lelkiismeret pedig többet diktálhat, mint
az általánosan elismert erkölcsi normarendszer (Heller 1996).
Az etika az erkölcs forrására vagy forrásaira, formáira, az utóbbiak jellegére, ren-
deltetésére, következményeire, az erkölcsi felel ősségre, az erények és a moralitás
mibenlétére vonatkozó tudomány. Mind az erkölcs, mind pedig az erkölcstan, tehát
a morál és az etika nyugodhat vallásos, hitelvi alapon, és lehet szekularizált jelleg ű.
Mindkét bázisú erkölcs az erkölcsi jó szolgálatára hivatott. Mivel az erkölcsi jó az
embernek és az emberi közösségnek el őnyös, az erkölcsöt, mint az ember szellemét,
lelkiismeretét, akaratát, magatartását, felel ősségét átható, befolyásoló, serkent ő
regulatív eszméket értékhordozó, értékkifejez ő, értékszolgáló kategóriának, röviden
tehát értéknek min ő síthetjük. Sokan éppen az erkölcs eszmeiségére és kiemelked ő
szerepére tekintettel az erkölcsöt és az erkölcsöst tekintik tulajdonképpeni, esetleg
kizárólagos értéknek. Mindezek alapján alig vonható kétségbe az etika, illetve eti-
kák értéktani természete. A többes szám használata egyaránt kifejezi az erkölcsök és
a rájuk vonatkozó tanok pluralitását.
Az újabb etikai elméletek problémafelvetései és következtetései közül K O. Apel
és J. Habermas (Apel 1992) szekularizált konzekvencionalista erkölcsi koncepciójá-
ra utalok. Szerintük az ideális kommunikációs közösség, ideális beszédhelyzet,
nyilvános okoskodás, nyilvános etikai diskurzus vezethet el a közösségekben, a tár-
sadalmi csoportok között, a társadalomban és a nemzetek közötti kapcsolatokban is
a korszerű etikai értékek kimunkálásához és elismeréséhez. Az ilyen diskurzusokban
a kényszermentesség kényszerének, a türelmetlenség elleni türelmetlenségnek kell
uralkodnia. Ez esetben a kimunkált erkölcsi értékek nem korlátozódhatnak a puszta
kötelezésre, a meghatározások nem szorítkozhatnak tehát a teleológiai értéktétele-
zésre. Ezek mellett ugyanis fel kell tárni az erkölcsi normák követésének nem terve-
zett, vagy kifejezetten elkerülni szándékolt mellékhatásait is. Mindezeket a követ-
kezményeket az erkölcsi értékek olyan felel ős alakításának, követésének és formálá-
sának folyamatában remélhetjük elérni, amelyben egymásra épül és egymásra te-
kintettel alakul a személyiségi, a kis-, a közép- és a makroközösségi erkölcsi értékek
kölcsönösen felel ő s követése, és a kapcsolódó etikáknak a megfelel ő kommunikáci-
ós közösségekben folytatott nyilvános diskurzusos m űvelése. Úgy vélem, ebbe a
folyamatba szervesen illeszkedhet a különböz ő szakterületek, élethivatások, a gaz-
dasági és szakmai kamarák etikai kódexeinek, pragmatikáinak el őkészítése, elfoga-
dása és alkalmazása is.
Paradoxonnak tekinthet ő, hogy a szervezett és egyéb b ű nözés félelmetes szaporo-
dása, a terrorizmus, a korrupció, a prostitúció, az er ő szak és kegyetlenkedés, a ká-
bítószer-fogyasztás, a biogenetikai és biomedicinális visszaélések terjedésének id ő-
szakában az alkotmány és a jogrendszer erkölcsiesedéséről beszélhetünk. Pedig az
erkölcsiesedés szükségességét éppen a jelzett negatív jelenségek támasztják alá.
Mivel egyrészt a jellegzetes jogi eszközök nem bizonyulnak a vázolt deliktumok és
visszaélések elleni küzdelemben eléggé hatékonynak, egyre több országban észlel-
hető az a törekvés és eljárás, hogy a különböz ő állami és nem állami szervek, szak-
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
34 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
mai és más közösségek szerepükhöz és jellegükhöz igazodva dolgozzák ki és nyil-
vánítják magukra kötelez őnek speciális erkölcsi normáikat. Ennek ösztönzésére
szaporodnak a jóhiszeműségre és tisztességre, a jog rendeltetésszer ű használatára, a
joggal való visszaélés tilalmára, a közerkölcsre, a közszolgálatban lev ők alkot-
mányhűségére, az ágazati erkölcsi kódexek kidolgozására vonatkozó alkotmányi
előírások. Ezáltal számos erkölcsi követelmény nyer jogi színezetet, a jogi el őírások
végrehajtása pedig erkölcsi biztosítékokkal is kiegészül. A történelemben el őfordult
és jelenleg is tapasztalható erkölcsi válságok jellegzetes ellentmondását találóan
fejezi ki Rudolf Jhering ismert következ ő megállapítása: „az emberiség feljegyzése-
ket készít magának törvényeiben kivesz ő erkölcsi érzékér ől, kivesző értékrendjéről"
(Zlinszky 1998, 182). Alig vonható kétségbe, hogy a jogrendszer erkölcsiesedésének
jelzett folyamata a közigazgatás és az igazságszolgáltatás értékvéd ő szerepét je-
lentős mértékben alakítja.
A jogrendszer erkölcsiesedésének jelzett és elengedhetetlennek tekinthet ő alakulá-
sában szinte költőinek hangzik a következ ő kérdés. Jelentik-e, illetve jelenthetik-e
az elmondottak, hogy felesleges lenne, ha a magyar alkotmányos jogállam alaptör-
vénye megfogalmazna néhány jellegzetes erkölcsi követelményt, és bizonyos vonat-
kozásban utalna a közerkölcs elvárásaira, egyértelm űen előírná a közszolgálatban
állókkal — tehát a bírákkal, az ügyészekkel, a fegyveres testületek f őállású alkalma-
zottaival, valamint a tág értelemben vett köztisztvisel őkkel, tehát az államigazgatási,
az önkormányzati igazgatási tisztvisel őkkel, a köztestületi és más átruházott hatás-
körben közigazgatási funkciót betölt ő szervek hivatalnokaival, az állam által fenn-
tartott vagy támogatott közintézmények alkalmazottaival — szemben támasztott ún.
alkotmányh űség követelményét. Erre a kérdésre — megítélésem szerint — határozot-
tan azt kell válaszolnunk, hogy az alkotmány ilyen tartalmú kiegészítése nem lenne
felesleges, sőt kifejezetten szükségesnek mondható.
E kategórikus megállapítás alátámasztásaként a következ ő érveket említem meg.
Néhány jellegzetes erkölcsi alapelv — mint pl. a jóhiszem űség és tisztesség elve, a
közerkölcs tiszteletben tartásának követelménye, a szabad verseny tisztességességé-
nek elő írása — alkotmányi rangra emelése azzal a következménnyel járna, hogy va-
lamennyi állami szerv működésében követend ő és az alkotmánybíráskodásban is
mérceként alkalmazandó értékekként szerepelnének ezek az erkölcsi elvárások. A
közhatalmi munkában és a közéletben is megsz űnne az a napjainkban a legmeghök-
kentőbb visszaéléseket, visszásságokat esetenként oltalmazó és feloldó érvelés,
amely szerint igaz, hogy ezek a megnyilvánulások széles kör ű megítélés szerint er-
kölcstelenek, de nem ütköznek jogszabályba, tehát nem jogellenesek.
Az alkotmányhűség kifejezett kimondása pedig egyrészt azért indokolt, mert a
közszolgálatban dolgozók jelent ő s hányada még nincs tudatában annak, hogy ön-
ként vállalt és esküvel meger ősített státusa őt arra kötelezi, hogy hivatali feladatának
gyakorlása közben és azon kívül is rá az a jogi és erkölcsi kötelesség hárul, hogy az
erkölcsi gondosság különös igényével segítse el ő az alkotmányos rend kibontakozá-
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 A közigazgatás értékkötöttsége az ... 35
sát, az alkotmányi értékek érvényesülését, és az őt alkalmazó intézmény rendelteté-
sének betöltését.
Annak alaptörvényi ösztönzése, alkotmányi legitimációja, a megvalósítás alaptör-
vényi meghivatkozhatósága és egyben alkotmányossági védelmezhet ősége érdeké-
ben, hogy a közszolgálat jellegzetes szféráiban, így a köztisztvisel ők tekintetében is
olyan adaptált etikai normák, közigazgatási erkölcsi szabályok kerüljenek kimun-
kálásra és elfogadásra, amelyeket maguk az érintettek — érdekképviseleti szerveik és
alkalmazó intézményeik szervezésében — nyilvános és felel ős viták keretében alakí-
tanak ki, meggyőződéssel javaslom, hogy az új magyar alkotmány foglaljon magá-
ban erre vonatkozóan is rövid, de világos és egyértelm ű felhatalmazást, illetve kö-
telezést. Ez az indítvány természetesen korántsem jelenti azt, hogy a közigazgatási
etikai kódex kifejezett alkotmányi rendelkezés hiányában nem dolgozható ki, nem
fogadható el és nem alkalmazható (Ádám 1998b).
Az alkotmányi, az egyéb jogi, ezek között az újszer ű jogrétegi, a jogi rangra emelt
erkölcsi, valamint a közhatalmilag is tiszteletben tartandó vallási, valláserkölcsi,
politikai, társadalmi, egészségügyi, tudományos, kulturális, m űvészeti, természeti és
épített környezeti stb. értékek szaporodása következtében a közigazgatás értékkö-
töttsége nagymértékben kiterjed és er ősödik. A korszerű közigazgatásnak a hagyo-
mányos és az újszer ű értékeket illetve ezek változásait is folytonosan figyelemmel
kell kísérnie, s őt az értékek gyarapításában, ápolásában, kezelésében és érvényesíté-
sében sajátos felügyeleti, ellen őrzési, egyéb hatósági, tervezési, szervezési, tájékoz-
tatási, ösztönző , szankcionáló és más eszközeivel körültekint ően közre kell működ-
nie. Mindezek alapján összegzésként megállapíthatjuk, hogy a közigazgatás érték-
kötöttsége az alkotmányos jogállamban rendkívül széleskör ű, erőteljes, differenciált
és folytonosan változik.
Irodalom
Apel, K.O. (1992) Két erkölcsfilozófiai tanulmány. Budapest, Áron Kiadó.
Ádám A. (1995) A köztestületek és a közjogi szerz ődések a posztmodern társadalom és állam kapcsola-
taiban. — Acta Humana. 21.16-30. o.
Ádám A. (1997) Az alkotmányos jogállam főbb jellemzői. — Jogtudományi Közlöny. 2.74-77. o.
Ádám A. (1998a) A jogrendszer alkotmányosodása és erkölcsiesedése. — Jogtudományi Közlöny. 10.
351-359. o.
Ádám A. (1998b) A közszolgálati erkölcs alkotmányi és egyéb forrásairól. — Magyar Közigazgatás. 5.
257-264. o.
Ádám A. (1998c) Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Budapest, Osiris Kiadó.
Bán T.—Könyves Tóth P. (1997) A szabályozó felügyeleti hatóság alkotmányos feltételeinek megterem-
téséről. —Jogtudományi Közlöny. 4.165-171. o.
Beyme, von K. (1995) Alkotmánybíráskodás. Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. — Paczolay P.
(szerk.), Budapest, ELTE Állami- és Jogtudományi Kar Tempus „Összehasonlító Jogi Kultúrák" projek-
tumának kiadványai. 117-127.0.
Cappeletti, M.—Cohen, W. (1995) Az alkotmánybíráskodás története és jelenkori elterjedése. Alkotmány-
bíráskodás, alkotmányértelmezés. — Paczolay P. (szerk.), Budapest, ELTE Állami- és Jogtudományi
Kar Tempus „összehasonlító Jogi Kultúrák" projektumának kiadványai. 42-52. o.
Favoreu, L. (1995) Az alkotmánybíróságok. Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. — Paczolay P.
(szerk.), Budapest, ELTE Állami- és Jogtudományi Kar Tempus „összehasonlító Jogi Kultúrák" projek-
tumának kiadványai. 53-116. o.
Ádám Antal :
A közigazgatás értékkötöttsége az alkotmányos jogállamban
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 19-36. p.
36 Ádám Antal TÉT XIII. évf. 1999 s3
Ficzere, L. (1996a) A kormányzati döntések el őkészítésének, végrehajtásának és ellen őrzésének kérdései. A
közigazgatás és ellen őrzése. — Fogarasi J. (szerk.), Budapest, Magyar Közigazgatási Kamara-Unió.
47-54. o.
Ficzere L. (1996b) Alkotmány és közigazgatás. A közigazgatás korszerűsítése. — Fogarasi J. (szerk.),
Buda-pest, Magyar Közigazgatási Kamara-Unió. Budapest, 9-25. o.
Heller Á. (1994) Általános etika. Budapest, Cserépfalvi.
Heller Á. (1996) Morálfilozófia. Budapest, Cserépfalvi.
Lőrincz L. (1994) A közigazgatás hazai fejl ődésének fő irányai. — Magyar Tudomány. 11.1313-1318. o.
Mcloskey, R.G. (1995) Az amerikai legfels őbb bíróság. Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. —
Paczolay P. (szerk.), Budapest, ELTE Állami- és Jogtudományi Kar Tempus „Összehasonlító Jogi
Kultúrák" projektumának kiadványai. 35-41. o.
Verebélyi I. (1996) A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. — Magyar Közigazgatás. 4.
193-229. o.
Zlinszky J. (1998) Keresztény erkölcs és jogászi etika. Budapest, Szent István Társulat.
THE INFLUENCE OF VALUES ON PUBLIC
ADMINISTRATION IN A CONSTITUTIONAL STATE
ANTAL ÁDÁM
Due to the increasing of the constitutional and other legal values (like the moral
values put on legal status and religious, ethicoreligious, political, social, health, sci-
entific, cultural, artistic, natural and built environmental values honoured by state)
the influence of values on public administration is extending and become stronger in
a large measure. Modern public administration has to watch continuously the tradi-
tional and recent values and their changes. It has to take considerately an contribute
part in the enlargement, caring, treatment and enforcement of values with its specific
tools of supervision, control, other authority, planning, organisation, information,
encourage and penalty. To summarise all of that the influence of values on public
administration in a constitutional state is extraordinarily large, powerful, different
and continuously changing.