Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
Tér és Társadalom XIII. évf. 1999 s 3: 3-18
KÖZIGAZGATÁS: TEGNAP, MA, HOLNAP'
(Administration: Past, Present, Future)
LŐRINCZ LAJOS
Történeti áttekintés
Közigazgatás ott jön létre, ahol közösségi ügyek jelentkeznek, olyan ügyek, ame-
lyeket az egész társadalom magáénak érez, amelyek megoldásához az egész társa-
dalom hozzájárulása szükséges. Azt hihetnénk, hogy ilyen alapon minden horda-
állapotnál fejlettebb társadalomban kialakul valamilyen szint ű közigazgatás. A do-
log azonban nem így van, hosszú időn keresztül egyéni érdekek kiszolgálása céljá-
ból integrálódott nagyon sok olyan társadalmi er őfeszítés, amelyet ma közösséginek
tartunk.
Ezért állíthatjuk, hogy a közösségi igazgatás els ő rendszerei, szinte 20. századi ar-
culatot öltve, az öntözéses vízgazdálkodásra épül ő társadalmakban alakultak ki,
mindenekelőtt Kínában, Egyiptomban, de a Tigris és Eufrátesz völgyének államai-
ban is, ahol a pontosan megszervezett, az egész társadalmat átfogó közösségi munka
tette lehetővé az egyre növekvő népesség alapvet ő szükségleteinek kielégítését. Az
ókor legnagyobb, leggazdagabb és leger ősebb államai azért lettek ilyenné, mert
szakképzett, gondosan válogatott, érdemeiknél és nem születési el őjogaiknál fogva
irányítói pozícióba jutott vezet ő i réteg, mai kifejezéssel igazgatási elit, kormányoz-
hatta az országot. A kínai civilizáció folyamatosságát és egyéni arculatát korán ki-
épült állami bürokráciájának köszönheti, s ugyanezt állapíthatjuk meg az összes
huzamosabb ideig fennálló ókori birodalomról (Gladden 1972; Heady 1979).
A közigazgatás rendszerének kialakulásához az els ő követelmény a közös ügyek, a
közügyek és a magánügyek közötti különbségek elismerése, á közös ügyek maga-
sabb rendűnek való min ősítése a társadalom minden szintjén, különösen a társadal-
,
mi hierarchia csúcsán. A legkülönböz őbb elnevezésű, de nagyjából azonos funkció-
kat gyakorló állami vezet ők az ókori birodalmakban, ideértve a római, bizánci biro-
dalmakat is, szabályként elkülönítve kezelték — amint azt Weber, Wittfogel (1957)
és nyomukban mások részletesen kimutatták — a köz pénzeit és a magánvagyont, a
köz feladatait és az egyéni célkit űzéseket. Mindezzel megteremt ődik a második kö-
zös igazgatási sajátosság elvi alapja is: a horizontális és vertikális hierarchikus igaz-
gatási struktúra. Nagy kiterjedés ű birodalmak esetében a vertikális hierarchia a ha-
talomgyakorlás egységes rendjét biztosította, a horizontális pedig a munkamegosz-
tás alapjait teremtette meg az állami ügyek intézésének legfontosabb területei, úgy-
mint pénzügy, hadügy, gazdasági ügyek, építési ügyek között.
A hierarchikus felépítésb ől következően a közigazgatás az ókori államokban cent-
ralizált, a döntési és irányítási jogosítványok a hierarchia csúcsán elhelyezked őknél
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
4 L őrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
összpontosulnak. Az erő s és jól megszervezett, hatékony közösségi ügyintézés álta-
lában despotikus kormányzási móddal párosul, vagyis a hatalom egykézben való
tartásával, s olyan irányítási stílus alkalmazásával, amely kevésbé van tekintettel a
célkitűzés és a megvalósítás dologi és személyi ráfordításainak arányára.
Eisenstadt (1963) centralizált történelmi bürokratikus birodalmaknak, vagy törté-
nelmi bürokratikus társadalmaknak nevezi azokat, ahol a közösségi ügyek intézésé-
nek ilyen modellje alakult ki, melyek más modellekkel szemben, mint — az ő termi-
nológiáját használva — a primitív politikai rendszerek, a nomád vagy hódító biro-
dalmak, a város-államok és a feudális rendszerek, sokkal eredményesebb, id őt ál-
lóbb eredményeket könyvelhetnek el, mert bebizonyítják, hogy csak közigazgatási
intézmények képesek a hatékony társadalmi ellen őrzésre, a társadalmi er őforrások
fokozatos növelésére. A közigazgatás intézményesülése segített a különböz ő társa-
dalmi csoportok közötti kapcsolatok stabilizálásában is.
Az európai feudalizmus a 7-8. századig bezáróan teljesen új helyzetet teremt a
közösségi ügyek igazgatásának történetében. Korai szakaszában drasztikusan szakít
a közösségi ügyek központi szervezésének gyakorlatával, azaz felszámolja a köz-
igazgatást. A közösségi ügyek minimálisra csökkennek, s kielégítésükr ől a legkisebb
közösségek gondoskodnak. Eltűnik a szervez ő állam is a közügyek koncepciójával
együtt. A feudális rendszer csak a minimumát teljesíti mindannak, ami az alapvet ően
agrár társadalom túléléséhez szükséges. A kormányzó hatalom számos kis közösség
között fragmentálódik, s ezek is állandó konfliktusban állnak egymással az anyagi
források megszerzéséért. Amint azt tudjuk, a konzekvencia az, hogy egészen a 11.
századig a lakosság száma csökken, a mező gazdasági termelés visszaesik, s általá-
ban a társadalmi kooperáció mértéke a minimálisra redukálódik.
Négy évszázados lassú fejl ődés eredményeképpen kezd megváltozni a helyzet,
amikor Európa egyes államaiban a 16-18. századra kialakulnak az abszolút mo-
narchiák, melyeknek témánk szempontjából az az „újdonságuk", hogy újra használ-
ják a közügyek fogalmát, és ezzel együtt megteremtik az újkori közigazgatás kiala-
kulásának alapját. Richelieu és Colbert Franciaországban, VIII. Henrik és Erzsébet
Angliában, a brandenburgi választófejedelem és fia, I. Vilmos Frigyes, majd Nagy
Frigyes Poroszországban, Mária Terézia és II. József az osztrák birodalomban az új
közigazgatási koncepció és rendszer kialakításának vezéregyéniségei. Erre a rend-
szerre a centralizáltság mellett, a megnövekedett aktivitás a jellemz ő. Megfogalma-
zódik a jelszó: mindent a közért, ha szükséges, a köz ellenében is. A merkantiliz-
mus, mint állami gazdaságpolitika, növelte az állami bevételeket, javította az alatt-
valók életkörülményeit, út- és csatornaépítéseket, szabályok megfogalmazását,
számtalan hivatal felállítását és hivatalnokok alkalms7Aqát eredményezte. A közép-
kori feudális adminisztrációval összevetve óriási mérv ű a változás: a középkori
uralkodó saját birtokainak növelésével és védelmével, igazgatásával és irányításával
van lekötve, kiváltságainak őrzésével a vele állandóan vetélked ő nemességgel és
egyházzal szemben. A felvilágosult abszolutizmus uralkodói országukat, birodal-
mukat akarják gazdagítani. A középkori királyi tanácsok hivatalnokai a királyi udvar
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 5
közönséges tagjai, egy sorban állnak a szakácsokkal, ételkóstolóval és az inasokkal.
Az állami szolgálat szerencsétlenül összemosódott a királyi udvar magánszolgálatá-
val. A felvilágosult abszolutizmus tisztvisel ője egyetemet végzett, ahol igazgatástu-
dományt, akkori elnevezéssel kameralisztikát tanult, versenyvizsga eredményekép-
pen, tehát képessége alapján juthatott be a közigazgatásba, ahol el őre kiszámítható
karriert futhatott be (Heady 1979).
A nemzetállamok kialakulását, vagyis a polgári átalakulás korszakát a közigazga-
tást tekintve radikális ideológiaváltás jellemzi, anélkül azonban, hogy magának a
közigazgatásnak a szerkezete megváltozna. Az ország többé nem a király tulajdona,
hanem a nemzeté, s az állam az a gépezet, amelynek segítségével a nemzet létrehoz-
za kormányát, szervezi a köz szolgáltatásait. A tisztvisel ő nem a korona szolgája
többé, hanem az államé. A közhatalom nem egy személy eszköze. A köztisztvisel ő a
jog előírásainak megfelel ően jár el, nem egy személy kívánságai szerint, védelmet a
jog azért nyújt számára, mert a jog a nemzeti akarat kifejez ődése.
Más tekintetben a közigazgatásban csupán az azóta sem szünetel ő átkeresztelések
jelzik a változást: Napóleon a Királyi Tanácsot Államtanáccsá kereszteli át a szerv
jellegének legcsekélyebb változtatása nélkül, s minden Napóleonnak tulajdonított
alapelv, rend, hierarchia, specializáció és nyilvántartás, már évszázaddal vagy évez-
redekkel korábban megfogalmazódott.
Napjaink felé közeledve a közigazgatás történetének vizsgálatába bekapcsolódnak
a közigazgatással foglalkozó tudományok, ett ől fogva a fejl ődés leírásának egyön-
tetűsége megszű nik, noha a közigazgatás egy és ugyanaz marad.
A kameralisztikáról már tettem említést, ez a diszciplína nem volt más, mint a
gyakorlati közigazgatási tennivalók rendszerezett leírása, amely különösebb vissz-
hang nélkül kikopott az egyetemi tanrendekb ől. Nem így a jogtudomány. A 19. szá-
zad elejétől kezdődően, Európában, annak is fő leg kontinentális részében, a jogál-
lamiság korai szakaszában, a szabad verseny klasszikus felfogását er ősítve és azáltal
erő södve a közigazgatás felé a társadalom igényeit egyre inkább és kizárólagosab-
ban a jogtudományok közvetítik. Az alapelv jogtudományi közvetítéssel csak jogi
formájú lehet: a közigazgatás csak azt teheti és csak úgy, amit és ahogyan azt a jog-
szabályok megengedik. A társadalmi ellen őrzés, a képviseleti szerveknek, azaz a
politikának az igazgatás fölötti szupremációja, a közjog és a magánjog, áttételesen a
közéleti etika elkülönültsége, az állam szerepének visszafogása egyaránt benne van
e tömör követelményben. A jogszabályokat ebben az id őben a képviseleti szervek
fogalmazták, amelyekbe egyre inkább politikai pártokhoz való csatlakozással lehe-
tett bejutni, s e pártok valamilyen társadalmi réteget képviseltek. A parlamentek
által elfogadott törvényekben a népszuverenitás fikciója fejez ődik ki, a jog uralma
alatt álló közigazgatás — a jogtudomány felfogása szerint — demokratikus, a lakosság
részvételével megvalósított közérdek ű ügyintézés. A kontinentális Európa — majd
látni fogjuk Anglia és főként Amerika más álláspontot képvisel — a magánjog terü-
letén eltérő szabályt érvényesít: minden megtehet ő , amit a jog nem tilt. A jogállam
közigazgatása gúzsba van kötve, a gazdálkodás, a kereskedelem, mai terminológiá-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
6 L őrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
val a versenyszféra annál szabadabb. A közigazgatásnak a jogtudomány akkori fel-
fogása szerint — ez egyébként megegyezett a korabeli uralkodó filozófiai, közgazda-
sági nézetekkel — pusztán az éjjeli őr szerepét kell betölteni, azaz a közrendet kell
fenntartani, és óvni kell az ország területi integritását az esetleges küls ő támadások-
kal szemben.
Az uralkodó elméletek azonban nem feltétlenül a valóságos folyamatokat tükrözik,
hanem vagy az elméletgyártók szellemes világlátását, vágyait, olykor bizonyos réte-
gek érdekeit, kívánságát fogalmazzák meg. Esetünkben pl. szó sincs arról, hogy a
közigazgatás társadalmi szerepe, jellege ténylegesen megváltozott volna. Aktivitása
nem csökken, országonként más-más oknál fogva avatkozik be a különböz ő keres-
kedelmi, oktatási, népjóléti szakkérdések eldöntésébe. A folyamat jelei: a kormány-
zati szervezet további differenciálódása, a császár-kori Rómában kialakult öt ágazat
(külügy, belügy, hadügy, pénzügy, igazságügy) mellé a népjóléti ügyek, oktatási,
ipari és kereskedelmi, mezőgazdasági ügyek intézésére jönnek létre központi igaz-
gatási szervek az „éjjeli őr" koncepciójú államstruktúrában. A kiválasztás, mint min-
den igényes és er ős közigazgatási rendszerben továbbra is az érdemeken alapul. A
döntések ésszerű döntéshozatali eljárás szerint születnek.
Nem ugyanez a helyzet ebben az id őszakban — a 18-19. századnál tartunk — Ang-
liában és különösen Amerikában. Amerika áll leginkább szemben a kontinentális
európai megoldásokkal, ezért inkább az ottani sajátosságokat ismertetem. Amerika
ebben az időszakban abban különbözik Európától, hogy nincs igazi közigazgatása,
és nem is akar létrehozni ilyet. A telepeseknek — mivel nincs államuk — minden
ügyet maguknak vagy a legszűkebb környezetüknek, településüknek kell megoldani.
Közügy, azaz a lakosság kiterjedt részét érint ő, feltétlenül megoldásra váró ügy nem
lévén, természetesen ki sem alakulhatott a közigazgatás. Amerika hosszú id őn ke-
resztül nem abban különbözött Európától, hogy más közigazgatása volt, hanem ab-
ban, hogy nem volt közigazgatása. (A kés őbb kifejlődött közigazgatás azonban nem
tartalmaz lényeges eltér ő vonásokat.)
Az államellenesség, a központi hatalom kialakításától, meger ősödésétől való féle-
lem, amely az amerikai alkotmányt megfogalmazókban, az „alapító atyák"-ban is
megvolt, bizonyos mértékben ma is megvan az állampolgárok konzervatív beállí-
tottságú rétegeiben, hallatlan mértékben növelte az önkéntes polgári társulások, a
lakossági önszervez ődések, az önkormányzás jelentőségét. Már-már úgy látszott
sikerült a görög polisz rendszert kontinens nagyságú méretekben, mint a bürokrati-
kus igazgatás ellenmodelljét felújítani és kiterjeszteni (nem véletlen, hanem tudatos
hivatkozás a görög gyökerekre a timpanonos, ion vagy dór oszlopos középületek
archaizáló stílusa). Az önkormányzati modell, mint a lakosság önszervez ődési kész-
ségét és szándékát kifejez ő szervezeti forma azt kívánja meg legel őször, hogy a kö-
zösség minden tagjának egyforma esélye legyen a közös ügyek intézésére, ne ala-
kuljon ki privilegizált réteg, amely e jogok gyakorlását monopolizálhatja. Képzett-
ségi előírások, rátermettség vizsgálata tehát szóba sem jöhetnek, a közhivatalt rövid
ideig lehet betölteni a minél nagyobb mérv ű rotáció érdekében. A rotáció a pártoso-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 7
dás megerősödésével amúgy is elkerülhetetlen: minden évben sor kerül valamilyen
választási kampányra, minden évben cserél ődik a közfunkciót betöltők egy része, s
velük együtt mindazok a rokonok, barátok, lekötelezettek, akiket a közfunkciók
betöltői jutalmaznak meg valamilyen szinekúrával. A patronázs rendszernek olyan
torzulata alakult ki, amely a múlt század nyolcvanas éveire lehetetlenné tette az
alapvető közfunkciók szakszer ű gyakorlását, maga az amerikai társadalom gy őző-
dött meg a zsákmány-rendszer, vagyis a politikának odadobott igazgatási struktúra,
másképpen a szakszerű igazgatás nélküli társadalomirányítás zsákutca jellegér ől.
Az 1880-as évek az akkori fejlett világban egységes változást eredményeznek a
közigazgatás területén. A szabályozatlan szabadverseny hátrányai egyre jobban ki-
ütköznek, a szociális feszültségek élesednek, szinte egyöntet ű a gyógymód meghatá-
rozása: erősebb állam, erősebb közigazgatás, az anarchikus gazdasági viszonyokban
rendteremtés. A társadalomkutatók némelyike az államkapitalizmus, az imperializ-
mus, másik része beavatkozó állam kialakulásának, ismét mások igazgatási forra-
dalomnak írják le a korszakot, s egy dologban valamennyiüknek igaza van: világ-
szerte megszűnik a fenntartás az állami bürokráciával szemben, éppen azt kezdik
keresni, először nagyüzemi méretekben az emberiség történetében, miként lehetne
hatékonyabbá, eredményesebbé tenni. E jelenség mellett felt űnik egy ellentétes ten-
dencia is, amely azonban csak az els ő világháború után er ősödik meg, a folyamat
elején csak az alig olvasott m űvekből ismerhető meg az anarchista, szociáldemok-
rata, szocialista, kereszténydemokrata világnézet ű gondolkodók növekvő aggodalma
a jelenség láttán.
Az eredményesség javításában Amerika próbálkozása t űnik a legeredetibbnek.
Mivel ez az ország az egyedüli, amelynek egészen a múlt század végéig nem volt
igazi közigazgatása, olyanná próbálta azt formálni, amilyenek a nagyon is eredmé-
nyes ipari nagyüzemek voltak. Ráadásul ebben az id őben jelent meg Taylor könyve
az ipari munka tudományos megszervezésér ől (Taylor 1911), amely tele volt olyan
szervezési általánosításokkal, amelyek alkalmazhatónak t űntek a közigazgatásban:
specializáció, koordináció, parancsteljesítés, a munkafolyamat részletes megterve-
zése stb. Ettől kezdve az amerikai, majd más országbeli megfigyel ők számára is,
akik az ipari munkaszervezést az egyedüli jónak és követhet őnek, egyszóval mo-
dellnek tartják, a közigazgatás minden hibája abból származik, hogy eltér a modell-
től, s gyorsan jól olajozott nagyüzemmé válhatna, ha idomulna az általánosnak fel-
tüntetett ipari szervezési elvekhez. Az alapvet ően gazdasági szemléletű elmélet sze-
rint amíg a piacot a verseny, a dinamizmus és a választás szabadsága jellemzi, addig
a közigazgatást a monopol-helyzet, a stagnálás és a kényszerít ő erő. A társadalom
olyan mértékben válik dinamikussá, amilyen mértékben minden szervezete a piac
törvényei szerint funkcionál.
A köz- és magánszféra elválasztására felépül ő kontinentális Európa fintorogva fo-
gadta az Amerikától származó újdonságokat, s néhány kivételt ől eltekintve tudomást
sem vett róluk. Amikor a két világháború között egy-két szimpatizánsa és követ ője
támad az amerikai eszméknek, az Újvilágban már modellt váltanak. Európában a
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
8 L őrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
jogrendet finomítják tovább, kidolgozzák a közigazgatási jogviszony elméletét, a
közigazgatási aktustant, a közigazgatási szerz ődés intézményét, vagyis eszközöket
keresnek a közigazgatás hatalmának kiteljesedéséhez. Az addig uralkodó büntet ő és
polgári jog mellé feln ő, sőt terjedelemben és jelent őségében ezeken túln ő a köz-
igazgatási jog.
A reál szféra tekintetében a helyzet ugyanaz az egész fejlett világban: a közszféra
súlya megállás nélkül növekszik, legyen szó akár a szabadverseny b űvöletéből sza-
badulni még mindig nem tudó Amerikáról, vagy a köz- és a magánigazgatás különb-
ségét továbbra is hangsúlyozó Európáról. Az Amerikai Egyesült Államokban pl.
1924-ben a bruttó nemzeti termelés 9,9%-át fordították kormányzati kiadásokra,
1938-ban 19,7%-át (Straussman 1990, 10).
Az első világháború, az ezt követ ő helyreállítási programok, a gazdasági világvál-
ság, majd a második világháborúra való készül ődés mind nyilvánvalóbbá tették a
végrehajtó hatalom, a kormányzati munka, a közigazgatás er ősítésének szükséges-
ségét. Ez az egységes folyamat azonban eltér ő filozófiákon alapult. A szovjet állam
egyrészt társadalom-átalakítási terveire hivatkozhatott, amelyhez er ős központi ha-
talomra, a közügyek körének soha nem tapasztalt kiszélesítésére volt szükség. Más-
részt kötötte egy ideológiai korlát, miszerint a szocialista társadalom végcélja a la-
kosságtól elkülönülő , elidegenedett állami, közigazgatási struktúra teljes felszámo-
lása, az önigazgatás megvalósítása. A kiutat — eléggé értelmezhetetlen módon —
Sztálin fogalmazta meg: az állam elhalásához az állam meger ősítésén keresztül ve-
zet az út, ergo minél er ő sebb, annál közelebb áll az elmúláshoz. Az ebben az id őben
kialakult diktatúrákban, tehát a Szovjetunió mellett el őbb Olaszországban, kés őbb
Németországban, de még a demokráciát védelmez ő USA-ban is a törvényhozó ha-
talommal szemben erő sítik a közigazgatást, egyaránt utalva a pártok uralta törvény-
hozás terméketlen vitáira, a demokrácia vadhajtásaira. Mindenhol er ős végrehajtást,
hatalmi koncentrációt, elnökhöz, pártvezérhez feltétlen engedelmességet valósítanak
meg, illetve követelnek, a módszerekben és eljárásokban természetesen óriási kü-
lönbséggel. A jogállam eszméje, illetve annak a közigazgatásra vonatkoztatott tétele
Európaszerte háttérbe szorul, a jogszer űség követelményét megel őzi az eredmé-
nyességé, ami Amerikában a kezdetekt ő l így volt, éppen az üzemi szervezési modell
csodálata miatt. A tudomány egy új irányzata azonban a szervezési csodareceptek
gyakorlati alkalmazásának tapasztalatait elemezve megdöbbenéssel tapasztalja,
hogy azoknak a közigazgatásban semmi hatása nincs. Teljesen mindegy, hogy a
vezetés funkcionális vagy törzskari módját alkalmazzák, az eredmény sem nem
jobb, sem nem rosszabb, kett ő s oknál fogva: egyrészt, mert a szervezetekben az
informális emberi kapcsolatok sokkal jobban befolyásolják az eredményességet,
mint a formális szervezési intézkedések; másrészt, mert a politika soha nem sz űnő
hatalmi védőhálója a közigazgatás közül a magánigazgatás elveit vagy alkalmazha-
tatlanná, vagy alig alkalmazhatóvá teszik (Simon 1945). Más szóval Amerikában is
felfedezik — a második világháború el őtti években járunk — a köz- és magánigazga-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 9
tás dichotomiájából fakadó, Európában három évszázaddal, Kínában három évez-
reddel korábban felfedezett következményeket.
A második világháború után — a várakozásokkal ellentétben — világszerte tovább
nőtt a közhatalom szerepe a társadalom irányításában, ez a jelenség mind a mai na-
pig töretlen. A specializáció tovább er ősödik, a korábban adminisztratívmentes te-
rületek is, mint a tudomány, m űszaki fejlesztés, sport, környezetvédelem igazgatási
védnökségek alá kerülnek. A közigazgatási tisztvisel ők száma ugrásszerűen megnő,
felkészültségük alaposabb, érdemi ügyintéz ői munkakörbe ma már egyetemi vég-
zettség nélkül nem lehet bejutni, ám a legfigyelemreméltóbb jelenség funkciójának
szélesedése és kib ővülése. Ha a 19. század közepén a rendészeti jelleg ű tevékenység
jellemezte leginkább, a század végét ől a befolyásolás és beavatkozás, az ötvenes
évektől — már a 20. században — a gondoskodás. Gondoskodás a kiegyensúlyozott és
elviselhető életkörülményekről, beleértve az egészségmegóvást, a szociális támoga-
tást, az oktatást, a lakásépítést, védelmet az ipari, környezeti ártalmak ellen, a pihe-
nés, üdülés, szórakozás feltételeinek megteremtését stb., vagyis mindazoknak a fe-
ladatoknak az ellátását, amelyeket a jóléti állam fogalmával szoktunk összekötni.
Csak néhány adat az el őbbiekben vázolt tendencia érzékeltetésére. Belgium
1965-ben a bruttó nemzeti termelés 32,3%-át fordította kormányzati kiadásokra,
1984-ben 55,4%-át. Franciaországban ugyanebben az id őszakban az arányok
38,4%-ról 52,7%-ra módosultak, az Egyesült Királyságban 36,1%-ról 47,8%-ra
(Straussman 1990, 11). Tudunk mindannyian arról, hogy az angolszász világban a
nyolcvanas években — Reagen elnök és Thatcher miniszterelnök kormányzása idején
kulminált a folyamat — végbement egy neokonzervatív ideológiával megalapozott,
kifejezetten az állami bürokrácia visszaszorítására, a jóléti funkciók felszámolására
irányuló „forradalom", vagy sokak szerint „ellenforradalom". Azt azonban — sajnos
— már sokkal kevesebben tudják, hogy az államtalanítás csak szavakban történt meg.
1970 és 1991 között az Egyesült Államokban pl. a közszektor alkalmazottainak
száma 13 millióról 18,5 millióra n őtt, ez több mint 42%-os emelkedést jelent. A
föderális szervekben 8%-os, a tagállamokban 64%-os, a helyi szervekben 48%-os a
növekedés. A reál jelenségek és a politikai áramlatok, elméleti irányzatok egymástól
elszakított bemutatása azért szükséges, mert az elmúlt évtizedben szinte csak az
utóbbiakról kapott tájékoztatást a magyar közvélemény, holott a reálfolyamatok
egészen új irányba haladnak.
A második világháború utáni id őszakot nemcsak a gondoskodó közigazgatás ki-
fejlődése jellemzi, amely egyébként univerzális, társadalmi rendszereken átnöv ő
jelenség, hanem a nemzetközi, nemzeteken felüli bürokrácia kialakulása is. Egész
hadseregnyi alkalmazottja van az ENSZ-nek és különböz ő szerveinek, számuk —
csak az igazgatással foglalkozókat tekintve — meghaladja a 150 ezret, de az Európai
Unió végrehajtó apparátusának a létszáma is több 17 ezernél. A nemzetközi bürok-
rácia nem csak azért új jelenség, mert korábban legfeljebb töredékesen volt tapasz-
talható, hanem, mert lényegével tartották ellentétesnek nemzetköziesedését, funkció-
ja mindig valamely adott állam működtetésének biztosítására szorítkozott. Nemze-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
10 Lőrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
tek fölötti funkciók ellátására a politika intemacionalizálódása következtében váll-
hatott alkalmassá.
Ezzel párhuzamosan figyelték meg az igazgatási rendszerek, struktúrák és eljárá-
sok alkalmazásának, átültetésének korlátozott lehet őségét. Már a második világhá-
ború után elkezd ődött egy-egy állam által kipróbált igazgatási struktúra átültetésé-
nek kísérlete valamely más államba. A szándék vagy humanitárius segítségnyújtás,
vagy a demokrácia és az emberi jogok védelme, vagy a proletár internacionalizmus
önzetlen célkitűzéseinek mezébe volt csomagolva, ténylegesen a megcélzott ország
intézményrendszerének finom vagy er őszakos átalakítása a támogatást nyújtó állam
kívánságainak megfelel ő formára. Az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió
volt e tekintetben a legsegít őkészebb két ország, s kudarcaik elemzése vezetett egy
új diszciplína, az összehasonlító közigazgatás kialakítására. E diszciplína fő monda-
nivalóját abban összegezhetjük, hogy a bürokratikus szektor megváltoztatása más —
kulturális, politikai, gazdasági stb. — tényez ők megváltoztatása nélkül eredmény
nélküli. A példák sokaságát lehetne felhozni a tétel helytállóságára, nem is a nyil-
vánvaló vagy baklövéseket hoznám fel, hanem a nyugat-európai országok ellenállá-
sát az amerikai business-szemléletű adminisztráció bevezetésével szemben közvet-
lenül a háború után, vagy a speyeri központ történetét. Speyer, a francia megszállási
zónába tartozván, francia ajándékként kapott egy ugyanolyan elitképz ő intézményt,
mint a de Gaulle által megalapított ENA. Ma a speyeri közigazgatási akadémia,
anélkül, hogy bármilyen központi német korrekció történt volna, olyan mint egy
tipikus német egyetem, s a történészeken, s a francia gaullistákon kívül senki sem
ismeri a francia eredeteket. Igazán most látjuk tisztán az ellenkez ő oldal példáit is:
milyen felületes, vékony befolyást gyakorolt a sokkal totálisabb, agresszívebb
szovjet expanzió a saját befolyásolási zónájában.
A magyar közigazgatás rövid története
Dióhéjban vázoltuk a közigazgatás fejl ődését a világ mindenkori legfejlettebb ré-
gióiban, ez már maga jelent ős torzulást eredményez, ugyanilyen röviden mutatjuk
be a magyar közigazgatás jelent ősebb fordulópontjait.
A magyar közigazgatásról azt kell, mintegy összegzésként elmondani, hogy emlí-
tésre méltó eredeti vonásokkal, mint az eddig említett nagy birodalmak, soha nem
rendelkezett. Ilyeneket csak olyan történetírók tártak fel, akik más népek történeté-
nek ismeretében meglehetősen járatlanok voltak. A magyar közigazgatás modell-
követő volt, szerencsésebb id őszakokban a modell önként választott, a csillagzatok
rosszabb állásánál ráer őltetett, s még utólag sem tudjuk pontosan megválaszolni,
hogy mikor jártunk jobban. Követett valamilyen példát a magyar közigazgatás, de
lemaradása a követett modellt ől soha nem volt jelentős. Nézzük rögtön a kezdeteket.
A magyar államalapítás Géza és Szent István m űve volt. Magyarország két modell
közül választhatott, déli szomszédja, Bizánc rendkívül kifinomult, az els ő ezredfor-
duló körül messze legrendezettebb, legszabályozottabb és pontosabb közigazgatási
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 11
modellt ajánlott, nyugati szomszédja az éppen töredez ő frank birodalom bajor her-
cegsége koraközépkori modellt, ahol igazából még nincsenek is közügyek, csak
királyi magánügyek. A két modell között fejlettségben félezred év volt a különbség
Bizánc javára. Nem lehetett kétséges, hogy el ődeink, akik borzongással tekintettek a
konstantinápolyi hierarchikus államigazgatási struktúrára, a fejlett nyilvántartási,
ellenőrzési rendszerre, a felel ősségrevonás gyakoriságára és következetességére, a
Justiniánus által összeállított felfoghatatlan tartalmú törvénykönyv terjedelmességé-
re, a 10. századbeli frank-bajor modellt választották, amely a koraközépkor admi-
nisztratív nadírját éppenhogy elhagyta. Olyan európai modellt választottunk tehát,
amely nagyon elmaradott volt, de éppen ezért átvehet ő és alkalmazható a vérségi
szervezetekb ől és a nemzetségi szokásjogból éppen csak kilép ő magyar társada-
lomban (Hóman—Szekf ű 1935). A lényeg azonban az, hogy Nyugathoz igazodtunk, s
nem Kelethez, mert a bizánci társadalom akkorra már er ősen át volt szőve keleti és
despotikus elemekkel is, ezért a választás — noha err ől az Árpád kor különböző jogál-
lású vezetői még évszázadokon keresztül nincsenek meggy őződve — szerencsés volt.
A második modellválasztás 1526 után adódik. A török modell a megszállt alföldi
területeken, az éppen birodalommá összeállt Habsburgok uralma alatt álló osztrák-
német modell pedig az ország északi részein kerül kötelez ő jelleggel kipróbálásra.
Az osztrák modell az er ős központi hatalom, azaz a centralizáció és hivatásos
hivatalnoki kar kiépítése szükségességét hirdette, a török modell sokkal er őteljesebb
decentralizációt, önkormányzati joggyakorlást engedélyezett. A török minta hatása
tulajdonképpen még feldolgozatlan, de árulkodó jelnek tartható, hogy a másfél év-
százados török kormányzás eredménye kb. 800 magyar nyelvben ragadt oszmán—
török szó, s ezek jókora része a közigazgatáshoz, s annak funkcióihoz kapcsolódik
(bilincs, csősz, tolmács, haramia, martalóc) (R. Várkonyi 1985, 473).
Mindenesetre a Habsburg (osztrák) modellt néhány év híján négyszáz évig pró-
bálták minden elemében ránk kényszeríteni, sajnos csak részleges sikerességgel. A
közigazgatás, hosszú-hosszú vajúdás után, amint arra az egyetemes közigazgatás-
történetben utaltam a 16-18. században kezdett Európában római birodalmi szintre
emelkedni, tehát a legjobb id őben csatlakoztunk volna a legélenjáróbb áramlatok-
hoz. A kuruc felkelésekb ől, a Rákóczi szabadságharcból, a reformkori mozgalmak-
ból, 1848-ból, a Bach huszárok iránti egységes ellenszenvb ől azonban kiolvashatjuk
azt a tanulságot, hogy a magyar társadalom els ősorban nem az adminisztráció mo-
dernségét értékelte a Habsburg birodalom bekebelezési kísérleteiben. Pedíg innent ől
számtalan igazgatási újítási tervr ől lehetne hírt adni, melyek Franciaországban szü-
lettek, Poroszországon keresztül, Ausztrián át jutottak volna a 17. század végére
teljes egészében Habsburg uralom alá került Magyarországra, ha itt jókora részük
nem bukott volna meg a nemesi vármegyék ellenállásán. Maradt azonban egy terü-
let, ehhez járulékosan csatlakozott másik kett ő, amely alapjaiban osztrák birodalmi
alkotásnak tekinthető, modern volt és hatékony, a kiegyezés után lehet ővé tette az
ekkorra már anakronisztikussá váló megyei ellenállási t űzfészkek felszámolását, a
közszolgálat korszer űsítését, 1920 után a teljes mértékben önállóvá váló magyar
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
12 L őrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
állam működésének zavartalanságát: a pénzügyi igazgatásé. A pénzügyi igazgatást
az alkotmányos kormány az abszolutizmustól változatlan formában átvette, meg-
hagyta a számviteli és pénztári szolgálat, valamint az ügykezelés rendszerét
(Magyary 1942). Ezért is van talán az a máig is jól érezhet ő minőségbeli különbség
a magyar közigazgatásban a pénzügyi és minden más igazgatási szektor között.
Csak az érdekesség kedvéért jegyzem meg, hogy a fővárosban az ostrom idején — a
begyűjtő és kivégző hordák mellett — csak a pénzügyi igazgatóságok m űködtek za-
vartalanul, postázták az adó-befizetési felszólításokat.
A második világháborút követ ően — a közigazgatás története a saját útját járja —
igazából nem történt modellváltás. Szavakban és jelszavakban, ideológiában és cél-
kitűzésekben persze gyökeresen megváltozott minden: a kormányból miniszterta-
nács lett, az önkormányzatokból tanácsok, a polgármesterekb ől tanácselnökök, a
közigazgatásból államigazgatás, az államtitkárból miniszterhelyettes, a kezdetben
csak a pénzügyi igazgatásban majd minden ágazatban érvényesül ő kompetencia
elvét azonban nem érte sérelem. A szocialista korszak az eredményesség és a haté-
konyság, a felülről jóváhagyott tervezés és összehangolás princípiumain egységesen
és kiszámíthatóan, nagyüzemszer űen működő, szociális biztonságot nyújtó, a legfel-
sőbb hatalom, amely ez esetben egy párt volt, utasításait késedelem nélkül teljesít ő
végrehajtó hatalmat — olyant amilyent Nagy Frigyes, Bismark, Taylor, Fayol elkép-
zelt — szeretett volna létrehozni, a jogszer űség és a demokrácia kívánalmait, mint
amelyek csökkentik az eredményességet, a gyorsaságot, a legf őbb hatalom irányítá-
sának hatékonyságát, kispórolva a rendszerb ől. Ennek a korszaknak a sajátossága
abban keresendő, hogy a külső modell nem magasabb kulturális értéke, rejtett beol-
vasztási szándéka miatt nem tudott szervesülni a magyar társadalomban, az állami
intézményekben, a közigazgatási rendben, hanem alacsonyabb vagy alacsonyabbnak
tartott fejlettségi szintje miatt.
1989-90-ben a jogszerűségi elemek visszakerültek a magyar közigazgatásba,
amely ismét modellválasztási kényszerhelyzet elé került. Szent István óta ismét sza-
badon és önként választhattuk meg melyik kényszerzubbonyba bújunk. Az ebben a
kutatási szférában tevékenyked ő társadalomkutatóknak köszönhet ően ismeretér volt a
választék, s ebb ől politikusaink aktív közreműködésével olyan demokratikus állam-
modellt, benne közigazgatási modellt állítottunk össze, amely tartalmazta az amerikai,
francia, olasz, akkor még nyugat-német, osztrák államfejl ődés csúcstermékeit, egy-egy
helyen kiegészítve a haladó magyar hagyományokkal. Ennek igazi értékér ől még korai
lenne beszélni, jellegzetességeit azonban már össze lehet foglalni.
Mindenekelőtt azt kell megemlíteni, hogy a hatékonyság és gyorsaság szempont-
jait nehezen találnánk meg a jelenlegi közigazgatási intézmények bármelyikének
létrehozási indokai között. Az ellenkez őjére bőven lehet példát találni. Az önkor-
mányzati törvény kifejezetten és tudatosan mell őzött minden ésszerű gazdálkodásra
vonatkozó megfontolást. A decentralizáció, a jogállamiság, az önállóság szavak
szinte misztikus jelentőségűvé váltak. Ennek jegyében nyertek el önkormányzataink
olyan nagymérvű autonómiát, amilyennel a világon egyetlen más helyi kormányzat
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 13
sem rendelkezik, részesülnek önkormányzati képvisel őink olyan tiszteletdíjban,
amely kisebb településeken a községnek juttatott állami támogatás felét elviszi. A
jogi fundamentalizmus jegyében születik olyan alkotmánybírósági határozat, amely
kérkedésszerű en utasítja el a végrehajtás több milliárdos többletkiadásának mérle-
gelését. Az Országgyű lés olyan törvényt fogad el a közalkalmazottak és köztisztvi-
selő k jogállásáról, amelynek több tízmilliárdos vonzatáról a törvény idevonatkozó
részének hatályba lépése el őtt fél évvel szerez tudomást a pénzügyminiszter. A
közigazgatási szervek határozatait olyan bírói rendszer keretei között és oly módon
bírálják felül, amelynél költségesebbet és hosszadalmasabbat kitalálni sem lehetne,
és még lehetne a példákat sorolni.
A közigazgatás-tudomány m űvelőinek tíz évvel ezel őtt a magyar közigazgatás
jogszerű ségének javításáért, tevékenységi körének ésszer ű szűkítéséért kellett mun-
kálkodniuk, most aggódva kell tapasztalniuk, hogy a jogállamiságnak az a múlt szá-
zadbeli felfogása, amely nálunk a közigazgatás m űködésének mércéjévé vált diszk-
reditálja a közigazgatást, alkalmatlanná teszi szolgáltató funkcióinak ellátására. A
korszerű közigazgatás tevékenységében a jogszer űség és a célszerűség kritériumai
összhangban állnak, a közigazgatás eddigi története számos példával igazolja mi-
lyen torzulások származhatnak akár egyik, akár másik kritérium mell őzéséből.
Nemcsak a célszer űség mellőzése gyengíti jelenlegi közigazgatásunkat, hanem az
a dilemma is, amely az üzleti szabályokat er őteljesebben érvényesíteni akaró, ame-
rikai-orientációjú, szervezéselméleti és a közigazgatás sajátosságait továbbra is
hangsúlyozó, integritását és értékeit védeni szándékozó, nyugat-európai eredet ű
közjogi, politikatudományi szemléletmód különbségéb ől és a közöttük való válasz-
tás kényszeréb ől adódik.
A szervezés vagy szervezetelmélet, illetve igazgatáselmélet szerint az igazgatás
egy és ugyanazon elveken nyugszik, legyen szó akár az állam, akár egy ipari üzem
szervező tevékenységér ő l. Amint láttuk és még néhány mondat erejéig látni fogjuk,
ezt az állítást magában az Amerikai Egyesült Államokban is megcáfolta a politika-
tudomány és a szociológia, az utóbbi években azonban újra er őre kapott, a gazdasá-
gi és szociális krízisb ő l való kilábalás egyik orvosságaként. Ha a köz- és a magán-
igazgatás között nincs különbség, s ő t a mozgékonyság, a költségérzékenység a ma-
gánigazgatás mellett szól, miért ne lehetne a közigazgatási feladatokat üzleti vállal-
kozásoknak átadni, vagy miért ne végezné az állami adminisztráció funkcióit válla-
latok módjára? A new public management mozgalma különösen Nagy-Britanniában,
Új-Zélandon és Ausztráliában kapott nagy publicitást. A mozgalom gazdasági kon-
cepciót követ: racionalizálás a szervezeten belül, privatizálás kifelé. A bels ő racio-
nalizálás a taylori elveket követi, sokan új-taylorizmusnak nevezik, teljesítménymé-
rés, munkafolyamatok standarnizálása, veszteségforrások feltárása, létszámát-
csoportosítás és karcsúsítás, verseny az egyes igazgatási egységek között. Az igaz-
gatás ne csak a költségvetésb ől mű ködjön, hanem szedjen használati illetéket, ter-
meljen profitot, ne vállaljon újabb feladatokat, egyszóval alakuljon ki elégedett ügy-
feleket kiszolgáló vállalkozó állammá. Óriási terv, amelyet az USA-ban az elnök-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
14 Lőrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
helyettes el őterjesztésében nagy lelkesedéssel fogadott el a Kongresszus. Végrehaj-
tásához azonban nem fogtak hozzá, mert a kongresszusi viszonyok közben megvál-
toztak. Nálunk azonban a tervet úgy ismertetik, mintha már meg is valósították volna.
A koncepciók kidolgozásában és paradigmaváltások sürgetésében gazdag szerve-
zetelmélet a pénzügyi gazdálkodásban, a teljesítmény ösztönzésben nagyon sok si-
kertelen kísérletet er őszakolt ki, s a lelkesedés magas h őfokát kellően értékelve mégis
sokan úgy látják, hogy megrendeléseket a pozíciójukat meger ősíteni kívánó politi-
kusoktól és csúcstisztvisel őktől kap, mert a kézhez kapott javaslatok alkalmasak az
önmutogatásra, a vállalkozók szimpátiájának és ami ezzel együtt jár, anyagi támo-
gatásának megnyerésére. Az „új" igazgatás retorikája a piacé, a versenyé, a vállal-
kozásé, s aki vele szembeszáll, könnyen megkapja a bürokratikus ellenálló, képes-
séghiányos bürokrata címkéket.
A nyugat-európai — főként a német, francia, olasz, spanyol — szakirodalom és po-
litikai gyakorlat erős fenntartásait hangsúlyozza az „új" igazgatással szemben, s a
közigazgatás klasszikus elveit állítja szembe: a szabályhoz kötöttség, hierarchia
elvét. Az állami igazgatás számára alkalmazhatatlan a gazdaságban elfogadott kizá-
rási elv, az állami szolgáltatás igénybevétele nem tehet ő függővé ellenérték fizeté-
sétől. Vagy: az egyik egyén fogyasztása nem zárja ki másokét. Amíg a privát javak
terjedelméről, elosztásáról, egyéni preferenciákról a piac dönt, addig a közjavak
előállításáról való döntés politikai—adminisztratív folyamat eredménye. A vállalko-
zói management olyan szolgáltatásokkal operál, amely csak a materiális javak el ő-
állításával van összekötve, a közjó mint általános cél nem ösztönzi cselekvésre. A
szűkösséget a közigazgatásban — állítják többen — nem lehet vállalkozói módszerek-
kel felszámolni. Saját bels ő rendszerét kell fejleszteni, a költségvetés rendszerét, az
államszámviteltant, a költségek felhasználásának ellen őrzési módszereit. Szó szerint
idézem Klaus König, speyeri rektor mondatait: „Félre kell tolni a vállalkozói szel-
lem, a vállalkozói kultúra, a vállalkozási management retorikáját... Vannak közös
vonások (a köz- és magánigazgatásban) ... de nincsenek általánosan alkalmazható
receptek. Ehhez nagyon is különböz őek a történelmi kiindulópontok és a kulturális
feltételek, különösen az Amerikai Egyesült Államok Civic-Culture-Administration-
ja és a kontinentális Európa klasszikus igazgatása között." (König 1995, 356)
A nyolcvanas évek végétő l Magyarországon — a közigazgatást illet ően — először
az igazgatás demokratikus deficitjét kellett megszüntetni, ennek keretében az igaz-
gatás alkotmányjogi átértékel ődése következett be, er ős igazgatási bíráskodással,
részletes szabályozással, a tisztvisel ői kar politika-mentesítésével. A második fázis
igazából most kezd ő dik: a gazdasági—hatékonysági stratégia meghatározása, olyan
részkérdések tisztázásával, mint a társadalmi probléma-megoldási felel ősségnek az
állami cselekvési zónából a magán cselekvési szférába való áthelyezése, az áthelye-
zés mértéke, ütemezése. A legfontosabb területen, a vagyonprivatizálásban a folya-
mat elkezdő dött, a feladatprivatizálásban, bizonyos állami funkcióknak magánszer-
vezetekkel történő ellátása (contracting out), dereguláció, szubvenció leépítés, lét-
számcsökkentés, még csak a körvonalak kezdenek kirajzolódni. Mint ahogy az egy-
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s 3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 15
oldalú jogi szemlélet gátja lehet a közigazgatás kiegyensúlyozott m űködésének, az
ökonómiai szemlélet olyan felfogása, amelyik a vállalkozói, a magánigazgatási
módszerek átvételét tekinti a közigazgatás hatékonyságának javítására egyedül el-
képzelhetőnek, meggátolhatja a valóban eredményes módszerek elterjedését. A ver-
senyszellem az er őseknek teremt kedvez ő működési környezetet, a gyengéket ki-
szolgáltatja a profit elnyerésében kíméletlen módszereket, másfajta magatartási sza-
bályokat érvényesnek tartó vállalkozói managementnek. A társadalmi szolgáltatáso-
kat nyújtó közigazgatás ezzel szemben az egyenl ő elbánás általános elve mellett a
gyengébbek és kiszolgáltatottak pozitív diszkriminációjának különös szabályát al-
kalmazza, azaz a kiszorítás és gy ő zelem helyett a társadalmi igazságosság, a méltá-
nyos elbánás, a legalitás Európában megfogalmazott hagyományos kritériumait.
Csak utalásszerű en említeném meg a vállalkozói és a közcélú igazgatási szférában
érvényesülő erkölcsi normák eltér őségét és az ebb ől származó konfliktusokat. A
köztisztvisel ők és a közélet szerepl ő inek etikai normái sokkal zártabbak, kötötteb-
bek és szigorúbbak, mint a magánigazgatásban. A vállalkozói management tevé-
kenységét, eljárását sokkal kevesebb tilalomfa határolja be, az üzleti élet protokollá-
ris szabályainak keretei között megajándékozhatják egymást, kölcsönös megegye-
zéssel feltételeket módosíthatnak, határid őket kitolhatnak, bekebelezhetik a ver-
senytársat stb. A közigazgatásban az ajándékozásnak már az ígérete is megveszte-
getésnek számít, a feltételek — a törvény erejénél fogva — a közigazgatást is kötik, a
partneri együttm ű ködés kötelezettsége egyenesen tiltja az ügyfél létkörülményeit
veszélyeztet ő döntés végrehajtását. Az elmúlt években jó néhány sikeres üzleti vál-
lalkozó került be az Amerikai Egyesült Államoktól kezdve Franciaországon, Olasz-
országon, Ausztrián át Magyarországot bezáróan a közigazgatás magas és legmaga-
sabb pozícióiba azzal a céllal, hogy a közigazgatásban is bebizonyítsák az új, sike-
resebb igazgatási filozófia és etika alkalmazhatóságát. Mondanivalónk szempontjá-
ból nem is az az érdekes, hogy ez nem sikerült, hanem az, hogy az általuk képviselt
értékrend és etikai norma mindenhol elviselhetetlennek bizonyult mind a politiku-
sok, mind a lakosság, a társadalom számára. Gyors távozásukat a kormányzásból
nem szakmai sikertelenségük, noha olykor az is bebizonyosodott, hanem a közélet-
ben megengedhetetlennek tartott, a vállalkozói managementben kialakult etikai fel-
fogásuknak köszönhetik.
Közigazgatás és politika
A jogi szabályozás szükségessége és a túlszabályozás szükségtelensége, a gazda-
ságosság bels ő, közigazgatásban érvényesíthet ő módjainak el őtérbe kerülése, az
agresszív és más célokat követ ő piaci management kritikai értékelése mellett har-
madik, ugyanígy a szükséges és szükségtelen határmezsgyéjén mozgó elem a köz-
igazgatás és a politika helyes kapcsolatának a kialakítása.
A politika, a politikai pártok tisztában vannak a közigazgatás társadalmi jelent ősé-
gével. Tudják, hogy az állam javarészt közigazgatás, s minden politikai célkit űzés
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
16 L őrinc:: Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
csak a közigazgatás közrem űködésével valósítható meg. Azt is állíthatjuk, hogy
minden politikai küzdelem igazi célja a végrehajtó hatalom megszerzése. Bebizo-
nyosodott azonban, hogy a politika túlhatalmasodása a közigazgatáson vagy az ál-
lami adminisztráció elsorvadását, vagy a politika elbürokratizálódását eredményezi.
Ezért közös erőfeszítéssel kialakítottak egy határvonalat, aminek egyik oldala fenn-
tartás nélkül a politika birodalmához tartozik, a másikon a közigazgatás szakmai,
belső szabályai érvényesülhetnek. A vonal természetesen kortól, az uralkodó politi-
kai rendszer jellegétől függően mozog egyik vagy másik terrénum irányába. Minden
rendszerben és minden id őben közösen és kizárólagosan érvényesül a vezet ői tiszt-
ségek politikai hűség vagy szolgálat alapján történ ő betöltésének elve. Úgy t űnik,
mintha ezzel a politika szerénysége, visszafogottsága fejez ődne ki, de ha belegon-
dolunk, hogy a hierarchia elvére épül ő igazgatásban a hierarchia csúcsán elhelyez-
kedő személy vagy személyek csoportja az egész közigazgatással rendelkezik, akkor
reálisabban értékelhetjük a megoldás jelent őségét.
Ez a rejtett mohóság, mert a már említett szerénység inkább ennek nevezhet ő,
azonban a közigazgatás integritásának egyedüli garanciája is. A politika akadályoz-
za meg mindazoknak a veszélyeknek a feler ősödését, amelyet Marxtól és Max
Webertől kezdve szociológusok több nemzedéke felidézett a bürokrácia öncélúságá-
ról, a hatalom növekedésének megállapíthatatlanságáról, elkülönült kaszt kialakulá-
sának veszélyeiről. A politika, szupremációjának megőrzésére törekedve, szoros
gyeplő alatt tartja a közigazgatást, ezzel egyrészt meggátolja, hogy az saját célokat
alakítson ki, másrészt megakadályozza, hogy a közigazgatás helyett bármilyen más
társadalmi alakulat gyakorolja a közérdek ű tevékenységet. Ha a magán-vállalkozói
management filozófia és gyakorlat fékezhetetlen mohóságára gondolunk, örülhe-
tünk, hogy létezik egy jelent ős társadalmi erő, a politika, amely ugyan önös érdeke-
ket követve, de gátját állja egy más irányú veszély kiteljesedésének, annak, hogy az
állami szervezetek magáncélok megvalósítása érdekében tevékenykedjenek.
A közigazgatás jöv ője
A közigazgatás jövőjéről bizonyossággal lehet azt állítani, hogy létezésének oka, a
közösségi ügyek, s azok intézésének igénye tovább er ősödik. A közösségi feladatok,
a népesség vészes növekedése, a termelési folyamatok bels ő komplexitásának erő-
södése, a nemzeti keretek fölé kiépül ő, a jelenségek globalizálódását követ ő nem-
zetközi igazgatás kialakulásának kényszere, az urbanizációs folyamatok folytatódása
a közigazgatás erősítését, munkájának további javítását kívánja meg. A kis állam
vágya illuzórikus, noha bizonyos el őnyökkel járna, egészében véve azonban társa-
dalmi anarchiát eredményezne. Erős organizatórikus és szolgáltató feladatokat ellátó
közigazgatás, szigorú társadalmi ellenőrzés alatt, öntevékeny civil szervezetek aktív
működése mellett oldhatja meg mindazokat a feladatokat, amelyekkel a különböz ő
államok, államszövetségek, az emberiség a közeli és távoli jöv őben szemben találja
magát.
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
TÉT XIII. évf. 1999 s3 Közigazgatás: tegnap, ma, holnap 17
A másik kérdés, amelyik felvet ődik: vajon mennyiben változik a jelenlegihez ké-
pest a közigazgatás? Számos nemzetközi konferencián, tanácskozáson vitatták meg
a kérdést, a válasz többnyire azonos volt: jobb lesz, azaz pontosabb, gyorsabb, meg-
értőbb, együttműködésre készebb, az állampolgár közrem űködésére jobban számító
stb. Mindezt azzal éri el, hogy szervezete áttekinthet őbb lesz, a belső feladatelosztás
ésszerűbb, tisztviselői pedig felkészültebbek. Ha a jövendölések értelmezésébe mé-
lyebben belemegyünk, akkor azt mondhatjuk, s mindez összhangban van azzal, ami-
vel tanulmányomat kezdtem, s amit végig bizonyítani szerettem volna: a közigaz-
gatás a jövőben is lényegében változatlan marad. Ezt igazolhatják azoknak a
tervbevett reformoknak a kudarcai is, amelyek a hierarchikus szervezet helyett mát-
rix szervezetet próbáltak kialakítani, a rátermett és képzett tisztvisel ők helyett laiku-
sokkal, társadalmi szervek tagjaival szerették volna a közfeladatokat ellátni. A köz-
igazgatás eddigi története azt a főként zoológusok, ökológusok, kultúrantropológusok
által megfogalmazott tételt látszik igazolni, hogy nem egyedül a változás a túlélés ga-
ranciája, hanem olykor a változatlanság is.
Azt azonban mégis túlzás lenne állítani, hogy a mai és a jöv őbeni közigazgatás és
a korábbi korszakok közigazgatása között nem lenne semmiféle kimutatható kü-
lönbség. A közigazgatásban kiépített informatikai rendszerek, a számítógépen tárolt
és továbbított ún. elektronikus ügyiratok egészében véve pontosabbá, gyorsabbá
teszik azt a munkát, amelyet kezdetben selyemszalagokon, papirusztekercseken,
agyagtáblákon, kés őbb papíríveken lúdtollal, golyóstollal, írógéppel végeztek, s
sötét, rossz leveg őjű helyiségekben tároltak, s igen-igen nehezen tudták megtalálni,
ha a dokumentumra szükség volt. Hogy a technikai háttér javulása eredményez-e
valóban minőségi változást is, a területünkön folyó gyér jöv őkutatások vitái még
nem derítették fel. Tény, hogy a századfordulón megjósolt új igazgatási világ nem
következett be, a két világháború között kibontakozni készül ő posztindusztriális
társadalom merőben más közigazgatási világa nem állt el ő, s ezért talán nem alap-
talan azt állítani, nehezen képzelhet ő el, hogy az emberi kultúra négy-ötezer éves,
szervesen és egy rövid időszakban tudatosan épül ő intézménye helyett a közösségi
ügyek intézésének a maitól gyökeresen eltér ő rendszere épüljön ki.
Jegyzet
I A tanulmány eredeti szövege Szentpéteri István születésének 70. évfordulójára kiadott Emlékkönyvben
jelent meg 1996-ban (Szeged, 341-357. o.).
Irodalom
Eisenstadt, S.N. (1963) The Political Systemes of Empires. New York, Free Press of Glencoe.
Gladden, E.N. (1972) History of Public Administration. London, Volume MI.
Heady, F. (1979) Public Administration: a Comparative Perspective. New York—Basel.
Hóman B.—Szekfü Gy. (1935) Magyar történet. L kötet. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda.
König, K. (1995) ,Neue" Verwaltung oder Verwaltungsmodemisierung: Verwaltungspolitik in den 90er
Jahren. — Die öffentliche Verwaltung. 9. 356. o.
R. Várkonyi Á. (szerk.) (1985) Magyarország története 1526-1686. 1. kötet. Budapest, Akadémiai Kiadó.
Lőrincz Lajos :
Közigazgatás : Tegnap, ma, holnap
Tér és Társadalom 13. évf. 1999/3. 3-18. p.
18 L őrincz Lajos TÉT XIII. évf. 1999 s3
Magyary Z. (1942) Magyar közigazgatás. Budapest, Egyetemi nyomda.
Simon, H.A. (1945) Behavior of Decision Making. New York, Macmillan.
Straussman, J.D. (1990) Public Administration. New York, Longman.
Taylor, F.W. (1911) Scientific Management. New York, Harper.
Wittfogel, K.A. (1957) Oriental Despotism: a Comparative Study of Total Power. New Haven, Yale
University Press.
ADMINISTRATION: PAST, PRESENT, FUTURE
LAJOS L ŐRINCZ
Administration — where built up — is unchanged from ancient times until recently,
and it is expected not to be changed in the future even. Differences are only
emerged from the different approaches of works about administration and the
judgement of communal and individual values. Real processes prove that strong
administration develops where public interest has a high priority — either for prime
necessities, or for other reasons (Egypt, Chine, the states of enlightened absolutism).
Administration hasn't been established (the states of early feudalism) or has devel-
oped abort (the city-states of ancient Greece, America in the 17-19 centuries) in
societies, individual values were favoured in which. The world has became uniform
for today: the administration, i.e. the role of governing in favour of public interest is
increasing without stopping in real life, despite of every opposite literary, political,
intellectual and entrepreneurial community of interests, request, demand, deliberate
action supported by international criminal gangs. It's because of the world global-
isation and the increasing complexity of social problems.
In this respect Hungary follows the general trend of development. So it wouldn't
be right to value it differently with regard to the turbulence of groupings with egois-
tic interests presented previously.