Tér és Társadalom 12. évf. 1998/4. 29-41. p.
Tér és Társadalom XII. évf. 1998 s 4: 29-41
AZ ÖNKORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁS-
SZERVEZÉS ÉS SZABÁLYOZÁS LEHET ŐSÉGEI'
(Possibilities for the Organisation and Regulation of Local
Governmental Services)
FINTA ISTVÁN
Az önkormányzatok klasszikus szolgáltató tevékenysége els ődlegesen az alapfokú
egészségügyi, szociális ellátás, oktatás, közm űvelődés területén valósul meg. E
feladatok ellátását a különböz ő jogszabályok részletesen el őírják az önkormányza-
tok számára. Jelen tanulmány célja nem az, hogy bemutassa és értelmezze ezeket a
jogszabályokat, hanem, hogy megvilágítsa azokat a közgazdasági indíttatású elkép-
zeléseket, amelyek eredményeként különböz ő szabályozási típusok alakultak ki az
önkormányzati szolgáltatások tekintetében. A szabályozási típusok gazdasági, gaz-
dálkodási tevékenységhez köt ő dnek, ezért a szolgáltatási tevékenységek megértésé-
hez szükségesnek tű nik a konkrét szolgáltatás gazdasági szempontú vizsgálata is. Az
ilyen típusú elemzés els ő sorban nem a jogtudomány által alkalmazott vizsgálati
módszerekre épül, hanem fő ként a közgazdaságtudomány körében használt fogal-
makkal operál.
Az egyes szolgáltatások szervezeti formái
Elméleti alapok
A szolgáltatások, illetve bármilyen gazdasági tevékenység, alapvet ően három
szervezeti formában jelenhet meg:
— profitorientált szervezeti forma (gazdasági társaságok, vállalkozások),
— nonprofit szervezet (egyesületek, alapítványok),
— költségvetési intézmény.
Léteznek olyan szolgáltatási formák (tevékenységi körök), amelyek (piacgazda-
ságban) leginkább jellemeznek egy adott szervezeti formát. (Pl. a szórakoztató ipari
tevékenység a profitorientált szervezetek tevékenységi körébe tartozik, míg az alap-
fokú oktatás túlnyomórészt valamilyen költségvetési intézmény keretei között m ű-
ködik.) A szolgáltatások többsége viszont olyan jelleg ű, hogy nem minden esetben
dönthető el egyértelmű en, az adott tevékenység milyen formában valósítható meg
optimálisan. Ez a bizonytalanság folyamatosan fennáll, hiszen újabb és újabb szol-
gáltatások jelennek meg a szolgáltatók (eladók) oldaláról, illetve újabb és újabb
igények fogalmazódnak meg a lakosság, mint igénybevev ő oldaláról. Hazánkban a
helyzetet csak nehezítette, hogy a rendszerváltással egyidej űleg el kellett dönteni,
melyek azok a tevékenységi körök és tárgyak, amelyek sokkal jobban m űködtethe-
tő k a profit szektor keretein belül, illetve melyek azok, amelyek nehezen piacosít-
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
30 Finta István TÉT XII. évf. 1998 s 4
hatók, vagy állami, önkormányzati kézben való tartásukhoz közösségi érdek fűző-
dik. Ez a folyamat azonban még most sem tekinthet ő lezártnak és a pillanatnyi hely-
zet kiforrottnak.
Az imént vázolt probléma eldöntéséhez — az önkormányzatok milyen területeken,
miként vállalhatnak gazdasági, szolgáltató tevékenységet — két egymástól igen eltér ő
indíttatású gazdaság-filozófiai elmélet is segítséget kíván nyújtani. Az egyik szerint
(angolszász modell) az önkormányzatok bármilyen gazdasági, szolgáltatási tevé-
kenységet végezhetnek, mindenféle kötöttségek nélkül, míg a másik esetben (ger-
mán modell) az önkormányzatok gazdasági tevékenységet csak meghatározott fel-
tételek esetén (er ős korlátok között) folytathatnak. Az els ő megoldás mögött az a
fajta (neoklasszikus) gondolatmenet áll, mely szerint az állam beavatkozása a gaz-
daságba szükségtelen, a szabad versenyben a piac elvégzi azt a szelekciót, ami
alapján kialakul, mely szerepl ő, milyen tevékenységet képes optimálisan ellátni. A
másik elmélet szerint a piac m űködése nem tökéletes, így nem képes a tökéletes
szelekció biztosítására sem. A piac m űködési zavarait tovább növelheti egy nem
piaci törvényszerűségek alapján m űködő (köz)hatalommal rendelkez ő szereplő
részvétele. Ezért — az utóbbi elmélet szerint — az önkormányzatok gazdasági, szol-
gáltató tevékenységben való részvételét minimálisra kell csökkenteni.
Ez a filozófia jelenik meg a jelenlegi német szabályozásban, ahol a gazdasági te-
vékenység els ő feltétele a közcél. Ez azt jelenti, hogy a gazdasági vállalkozások
létesítésének, átvételének, illetve b ővítésének elengedhetetlen követelménye, hogy a
vállalkozást közérdek tegye feltétlenül szükségessé. A közcél azonban nehezen
definiálható fogalom, így az önkormányzatok számára a szabad értelmezési lehet ő-
ség viszonylag nagy mozgásteret biztosít. Közcélról akkor beszélhetünk, ha a vál-
lalkozási tevékenység községi feladatkörbe esik, és célja a lakosság ellátása. A
közcél fennállását önmagában nem zárja ki az, hogy a vállalkozás egyben profit-
szerzésre is törekszik. S őt, az egyes tartományi törvények rendelkeznek arról, hogy
a gazdasági vállalkozásoknak nyereségre is törekedniük kell feltéve, ha ez nem
gátolja azt a tevékenységet, amellyel a közcél megvalósul. Ugyanakkor a profitszer-
zés kizárólagos szándéka nem tekinthet ő közcélnak. Az olyan gazdasági vállalkozás,
amelynek kizárólagos vagy els ődleges célja a profitszerzés, nem egyeztethet ő össze
a községek által követend ő közérdekkel.
A közcél jelleg megítélése végeredményben a helyi döntéshozók feladata. Az
adott eset mindig meghatározza azt, hogy a tevékenység szükséges, ésszer ű, illetve
kívánatosnak tekinthető-e.
A második feltétel a teljesítőképesség, kapacitás és igény. E feltétel tartalmilag
megegyezik a magyar önkormányzati törvényben is ismert rendelkezésekkel, ame-
lyeknek célja, hogy megóvja az önkormányzatot az erejükön felüli vállalkozásoktól.
A német jogban talán többletelemként említhet ő, hogy a vállalkozáshoz szükséges
forrásoknak szerepelnie kell a képvisel ő-testület által elfogadott befektetési prog-
ramban, amely az ötéves pénzügyi terv alapját képezi. Emellett a gazdaságtalan
működést a költségvetési gazdálkodás el őírásaiban a takarékossági és gazda-
ságossági kötelezettség is tiltja. Elvben tehát minden esetben vizsgálandó, hogy a
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 s4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 31
gazdasági tevékenység termel-e profitot, illetve a megfelel ő megtakarítások mellett
a saját tőke piaci kamatozását biztosítja-e.
A harmadik feltétel a szubszidiaritás. E feltétel azt jelenti, hogy az önkormányzat
vállalkozást csak akkor üzemeltethet, ha nincs olyan magánvállalkozás, amely az
adott feladatot gazdaságosabban el tudná látni. (Ez a feltétel Baden-Würtenberg,
illetve Szászország alaptörvényeiben nem található meg.) Tehát a magángazdaság
előnyt élvez abban az esetben, ha a közcélnak eredményesebben tud megfelelni,
mint az önkormányzati vállalkozás. Ez jelzi azt a gazdasági ideológiát, amely azt
célozza, hogy az önkormányzati gazdálkodás a német gazdaság szervezetébe éssze-
rűen épüljön be.
Ez a feltétel tartalmilag a közcélhoz hasonlóan — az önkormányzatok megítélésére
bízza, hogy egy vállalkozás miként üzemeltethető gazdaságosabban. Ennek indoka,
hogy a helyi döntéshozók rendelkeznek olyan ismeretekkel, amelyekkel megalapo-
zott döntés hozható.
Mégis van néhány olyan objektív szempont, melyek a döntések kiindulópontjának
tekinthetők. Ilyenek főként: a lakosság folyamatos és kiegyensúlyozott ellátása, a
fogyasztók szükséglete, és az ennek megfelel ő ésszerű mértékű díjazás, a magán
versenytársak megbízhatósága, a gazdaságos üzemeltetés, az adott szolgáltatás vagy
termék minőségi kritériumai.
A hazai jogalkotás — némi megszorítással — a német modellel szemben az angol-
szász mintát fogadta el.
Szervezeti formák, szerz ődéses kapcsolatok
A hazai szabályozás viszonylag széles kör ű döntési szabadságot ad az önkor-
mányzatoknak a tekintetben, hogy eldöntsék, az adott szolgáltatási tevékenységet
milyen szervezeti formában kívánják végezni. Ezt a szabadságot f őként az oktatási—
nevelési feladatok ellátása esetén korlátozzák jogszabályok, amelyek részletesen
meghatározzák, hogy a feladat ellátása milyen formában történjék.
A német szabályozás meghatározott szervezeti formához meghatározott feladat-
kört rendel. E szerint létezik költségvetési vállalat, saját üzem, valamint köztulajdo-
nú társaság.
A szervezeti formák és a feladat típusok összefüggéseit az 1. táblázat kívánja be-
mutatni.
A francia gyakorlatban a szervezeti formákhoz képest némileg nagyobb jelent ősé-
gű az a jogi keret (közszolgáltatási szerz ődések), melyen belül az adott szolgáltatá-
sok megvalósulnak. A szerz ődések típusai a következők:
— A menedzsment-szerződés esetén tisztán arról van szó, hogy az önkormányzat
menedzsert alkalmaz, aki viszont nem alkalmazotti státuszban van, és közvet-
lenül érdekelt a szolgáltatás-szervezés eredményességében.
— Megosztott érdekeltség (Régie intéressée). E szerz ődési forma alapján az ön-
kormányzat részt vesz az olyan szolgáltatás finanszírozásában, ahol tisztán pi-
aci alapon a rentabilitás nem biztosítható.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
32 Finta István TÉT XII. évf. 1998 s4
1. TÁBLÁZAT
A leglényegesebb gazdasági vállalkozások és önkormányzati üzemek közti különbségek
(The Most Important Differencies Between Economic Enterprises
and Works of Local Governments)
Szervezeti forma
Feladatok Költségvetési Saját üzem Saját társaság
vállalat
GAZDASÁGI Közüzemek: víz, gáz,
VÁLLALKOZÁS elektromosság és táv-
fűtés.
Feltételek: Közlekedési üzemek:
(Sürgető) közcél villamos, busz, vasút, Csak kivételes e- A legáltaláno- Általánosan elter-
metró, fogaskerekű, ki- setekben, főként sabb szervezeti jedt szervezeti for-
kötők, repül őterek, par- ekkor is kisebb forma. ma.
kolóházak. városokban, illet-
ve településeken.
Szubszidiaritás a Őstermelő és feldolgozó
magángazdasággal üzemek: tejgazdaságok,
szemben. homokbányák, tégla-
égetők.
Teljesítőképesség- Egyéb: vásárcsarnokok,
gel és a község gyógyfürd ők.
előrelátható szük-
ségleteivel való
összeegyeztethet ő-
ség.
ÖNKORMÁNY- Iskol á k, tudományos és
ZATI ÜZEMEK kutatóintézetek, kultu-
rális intézmények: pl.
múzeumok, színházak,
népfőiskolák, könyvtá-
rak.
Szociális intézmények: Rendszeres és a Jogilag csak né- Csupán egyes e-
öregek otthona, fogya- gyakorlatban túl- hány tartomány- setekben, főként a
tékosok intézményei, nyomóan alkat- ban engedélye- szemét és hulladék
átmeneti szállások haj- mazott szervezeti zett forma, az gazdálkodás terü-
léktalanoknak. forma. utóbbi évek gya- letén alkalmazott
korlatában első- forma.
sorban a szenny-
víz eltávolítás
területén alkal-
mazott forma.
Egészségügyi, sport és
szabadidős létesítmé-
nyek: pl. kórházak,
sportlétesítmények,
uszodák és strandok.
Környezetvédelmi lé-
tesítmények és intézmé-
nyek: szennyvízeltávo-
lítás, szemét- és hulla-
dékgazdálkodás, teme-
tők.
Forrás: Cronauge (1992) Kommunale Unternehmen. Berlin, Erich Schmidt Verlag. 118. o.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 • 4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 33
— Bérleti szerz ődés (Affermage). Az önkormányzati közm űvet a bérlő működteti,
de a fejlesztés nem feladata.
— Koncesszió (tartalma megegyezik a magyar jogi szabályozással).
Angliában a szolgáltatások közelmúltban megindult szerz ődésbe adásának kö-
szönhető en elvált egymástól az önkormányzat megbízói és vállalkozói része. Bár a
vállalkozói rész továbbra is önkormányzati tulajdonban maradt, azonban a profit,
vagy nonprofit szervezetekkel való versenyeztetés a legmegfelel őbb s egyben költ-
ségtakarékos megoldások alkalmazását jelentette, ahol a szolgáltatás ellátását az
esetek 10-30%-ában a versenytársak vették át.
Szervezési elvek, megoldások a profit és nonprofit szférában
A külső szervezeti formák léte vagy hiánya csupán az egyik, bár kétségkívül igen
fontos alkotóelem, amely megteremti azon küls ő feltételeket, melyek alapján szol-
gáltató önkormányzatokról beszélhetünk. Ezen túlmen ően szükséges biztosítani
azokat a bels ő (tartalmi) szervezési elveket, megoldásokat, amelyek épp azt hiva-
tottak szolgálni, hogy az önkormányzatokat (rossz esetben intézményeiket is) jel-
lemző közhatalmi jelleggel szemben az igénybevev ő és a szolgáltatást nyújtó (profit
szektorra jellemz ő) mellérendeltségi helyzete legyen domináns. A profitorientált
szervezetek esetén a vállalkozás célja (haszonszerzés) és a verseny folyamatosan
kikényszeríti, hogy a bels ő szervezet és m űködési rendszer a versenytársaknál haté-
konyabban legyen képes kielégíteni a szolgáltatást igénybevev ők kívánalmait. En-
nek megfelel ő en a közgazdaságtudomány szakterületei újabb és újabb elméleteket
és gyakorlati megoldásokat keresnek és kínálnak a forprofit szervezetek számára.
Ezek a megoldások természetszer űleg változtatás nélkül nem alkalmazhatók és nem
ültethetők át egy nonprofit jellegű és a közigazgatás intézményrendszeréhez kap-
csolódó szervezetre, ám egyes megoldások alapul szolgálhatnak a szervezetek bels ő
működési rendszerének, elveinek megújítására, valamint a piac (igény szerinti)
konformabbá tételére. Különösen tanulságos lehet az önkormányzati intézmények-
kel legtöbb rokon vonást mutató nonprofit szervezetek bels ő működésének tanulmá-
nyozása.
Legintenzívebb fejl ő dés talán a profitorientált társaságokra, vállalatokra vonatko-
zó elméletek tekintetében tapasztalható. Emellett azonban létrejött — és hazánkban is
fokozatosan tért hódít — a nonprofit menedzsment, és az e szférát szervezeti formák
szerint tanulmányozó tudomány. A forprofit és a nonprofit szervezetek közé helyez-
hetők az állam, illetve az önkormányzatok által fenntartott ún. költségvetési intéz-
mények. Ezen intézményrendszer tekintetében nem tapasztalható olyan irányú és
mértékű érdeklő dés, amely új szervezeti formák, szervezési elvek kidolgozását
eredményezte volna. Ez a probléma napjainkban különösen aktuális, hiszen — egy
példával élve — nem feltétlenül az intézmények bezárása, összevonása jelenthet
egyedüli megoldást akkor, amikor a meglév ő (és változatlan formában fennmaradó)
intézmények struktúrája önmagában pazarló gazdálkodást eredményezhet.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
34 Finta István TÉT XII. évf. 1998 s 4
A megállapítások nem érvényesek a tisztán közigazgatási közhatalmi szervekre
(pl. rendőrség, tűzoltóság, polgál ► nesteri hivatalok), a vizsgálódás körébe a külön-
böző szolgáltatást nyújtó, főként az állami költségvetés által finanszírozott intézmé-
nyek (oktatási—egészségügyi intézmények) tartoznak.
Ezen intézmények szervezeti kereteire vonatkozóan a jogszabályok nagyrészt nem
tartalmaznak kötelező előírást. Épp az önkormányzatok számára biztosított többnyi-
re az a széles döntési lehet őség, hogy feladatukat maguk lássák el, akár költségveté-
si intézményi keretekben, akár a nonprofit szférához kapcsolódó közalapítvány
formájában, vagy ellátási szerz ődést kössenek, amelyben a kötelezett a feladatot —
szélső esetben — akár piaci körülmények között is elláthatja.
Jelen pillanatban az önkormányzatok nem minden esetben használják ki azt a szé-
les választási lehető séget, amely alkalmat nyújtana arra, hogy az általuk fenntartott
intézmények m űködési kereteit megváltoztassák. A profit szférában a piaci érdek, a
társasági törvény és az egyes adó jogszabályok alakítják a tevékenységnek megfe-
lelő szervezeti keretet. A nonprofit intézmények esetében az alapítók és a jogsza-
bályok (a Ptk., valamint a társadalmi szervezetekr ől szóló törvény) határozzák meg,
hogy tevékenységüket milyen formában folytatják. A szervezeti forma megválasztá-
sa alapvető hatást gyakorol a végezni kívánt tevékenység gazdaságossági fokára. A
költségvetési intézményekre vonatkozó jogszabályok amennyiben említést tesznek a
szervezeti keretekr ől, fő ként szakmai szempontok szerint teszik azt. Úgy t űnik, a
jogalkotás nem veszi figyelembe a gyakorlatban a profit és nonprofit szférában
működő szervezési elveket, amelyek célja a leggazdaságosabb termelés, szolgáltatás
nyújtása. A jogszabályok, mint küls ő környezeti tényez ők igen nagy mélységben
befolyásolják a költségvetési intézmények m űködését.
A profit és nonprofit szervezetek szintén a küls ő környezeti hatásokra adott vála-
szok alapján különíthet ők el egymástól (2. táblázat).
Tevékenységi körüket tekintve a költségvetési intézmények inkább a nonprofit
szervezetekhez állnak közelebb. A nonprofit szervezetek — az ún. viselkedési elmé-
letek egyik csoportja (Alchian—Demsetz 1972, Hansmann 1989) szerint — több ne-
gatív tulajdonsággal is rendelkeznek. E szerint a szervezetek profitorientált tulajdo-
nosok hiányában aránylag alacsony hatékonysággal dolgoznak. A szervezetet vezet ő
menedzserek a nyereségb ő l nem részesednek, így legfeljebb presztízsük növelése
érdekében igyekeznek a költségeket csökkenteni, a ráfordításokat optimalizálni.
Nagy valószínű séggel állítható, hogy hatékonyságuk gyenge, épp ezért m űködnek
olyan ágazatokban, ahol a piac m űködése nem optimális. Ezek a vonások ugyanígy
fellelhető k a költségvetési intézményeknél, függetlenül attól, hogy azok jó részében
még menedzsment sem m űködik.
Ugyanakkor a nonprofit szervezetek kedvez ő vonása, hogy differenciálni tud az
egyedi emberi igények szerint. A szolgáltatás annál értékesebb, minél mélyebb a
differenciálódás foka. A szervezeti méret növekedésével a bürokratikus vonások
erő södhetnek, amelyek gyengíthetik a szervezetek imént vázolt el őnyeit. Megfigyel-
hető az is, hogy a nagyobb szervezetek inkább utasításokkal irányíthatók, mint köz-
vetett szabályozással, s ez a fejl ődés ellenében hat.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 s4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 35
2. TÁBLÁZAT
A profit és nonprofit szervezetek ismertet őjegyei
(Charasteristics of Profrt and Non-profit Organisations)
Ismertetőjegyek A vállalatoknál A nonprofit szervezeteknél
1. Fő célkitűzések Biztosítani a befektetett Olyan szolgáltatások élvezetéhez
tőke hozamát (rentabi- juttatni a tagokat, amelyek specifi-
litás/haszon). kus igényeket elégítenek ki. Szoká-
sos elnevezés kooperációs vagy
kollektív gazdálkodás.
2. A vevőkör Lefedni a piaci igénye- Lefedni a tagok specifikus igénye-
igényeinek ki- ket. it.
elégítése Azonosság van a tagok és a klien-
sek, azaz a nonprofit szervezet
szolgáltatásait élvez ők között.
3. A döntések A döntéseket a piac, a A szolgáltatásokról maguk a tagok
irányítottsága vevőkör magatartása és döntenek demokratikusan, akár
a konkurencia irányítja. közvetlenül, akár a választások és a
szervek megválasztása, a pénzügyi
döntések, a csatlakozás vagy a
lemondás révén. A nonprofit szer-
vezetek teljes egészében vagy
részben nem piaci helyzetben m ű-
ködnek.
4. Előállított javak Magán és egyéni javak, Kollektív javak (amelyekkel élhet
amelyek csak kereske- pl. egy szakmai csoport összes
delmi forgalomba hoz- tagja, még azok is akik nem fizet-
hatók, és amelyeket csak nek tagdíjat). Inkább csak kivétele-
a vev ő tud felhasználni. sen, de előfordulhatnak egyéni
szolgáltatások is, amelyeket a
tagok eladhatnak.
5. Pénzeszközök Befektetett t őke és az Tagdíjakból vagy adókból szárma-
eladásból származó jö- zó jövedelem (ez utóbbiakat úgy
vedelem (árak által tör- tekintve, mint átalánydíjas hozzájá-
ténő fmanszírozás). rulásokat az el őállított kollektív
javakhoz). Jövedelmet biztosítanak
a kínált és eladott szolgáltatások is.
6. A munkafaktor A munkatársak zömét Nagymértékű a tagok önkéntes
teljes munkaid őre al- részvétele a különféle szervezetek-
kalmazzák. ben (bizottságok, alcsoportok stb.).
7. Hatékonyság A hatékonyságot minde- Nincs olyan mutató, amellyel a
nek előtt az üzleti for- globális hatékonyság mérhet ő
galom, a piaci részese- lenne. Nehéz konkretizálni a cél-
dés, a haszon tükrözi. kitűzéseket és értékelni a teljesít-
ményt.
Forrás: Farkas Ferenc (1995) A modern menedzsment elemei a nonprofit szektor szerveze-
teiben. 42. o.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
36 Finta István TÉT XII. évf. 1998 s4
Az előző gondolat már átvezet a profit és nonprofit szervezetekben m űködő szer-
vezési, vezetési elméletekhez. Ennek egyik legfontosabb eleme napjainkban a koor-
dináció. Ennek oka, hogy „rendkívül diverzifikálódott és differenciálódott környezet
közepette kell a vállalatoknak egy rugalmas, ugyanakkor relatíve stabil m űködést
megvalósítaniuk" (Dobák 1992, 18). E cél elérését leginkább a koordináció képes
biztosítani (3. táblázat).
3. TÁBLÁZAT
A koordinációs eszközök típusai
(Types of Instruments for Co-ordination)
Koordinációs eszköz típusa Koordinációs eszköz
Szabályok, szabályzatok, eljárások
Technokratikus Tervek, programok, menetrendek
Költségvetés, pénzügyi tervek, elszámoló árak
Hierarchia (vertikális koordináció)
Ad hoc és állandó bizottság, team,
Strukturális közvetlen kapcsolat
Termékmenedzserek, stratégiai üzleti egységek,
mátrix-szervezet
Konfliktusfeloldás
Személyorientált Vezető kiválasztás
Szervezeti kultúra, bels ő értékrend,
(tovább)képzés
Forrás: Dobák (1992) Szervezeti formák és koordináció. 20. o.
A koordinációs eszközök típusai közül a személyorientált típusra szükséges fel-
hívni külön a figyelmet, amely a humán menedzsment tudományával szoros kap-
csolatban áll. Ez azért is fontos, mert a költségvetési intézmények esetén az adott
szolgáltatás minősége legnagyobb hányadban az emberi tényez őtől (tehát nem a
gépek hatásfokától) függ. Adott szervezetben többek között a dolgozók optimális
munkavégzésére (beleértve a továbbképzéseket stb.) a szervezési elméleteken túl
épp a humán menedzsment kíván választ adni. Ez a törekvés még az egyes vállala-
tok olyan egysége esetén is tetten érhet ő, ahol az emberi tényez ő szerepe (a nagy-
fokú automatizáció következtében) egyre csekélyebben mutatható ki. Ezzel kap-
csolatosan olyan elméletek születtek, mint a Total Quality Management, ahol a
teljes, totális minő ség elérése a cél. A dolgozókat újfajta mérési és jutalmazási rend-
szerrel ösztönzik a minél jobb min ő ség elérésére. A selejtet szankcionálják. Cél, a
99,997%-os min őségi szint elérése.
Hasonló a just in time rendszer, ahol a termelés nem raktárra történik, hanem a
terméket igen rövid id ő n belül megrendelésre szállítják. Itt a dolgozókat a gyors és
pontos munkára ösztönzik, de legfontosabb a határid ő betartása.
Az egyértelműnek tűnik, hogy a költségvetési intézmények esetén a közigazgatás-
ban alkalmazott személyzeti politika nem alkalmas a dolgozók tevékenységeinek
optimalizálására, a racionálisabb m űködés elérésére. Ugyanakkor a szervezéstudo-
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 s4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 37
mány és a humán menedzsment által alkotott — és a gyakorlatban is alkalmazható —
elvek, nézetek még csak nyomokban sem fordulnak el ő a költségvetési intézmények
többségében.
Emiatt szükség van a költségvetési intézményekben alkalmazható szervezési elvek
kidolgozására, az ehhez esetlegesen kapcsolódó szervezeti keretek kialakítására, az
ágazati jogszabályok (pl. közoktatásról szóló törvény) felülvizsgálatára, kib ővítésé-
re.
Jelen pillanatban a szolgáltatások túlnyomó részét állami, önkormányzati intézmé-
nyek látják el, a szervezeti keretek csaknem teljes érintetlenül hagyása mellett. Ez az
intézményi struktúra kevéssé eredményezi a humán er őforrással és az anyagi eszkö-
zökkel történ ő hatékony gazdálkodást. Ennél feltehet őleg jobb megoldást mutatna a
nonprofit szervezetek által történ ő feladatellátás. Ennek okai többek között az ala-
pítók erőteljesebb érdekeltsége, ráhatása a szolgáltatásokra, a menedzsment léte, az
igénybevevők és a szervezet közötti szorosabb közönség kapcsolat.
Gazdasági, szolgáltatás min őségi oldalról optimális keretet természetesen csak a
tisztán piaci alapon m űködő intézmények (p1. magániskolák) nyújthatnak. Ez a
forma viszont a fizet őképes kereslet hiánya miatt nem válhat általánossá.
A szolgáltatás-nyújtás egyik lehetséges formája lehetne, ha az üzemeltetés egy ré-
szét a nonprofit szféra venné át, vagy a jelenlegi intézményekben meghonosítanák
az olyan szervezési elveket, amelyek — esetleg újabb szervezeti keretek között — az
igények hatékonyabb kielégítését szolgálnák.
A közszolgáltatási szerz ődések szerepe a szolgáltatások szervezésében
A közszolgáltatási szerz ődés — melynek angol tükörfordítása a kiszerz ődés (con-
tacting out) — a gazdaságpolitika olyan eszközének tekinthet ő, amely azt a célt szol-
gálja, hogy az állam szerepvállalását a gazdasági életben minimálisra szorítsa. Az
ilyen típusú eszköz létét, illetve gyakorlati alkalmazását az a tapasztalati tény indo-
kolja, hogy a forprofit (és részben a nonprofit) szervezetek piaci környezetben sok-
kal inkább képesek hatékony gazdálkodásra, mint az állami szervezetek. A közszol-
gáltatási szerződés esetén a gazdasági értelemben vett köz- és magánszféra együtt-
működéséről van szó, ahol a közösségi javak képvisel ője meg tudja őrizni a szol-
gáltatások feletti uralmát azáltal, hogy a szolgáltatás teljesítéséért nem közvetlenül ő
felel.
Az állam — azon túl, hogy akceptálja a f őbb gazdaságelméletek erre vonatkozó
megállapításait — különböző formában segítheti elő vagy hátráltathatja a kiszerz ődé-
sek alkalmazását. Az állam — illetve jogalkotó — felhatalmazást adhat, vagy akár
direkt formában előírhatja, hogy az önkormányzati feladatok mely típusaira nézve
köthet (vagy kell kötnie) az önkormányzatnak közszolgáltatási szerz ődést. A kiszer-
ződés tárgyának — általános vagy taxatív — meghatározásán túl az állam meghatá-
rozhatja a szerz ődés további elemeit, mint pl. a pályáztatás formáját, a teljesítés
mérhetőségét vagy mérési módszerét, a szerz ődés futamidejét, illetve az ellen őrzést.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
38 Finta István TÉT XII. évf. 1998 s4
Így pl. Franciaországban az állam kiadott a közszolgáltatási szerz ődésekre vonatko-
zó követelményekről egy listát, melyet a szerz ődő feleknek tárgyalási alapként kell
kezelniük, továbbá az aktuális elemeket be kell építeni a konkrét szerz ődés szöve-
gébe.
A jogszabályi (alaki) kereteken túlmen ően külön figyelmet szükséges fordítani a
konkrét működést meghatározó tényez őkre, amelyek leginkább a közgazdasági
kategóriák közé sorolhatók. Ezek közül a legfontosabbak:
— a szolgáltatás fajtája,
— az igény,
a teljesítés mérhet ősége,
— a költséghatékonyság,
a verseny,
— az ellenőrzés,
a teljesítés biztosítása.
A szolgáltatás fajtái oly módon közelíthet ők meg, hogy az önkormányzati szol-
gáltatásokat két részre osztjuk. A szolgáltatások egyik részét az ún. humán szolgál-
tatások képezik, ezeket az oktatási, a szociális és az egészségügyi intézmények
biztosítják.
A másik részt a reálszolgáltatások képezik, mint pl. a közvilágítás, közútfenntar-
tás, köztisztaság stb. A profitorientált szervezetek szerepvállalására, illet őleg a köz-
szolgáltatási szerz ődések megkötésére els ődlegesen ez utóbbi szolgáltatási kör te-
kintetében kerülhet sor. Kérdés, hogy e körön belül melyek azok a szolgáltatási
formák, amelyeket célszerű szerződés alapján profitorientált szervezetekre bízni.
Legáltalánosabb megközelítés szerint az olyan tevékenységi körök esetén érdemes
mérlegelni a szerződésbe adás lehetőségét, melyeknek munkaer ő- és tőkeigénye
jelentős. A tapasztalat azt mutatja, hogy annál könnyebb egy szolgáltatást kiszer-
ződni, minél inkább közelebb áll a szolgáltatás a hagyományosan piaci körülmények
között folyó szolgáltatások fajtáihoz. Ezen túlmen ően az ellátandó feladat további
jellemzői is befolyásolhatják a szerz ődésbe adás lehet őségét. (Pl. a szezonális, vagy
periodikusan visszatér ő feladatokat célszer ű külső vállalkozásokra bízni.)
Fontos meghatározni, hogy a szolgáltatás iránti igény csökkenni fog-e, vagy ele-
gendő-e az érven rendelkezésre álló kapacitás.
A szolgáltatás mérhetősége és költsége két szorosan összetartozó tényez ő. A telje-
sítés oly módon mérhető, hogy összehasonlítjuk az inputok és outputok költségét (a
szolgáltató szempontjából az árát), valamint a kett ő különbözetét adó hozzáadott
értéket, melyek összege adja a szolgáltatás költségét. Ez a módszer jól alkalmazható
a reálszolgáltatások esetén, viszont rendkívül nehéz, vagy lehetetlen ilyen módon
mérni a humán szolgáltatások teljesítését, különösképpen a teljesítés min őségét. A
szociális vagy oktatási szolgáltatások esetén alapvet ő jelentősége van az egyes em-
berhez kötődő szubjektív értékítéletnek. Ezáltal bizonyos fokú objektivitást tükröz ő
mérési eredmény csak nagyszámú vélemény értékelése után alkotható. Az ilyen
típusú mérési módszer id őigényes és költséges (kérd őíves felmérés stb.).
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 s4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 39
A kiszerződések legfontosabb indítéka a költségek csökkentése. Ugyanakkor a
teljesítés, valamint a költségek nagysága nem minden esetben mérhet ő egzakt mó-
don. Éppen ezért Nagy-Britanniában külön olyan szervezetet hoztak létre, amely a
helyi önkormányzatok számára végez becsléseket arra nézve, hogy az adott szol-
gáltatás, ellátás különböző formákban mennyibe kerülhet. A becsült költségek képe-
zik az alapját az önkormányzat és a potenciális szolgáltatók közötti áralkunak. A
szerződésbe az ellen őrzés költségeit is beleveszik, Németországban pedig figye-
lemmel vannak a szerz ődő fél költségeire, hiszen a profitorientált szervezeteket
olyan további költségek is terhelhetik (pl. adók), amelyek az önkormányzatoknál
nem jelentkeznek. A költségekhez — illetve a költségek csökkentéséhez — kapcsoló-
dik (ai igénybe vev ők oldaláról felmerül ő) díjak meghatározása is. A díjrendszerek
kidolgozása során három fó elvet lehet figyelembe venni:
1) diszkrimináció (életkor stb. alapján az átlagnál magasabb árat határoznak meg
az adott szolgáltatást igénybevev ő kör számára),
2) pozitív diszkrimináció (az átlaghoz képest alacsonyabb díj meghatározására
kerül sor),
3) egyáltalán nincsen díj (ekkor a szolgáltatást ellátó számára az önkormányzat
térítést vagy egyéb kedvezményeket — pl. adókedvezmény — állapíthat meg).
A közszolgáltatási szerz ődések megkötése során figyelemmel kell lenni arra, hogy
a szerződés létrejötte milyen módon érinti a versenyhelyzetet az adott szolgáltatási
körben. Egyes szolgáltatások esetén nehezen vagy egyáltalán nem lehet elkerülni,
hogy a szerz ődő fél ne kerüljön monopolhelyzetbe (pl. vízszolgáltatás). Ennek egyik
oka, hogy a szolgáltatás nem bontható részekre, és/vagy a megkövetelt minimális
üzemméret alatt nem látható el gazdaságosan, és/vagy a tevékenység ellátása, illetve
a piacra jutás rendkívül t őkeigényes. Ilyen esetben a szerz ődési kötelezettségek
megfogalmazásakor figyelembe kell venni, hogy a monopolhelyzetben lev ő cégek
kevésbé flexibilisek, hatékonyak és (önszántukból) kevésbé alkalmazkodnak az
igényekhez.
A szerz ődés teljesítésének biztonsága többféle módon szavatolható. A legegysze-
rűbb megoldások közé sorolható, pl. a szolgáltatótól megkövetelt bankgarancia.
Más esetben az önkormányzat fenntarthatja tulajdonjogát vagy annak egy részét
azokon az eszközökön, amelyek a szolgáltatás teljesítését biztosítják. (Ez különösen
akkor indokolt, ha a berendezések nem érhet őek el könnyen a piacon, vagy legyártá-
suk sok időt vesz igénybe.) Ezen túl a szerz ődésekben azt is ki lehet kötni, hogy
nem teljesítés esetén az önkormányzatnak joga van üzemeltetni a szolgáltatást bizto-
sító eszközöket.
Az önkormányzat saját üzemével is részt vehet a szolgáltatás teljesítésében, ezzel
részben ellenőrzést gyakorolhat a teljesítés felett, továbbá jobban képes felmérni a
szolgáltatás költségeinek jogosságát. Az önkormányzat kötelezheti a szolgáltatót,
hogy készítsen éves pénzügyi és m űszaki beszámolót, ennek elmulasztása esetén
jogosult arra, hogy a szerződésben rögzített összeg erejéig beszedési megbízást
bocsásson ki a szolgáltató számláját vezet ő pénzintézet részére.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
40 Finta István TÉT XII. évf. 1998 111 4
A téma szakértői szerint (Horváth M Péteri 1996) a közszolgáltatási szerz ődések
—
gyakorlati bevezetését az alábbi tényez ők indokolták:
— a korrupció megelőzése,
— a közpénzekkel való takarékos gazdálkodás,
— nemzetközi szerző désekben vállalt kötelezettség (az EU-hoz való csatlakozás
feltétele).
A témakör rövid áttekintése után a szolgáltató önkormányzat funkcionálásához, a
szolgáltatások színvonalas ellátásához mérten az alábbi célok fogalmazhatók meg:
— Meg kell határozni azokat a szolgáltatásokat, amelyek ellátása csak önkor-
mányzati költségvetési intézmény keretében képzelhet ő el.
— Felül kell vizsgálni, és szükség esetén módosítani kell azon küls ő szervezeti
kereteket és belső szervezési elveket, amelyek között jelen pillanatban a költ-
ségvetési intézmények m űködnek.
— Mérlegelni szükséges, hogy (els ősorban a humán szolgáltatásokon belül)
mely szolgáltatások ellátásába vonhatók be nonprofit szervek, illetve mely
esetben vehetik át a szolgáltatás biztosításának egészét.
— A reálszolgáltatások esetén célszer ű a profitorientált szervezetek bevonása,
melyben nagy segítséget nyújthat a közszolgáltatási szerz ődések részletesen
kidolgozott feladathoz és települési szinthez igazodó bels ő feltételrendszere.
Jegyzetek
A tanulmány az OTKA T022997 nyilvántartási számú pályázat támogatásával készült.
Irodalom
Alchian, A.—Demsetz, II. (1972) Production, information costs and economic organisation. — America
Economic Review. 775-795. o.
Darázs I. (1992) A helyi önkormányzatok gazdálkodása. — Magyar Közigazgatás. 3.
Dobák M. (1992) Szervezeti formák és koordináció. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
Farkas F. (1995) A modern menedzsment elemei a nonprofit szektor szervezeteiben. Pécs—Budapest,
Nonprofit Kutatócsoport Egyesület.
Hansmann, H. B. (1989) De role of nonprofit enterprise. — Yale Low Yournal. 835-901. o.
Horváth M. T.—Péteri G. (1993) Új változatosság: politikai keretek és gazdálkodási stratégiák az ön-
kormányzatokban. Budapest, Helyi Demokrácia és Újítások Alapítvány.
Horváth M. T.—Péteri G. (1996) A településüzemeltetési szolgáltatások megszervezése. Piac—verseny-
szerződés. 15-35. o. Budapest, Helyi demokrácia és újítások Alapítvány.
Kara P. (1994) Az önkormányzati gazdálkodás néhány súlyponti kérdése. — Magyar Közigazgatás. 2.
Mádi Z. (1992) Önkormányzati gazdálkodás és a nagyvárosok. — Magyar Közigazgatás. 8.
OECD (1987) Managing and Financing Urban Services. 50-55 o. Paris, OECD.
Pálfi A. (1995) Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában. — Magyar Közigazgatás. 9.
Péteri G. (1991) Az önkormányzatok és oktatási intézményeinek viszonya, finanszírozási kérdések.
Önkormányzat és iskola. — Kozma T. (szerk.), Budapest, Oktatáskutató Intézet.
Péteri G. (1995) önkormányzati gazdálkodás: Új lehet őségek, gyakorlati módszerek. Budapest, Helyi
Demokrácia és Újítások Alapítvány.
Cronauge, U. (1992) Kommunale Unternehmen. Berlin, Erich Schmidt Verlag.
Vogler I. (1990) Önkormányzatok költségvetési joga és gazdálkodása Bajorországban. — Pénzügyi
Szemle. 8-9.
Finta István:
Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szabályozás lehetőségei.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 4. 29–41. p.
TÉT XII. évf. 1998 s 4 Az önkormányzati szolgáltatás-szervezés és ... 41
POSSIBILITIES FOR THE ORGANISATION AND
REGULATION OF LOCAL GOVERNMENTAL
SERVICES
ISTVÁN FINTA
The classical service activities of the local governments are primarily the
following: basic health care, social supply, education and public culture. The types
of regulation are linked to the given economic activities, so in order to understand
the service activities, it seems to be necessary to examine the given service from an
economic aspect, too.
1. The organisational forms of the individual services
Services, and in general any economic activity, can basically belong to three
organisational forms:
— profit-oriented forms of organisation (economic companies, businesses)
non-profit organisations (associations, foundations)
— budgetary institutions
The German type of regulation orders specific tasks to the specific forms of
organisation. According to this classification, there are budgetary organisations,
own businesses or public companies.
In the French practice, the legal framework (public service contracts), within
which the given services are realised, are slightly more important compared to
the forms of organisation.
2. Principles and solutions of organisation in the profit and the non-profit sector
In the profit-oriented sector, there are theories such as the Total Quality
Management or the Just in Time system. In the case of the latter, they do not
produce for inventory, the products are transported to their destinations within a
short time. Generally we can say that the principles of the market organisations
are not adapted in the non-profit sector.
3. The role of public contract services in the organisation of services
The public service contracts (whose synonym is "contracting out") is a tool of
economic policy which aims at minimising the role of the state in the economic
life. The existence and use in practice of such a tool is justified by the experience
that the profit-oriented (and partly the non-profit) organisations are much more
capable of an efficient management in an economic environment than the state
organisations are.