Tér és Társadalom 12. évf. 1998/1-2. 59-86. p.
Tér és Társadalom 1998 s 1-2: 59-86
AZ ÖNKORMÁNYZATI FINANSZÍROZÁS
LEHETSÉGES JÖV ŐBELI IRÁNYAI
(Future Perpectives for Local Government Finance in Hungary)
LADOS MIHÁLY
Bevezetés
A tanulmány célja, hogy áttekintse azokat a forrásrendszereket, amelyek egyrészt
segítik a hazai önkormányzatok pénzügyi önállóságának növelését, másrészt
biztosítják a kiegyenlítést is az eltérő jövedelem kapacitású önkormányzatok között.
Az első cél az önkormányzati feladat- és forrásszabályozás kérdéskörébe tartozik,
míg a kiegyenlítéssel csak részben foglalkozik az önkormányzati szabályozás. Ezek
az eszközök dönt ő en azok, amelyek a jelenlegi jövedelemtermel ő képességben
meglévő különbségeket igyekeznek mérsékelni részben a források újraelosztásán
keresztül (pl. személyi jövedelemadó, kiegészít ő támogatás), részben a feladatok
ellátásának hatékonyabb költséggazdálkodásával (pl. társulások ösztönzése). Az
eszközök egy másik csoportja viszont a jövedelemtermel ő kapacitás emelését
szolgálja. Ez azonban a területi politika körébe tartozik, amelynek természetesen
szintén fontos szerepl ői a helyi (megyei, települési) önkormányzatok.
A társadalmi-gazdasági átalakulás eltér ő módon érintette az ország nagytérségeit.
A kilencvenes évek eddigi időszakában a területi különbségek fokozódtak, de ez egy
többirányú folyamat eredőjeként jött létre. A központi programoknak köszönhet ően
az infrastrukturális ellátottságban kiegyenlít ődési folyamatokat tapasztalhatunk.
Ugyanakkor a gazdaság átalakulásának nyertesei - dönt ően a külföldi tőke
aktivitásának köszönhet ően - els ő sorban az ország hagyományosan fejlettebb
területei: a főváros és agglomerációja, a (Északnyugat-) Dunántúl, valamint a
nagyvárosok. Ez a jövedelemtermel ő képesség - pl. személyi jövedelemadó, helyi
adó potenciál - különbségeiben ragadható meg.
A területi különbségek változását - er ősödését vagy mérsékl ődését - dönt ően
befolyásolja az ország jövedelemteremt ő képességének változása, a GDP várható
növekedési üteme. Jelent ősebb mérsékelés azonban csak egy er őteljesebb GDP
növekedés mellett érhető el. Ettől függetlenül a terület ejlesztés eszköz és
f -
intézményrendszerét alkalmassá kell tenni mind a gazdaság modernizációjának
elő segítésére, mind a területi kiegyenlitésre. Ezt a célrendszer szolgálja az 1996.
tavaszán elfogadott területfejlesztési törvény, s a törvény alapján létesül ő
intézményrendszer (különböz ő szintű területfejlesztési tanácsok), valamint az ahhoz
rendelt központi és decentralizált forrásrendszer. Egyenlőre azonban csekély az
összhang a területfejlesztést közvetlenül, illetve közvetve (ágazati fejlesztések)
szolgáló alapok között. Mindkét fejlesztési támogatási kör hozzáférhet ő az
önkormányzatok, illetve azok térségfejlesztési társulásai számára is, azonban a saját
forrásokat is igényl ő támogatási rendszer általában a jobb jövedelmi pozícióval
rendelkező településeknek kedvez.
A rendszerváltás után az önkormányzati rendszer szabályozását a decentralizáció,
mint átfogó törekvés motiválta. Ez a közszolgáltatások allokációját tekintve egy
kettő s folyamat. Egyrészt az önkormányzatiság kiépítésével megindult egy feladat
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
60 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
decentralizáció a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között. Másrészt
megkezdődött az állami szerepvállalás visszaszorítása azokon a területeken, ahol a
piac és a magánvállalkozás hatékonyabban tud m űködni (ez a szélesebb értelemben
vett privatizáció). Az államháztartási reform keretében - gazdasági egyensúly
érdekében - a közösségi fogyasztás visszafogása és ennek részeként a központi
költségvetés hiányának csökkentése a cél. Ez, mérsékl ődő elosztható forrást jelent,
amivel arányosan csökkennek az állami - s ezen belül az önkormányzati - feladatok,
amelyeket a szolgáltatások nem állami (piaci és non-profit) intézményei vesznek át.
Normatív támogatás versus feladat finanszírozás
1990 után tehát egy olyan önkormányzati intézményrendszer alakult ki, amelynek
egyre szűkülő pénzügyi feltételek mellett kellett ellátnia feladatait, azokat a
feladatokat, amelyek tartalma nem volt kell őképpen definiálva, és az évek során is
változott. A kedvezőtlen körülmények azonban nagy fokú intézményi önállósággal
párosultak, és ez az önkormányzatok egy részénél lehet ővé tette és egyúttal ki is
kényszerítette, hogy egyre inkább javítsák m űködésük hatékonyságát és növeljék a
nem központi bevételeket.
Úgy tűnik - legalábbis önkormányzati oldalról - konszenzus van abban, hogy az
Önkormányzati feladatok nincsenek világosan és egyértelm űen lefektetve a
törvényben. Ennek oka nem jogi pontatlanság, hanem az, hogy nincsen politikai
döntés abban a kérdésben, hogy mi az állam és az Önkormányzatok feladata a
közszolgáltatások különböző területein. A piacgazdaságba való átmenet során csak
fokozatosan alakul ki a feladatok és hatáskörök jól körülhatárolható felosztása
(Hegedűs-Péteri 1996). Ha kialakult, akkor is kérdésként vet ődik föl, hogy az állam
által felvállalt, de az önkormányzatok által ellátott feladatok (pl. közoktatás)
esetében milyen mérték ű központi kormányzati támogatottság jelent elfogadható
szintet. Kérdés az is, hogy ezt az elfogadható szintet biztosító támogatást milyen
módon allokálják az önkormányzatok között. Ez lehetséges egy általános célú, de
normatív alapú elosztási metódus alapján, de elképzelhet ő meghatározott
feladatmutatók és becsült kiadási szükségletek meghatározott százalékú támogatása
alapján is.
Az önkormányzati váltáskor létrehozott finanszírozási rendszer egyik
legprogresszívebb eleme a kiadás-orientált tervezési metódusról a
forrásszabályozásra történ ő áttérés. Ebben a rendszerben - tömegénél fogva -
kulcsszerepet játszanak a normatív támogatások. Ez a finanszírozási módszer
eredend ően az önkormányzatoknak szánt kormányzati támogatások elosztási
metódusaként m űködik. Ez az elv viszont annál sérülékenyebb, minél nagyobb
számú kulcsot használnak ehhez a felosztáshoz. Nos, a hazai általános támogatás
allokációjához már a nyitó évben (1990) több mint 10 elemb ől álló rendszert
alkalmaztak a költségvetési tervez ők. Ezek száma lényegében megduplázódott
1995-ig. 1996-ban a normatíva jogcímek száma 14-re csökkent, azonban a
közoktatás differenciált támogatási rendszere következtében összességében több
mint 200 a normatíva elemek száma. Ez 1997-re csökkent valamelyest, de számuk
így is meghaladja a százat (Darázs 1996). Nem csoda, hogy az egyes normatívák
lassan elvesztik a nekik szánt jelentéstartalmukat (az általános célú támogatás
elosztását segít ő kulcs), s egyre inkább az adott normatíva megnevezésében
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 61
meglévő feladat részleges finanszírozásaként kezelik. Ez pedig már er őteljes
visszarendeződést indíthat el a kiadás-orientált tervezés felé.
A helyi támogatási rendszernek négy alapelvet kell követnie (Bird és Wallich
1992):
1. A támogatás hiánypótló szerepű, hiszen az önkormányzati bevételek soha
nem képesek fedezni az összes kiadást. Tehát a támogatások a "pénzügyi
lyukak betömését" szolgálják.
2. A támogatás segítse a vertikális költségvetési egyensúly kialakulását. Az
egyensúly hiánya a különböző szintű önkormányzatok feladat struktúrájának
eltéréséből adódik, s ez a leggazdagabb önkormányzatokat is érinti.
3. A támogatásnak kezelnie kell az azonos helyzet ű települések közötti
különbségeket (horizontális költségvetési egyensúly).
4. A támogatásoknak ösztönözniük kell a helyi költségvetési er ő feszítéseket,
hogy a településeket saját forrásaik növelésére késztessék.
Szükséges tehát annak eldöntése, hogy a jöv őben mely módszerek alapján
működjék az állam által felvállalt, de helyi ellátású feladatok, valamint az önként
vállalt önkormányzati feladatok állami finanszírozási részének az elosztása. Két
nézet kristályosodott ki er őteljesebben a szakért ők körében. Mindegyik lényegét
tekintve a jelenlegi normatív rendszer - amelyben keverednek a kiegyenlítési és
teljesítményfüggő normatívák - fölszámolására tesz javaslatot.
Az egyik változat a becsült helyi kiadási szükségletb ől és a helyi bevételi
kapacitásból, míg a másik az állami szerepvállalást is tartalmazó feladatok
meghatározásából (közoktatás, szociális ellátás és segélyezés, egészségügy), s azok
állami-helyi költségviselési arányaiból indul ki. Az els ő javaslat a kiadási szükséglet
és a bevételi kapacitás különbözeteként meghatározott támogatási igénybe beles űríti
a támogatás fentiekben felsorolt valamennyi jellemz őjét. A második modellben
elválik egymástól a feladatorientált támogatás és az önkormányzatok közötti
jelentős jövedelmi pozíció különbségeket tompító, kiegyenlít ő támogatás.
Megegyeznek abban is a változatok, hogy az évtized közepén egyre terebélyesed ő
ún. központosított el őirányzatoknak és az egyéb egyedi támogatási köröknek
(színház, tűzoltóság, működésképtelenné vált helyi önkormányzatok) is az egységes
támogatási rendszerbe szükséges beépülnie. Mindkét irányzat a helyi bevételi
kapacitás növelésére, s ezáltal a helyi önkormányzatok pénzügyi önállóságának
növelésére helyezi a hangsúlyt.
Az önkormányzati pénzügyi önállóság növelése a forrásszabályozáson
keresztül
Az SZIA megosztás változása
Az elmúlt évek forrásszabályozási vitái - különösen az állami költségvetés
következő évi önkormányzati támogatási rendszer kialakításának id őszakában -
gyakran az SZJA központi és helyi szint közötti megosztása körül csúcsosodtak. A
magasabb önkormányzati részesedést szorgalmazók a helyi kormányzatok pénzügyi
függetlenségének csorbulásaként, illetve emelkedéseként értékelték a megosztási
arányok lefelé, illetve felfelé történ ő elmozdulását.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
62 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
Az 1988. évi adóreform egyik alappillére a közteherviselés általános kiterjesztését
segítő magánszemélyek jövedelem adóztatásának bevezetése volt. Ezt az adótípust a
kezdetektő l, mint a helyi kormányzatok finanszírozását segít ő bevételi típust
képzelték el. A Parlament 1987 ő szén azzal a feltétellel szavazta meg az SZJA
általános bevezetését, hogy - a technikai lebonyolítás miatt szükséges kétéves
csúszással - 1990-t ő l az SZJA teljes mértékben a tanácsok bevétele lesz, mégpedig
úgy, hogy az egyes adófizet ő k által befizetett SZJA teljes összegét, az adófizet ő
állandó lakhelye szerinti tanács számára utalja át az adó adminisztrációját végz ő
Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH).
Ennek hátterében az állt, hogy a nyolcvanas évtized els ő felében számos kísérlet
történt a városi és községfejlesztési hozzájárulás (VKH) tanácsok közötti
megosztására. Ez a munkavállalók lakcím szerinti nyilvántartása alapján akkor is
lehetséges lett volna, azonban az akkori technológia mellett ez jelent ős
adminisztrációs terhet rótt volna a munkáltatókra. Így egyszer űbb volt ezt a bevételt
az adott cég székhely szerinti tanácsának befizetni. Így azonban ez a bevétel dönt ően
városi bevételként m ű ködött. Ugyanakkor erre az id őszakra esett egy erőteljes
törekvés a községi tanácsi források meger ő sítésére, a községi és városi tanácsok
bevételi lehet ő ségének kiegyenlítésére. Az SZJA bevezetésével ez megoldhatóvá vált,
mivel az adót a központi adóhatóság részére kell befizetni, s az adófizet ők lakhely
szerinti nyilvántartásával könnyen megoldható az adónak az adott tanácshoz történ ő
eljuttatása.
Az eredeti szándékokat tükröz ő SZJA megosztási mechanizmus - az SZJA
100%-ban a tanácsokhoz, illetve 1991-t ő l az önkormányzatokhoz történ ő
visszajuttatása - csupán egyetlen évig, 1990-ben m űködött. A lakosságszámra
vetített SZJA bevételek között óriási differenciák mutatkoztak. Míg Tiszaújvárosban
közel 15 E Ft egy fő re jutó SZJA-val számolhattak, addig Gagyapátiban nem
képző dött adóköteles jövedelem. A legmagasabb és a leggyengébb adóbevétel ű
települések között több mint 40-szeres különbség volt. A kilencvenes évek közepére
ez a különbség jellemző en már több, mint 100-szoros. A fajlagosan "leggazdagabb"
település - kezdetben Tiszaújváros, majd 1993-tól Százhalombatta - egy főre jutó
adóbevétele napjainkra többnyire a vidéki átlag több mint háromszorosa.'
Ugyanakkor a települések közel 90%-ának a fajlagos SZJA mutatója nem éri el a
vidéki átlagot (1. táblázat).
Ilyen mértékű jövedelem potenciálbeli különbségek mérséklése egy kiegyenlít ő
vagy a normatív támogatási rendszeren keresztül csak úgy volt lehetséges, ha az
SZJA bevételeket megosztják a központi és a helyi kormányzati szint között, s a
központban maradó hányadot kiegyenlítési célokra fordítják. Az átengedés mértéke
többször változott: 1991-1992-ben 50%, 1993-1994-ben 30%, 1995-ben 30+5%,
1996-ban 25+11%, 1997-ben 22+16% és 1998-ban 20+20%. A központban maradó
rész nem jelent jövedelem-elvonást, hiszen egyre meghatározóbb mértékben az
nyújt fedezetet a normatív támogatások biztosításához (2. táblázat).
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 63
1. TÁBLÁZAT
Az egy f őre jutó SZIA potenciál különbségei, 1988-1996
(Personal Income Tax Potential per Capita, 1988-1996)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Legmagasabb fajlagos
SZJA befize-téssel 14,9 20,8 26,6 37,8 41,7 58,8 67,8 87,4 113,7
rendelkező település
(E Ft/fő)
Budapest (E Ft/fő) 12,6 17,1 22,0 29,1 36,6 43,9 50,6 63,0 78,7
Vidék átlaga (E Ft/fő) 5,3 7,0 9,6 12,4 15,5 19,0 21,4 27,6 34,9
2,8- 3,0- 2,8- 3,0- 2,7- 3,1- 3,2- 3,2- 3,3-
Legmagasabb szoros szoros szoros szoros szeres szeres szeres szeres szoros
érték/vidéki átlag
1.000 Ft/fő SZJA alatti 4 3 1
65 7, 2 11 8 7 3
települések száma
10.000 Ft/fő SZJA 711 396
3.066 3.013 2.848 2.539 2.026 1.417 1.205
alatti települések száma
Vidéki átlag alatti 2.755 2.792 2.804 2.810 2.844 2.849 2.863 2.799 2.808
települések száma
Vidéki átlag alatti
89,4 90,5 90,7 91,0 90,7 90,9 91,0 89,5 89,7
települések aránya (%)
Forrás: PM adatközlés alapján saját számítás
Míg 1991-ben a központosított SZJA a normatív támogatás alig egyharmadát
fedezte, napjainkra ez az arány 80% fölé növekedett. Az 1998. évi költségvetési
törvényjavaslatban szerepl ő adatok alapján 1998-ban a központban maradó SZJA
már teljes egészében fedezetet nyújt a normatív állami hozzájárulásokhoz. S őt
mintegy 5 Mrd Ft-tal meg is haladja azt. Ez nem kicsi összeg, ha figyelembe
vesszük azt, hogy lényegében 1997-ben ennyit szánt a kormányzat a decentralizált
területfejlesztési alapon belül az önkormányzatok által pályázható területi
kiegyenlítésre.
2. TÁBLÁZAT
A normatív támogatások SZIA fedezete, 1991-1998
(Personal Income Funds for Normative Grants 1991-1998)
1991 1992 1993 1994 - 1995 1996 1997* 1998*
Normatív állami 148,5 169,8 207,5 210,6 232,7 231,7 260,2 275,4
hozzájárulás (Mrd Ft)
SZJA központi része 47,0 63,0 120,0 148,8 173,9 180,1 221,4 280,5
(Mrd Ft)
SZJA-ból fedezett 31,6 37,1 57,8 70,7 74,7 77,7 85,1 101,9
normatív támogatás (%)
* 1997 tervezett, 1998 költségvetési törvényjavaslat
Forrás: TÁKISZ adatbázis alapján saját számítás
A táblázatban bemutatott SZJA fedezeti hányad 1995-t ől még magasabb arányú
lenne, ha a kiegyenlít ő támogatásokat nem sorolnák hol a normatívák közé, hol a
helyben maradó SZJA tételek közé. Politikailag jól hangzik az önkormányzatok egy
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
64 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
része felé a látszólagosan megnövelt helyi SZJA részesedés. Ugyanakkor az
1995-1998-as periódusban +5, +11, +16 és +18%-os helyben maradó
SZJA-részeket szerencsésebb lenne a normatív támogatási blokkban vagy önálló
kiegyenlítő támogatási blokkban szerepeltetni. Az el őbbi mellett - a normatív
támogatási rendszer esetleges hosszabb távon való fönnmaradása esetén - az az érv
szól, hogy a központban maradó SZJA hányad ma teljes egészében a normatív
támogatások forrását képezi. Az utóbbi mellett pedig a kiegyenlítési támogatások
egyszerűsítésének, egységesítésének lehet őségével lehet érvelni. Ez azt is feltételezi,
hogy a maradék kiegyenlítési típusú elemeket is - települési igazgatási, kommunális
és sportfeladatok, közm űvelődési feladatok - ki kell emelni a normatívák közül.
Esetenként elhangzik, hogy kisebb lenne a finanszírozási feszültség, ha az
Önkormányzatok nem két év csúszással jutnának hozzá az SZJA bevételekhez. A
különböző hatások (adókulcsok, adósávok, kedvezmények, mentességek, infláció)
eredőjeként a kilencvenes évek els ő felében évente 40-50 Mrd Ft-tal emelkedtek az
SZJA-ból származó bevételek, egy átállás a kétéves csúszással fölhasznált forrásról,
a folyó adóbefizetésekhez igazodó rendszerre egy kb. 100 Mrd Ft-nyi SZJA
pluszforrást eredményezne. A nyereség a mai helyzetben látszólagos, hiszen a két
évvel ezel őtti SZJA havonkénti egyenl ő Összegben történ ő folyósítása nyilván a
folyó SZJA előlegekből történik. Így a becsült folyó SZJA befizetéshez igazított
forrás-folyósítás plusz igényként jelenik meg adott évben az államháztartáson belül.
Ez a plusz igény csak a deficit növelésével, mintegy 100 Mrd Ft-nyi államkölcsön
fölvételével lehetne biztosítani. Ez egyrészt felborítaná az államháztartási hiány
szintjére vonatkozó elvárásokat, másrészt egy jelent ős tétellel növelné az
adósságállományt. Az átállás az adminisztrációs eljárást is bonyolultabbá tenné,
mivel új feladatként jelentkezne az utalások utólagos elszámolása (tervezett bevétel
szerinti folyósítás - tényleges bevétel szerinti elszámolás).
Összegezve a személyi jövedelmek megosztott jövedelemként való további
fönntartásának lehet őségét, a következ ő megállapításokat tehetjük:
A megosztott SZIA hosszú távon az Önkormányzatok stabil jövedelemforrása
lehet, amely a kétéves technikai csúszás következtében ismertté váló
forrásmennyiség miatt jól tervezhet ő . A jelenlegi trendek mellett a központban
maradó SZJA fogja teljes mértékben fedezni, mind a normatív támogatásokat,
mind az SZJA kiegyenlít ő támogatásokat.
A tervezhetőséget tovább erősítené, ha egyrészt maga az SZJA rendszere
(adókulcsok, adósávok, mentességek, stb.) stabilabb lenne, másrészt, ha a
megosztási arányok hosszabb időszakot átfogva változatlanok lennének, vagy
ha egy-egy négyéves ciklusra kialakulna az évenkénti változás menetrendje.
Nem szerencsés összemosni a tisztán helyben maradó SZJA-t és a
"faladatokkal terhelt" SZJA-t. Az utóbbiakat vagy egységesen a normatív
támogatási, vagy egy egységes és egyszer űsített kiegyenlítési rendszerbe
szükséges beépíteni.
A megosztott SZJA rendszerében a helyi önkormányzatok passzív bevételi
érdekeltségűek. Részesedésük ebb ől a forrásból a megosztási kulcs
változásában, illetve a központi SZJA-ból finanszírozott normatíva és
kiegyenlítő támogatási elemek kulcsainál elért pozícióktól függenek. Aktív
gazdaságfejleszt ő tevékenység esetén azonban a munkanélküliek munkával
történő lekötése többlet SZJA forrást hozhat, illetve azzal párhuzamosan
csökkenhet a szociális ellátás (segélyek) területén jelentkez ő nyomás.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 65
Pótadózási rendszerek
A következő kben három metszetben tekintjük át a pótadó alkalmazásának
lehető ségeit a hazai önkormányzati finanszírozási rendszerben. Az els ő metszet a
hazai történeti hagyományokat mutatja be; a második metszet nemzetközi kitekintést
biztosít a témakörbe; a harmadik pedig összegzi néhány szakért ői csoport SZJA
pótadóztatási javaslatát.
Magyarországi hagyományok
A tanácsrendszer bevezetéséig a központi adók pótadóztatása fontos eleme volt az
önkormányzati gazdálkodásnak. A kiegyezés id őszakában, azokat az adókat,
amelyeket a város bevételeib ől nem tudott fedezni, a városi adóból kellett kifizetni.
A városi adót a királyi egyenes adók után vetették ki annyi százalékban, hogy a
fedezetlen kiadásokra elég legyen (Bükki 1991). 1870-t ől annyiban változott a
helyzet, hogy az adóbevételek voltak a kiadások fedezeti alapjai és az egyéb
bevételek a kiegészítők. A városi adó kulcsát a költségel őirányzattal együtt
állapították meg, a belügyminisztérium azzal együtt hagyta jóvá. Az adóbevétel
tényleges nagyságát befolyásolhatta a központi adó alapja és kulcsa, a pótadó
kulcsa, valamint a beszedési hatékonyság. Az adó behajtása az önkormányzat
feladata volt, amelynek hatékonysága a jelzett id őszakban meglehetősen gyenge
volt. (3. táblázat)
3. TÁBLÁZAT
A városi adó bevételek és hátralékai Gy őrben, 1873-1876
(Tax Revenues and Overdues in City of Gy őr 1873-1876)
1873 1874 1875 1876
Városi adó kulcsa (%) 55 75 60 50
Jóváhagyott városi adó összege (Ft) 94.000 131.200 105.000 94.000
Év végén felgyűlt hátraléki 113.600 74.000 83.000 88.000
követelések összege (Ft)
Az év végi adóhátralék aránya (%) 120 56 79 93
Forrás: Bükki (1991) 1 2. táblázat alapján
-
A két világháború között a települések bevételeinek túlnyomó részét az állam által
átengedett adók, a helyi adók, a helyhatósági díjak és járulékok képezték.
Amennyiben a községi, városi költségvetés kiadásainak fedezetéül a fenti bevételek
nem voltak elegendők, akkor a szükséghez képest, de legfeljebb 50%-ig
(a vármegyék esetében 30%-ig) községi pótadó volt kivethet ő az állami egyenes
adók (föld-, ház-, tantiem- és társulati adó) összevont összege alapján. Generális
szabályként érvényesült, hogy az állami és helyi pótadók összege nem haladhatta
meg az adózó összes jövedelmeinek 75%-át. A társuló községek közös kiadásai az
illető községeket a pótlékolható állami egyenesadókból és az általános kereseti
adóból befolyt összegek aránya szerint, vagy a községek teherbírása szerint
terhelték. Arra, hogy a pótadó kulcsa ne haladja meg a megengedett maximumot, a
királyi adófelügyelő , illetve a belügyminiszter felügyelt. El őírás volt, hogy a
költségvetést jóváhagyás végett be kellett nyújtani az említett szervekhez.
(Páll 1991)
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
66 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
Az 1920-as évek második felében az állam több apróbb változtatással mérsékelte
az önkormányzati bevételeket. Ezek sorába tartozott az egyenes adók egyes
tételeinek csökkentése, amellyel a községi pótadó összege is automatikusan
csökkent. Jellemző volt ebben az időszakban az is, hogy az állam terheinek egy
részét — fedezet átadás nélkül - igyekezett áthárítani az önkormányzatokra. Ezek
külön-külön nem jelentettek volna nagy terhet, együttes összegük azonban az 1920-
as évek végére már elérte az Önkormányzatok éves kiadásainak 7,5%-át anélkül,
hogy ez az önkormányzatot többletkiadásként terhel ő összeg növelte volna a hozzá
kapcsolódó szolgáltatások mennyiségét vagy színvonalát. Lényegében az állam
önmagát tehermentesítve az önkormányzatokat korlátozta saját bevételei feletti
szabad rendelkezésükben. (Éberth 1931)
Az önkormányzatiság hívei vitatták a kialakult rendszert. Egyetértettek azzal az
alapelvvel, hogy az állam és a község (város) az adók mértékét a jöv őben is a
polgárok adóviselő képességének figyelembevételével állapítsák meg, de
szorgalmazták, hogy az önkormányzati szükségletek természete - és azoknak az
egyének jólétére gyakorolt hatása - miatt a községekben (városokban) nagyobb tere
legyen az érdekeltségre alapozott adózásnak.
Felvetették, hogy a községi pótadó rendszer és az egyenes adókból való
részesedés nem csak nem elégítik ki a községek (városok) szükségleteit, de függővé
is teszi a bevételek jelent ős hányadát az állami adók rendszerétől. Érveik között
szerepelt az is, hogy az alkalmazott rendszer a községek (városok) lakosaiban
elhomályosítja azt a tudatot, hogy a saját közülete fönntartásához önmaguknak is
külön anyagilag hozzá kell járulniuk. Az önálló közszolgáltatás hívei azt vallották,
hogy az önkormányzatok bevételei els ősorban az érdekeltség szolgáltatásából,
valamint az önálló alapokra helyezett városi adókból és illetékekb ől táplálkozzanak.
A következő alapelveket fogalmazták meg (Éberth 1991):
• szabadabb mozgást az önkormányzatokban,
• a városi adók Önálló alapokra helyezését,
• a községi pótadó jelentőségének leszorítását.
A világgazdasági válság azonban a folyó vitákat megszakította és ezeket a
törekvéseket egy id őre levette a napirendr ől.
Összegezve a hazai pótadóztatás el őzményeit a következő megállapításokat
tehetjük (Lados 1997):
• a pótadót jellemzően a helyi költségvetés egyensúlya érdekében központi
adók felülről behatárolt százalékában vethette ki a helyi önkormányzat, ha
egyéb rendszeres jövedelmei az önkormányzat által ellátott közszolgáltatások
költségeit nem fedezte,
• a pótadó alapjaként egyenes adók, általában vagyoni-, illetve vállalati
jövedelemadók szolgáltak,
• az adott évre alkalmazandó pótadó kulcsát, az önkormányzat -
költségvetésével egyetemben - a kormányzati szervek (belügyminisztérium)
hagyták jóvá,
• mind a pótadóval terhelhet ő, mind az állam és az Önkormányzat között
megosztott adókat a helyi adóapparátus adminisztrálta,
• az önkormányzatok a pótadó szerepének mérséklését szorgalmazták, mivel
annak alkalmazása rendkívül érzékeny volt a központi adóalapok és
adókulcsok változására - inkább az önálló alapú helyi adók bevezetését
szorgalmazták.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 67
Következtetések a pótadóztatás bevezetéséhez a hazai hagyományok alapján:
1. A korábban alkalmazott adóalapok közül a központi földadó 1995-ben
megszűnt, s a működő vagyoni típusú adók mindegyike helyi adó. A
tantiemadó (lényegében osztalékadó) és a társulati adó (lényegében vállalati
jövedelemadó) pótadója ma csak az önkormányzatok egy része számára
biztosítana forrásokat, mivel a települések dönt ő hányadában kevés az
adóztatható vállalkozás. Az adóirodalom szerint a vállalkozások helyi
adóztatása torzítja azok versenyképességét ezért azok alkalmazása kevéssé
kívánatos. Ugyanakkor az ipar űzési adó fölfogható az ÁFA pótadójaként is.
A központi adók közül ma csupán az SZIA pótadóztatása képes forrásokat
biztosítani minden önkormányzat számára.
2. Ma a központi adókat - gépjárm űadó kivételével - a központi adóhatóság
(APEH) adminisztrálja Magyarországon. Ezért, ma - az említett kivételt ől
eltekintve - bármely központi adó pótadóztatásának adminisztrációját is
célszerű az APEH-hoz telepíteni.
3. Bármely alapú pótadó bevezetése feltételezi, hogy az összadóteher nem
változik. Így a pótadó bevezetése csak a központi kulcsok megfelel ő mértékű
csökkentésével megvalósítható.
Nemzetközi kitekintés
A pótadóztatás nemzetközi rendszere ugyanazt az elvet követi, amelyet a
Magyarországon alkalmazott rendszer is a II. világháború el őtt, mely szerint a
pótadó szerepe a helyi költségvetés forrásoldalának a kiegészítése a kiadási
szükségletek szintjéig. A pótadó alapját tekintve azonban már jelent ős eltérés
mutatkozik a korábbi hazai és a jelenlegi nemzetközi gyakorlat között. A magyar
rendszer a vagyoni típusú adókat és a vállalati jövedelemadót pótadóztatta. Ezek
mindegyike egyenes adó volt. A mai nemzetközi gyakorlat jellemz ően az SZJA-t
pótadóztatja. Ez azt jelenti, hogy a két rendszer nem csupán az eltér ő adóalap
alkalmazásában különbözik, hanem abban is, hogy a pótadótatásra kiválasztott adó
az országok többségében sávos, rendszerint progresszív adó. Igaz a pótadó esetében
ez nem feltétlenül jelent sávos adókulcsokat.
A helyi önkormányzati pótadóknak alapvet ően két típusa lehet:
• a központi adókulcs egységes megnövelése, vagy
• egységes százalékos formában kifejezett pótadó, amit minden sáv adókulcsa
esetében kivetnek.
Az első módszert például az északi országok alkalmazzák, míg a másodikat Svájc.
Svédországban országosan az induló-kulcs nulla, így a legalacsonyabb sávba es ők
kizárólag a helyi pótadót fizetik, ami a nettó adóalap 30%-ig terjedhet. A központi
kormány csak a magasabb sávokban adóztatja a jövedelmeket. A jelzett maximális
pótadó kulcs azonban három elemb ől tevődik össze, mivel minden önkormányzati
szint kivetheti a pótadót a jövedelemadóra. Mindegyik szint behatárolt keretek
között mozoghat az adókulcsot tekintve. A települési önkormányzatok játéktere a
legnagyobb, a pótadó kulcsát jellemz ően 14-20% között állapítják meg. A megyei
önkormányzatok 8-12%-os sávban mozoghatnak, míg a legkisebb önkormányzati
egységek az ún. paris-ok (egyházközségek) maximum 2%-ig mehetnek el. Így
összesen a fizetett adó az országossal együtt négy kulcsból tev ődik össze.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
68 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
A többszörös adó miatt megn ő a munkáltatók és az adóhatóságok adminisztratív
terhelése.
A második módszer az egyes adósávokban alkalmazott kulcsok egységes
százalékában határozza meg a pótadó kulcsát. Vagyis a pótadó kulcsok a központi
adóhoz hasonló progresszivitást mutatnak. Ez azt jelenti, hogy ha az
önkormányzatok összessége ugyanazt a pótadó kulcsot választja, akkor az
adóbevétel területi különbségei fokozódnának.
Összegezve a személyi jövedelmek pótadóztatásának nemzetközi tapasztalatait, a
következő megállapításokat tehetjük:
• a személyi jövedelmekre alkalmazott pótadó rendszerek mindegyike a
központi jövedelemadó sávjaihoz igazodva állapítja meg a pótadó kulcsát,
amelyet minden sávra egységesen alkalmaznak
• A skandináv modellben egy fels ő limitet beépítve minden adósávban
ugyanakkora kulccsal növelik a központi adó kulcsát, míg a svájci modellben
minden adósávban a megfelel ő adókulcs azonos százalékába határozzák meg a
pótadó kulcsát
• a skandináv modell valamennyi önkormányzati szint számára lehet ővé teszi a
személyi jövedelmek pótadóztatását
Következtetések a személyi jövedelmek pótadóztatásának hazai bevezetéséhez a
nemzetközi tapasztalatok alapján:
• Valamennyi önkormányzat számára biztosíthat jövedelmet.
• Lehetőséget ad a helyi döntés ű források b ővítésére.
• Különböző típusú (települési, megyei esetleg kisebbségi) önkormányzatok
számára is elérhet ővé válhat az önálló adóforrások képzése.
• Egy felső limit beépítésével ez a pótadó nem torzítja jelent ősen a helyi
gazdaság versenyképességét.
• Bármilyen formában történik az SZJA pótadóztatása, tartósan szükség lesz az
SZJA kiegészítésre, hiszen a pótadóztatás csak kisebb mértékben változtat az
SZJA területi eloszlásán. Az SZJA pótadóztatásakor nem is ezen van a
hangsúly, hanem a helyi döntés ű adókulcsok alkalmazásával, a helyi
önkormányzatok pénzügyi önállóságának fokozásán.
A pótadóztatás szakért ői javaslatainak áttekintése
Az SZJA megosztás szinte évenkénti változása kiszolgáltatottá teszi a helyi
önkormányzatokat és már az indulásnál ellehetetleníti - az államháztartási
törvényben (Áht) el őírt - több évre szóló pénzügyi tervezést. Éppen ezért már a
kilencvenes évek els ő harmadától készültek olyan külföldi és hazai szakért ői
javaslatok és modellezések, amelyek a megosztott SZJA rendszerét az SZJA
pótadóztatásával váltanák ki. Ezek közül csupán azokat ismertetjük vázlatosan,
amelyek nem csupán az SZJA pótadóztatásának el őnyeit és hátrányai taglalják,
hanem igyekeznek modellezni is a változás hatásait.
Világbanki szakért ői javaslati
Bird és Wallich javaslataiban a saját döntésű források növelésére és a támogatási
rendszer átalakítására helyezte a hangsúlyt a hazai önkormányzatok finanszírozási
rendszerének fejlesztése esetében. Az általuk leírt rendszerben nem az
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás_ 69
önkormányzat igazodik a központilag elosztott támogatásokhoz, hanem a támogatási
rendszer a becsült kiadási szükséglet és a helyi bevételi kapacitás különbözeteként
adódik. A támogatás-egyszerűsítés azt jelenti, hogy a jelenlegi részletez ő
kapacitásnormák helyett inkább a "fogyasztókhoz" kell kötni a támogatásokat. A
bevételi kapacitásokat figyelembe vev ő támogatási rendszer arra épül, hogy a
központi költségvetési támogatásoknak (T) a becsült kiadási szükségletek (K) és a
helyi bevételi kapacitás (B) különbségeként kell adódnia (T=K-B).
Ezen logika szerint, ha az átlagos kiadási szükségletek számítása normatívan, a
fogyasztói igényeket követ ő mutatók (népességszám, korcsoport, stb.) alapján
történik, akkor a becsült költségvetési kapacitásnál nagyobb bevétel nem csökkenti
az állami támogatást. Ugyanakkor a feltételezett bevételeket a számított szintig az
önkormányzatoknak be is kell szednie, hiszen az átlag alatti költségvetési
"erő feszítéshez" nem jár központi költségvetési támogatás.
Ennek a modellnek a bevezetése azon múlik, hogy valóban jelent ős mértékű helyi
bevétellel rendelkeznek-e az önkormányzatok. Vizsgálatuk id őszakában (1991) ez
nem volt jellemző , ezért javasolták az SZJA helyi pótadóztatásának bevezetését. Ez
véleményük szerint nem járna a lakossági adóterhek növekedésével, mert a helyileg
engedélyezett adókulcsok mértékét ől függően csökkenne a központi adókulcs. Így
tulajdonképpen csak az SZJA megosztási elve változna meg: nem utólagosan
történne meg a forrásmegosztás, hanem helyi döntésen múlna, hogy az alacsonyabb
szintű adókulcsot mennyivel "fejeli meg" az önkormányzat.
A fentiek figyelembe vételével a szerz ők egy alternatív lehet őségként a következ ő
önkormányzati finanszírozási felépítést javasoltak:
• a központi SZJA pótadóztatása,
• normatív támogatás, kiegészítve a kiegyenlít ő SZJA támogatással (az
egyszerű sített támogatási elosztási képlet alapján, mely magában foglalja a
bevételi kapacitást),
• megnövelt helyi adó és díj kapacitás,
• egyéb kiegészítő támogatások.
A javasolt modellben - az akkori SZJA megosztási arányokat figyelembe véve - a
központi adókulcsok 50%-os mérséklése szükséges. A központi SZJA teljes
mértékben a normatív támogatás alapját képezné, amely magában foglalná a
kiegészítő SZJA támogatást is. Ha az önkormányzat egy 100%-os egyenes pótadót
vet ki az országos adóra, akkor ténylegesen a korábbi 50%-os SZJA részt gy űjtené
be a pótadóból ahelyett, hogy megosztott bevételként kapná meg. A támogatás
kalkulációnál ezt a pótadó kulcsot vennék figyelembe, de az önkormányzatnak
lehető sége lenne a 100%-ot meghaladó kulcs alkalmazására is. A helyi SZJA
bármilyen emelése már nem módosítaná a támogatási rendszert, hanem a helyi
bevételeket növelné. A pótadót az APEH szedné be és utalná át a településeknek.
Az általános központ/helyi adóteher nem változna.
A szimuláció alapján az SZJA "összes" bevételhez viszonyított aránya
településenként változik, de általában magasabb a nagyvárosokban, városi
körzetekben és a nagyobb településeken, mint a kisebb településeken (4. táblázat).
Az SZJA lényegében városok számára kedvez ő bevétel, amelyet inkább az iparilag
fejlett körzetekben szednek be. A városi/falusi SZJA között látszólagos
aránytalanságot azonban maga a jövedelemadó rendszer okozza (mez őgazdasági
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
70 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
SZJA mentesség). A településhálózat ugyancsak befolyásolja az SZJA bevételt. A
kisebb községek az észak-, illetve a dél-dunántúli régiókban találhatók.
A falvak, falusi körzetek és a kisméret ű önkormányzatok esetében az SZJA
költségvetési aránya alacsonyabb, mint a nagy településeken. A központi SZJA
kulcsok csökkentése és ezzel egyidej ű leg a helyi önkormányzatok helyi SZJA
pótadó kivetésére a helyi jövedelmeket érintetlenül hagyja, feltéve, hogy azonos
(100%-os) pótadót vetnének ki. A 2000 főnél kisebb népesség ű önkormányzatokban
a 100%-os pótadó a bevételek 14%-át tennék ki. A települések második
csoportjában (2000-10000 lakos) a jelenlegi SZJA bevétel magasabb, kb. az összes
bevétel 18-20%-a. A 10.000 lakos feletti városok önkormányzati pótadója a helyi
bevételek több, mint 20%-át adná.
A szimuláció az 1991. évi költségvetési tervszámokhoz képest másfajta
forráselosztást eredményezett. A városok és a 10.000 lakos feletti települések
szimulált bevételei kisebbek a tervszámoknál, ugyanakkor a kisebb önkormányzatok
nyernek, mivel a helyi bevételek nagyobb részét kitev ő támogatások határozzák meg
azok pénzügyi helyzetét. A legkisebb településeken, ahol az SZJA részaránya
alacsony, a helyileg kivetett pótadó csak politikai veszteségek árán lenne növelhet ő.
Itt szükséges az SZJA különbségek valamiféle kiegyenlítésére.
4. TÁBLÁZAT
Az SZIA aránya az összes bevételen belül
(Proportion of Personal Income Tax in the Total Revenue)
SZJA %-a az összes SZJA megoszlása
bevételben
Közigazgatási jogállás szerint
Város (169) 27,7 78,5
Község (2900) 17,5 21,5
Népesség nagyság szerint
- 1.999 13,8 7,5
2.000 - 4.999 18,2 8,2
5.000 - 9.999 19,6 5,9
10.000 - 49.999 21,3 20,2
50.000 - 99.999 24,9 9,3
100.000 - 34,1 48,9
Átlag/Összesen 24,7 100,0
• Osszes bevétel = SZJA + normatív támogatás + kiegészít ő támogatás
Forrás: Bird és Wallich (1992) 99. o. alapján
IMF szakértői javaslat'
A szakértő i bizottság olyan id ő szakban tett látogatást Magyarországon, amikor az
SZJA megosztásban az önkormányzatoknak juttatott hányad csökkentése helyett az
arány növelését vette célba a kormányzat. A szakért ők hangsúlyozták, hogy ez
inkább a magasabb bevétellel rendelkez ő önkormányzatok számára kedvez őbb, s
nem jelenti az önkormányzatok pénzügyi önállóságának általános - a teljes
önkormányzati körre kiterjed ő - fokozódását. A megosztási aránnyal kapcsolatos
viták helyett ez a szakért ő i csoport is inkább az SZJA pótadóztatása, illetve helyi
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 71
jövedelemadó alkalmazása mellett érvelt. A bizottság els ősorban a skandináv
gyakorlat példáira (Svédország, Dánia) hivatkoztak. Javaslatuk szerint a helyi
jövedelemadó bevezetését az tenné lehet ővé, ha a központi SZIA egyes
adósávjainak marginális kulcsát egységesen 10-12%-kal csökkentenék.
Mivel a bizottság csupán két hetet tartózkodott Magyarországon, ezért
modellszámítások készítésére nem volt lehet ősége. Így javaslatukban a helyi
jövedelemadó alkalmazásához szükséges technikai szerkezet és az adó alkalmazását
előkészítő időtábla (menetrend) fölvázolását vállalták föl. A bizottság az egysávos
adókulcs alkalmazását szorgalmazta, mivel az nem nagyítja föl a fejenkénti
adóalapokon fennálló eltérések hatásait, a marginális adókulcs egyenl ő mértékben
növekszik mind a magas, mind az alacsony szintű bevételeknél, és ezért védelmet
nyújt a rendkívül magas fels ő marginális értékek keletkezése ellen.
Az IMF delegáció is úgy találta, hogy a helyi jövedelemadó adminisztrációját
célszerű az APEH-ra bízni. Nem látták szükségét az adóel őleg levonási rendszer
változtatásának sem a pótadóztatás bevezetésével. Lényegesebb kérdésnek
tekintették az adókulcs helyi meghatározását. Fölhívták a figyelmet arra, hogy
szükséges egy kötelez ő érvényű szabványos pótadókulcs el őírása, amelyet a
legkedvezőtlenebb jövedelmi adottságú önkormányzatoknál is alkalmazni kell. Ezt
azért látják fontosnak, mert nem tartják helyénvalónak egy negatív adóverseny
kialakulását az önkormányzatok között az alacsony adókulcsokkal, hogy azzal
teremtsenek vonzer őt a vállalkozók ottani megtelepedéséhez. Szükségesnek tartják a
minimális pótadókulcs alkalmazását azért is, mert ezzel biztosított a helyi
önkormányzat minimális er őfeszítése a helyi források képzésére, s ez adhat alapot a
kiegészítő támogatás alkalmazásához. A szakért ők felső pótadókulcs korlát el őírását
nem kezdeményezték.
A jelentés tartalmazott még néhány megfontolásra méltó technikai javaslatot is a
pótadóztatással kapcsolatban. Ahhoz, hogy az önkormányzat következ ő évi
bevétele, s az ahhoz szükséges adókulcs tervezhet ő legyen, a központi
kormányzatnak (július végéig) biztosítania kell a várható adóalapra vonatkozó
számításokat az adott önkormányzatra vonatkozóan. Ezután az önkormányzatnak
döntést kell hoznia az adókulcsra vonatkozóan, amelyr ől a számított bevétellel
egyetemben tájékoztatnia kell a központi kormányzatot (szeptember vége) egyfel ől
a következő évi SZJA havi utalásának érdekében, másfel ő l a munkáltatók (az
adóelőleget befizetők) időben történő tájékoztatása érdekében. Mivel az utalt SZJA
részletek és a tényleges adóbevétel között bizonyosan eltérés lesz, ezért szükséges
szabályozni a tényleges adóbefizetések szerinti utólagos elszámolást az
Önkormányzat és az adóadminisztráció között.
Davey-Péteri féle javaslat
A szerzők számításaikat az 1993. évi tényadatokon, de az 1995. évre érvényes
SZJA megosztás önkormányzati részének (25%) kiváltására végezték el. A
megosztásról a pótadóztatásra történ ő átállás modellezésénél az alábbi
feltételezéssel éltek:
1. Az önkormányzatok összesen a pillanatnyi SZJA bevétel 25%-ához jutnának,
ha egy normatív kulcs mellett vetnék ki a pótadót.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
72 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
2. A központi adókulcsokat olyan mértékben csökkentenék, hogy az átlagos
pótadó-kulcs esetén az adófizet ők pozíciója nem változik.
3. Az önkormányzatok egy minimális és egy maximális kulcs közé es ő mértékben
kapnának jogot a pótadó kivetésére.
Kétféle pótlékolási lehet ő séget tárgyaltak a szerz ők. Az első esetben a központi
SZJA kulcsok egységes növelésével történik a pótlékolás. Ahhoz, hogy az összes
SZJA-n belül továbbra is a 25% legyen az önkormányzati rész, becsléseik szerint
kb. 7%-os kulcsot kell alkalmazni. Tehát ennyivel kell csökkenteni a központi SZJA
adósávonkénti kulcsait (5. táblázat). A második esetben az egyes adósávok
kulcsaihoz viszonyított pótlékolás mértéke egységes. A 25%-os önkormányzati rész
fenntartásához, így minden egyes adósáv kulcsát 20%-kal kell mérsékelni. Ez a
módszer a helyi adó szintjén - a központi SZJA-val megegyez ő eloszlásban - is
fenntartja az SZJA progresszivitását.
5. TÁBLÁZAT
A központi SZIA kulcsok alakulása pótadóztatás mellett (%)
(Central Tax Rates at Surcharge on Personal Income Tax %)
Adósávok Központi adókulcs egységes Egységes pótadó az SZJA
növelése százalékában
(Ft) Központi Helyi pótadó Központi Helyi pótadó
kulcsok kulcs kulcsok kulcs
0- 110.000 0 0 0 0
110.001 - 150.000 13 +7 16,0 +4,0
150.001 - 220.001 18 +7 20,0 +5,0
220.001 - 380.000 28 +7 28,0 +7,0
380.000 - 550.000 33 +7 32,0 +8,0
550.000 - 37 +7 35,2 +8,8
* 1002 s.,1 .A.S.Aki., ..1--:.<-
Forrás: Davey Péteri (1995) 18 19. o. alapján
- -
Véleményük szerint a pótadó bevezetése egyszer űbb, ha hatása mind az
adófizető kre, mind az önkormányzatokra semleges egy adott sztenderd kulcs mellett
(második változat). Ez azt jelentené, hogy az önkormányzatok egységes százalékos
pótadót vetnek ki a teljes befizetett adóra. Ha a sztenderd kulcs 25% lenne, akkor a
korábbi központi-helyi arány fenntartásához 20%-kal kell csökkenteni az országos
adó minden sávját. Ugyanakkor az önkormányzatok szabadon határozhatnának meg
a sztenderd kulcsnál magasabb vagy alacsonyabb kulcsokat. Így a sztenderd
kulccsal keletkez ő adóbevételhez képest bevételi többletük vagy kiesésük
származna. Ez adott település adófizet őjét tekintve a korábbiaknál magasabb,
illletve alacsonyabb adóterhet jelentene. Amennyiben a 25%-tól eltér ő sztenderd
kulcsot alkalmaznának, akkor a központi és helyi kormányzatok között a források
újraelosztását eredményezné. Ez szükségessé teheti a támogatási rendszer
átalakítását is.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 73
A sztenderd kulcstól való eltérés elképzelhet ő az önkormányzatok teljes döntési
szabadságával, vagy korlátok beépítésével. A szerz ők egy 20-35%-os tartományba
eső pótadóztatást tartanának megfelel őnek. Így a pótadó kulcsok széls ő értékeit
tekintve a jelenlegi SZJA részesedés 80-140%-a közé es ő összeget jelentenének.
Számításaikat a széls ő értékeken történ ő becsléssel végezték el, amelyben
feltételezték, hogy
• valamennyi, az átlagosnál magasabb egy f őre jutó SZJA részesedéssel
rendelkező önkormányzat a maximális 35%-os pótadó kulcsot vezeti be, illetve
• valamennyi, az átlagosnál alacsonyabb egy főre jutó SZJA részesedéssel
rendelkező önkormányzat a minimális 20%-os pótadó kulcsot vezeti be.
• Budapestet kihagyták a modellb ől a két önkormányzati szint közötti megosztás
bizonytalanságai miatt.
A fenti feltételek mellett a gyengébb jövedelemtermel ő képességű
önkormányzatok SZJA bevétele a jelenlegihez képest 20%-kal csökkenne, míg
kedvezőbb jövedelmi helyzetű önkormányzatoké 40%-kal növekedne.
Összességében a helyi önkormányzatok teljes SZJA bevételei 19%-kal
növekednének a megosztott SZJA esetén kapott forrásokhoz képest, továbbá a helyi
részarány a 25%-ról 37%-ra n őne. (A szerzők azonban hangsúlyozzák, hogy a
pótadó bevezetése melletti fő érv nem a többletbevételek el őteremtésének
lehetősége, hanem a helyi adóztatás és költekezés döntéseire vonatkozó
elszámolhatóság átadásában rejlik.)
A szerzők foglalkoztak az adóadminisztráció kérdéseivel is. Az SZJA-val
foglalkozó tisztségvisel őkkel folytatott konzultációik szerint a pótadóztatás
bevezetése nem igényelné a jelenlegi adóigazgatási eljárás jelent ős módosítását. Az
adminisztratív terhek els ősorban a munkáltatóknál jelentkeznek, mivel az egyes
dolgozóik fizetéséb ől a lakóhelyek különböz ősége miatt eltérő kulcsokkal kell az
SZJA előleget levonni. Ez a számítógépes bérszámfejtést alkalmazó munkáltatók
számára nem jelenthet problémát.
Összegezve a személyi jövedelmek pótadóztatásának szakért ői javaslatait a
következő megállapításokat tehetjük:
• Mindegyik javaslat kiindulópontja az, hogy az éppen aktuális központi-helyi
kormányzat közötti SZJA megosztásban a helyi önkormányzatokra jutó részt
egy helyi döntésű SZJA pótadóval váltanák ki úgy, hogy a központi
marginális kulcsokat a bevételek kívánt megoszlását eredményez ő szintig
csökkentenék. Hangsúlyozzák, hogy ezáltal az Összes SZJA teher változatlan
marad.
• Ugyanakkor az önkormányzatok lehet őséget kapnának arra, hogy egy a
központ által megállapított sztenderd (normatív, átlagos) helyi SZJA pótadó
kulcstól lefelé vagy fölfelé eltérjenek.
A) A sztenderd kulcstól lefelé való eltérés az egyes adófizet ők összadóterhének
csökkenését eredményezi, amely tovább er ősítheti a jelenlegi kiadási igényszint
és a bevételi kapacitások (saját források + állami transzferek) közötti feszültséget.
Változatlan kiadási szükséglet mellett a csökken ő SZJA bevételt pótolni kell. Ez
fblerősíti a többi forráselem növelésének igényét (kiegészít ő SZJA támogatás,
vagy normatív támogatás er őteljesebb emelése, vagy egyéb helyi adók bevételi
kapacitásának növelése, vagyon felélés, stb.). A probléma oldását jelentheti egy
minimális marginális adókulcs el őírása, amely az egyes önkormányzatoktól
elvárható minimális adóer őfeszítést jelentené. Tehát az SZJA pótadóztatása nem
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
74 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
a választható helyi adók körét b ővítené, hanem kötelez ő érvényű lenne. Az
átlagos marginális SZJA adókulcs csökkenésnek lehet pozitív hatása is, pl.
emelkedhet az adófizetési hajlandóság, illetve a beszedési hatékonyság. 5
B) A sztenderd kulcstól felfelé történ ő eltérés többletbevételt eredményezhet az
egyes önkormányzatok számára. Mivel azonban a pótadóztatás kiindulópontja
minden esetben az aktuális marginális kulcsrendszer volt, ezért a sztenderd kulcs
feletti adóemelés az aktuálisnál magasabb marginális kulcsokat eredményez.
Ennek politikai ára esetleg nagyobb lehet, mint a javuló szolgáltatásokból
származó látható el őnyök. Az is előfordulhat, hogy az emelked ő kulcsok hatására
csökken az adófizetési hajlandóság és a beszedési hatékonyság. A probléma
oldását jelentheti a pótadó kulcs maximális értékének meghatározása. (A
világbanki szakért ők és a Davey-Péteri javaslat felülr ől is korlátozza az SZJA
pótadó rendszerét, az IMF jelentés viszont nem szab fels ő korlátot a helyi
pótadóztatásnak.)
C) Az SZJA megosztási javaslatokat mindegyik szakért ői csapat az önkormányzati
finanszírozás általános keretei közé ágyazva tárgyalja. Hangsúlyozzák a saját
forrás lehetőségek körének b ővülését. Az SZIA pótadóztatásán túl a helyi érték
alapú ingatlan adóztatás fejlesztését emelik ki. Ez az adó ún. tárgyi adó, de az
adófizetést ez esetben is befolyásolja az adófizet ők teherbíró képessége, hiszen az
adót dönt ő en nem az adóköteles ingatlan hasznosításából származó
jövedelmükbő l fizetik. Ha az SZJA pótadóztatása és a helyi ingatlan adóztatás
fejlesztése ugyanazon id ő szakban történik, akkor a központi SZJA kulcsok
csökkentésének modellezésében mindkét adót figyelembe kell venni. Hiszen az
SZJA-t fizető k számára az ingatlanadó plusz adóteherként jelentkezik. Ebb ől
következően a két adónem együttes fejlesztése esetén csak a korábbiaknál kisebb
összes SZIA bevételb ől szabad kiindulni.
• Mindhárom javaslat a pótadó adminisztrálását a központi adóigazgatáshoz
rendeli, jelezve, hogy az átállás inkább az SZJA el őlegeket utaló
munkáltatóknál okozhat kezdetben zavarokat. Problémát jelenthet
ugyanakkor a helyi költségvetésekben kétéves csúszással megjelen ő
adóbevétel (a pótadó elvileg az adott pénzügyi-tervezési id őszak
költségvetési egyensúlyát hivatott szolgálni), valamint a következ ő évre
érvényes pótadó kulcsok eldöntésének id őpontja.
A) A kétéves csúszás problémája
A jelenlegi rendszerben kicsit fölnagyított ez a probléma, mivel egy beállt
rendszerrő l van szó. A tervezés szempontjából megfelel ő, mert stabil, az év
közben nem változó forrásról van szó. A finanszírozással sem lehet elvben
gond, hiszen fedezete a folyó befizetés, amelynek havi befizetései nyilván
meghaladják a két évvel ezel ő tti befizetések alapján az önkormányzatokat
megillető folyó átutalásokat. A problémát a megosztási arányok évenkénti
változtatásai okozzák, amelyr ő l csak novemberben dönt a parlament. Ez a
konfliktus viszont oldható egy-egy több évre meghirdetett programmal (pl. az
1996-1998-as periódusra alkalmazott metódus), vagy legalább választási
ciklusonkénti id őszakokra nem célszerű változtatni a megosztást.
B) A pótadó kulcsok meghatározásának ideje
Az IMF szakértő k javaslata szerint ennek szeptember 30-ig meg kell történnie,
hogy minden érintett id ő ben föl tudjon készülni a változásra. A megvalósítást
erő teljesen befolyásolja, hogy a játékszabályokat meghatározó keretek minden
bizonnyal a következ ő néhány évben is jelent ősen módosulhatnak. Ezekr ől a
keretekrő l a Parlament azonban csak november-december folyamán dönt. A
javaslat szerinti dátumnak csak akkor lenne realitása, ha az általános
szabályozási keretek (központi adóváltozások, állami költségvetés) már
augusztus végén rendelkezésre állnának.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás._ 75
Problémapontok az SZJA pótadóztatásával kapcsolatban:
• Magyarországon jelent ős kedvezmények csökkentik az adóalapot, vagy
magát az adót;
• magas az adóeltitkolás aránya;
• a mező gazdasági foglalkoztatottak jövedelmei csak kismértékben adóznak.
Mindhárom tényező torzítja az adóbevételek területi eloszlását. Az els ő két
tényező koncentráltabban jelenik meg a gazdaságilag er ősebb térségekben (főváros,
nagyvárosok), a mező gazdasági népesség pedig koncentráltabban jelenik meg
egyrészt a községekben, másrészt - területileg tekintve - az Alföld településeiben. A
fenti torzítások újratermel ődnek az SZIA pótadóztatásával. Az adóterheket is
ugyanaz a réteg - döntően az alkalmazotti bérb ől élők - viselnék.
A hazai helyi adórendszer
A megreformált helyi adórendszer napjainkra kezd beérni. Ez, a kezdetben
viszonylag alacsony kulcsok ellenére vitathatatlan. Számos önkormányzatnál
kimutatható, hogy kezdi tudatosan formálni adópolitikáját és - gyakori esetben a
helyi adófizetők nyomására (nyilvánosság, elszámolhatóság) - azt kezdik
összehangolni egy helyi településfejlesztési-, gazdaságfejlesztési politikával. A helyi
adók bevételi kapacitása is egyre számottev őbb, azonban az adóbevételek gyors
fejlődését - az adót bevezet ő önkormányzatok és a bevezetett adótípusok számának
fokozatos b ővülésén túl -, döntő mértékben (1997-ban 83,9%) az iparűzési adó
bevételek képezik (1. ábra). Ez az adótípus azonban csak a jelent ősebb gazdasági
kapacitásokkal rendelkez ő önkormányzatok számára hoz - egyre komolyabb -
bevételeket.
A sikeresnek mondható helyi adórendszerrel kapcsolatban azonban számos
probléma is fölvethet ő . Ezek a következők:
• A kivethető helyi adótípusok fele a lakosságot, a másik fele a vállalkozásokat
adóztatja. Sajnos a jelenlegi rendszer - részben a súlyos központi adóterheknek
köszönhetően - a lakosság helyett a vállalkozások adóztatására ösztönzi az
önkormányzatokat. Az ipar űzési adó, a vállalkozások kommunális adója, a
vállalkozások építménye és telke után fizetett vagyoni típusú adók adják a
helyi adóbevételek több, mint 90%-át.
• Pontosan azonban nem állapítható meg az, hogy mennyi a lakossági és mennyi
a vállalkozói befizetés, mivel az adóösszesítéshez kötelez ően alkalmazott
központi szoftver figyelme erre nem terjed ki. Szükséges lenne a szoftvert úgy
átalakítani, hogy lehet őség legyen az építményadó, a telekadó és a kommunális
adó esetében a vállalkozások és a lakosság befizetéseinek külön kezelésére.
Ettől még a központi jelentés készülhetne az öt adótípus bontásában, de
legalább helyi szinten, a helyi adópolitika formálásához oly fontos információ
nem veszne el.
• Az iparűzési adó bevételek koncentráltan a főváros, a nagyvárosok és a
fejlettebb gazdasági bázissal rendelkez ő települések forrásképz ő elemei. A
nagyfokú koncentráció miatt fölvet ődött az ipar űzési adó egy részének
elvonása kiegyenlítési célokra (francia példa). Egy másik változat ennek az
adónak a társasági adó pótadójává alakítását javasolja (Illés 1996). A jelenlegi
keretek között egyik javaslat sem elfogadható. Ugyanis az adó kivetése - a
helyi adók mai szabályozása szerint - csupán lehet őség, amellyel élhet az
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
76 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
önkormányzat. Ezzel lényegében büntetnék azt az önkormányzatot, amely saját
erőfeszítéseket tesz forrásai b ővítésére. A pótadóvá alakítása is azért
problémás, mert jelenleg az ipar űzési adó kivetése nem kötelez ő. Ráadásul az
adókulcsokat is szabadon határozhatják meg az önkormányzatok a törvényben
megszabott fels ő határ mértékéig.
• Az egyelőre szűk sávban mozgó lakossági adóztatáson belül továbbra is
rendkívül mérsékelt a lakásingatlanok adóztatása. Érdemes újra átgondolni az
ebben az adótípusban rejl ő lehetőségeket. Mivel valamennyi településen van
lakóingatlan, ezért az SZJA mellett a legszélesebb kört befogó adótípus. S őt,
mivel az ingatlan látható, a tulajdonos földeríthet ő, ezért olyan lakossági
köröket is képes bevonni az adózásba, amelyek az SZJA kötelezettségek alól
ki tudtak bújni. Érvként szolgálhat az is, hogy az ingatlan értéke magában
foglalja az önkormányzat által nyújtott szolgáltatások színvonalát is.
Figyelemre méltó, hogy Magyarországon a lakosság ingatlanvagyona a
gazdaság fejlettségéhez és (az ismert, bevallott) jövedelmi színvonalához
képest kiemelkedően nagy.
1. ÁBRA
Helyi adó bevételek megoszlása, 1991-1996
(Distribution of Local Tax Revenues, 1991-1996)
40000
30000
I
Forrás: Pitti (1994), Fehérvári (1995), APEH SZTADI, BM TÁKISZ
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 77
• Az ingatlanadózás fejlesztésével kapcsolatos teend őket több alkalommal
kifejtettük (Illés 1994 és 1996, Lados 1993 és 1995), azok egy kivétellel ma is
érvényesek (a kivételt a központi mentességi kör jelent ős csökkentése képezi,
amelyet a helyi adó törvény 1995. évi módosításai tettek meg):
az ingatlan nyilvántartások
- korszerűsítése, naprakésszé tétele,
elektronizáció befejezése (szükséges lenne annak fölmérése, hogy a német
kormányzati támogatással évekkel ezel őtt megindult fóldhivatali program
teljesítése hol tart, hiszen a befejezést eredetileg 1998-ra tervezték, s ez az
ingatlanadó fejlesztése szempontjából rendkívül fontos);
- szükséges a megbízható és általánosan elfogadott értékelési eljárások
kidolgozása (az Egyesült Királyságban a tömeges értékbecslés módszerével
egy év alatt vissza tudtak állni a fejadóról a forgalmi értéken alapuló
ingatlanadóztatásra);
szükséges mind az önkormányzatok, mind a lakosság fölkészítése az
ingatlanadóztatásra, ez a legkeményebb id őtényező jelenleg a rendszer
bevezetésével kapcsolatban - a jó el őkészítés mintegy három-öt évet vesz
igénybe, tehát az értékalapú ingatlanadóztatás általános bevezetésének mai
állapotok szerint csupán 2002 körül van esélye.
• Kevéssé használják ki az önkormányzatok a telekadó kínálta lehetőségeket. A
többség abból indul ki, hogy kevés az ilyen típusú területe, s amelyr ől csak
politikailag nehezen védhet ő magas adókulcsok alkalmazásával lehetne
komolyabb bevételt beszedni. Tehát a gyenge jövedelmi potenciálja miatt
kevéssé használják ezt az adótípust. Felkészít ő programokon jobban szükséges
hangsúlyozni azt, hogy az adó nem feltétlenül bevételi érdekeket szolgál,
lehetséges az adót településpolitikai eszközként is alkalmazni, s ennek egyik
kiváló példája a telekadó, amelynek segítésével egyrészt felgyorsítható egy-
egy elhanyagolt terület fejlesztése, másrészt segíthet a nagyobb települési
beruházások környezetében kialakuló spekulációs célú telekvásárlások
gátolásában. (Az adó lefelé téríti el a telek, az ingatlan piaci árát).
A kiegyenlít ő támogatások rendszere
A helyi források - pl. helyi adók, pótadó rendszerek - szerepének növelésekor
szükséges annak vizsgálata, hogy az önkormányzati saját források eloszlása milyen
mértékben járul hozzá a régiók és településtípusok közötti egyenl őtlenségek
mérsékléséhez vagy feler ősödéséhez. Éppen ezért alapvet ő kérdés a kiegyenlít ő
támogatások konstrukciója, ennek áttekinthet ősége és a helyi források
kihasználására való ösztönzés fönntartása.
A forrás-orientált pénzügyi tervezésben a megosztott SZJA és a normatív
támogatás komplementer elemek. A központban maradó SZJA a normatív módon
elosztott források alapjává válik. Vajon tényleg tapasztalható kiegyenlít ődés az
eddigi megosztási arány csökkentések esetén? Úgy t űnik, hogy az elmúlt években
döntően a leggazdagabb önkormányzat, a főváros forrásszerkezetének alakulása
követi ezt az elvet. Az SZJA részesedés csökkenésével párhuzamosan a normatív
támogatásokon belüli súlya is mérsékl ődött Budapestnek (6. táblázat).
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
78 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
6. TÁBLÁZAT
Az SZIA bevételek és a normatív támogatás önkormányzat típusonkénti
megoszlása (%)
(Personal Incoma Taxes and Normative Grants by Levels of Territorial
Administration)
SZJA + SZJA kiegészítés Normatív állami hozzájaru I ás
1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 1996
Budapest 30,8 31,6 28,3 27,5 16,9 16,8 16.1 15,8
Megyék 0,0 0,0 0,7 2,5 9,0 9,1 9,3 10,1
Nagyvárosok** 21,3 21,9 21,0 20,4 21,0 20,7 21,3 20,8
Többi város 22,4 21,9 22,7 22,3 23,9 24,0 24,5 24,6
Községek 25,5 24,6 27,3 27,4 29,2 29,5 28,5 28,7
Összesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
* Az adott év közigazgatási beosztása szeint.
** Valamennyi megyeszékhely és egyéb megyei jogú város
Forrás: TÁKISZ adatbázis alapján saját számítás
Érdekes módon azonban ez csak - az SZJA kiegészít ő támogatás miatt - az SZJA
esetében jelentkezik a községeknél. A normatív támogatásoknál a források inkább a
megyei, illetve a városi önkormányzatok felé csoportosultak át. Ez annak a
normatíva rendszernek köszönhet ő , amelyben számos elem a városi, illetve
középszintű szolgáltatásokat veszi figyelembe, s azok kulcsát rendszerint az adott
szolgáltatás átlagos szintjéhez közelebbi tartományban határozza meg. Ugyanakkor
a községi környezetben is mű ködtetett feladatok esetében a normatíva az
átlagköltségt ől távolabb helyezkedik el.
Valójában több olyan támogatás is van az önkormányzati finanszírozás
rendszerében, amely teljesen, vagy jelent ős részben kiegyenlítő célokat szolgál.
Bizonyos értelemben a feladatorientált támogatások is idesorolhatók, hiszen minden
tanuló, minden szociális támogatásra vagy egészségügyi ellátásra szoruló ember
után ugyanolyan támogatást juttat. E hatásuk mellett azonban e támogatások
első sorban az állam által felvállalt és ellátott egy-egy feladathoz köt ődnek,
funkciójuk nem els ő sorban a kiegyenlítés, hanem konkrét feladatellátás.
A támogatások egy másik részénél valóban a kiegyenlít ő funkció dominál. Ezek a
támogatások azonban elaprózottan és több helyen lelhet ők fbl. Néhány tényez őt a
"helyben maradó" SZJA ún. feladattal terhelt csoportjában találhatunk 1997-ben.
Ezek a következ ők:
• SZJA kiegészítő támogatás (19,0 Mrd Ft - községek: 7.073 Ft/f ő-ig, városok:
8.643 Ft/fő-ig)
• községek általános támogatása (5,8 Mrd Ft - 2 millió Ft/község)
• a települési önkormányzatok települési igazgatási, kommunális és
sportfeladatainak támogatása (19,3 Mrd Ft - 1.842 Ft/f ő)
• társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, valamint a
súlyos foglalkoztatási gondokkal küzd ő - kormányrendeletben meghatározott
- önkormányzatok támogatása (2,7 Mrd Ft - 1.600 Ft/f ő).
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 79
Az utóbbi három cél korábban a normatív támogatási rendszer eleme volt. A
felsorolt kiegyenlítési célokra, tehát az SZJA-ból elszámolható keretek között,
46,8 Mrd Ft-ot fordítanának. A helyben maradó SZJA-t terheli a megyei
önkormányzatoknak juttatott egyes támogatások, amely itt egy kicsit
kakukktojásként megjelen ő elem. Szerencsésebb volna (bár politikailag nem
hangzik olyan szépen), hogy a megosztási arány 22%. A központban maradó 78%
pedig a normatív támogatások meghatározott elemeit finanszírozzák. Ugyanis a
jelenlegi konstrukcióban a kormányzat 1997-ben 16%-nyi, 1998-ban 20%-nyi
SZJA-val tud elszámolni, de a maradék 62, illetve 60% központban maradó SZJA
elköltési csatornái nem ismertek, a nyilvánossága hiányzik. (Természetesen, mint
ahogy azt a megosztott SZJA-val foglalkozó fejezetben jeleztük is, a központban
maradó SZJA-val úgy számolunk, hogy az teljes egészében a normatív támogatások
alapját képezi 6 . Ebből a szempontból a normatív támogatások fedezete sem
transzparens, hiszen nem láttunk még olyan felosztást, hogy pl. az adott évben
normatív támogatás címen fölosztott források 80%-át a központosított SZJA, 20%-
kát pedig az ÁFA befizetések fedezik.)
A normatív állami hozzájárulások között két célt sorolhatunk a szorosabban vett
kiegyenlítési elemek közé:
• a települési önkormányzatok települési igazgatási, kommunális és
sportfeladatainak támogatása (3 Mrd Ft - 312 Ft/f ő)
• közművelődési feladatok támogatása (1,5 Mrd Ft - 157 Ft/f ő)
Önálló költségvetési tételként szerepelnek még az állami költségvetésben különböz ő
fejlesztési, illetve működést segít ő támogatások, amelyek további 69,0 Mrd Ft-ot
képviselnek:
• cél- és címzett támogatások (39 Mrd Ft)
• területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások (8 Mrd Ft)
• működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészít ő támogatása
(6 Mrd Ft)
• önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lév ő (forráshiányos) helyi
önkormányzatok támogatása (6 Mrd Ft).
Ez a széttagolt, mintegy tíz támogatási elemb ől álló rendszer 1997-ben mintegy
110 Mrd Ft-ot juttat az önkormányzatok számára, amely a várható önkormányzati
összforrás több, mint 10%-a. A fenti kört tovább b ővíthetik a Területfejlesztési
Alapból (TEFA) elnyert források, ugyanakkor a céltámogatásokat valójában nem
szabadna ebbe a körbe sorolni, mivel a jellemz ően legalább 60%-os saját forrás
igényt a gyengébb jövedelmi pozíciójú önkormányzatok nem tudják teljesíteni, így
hátrányos helyzetben vannak a pályázati versenyben. (Az meg további problémákat
okozhat, ha a beruházási fedezetet mégis sikerül összehozni, de a kés őbbi
működtetésnek nincsen fedezete.)
Az 1991-1994 közötti id őszakban a fejlettebb megyék (pl. Gy őr-Moson-Sopron)
lényegében nem jutottak forráshoz a 18,5 Mrd Ft-nyi TEFA-ból. Ugyanakkor a
jelentős saját forrásokat is megmozgató, az adott id őszakban 52,3 Mrd Ft-ot
felhasználó céltámogatási rendszerben magas részarányt képviselnek. (A vizsgált
időszakban a Gy őr-Moson-Sopron, Vas és Zala megyék alkotta Nyugat-dunántúli
régióban a TEFA csupán 2,7%-a, míg a céltámogatások I7,7%-a csapódott le.)
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
80 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
Célszerű ezt a széttagolt rendszert egy áttekinthet őbb keretbe foglalni vagy egy
egységes kiegyenlít ő támogatási alapba gyűjteni. A támogatás nagyságrendje
akkora, amelyre mind a megosztott, mind a pótadóztató helyi SZJA rendszerében a
központban maradó, illetve a központi SZJA nyújthat fedezetet.
A./ Elkülönült fejlesztési és m űködési kiegyenlít ő támogatási rendszer
A fentiekben fölsorolt kiegyenlít ő támogatási célokból két fő csoportot lehetne
képezni. Az egyik az Önkormányzat folyamatos m űködéséhez biztosítana
kiegyenlítő jellegű forrásokat, míg a másik a fejlesztési lehet őségekhez való jutás
esélyeit egyenlítené ki.
1. A különböző jogcímeken kiegyenlít ő támogatást kapó önkormányzatok
általában fedésben vannak. Ezért az els ő esetben célszerű az SZJA kiegészít ő
támogatásba összevonni az eddigi támogatás elemeket: SZJA kiegészít ő
támogatás, községek általános támogatása', települési igazgatási, kommunális,
kulturális és sportfeladatainak támogatása, önhibájukon kívül hátrányos
helyzetben lév ő (forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatása, valamint a
működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészít ő támogatása. Ezt a
mintegy 60 Mrd Ft-ot kellene egy támogatási formán - az SZJA kiegészít ő
támogatáson keresztül - szétosztani.
A jelenlegi SZJA kiegészítési mechanizmusban az önkormányzatok több mint
90%-a érintett, tehát ez egy megfelel ő en széles kört foglal magában ahhoz,
hogy a korábbi széttagolt kiegyenlítési célrendszerbe tartozó településeket
teljes körűen lefedje. Ezután már csupán azt az egy f őre jutó SZJA átlagot
kellene meghatározni, amellyel az SZJA kiegyenlítésen keresztül szétosztott
támogatás a jelenleginek a háromszorosára emelkedne.
2. A fejlesztési támogatások továbbra is m űködtethetők lennének a
céltámogatások címszó alatt. Nem feltétlenül szükséges a címzett támogatások
kategória, ha a támogatandó célokhoz úgyis egyedileg rendelik a támogatási
arányokat. Egy mátrixban lehetne megadni azt, hogy a támogatott célok az
egyes önkormányzati típusoknál milyen mérték ű támogatottságot érhetnek. Így
biztosítható a horizontális és a vertikális méltányosság is a támogatásban,
mivel valamennyi önkormányzat részesedhet fejlesztési célú támogatásban, de
támogatás mértéke a sajátos helyzetek figyelembe vételével eltér ő lehet.
Deklarálni lehetne azt, hogy mindkét támogatásnak a központban maradó SZJA az
alapja.
Összességében az SZJA bevételeket, ha fenntartjuk a megosztott bevételi sémát,
akkor világos elosztási elvek alapján négy féle célra kellene fordítani:
• Helyben maradó SZIA: A rendkívül széles kört érint ő kiegyenlítés miatt az
1998-ra tervezett 20%-os direkt SZJA hányad kicsit alacsony érték űnek tűnik.
1999-től ezt célszerű lenne a nettó SZJA bevétel s 30 vagy 40%-ára emelni
• Kiegyenlít ő támogatások: Lényegében az egy-egy támogatási címkébe vont
működési, illetve fejlesztési kiegyenlít ő támogatások, az SZJA kiegyenlít ő
támogatás és a céltámogatás együttes összege, amely a nettó SZJA bevétel 35
vagy 30%-a. (Magasabb lenne a részarány az alacsonyabb, közvetlenül helyben
maradó rész esetén és fordítva.)
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás_ 81
• Normatív vagy feladat-orientált támogatások: A nettó SZJA bevétel 35 vagy
30%-a. (Magasabb lenne a részarány az alacsonyabb közvetlenül helyben
maradó rész esetén és fordítva.) Amennyiben ez nem fedezné a szükséges
támogatást teljes körűen, a hiányzó részt az ÁFA-bevételekb ől lehetne feltölteni.
• A központi adóhatóság költségeinek fedezete: Az APEH központi költségvetési
szervezet, tehát m űködése az adóbevételekb ől biztosított. Éppen ezért jogos
elvárás lehet, hogy az önkormányzati forrásként megjelen ő, de központilag
adminisztrált SZJA bevételek egy része hozzájárulék az APEH fenntartási
költségeihez. Ennek maximális mértéke a bruttó és nettó SZJA közötti
különbözet lehet.
Elkülönült központi és helyi SZJA esetén csupán annyit módosulna a képlet, hogy
a központi SZJA-ra kell világos megosztási arányokat deklarálni az egyes
támogatási típusok között.
B./ Egységes kiegyenlítési alap
A kiegyenlítést szolgáló támogatási alap felosztása viszonylag kis számú, de az
önkormányzatok helyzetét jól jellemz ő mutató alapján történhetne. Öt mutató
jöhetne számításba (Illés 1996):
1. Az Önkormányzat m űködési költségei és a helyi forrásokból reálisan
megszerezhet ő fedezet különbsége.
2. A település, illetve az önkormányzat népessége.
3. Az önkormányzat ingatlanvagyona, amely fenntartást, felújítást, üzemelést
igényel.
4. Az önkormányzat nem-ingatlan vagyona, ami viszont potenciális anyagi-
pénzügyi forrást jelent.
5. A belterületi utak hossza, amely többé-kevésbé arányos az út-, közm ű-,
közvilágítási-, közterület fenntartási, valamint helyi közlekedési feladatokkal.
A támogatások másik ága a feladatorientált támogatás lehetne, amely funkciójában
és gazdaságpolitikai jellegében is különbözne a kiegyenlít ő támogatástól:
• A feladatorientált támogatások esetében a központi kormányzat egy konkrét
feladat ellátásában vállal felel ősséget és egyben meghatározott teherviselést.
Ez esetben indokolt lehet a teherviselés irányadó megosztásának
meghatározása is. Pl. az állami felel ősségvállalású ágazatokban (közoktatás,
egészségügy, szociális ellátás) összesen 2/3:1/3 az állami
támogatás/önkormányzati saját forrás közötti tehermegosztás.
• A kiegyenlítő támogatás "monetarizált" támogatás, amelyben a központi
költségvetés egyetlen konkrét feladatban, ágazati fejlesztésben sem vállal
felelősséget, vagy teherviselést, csak annyit, hogy hozzájárul a
működőképesség fönntartásához és a különbségek csökkentéséhez. A mutatók
és normatívák is csupán kulcsok, amelyek alapján valamely adott - a
nemzetgazdaság és a költségvetés tehervisel ő képességének függvényében
meghatározott - támogatási alap az egyes önkormányzatok között fölosztható.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
82 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
Összegzés, javaslatok
Kiindulópont:
A területi és helyi szinten megjelen ő területfejlesztéshez történ ő kormányzati
(költségvetési) szerepvállalás célja:
• a területi különbségek mérséklése
• nemzeti szinten is kívánatos folyamatok ösztönzése
Kiegyenlítés csak akkor történik ténylegesen, ha a hátrányos helyzet ű térségben
lévő önkormányzat is rendelkezik fejlesztési forrásokkal. Ennek alapfeltétele
azonban a folyó m űködési szükségletek stabil biztosítása.
A jövő beni kívánatos helyzetet olyan forrásrendszer alkalmazása biztosíthatja az
önkormányzatok szintjén, amelyek egyrészt segítik a hazai önkormányzatok
pénzügyi önállóságának növelését, másrészt biztosítja a kiegyenlítést is az eltérő
jövedelem kapacitású önkormányzatok között. Az els ő célt a szabad döntés ű
források bő vülése szolgálhatja, a második esetben egy szétaprózott rendszert
szükséges átláthatóbbá, nyilvánosabbá (transzparenssé) és hatékonyabbá tenni.
A szakért ő i álláspontok szintjén kezd letisztulni és konszenzus kialakulni abban,
hogy a pénzügyi önállóság növelésének két útja javasolt a hazai viszonyok között.
Az egyik irány a megosztott SZJA bevételi rendszer átalakítása, központi és helyi
döntés ű SZJA-vá, a másik a helyi ingatlanadó fejlesztése, az értékalapú
ingatlanadóztatás alkalmazása. Az utóbbi id őszakban felerősödött az iparűzési adó
szerepének hosszú távú felértékel ődése is.
A hazai hagyományok szerint bizonyos központi egyenesadóknak a
belügyminisztérium által jóváhagyott százalékéban vetettek ki községi pótadókat.
Ezek között mind vagyoni, mind (személyi és vállalati) jövedelmi típusú adók
szerepeltek. A ma elfogadott nemzetközi gyakorlatban inkább a személyi
jövedelmek pótadóztatását alkalmazzák. Ez minden önkormányzat számára bevételi
forrást jelenthet, ugyanakkor lehet ő vé tenné az adóztatás jogának kiterjeszthetését a
középszintű önkormányzatokra is.
A rendszer kialakítása egy-két év alatt megtörténhet. Lényegében a fölkészülésre
rendelkezésre áll az 1997-es és az 1998-as év, mivel a jelzett évekre egy három éves
program keretében megtörtént az SZJA megosztási játékszabályok rögzítése, s azt
felesleges lenne fölborítani. Így megfelel ő idő állna rendelkezésre az SZJA
pótadóztatásának 1999-t ől történ ő bevezetésére.
Nem javasolt a forgalmi és a vállalati jövedelmi adók pótadóztatása, mert az
hosszabb távon rontja a helyi gazdaság versenyképességét. Azt szükséges inkább
rögzíteni, hogy az egyes központi adók közül melyik milyen arányban finanszírozza
az egyes kormányzati transzfereket. A társasági adó pótadóztatása azért sem
javasolt, mert a helyi adók között m űködik az iparű zési adó, amely egyfajta helyi
forgalmi adóként is m ű ködik. Ennek szerepét azonban hosszabb távon nem növelni,
hanem mérsékelni szükséges. Az egyre magasabb kulcsokkal m űködő iparűzési adó
egyrészt torzítja a helyi vállalkozások versenyképességét, másrészt indokolatlan
mértékűvé erő sítheti a települések közötti adóversenyt.
A helyi adók közül az ingatlanadó, s azon belül a lakásingatlanok adójának
fejlesztése javasolt. Az értékarányos ingatlanadóztatásra való áttérés egyes
szükséges elemei megvalósultak (központi mentességek eltörlése), mások
megvalósítás alatt vannak (számítógépes ingatlan kataszter, korábbi mentességek
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 83
kifutása, önkormányzati lakásvagyon privatizációja), míg több elem ma is hiányzik
(értékelési törvény, képzési programok, lakosság fölkészítése). Az átállás egy négy-
öt éves időszakban képzelhet ő el, amelyben kulcselem a lakosság fölkészítése erre
az adótípusra (ezt az SZJA 1988. évi, a jövedelemmel rendelkez ők teljes körére
kiterjedő bevezetéséhez hasonlatosan kellene bonyolítani). Jelen pillanatban az
értékarányos ingatlanadóztatással kapcsolatosan szükséges annak áttekintése, hogy
hol tartunk a javasolt folyamatok és a többször leírt stratégiai program lépések
megvalósításában.
Az SZJA hosszabb távon az önkormányzati gazdálkodás egyik alapvet ő
finanszírozási eleme marad. A kilencvenes években az átalakulással lezajló
folyamatok (munkanélküliség, illetve gazdasági visszaesés és növekedés területi
differenciái), valamint demográfiai okokból, a lakossági jövedelmek területi és
települési szint ű növekedése prognosztizálható a következő középtávú időszakban.
Ez továbbra is hangsúlyosan jeleníti meg a jövedelem kiegyenlítési mechanizmus
működtetését az önkormányzati finanszírozás területén.
A kiegyenlítő források rendkívül szétdaraboltan és szétaprózottan jelennek meg a
jelenlegi finanszírozási rendszerben. Ennek átalakítása a következ őképpen
képzelhető el. A kedvezményezett önkormányzatok nagymértékben átfedik egymást
a különböző jogcímen megkapott kiegyenlítő támogatások esetében. Célszer ű
mindössze két kiegyenlít ő támogatás alkalmazása. Az egyik a működés pénzügyi
feltételeinek kiegyenlítését szolgálná az SZJA kiegyenlít ő támogatás keretében. A
másik pedig a fejlesztéseket segítené a céltámogatási rendszeren keresztül. Mindkét
támogatás forrása a központi (vagy központban maradó) SZJA lenne.
Az SZJA összességében négy célt szolgálna. A helyben maradó vagy pótadózott
SZJA az Összes nettó SZJA 30-40%-át tenné ki. A központosított vagy központi
SZJA pedig fele-fele arányban oszlana meg a kiegyenlít ő támogatások és a normatív
vagy feladat-orientált támogatások között. Ez utóbbi esetében meg kell határozni azt
a hányadot, amelyet a kormányzat nem az SZJA-ból, hanem más adóbevételekb ől
fedez. A bruttó és a nettó SZJA bevétel közötti különbözet az APEH
költségvetésének fedezetéhez járulna hozzá.
Az államháztartás reformja több ponton is érinti az önkormányzati gazdálkodást.
A nagy ellátó rendszerek, így a közoktatás, a szociális ellátás, az egészségügy
reformja kihat az önkormányzati feladatokra, az azokra fordítható makroszintü
forrásokra, s nem utolsó sorban az elosztási, szabályozási rendszer alakulására is. Ez
a normatív támogatási rendszeren keresztül érzékelhet ő leginkább az
önkormányzatok számára. Szükséges annak eldöntése, hogy milyen irányban
fejlesztendő a normatív támogatás rendszere.
Ha a normativitással a forrásszabályozást és a kiegyenlítést együttesen kívánjuk
kezelni, akkor elegend ő lenne egy négy-öt mutatóból el őállított elosztási formulát
alkalmazni. Ha a feladat-orientált finanszírozás kerülne el őtérbe, akkor viszont
csupán három területre kellene ennek a finanszírozási formának kiterjednie,
mégpedig azokra, amelyekben jelent ő s az állami szerepvállalás is: közoktatás,
szociális ellátás, egészségügy. Minden más terület - speciális szabályozást igényl ő
etnikai és nemzetiségi önkormányzatok finanszírozását kivéve - kikerülne a
normatív elosztási kulcsok rendszeréb ő l. Azok fedezetét a helyben maradó, vagy
helyi SZJA-ból, a helyi bevételekb ől és a működést segítő kiegyenlítési
rendszereken keresztül kell az egyes önkormányzatoknak el őteremtenie.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
84 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
A forrásoldalra nehezedő nyomás csökkenhet a racionálisabb
szolgáltatásszervezéssel. Ez nem jelenti feltétlenül nagyobb önkormányzati
egységek kialakításának az er őltetését. A hatékonyabb m űködést két folyamat
segítheti leginkább. Az egyik az önkormányzati feladatok decentralizációja, vagyis a
helyi közösségi szolgáltatások egy körében a magánszektor szerepének er ősítése. A
másik, a közös feladatellátásra, önkormányzati társulások alakításának ösztönzése.
Ezt célszerűbb pénzügyi szabályozással elérni, mint adminisztratív módon, a
társulások megalakításának kötelez ővé tételével.
Jegyzetek
Ha a fővárost nem egészében, hanem kerületenként vesszük számításba, akkor minden évben Budapest
keftiltte vezetné a települési listát. Az itt képz ődő egy fóre jutó SZJA több, mit 5-szörösen haladja
meg a vidéki átlagot.
2 A Világbank 1992-ben készült ország jelentése a költségvetésre és a közszolgáltatási szektor
mükddésére összpontosította a figyelmét. A jelentés ("A helyi önkormányzatok finanszírozása
Magyarországon") készít ő i Richard Bird és Christine Wallich voltak. A munkában a magyar
önkorrriányzati pénzügyek szakért őjeként Péteri Gábor volt a segítségükre.
3 Az IMF Adóügyi Osztályának képviseletében egy négytagú bizottság tett látogatást Budapesten és
néhány vidéki településen 1994. augusztus 28. és szeptember 14. között. A látogatás célja a
magyarországi helyi adók és a helyi önkormányzatok pénzügyi rendszereinek reformját segít ő
technikai segítségnyújtás volt. A bizottság tagja volt: Emil M. Sunley az Adóügyi Osztály
igazgatóhelyettese, P. Betud Spahn az Adóügyi Osztály munkatársa, Robert D. Ebel a Világbanktól,
valamint Jorgen Lotz az adóügyi szakért ő i testület tagja. A bizottság munkáját, mint magyar
Önkormányzati finanszírozási szakért ői csoport, a budapesti Városkutató Kft. segítette.
4 A javaslatot ("A magyarországi önkormányzati rendszer reformja") a szerz ők a Belügyminisztérium
fölkérésére a brit Know-How Alap keretein belül dolgozták ki 1994-1995-ben.
5 Az elmúlt időszakban az adókulcs emelések kapcsán az emelést ellenz ők szívesen hivatkoznak az ún.
Laffler-görbére, amely szerint egy meghatározott ponton túl, az adókulcs emelésével már nem
növekszik, hanem csökken az összes adóbevétel. Ezen vélemények szerint a hazai adótábla fels ő
kulcsai már meghaladták ezt a pontot, ezért a nemzetközi összehasonlításban Magyarországon
erőteljesebb az adóköteles jövedelmek eltitkolása. Nem készültek azonban publikált elemzések arra,
hogy a marginális kulcsok különböző mértékű csökkentésével milyen mértékben változhat az
adófizetési morál, s ezáltal akár csökken ő kulcsok mellett is emelkedhetnek az SZJA bevételek.
Természetesen az adóbevétel nagyságát nem csupán a kulcsok és az ahhoz kapcsolódó fizetetési
hajlandóság határozza meg, hanem az alkalmazott adósávok szélessége, az adóalap- és adócsökkent ő
tételek nagyságrendje, valamint az infláció.
6 Tulajdonképpen az SZIA 100%-os önkormányzati körben való fölosztása nem reális, hiszen ebben az
esetben ezt a jövedelmet 'nem terheli adminisztrációs költség. Ugyanakkor elvárható, hogy az APEH
költségvetésének egy részét az SZJA bevétel fedezze. Lehet, hogy így m űködik a dolog, de erről nem
tudunk, az elszámolás nem nyilvános, nem transzparens.
7 Ez a tálriogatási elem a normatív támogatási rendszer bevezetésekor született. Községenkénti összege
azóta sem változott: 2 millió Ft minden községi önkormányzat számára. 1991-ben mintegy 50
önkormányzatnak ez a forrás tette ki a bevételeinek 50%-át. 1997-re ennek a forrásnak a reálértéke az
1991. évinek az egyötödére esett.
Az 1997. évi költségvetést értékel ő írások között az önkormányzatok sérelmezték, hogy az
önkormányzati részarány meghatározásánál a kormányzat nem a bruttó, vagyis a teljes SZIA
bevételb ő l indult ki, hanem csak a nettó bevételb ő l, vagyis a településekre beazonosítható SZJA
bevételekbő l. Véleményem szerint a nettó SZJA-ból való kiindulás elfogadható akkor, ha látható a
"maradék" SZJA sorsa is. Ezt legegyszerű bben úgy lehetne transzparenssé tenni, ha ezt a részt az
APEH Működését szolgáló hányadként kezeli a rendszer. Igaz ezek után még mindig kérdés marad,
hogy miképpen számolnak el az adóellenőrzések alapján befolyt többlet SZJA bevételekkel.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
TÉT 1998 s 1-2 Az önkormányzati finanszírozás... 85
Irodalom
Bird R. M. és Wallich C. (1992) Financing Local Government in Hungary. Policy Research Papers.
Country Economics Department. The World Bank. March 1992. WPS 869.
Bükki S. (1991) Győr önkormányzatának gazdálkodása a városi pénztári iratok tükrében 1$67-1876
között. In: Fejezetek a gy őri önkormányzatok történetéb ől. In: Győ ri Tanulmányok 1991/1. Szerk.:
Lados M. Győ r Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala. Gy őr. 23-36. o.
Darázs I. (1997) A '97 évi költségvetési törvény ismeretében a lehet őségekről. ÖN- KOR-KÉP. 1997.
január 4-7. o.
Davey K. és Péteri G. (1995) A magyarországi önkormányzati adórendszer reformja. (Tervezet).
Budapest, Kézirat
Éberth G. (1931) A magyar városok pénzügyi és beruházó tervezete. Győri Hírlap nyomása. Győr
Hegedűs J. - Péteri G. szerk. (1996) Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszer űsítése.
FDI-CEE Szeminárium el ő adásai és hozz szólásai. 1996. április 25-26. Budapest
Fehérvári I. (1992) A helyi adók rendszerének m űködési tapasztalatai. Adó. Vol. 2. 16-17. o.
Fehérvári I. (1995) A helyi adók - M űködési tapasztalatok. ÖN-KOR-KÉP. Május-június 12-15. o.
Fehérvári I. (1997) A helyi adó, a gépjárműadó és az illetékbevételek alakulása 1996-ban. Adó. Vol. 6.
49-51. o.
Illés I. (1994) A vagyon- és ingatlan adózás, mint a terület- és településfejlesztés eszköze. MTA RKK
ÉDO, Győr, Kézirat
Illés I. (1996) Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének f ő irányai. In: Az önkormányzati
finanszírozás és gazdálkodás korszer űsítése. Szerk.: Heged űs J. - Péteri G. FDI-CEE szeminárium
előadásai és hozzászólásai. 1996. április 25-26. Budapest, 112-117. o.
IMF (1994) Magyarország: Helyi adók kormányzatközi elszámolások Budapest, Kézirat
Lados M. (1993/1994) Tax on Immobile Property in the Hungarian Local Government Finance.
Rotterdam-Győr, Kandidátusi disszertáció
Lados M. (1995) A helyi adózás és adóigazgatás fejlesztése. A területi közigazgatás
továbbfejlesztésének irányai és az államháztartás reformja 20. MTA RKK, Pécs-Gy őr, Kutatási
zárójelentés
Lados M. (1997) Pótadóztatás és területi kiegyenlítés az önkormányzati finanszírozásban. A területi
közigazgatás továbbfejlesztésének irányai és az államháztartás reformja 29. MTA RKK, Pécs-Gy őr,
Kutatási zárójelentés
Páll Gy. (1991) Önkormányzati gazdálkodás Gy őrött az 1920-as évek második felében. In: Fejezetek a
győri önkormányzatok történetéb ől. In: Győ ri Tanulmányok 1991/1. Szerk.: Lados M. Győr Megyei
Jogú Város Polgármesteri Hivatala. Győ r, 71-93. o.
Pitti Z. (1994) Gondolatok az Önkormányzati gazdálkodásról, a vagyonhasznosítás kezdeti
eredményeiről, a szabályozórendszer korszerűsítésének lehetséges és kívánatos irányairól. .1n:
Központi-helyi kapcsolatok - Elvek és módszerek. Szerk. Péteri G. Budapest. 95-142. o.
FUTURE PERPECTIVES FOR LOCAL GOVERNMENT
FINANCE IN HUNGARY
MIHÁLY LADOS
The paper is making a picture of financial sources, helping Hungarian local
governments improving fissal independence and on the other side, make secure the
equalising system amongst settlements with different financial capacities. The first
objective belongs to the governmental regulation system, the second has another
outer connections too. These sources are using for moderating the differences on
income-production through redistribution, or more effective expenditure system in
governmental tasks. The other group of equipment use for improving income.
production capacity belongs to regional policy.
Lados Mihály:
Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai.
Tér és Társadalom, 12. 1998. 1–2. 59–86. p.
86 Lados Mihály TÉT 1998 s 1-2
The social-economic transformation affected the regions in different ways in
Hungary, resulting wider regional differences, than before. This situation came as a
result of some dissimilar processes. The governmental infrastructure construction
programs moderated the differences. At the same time the leader regions of
transition — thanks for the activity of foreign investors — were the traditional more
developed areas of the country (Budapest and its agglomeration zone, regional
centres, Northwestern Transdanubia).
A real equalising method means, that the local governments — laying in a
peripheral area for example — has sources helping for local development. The basis
of this method is stabilising sources of current functional expenditures. The
desirable situation a certain resource-system, which help the local governments to
widen free sources, or on the other hand improve the recent frittered system more
effective, transparent and public.
There are two ways in the Hungarian situation, to widen free sources for local
governments. The first, change the divided personal income tax (PIT-) system as a
local and a centralised part. The second way is developing the value-based property
tax system. (In the last few years, we could see the strengthening role of local
corporation tax, but in the author's opinion we must weaken the role of this taxation
form in longer term, if we'd like a more effective local economy.)
In the local taxation system, the most perspective class is the property-tax group
and within this group we should develop the accommodation tax form, based on the
value of flats. This change needs at least 4-5 years, similar the introducing of PIT-
system in 1988. The nodal point of the process is preparing people for the changes.
The moderating resources are present in the recent financial system, but extremely
frittered, squandered way. The potential change should be the following: we should
use only two moderating aiding forms of sources. The first, for helping on equalise
the current functional expenditures, as a PIT-moderating support and the other for
improving local development through an object-aid system. The source of these aids
would come from the centralised part of PIT.
It is necessary to upset, how to develop the normative-aid system, too. If we'd like
to manage the normative form, together the resource regulation and moderating
system, that would be enough to create a simple distribution form, based on 4-5
specimen. If we prefer the object-oriented financing system this form should be
concentrated on only three areas (education, social-welfare, health), improving the
role of private sector. Any other part — except financing ethnic minorities — would
get out of the normative system.
The pressure weight the source side down can reduce with a more rational service
organising system. We can improve the more effective functioning in two ways. The
first is decentralise functions, the other is stimulate associations of local
governments for supplying common functions. This stimulating process based on
financial regulation, rather than administrative way.