Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
TANULMÁNYOK
1987. 1. évf. 4. sz. pp. 3-14.
KARA PÁL:
A HELYI-TERÜLETI TANÁCSIGAZGATÁS TOVÁBBFEJLESZTÉSE
Intézetünknek létrehozatala óta alapvet ő feladata a tanácsrendszer tovább-
fejlesztésén való munkálkodás. Csak a jelen évtizedet tekintve, részt vettünk a járások,
ill. járási hivatalok megszüntetésének és a városkörnyéki igazgatási rendszernek, to-
vábbá az elöljáróságok létrehozatalának elméleti megalapozásában, korábban a kis-
városok szakigazgatási struktúrájának korszer ű sítésében — hogy csak a legfontosab-
bakat említsem. Több mint kötelességünk tehát a jelen figyelemmel kísérése is.
1. Az új tanácstörvény megjelenése óta, 1971-t ő l egyértelm ű célkit űzés a
tanácsok önkormányzati jellegének, önállóságának er ősítése. Nem vitathatók az e
téren elért eredmények, az azonban igen, hogy elérhettünk volna-e esetleg többet?
Pontos válasz akkor adható, ha az egyes tanácsszinteket, ill. f ő bb típusokat külön-
külön tekintjük át.
a) A fejl ő dés sajátos képet mutat a területi (fő városi, megyei) tanácsoknál.
A hetvenes évtizedt ő l jelentő ségük összességében folyamatosan növekedett; nagy
szerepet vállaltak a területi igények érvényre juttatásában és általában a területfej-
lesztésben. Ezzel párhuzamosan növekedett formális és informális hatalmuk.
b) A helyi tanácsok közül talán a városi „kategórián• belül vannak a legfel-
tű nő bb egyenetlenségek. Némelyik közülük kevesebb fejlesztést tudott végrehajtani,
mint számos dinamikusan fejl őd ő , nagyközségi tanáccsal rendelkez ő községi telepü-
!esünk.
c) A községek az általános fejl ő désen belül ugyancsak rendkí‘úl polarizálód-
tak. Az okok-indokok sokfélék, részben érthet ő ek, részben megmagyarázhatóak. A vég-
eredményen azonban ez sajnos mit sem változtat. Sokszáz település maradt „gazda•
nélkül a 80-as évek közepére.
Hogyan alakult tehát és mennyiben érvényesül ma a helyi tanácsi önállóság,
beszélhetünk-e nyugodt szívvel tanácsi önkormányzatról? Úgy gondolom, hogy csak
részben. Elismerve az eddig megtett út jelent ő ségét, számos pozitív eredményét, meg-
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
4
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
ítélésem szerint a neheze még hátra van. Tekintsük át e komplex kérdéskört most már
kifejezetten helyi tanácsi néz ő pontból.
2. Az első gondok mindjárt a tanácstagokkal kapcsolatban érzékelhet ő k.
Az 1980-as választások során kipróbálásra került a többes jelölés jogintézménye is,
és a tanácstagság országos viszonylatban nagymértékben kicserél ődött, megújult. Az
egy-két évig tartó lendület azonban a ciklus közepén lefékez ődött — szoros összefüg-
gésben a gazdasági helyzet kedvez őtlenebb alakulásával. Mind nehezebbé vált a válasz-
tókerületi és a testületekben végzett munka is. Er ősödött a lakossági, a lakóhelyi
nyomás, a vélt vagy valós érdekek érvényesítésének kötelezettsége. A tanácstag gyak-
ran kényszerült ütközésre; az eredeti alapfunkció, — hogy tudniillik a tanácstag ősz-
szekő tő kapocs a tanács és a lakosság között — szükségszer űen torzult. Részben ennek
is betudhatóan, a számos tekintetben újszer ű 1985-ös választáson a korábbi tanács-
tagok egy része eleve nem vállalta még a kett ős (vagy többes) jelölést sem.
A tanácstagok száma egyébként országosan mintegy egyharmaddal csökkent
— azon koncepció végrehajtásaként, hogy a kisebb létszámú testület operativitása,
tevékenységének hatékonysága növekedni fog. (Ezt az eddigi tapasztalatok igazolni
látszanak.)
Nagyon nehéz min ősíteni napjainkban a tanácstagi munkát, mert a tapasz-
talatok jelentős eltéréseket, vegyes képet mutatnak. El ő fordultak olyan esetek is,
hogy az új tanácstag egy évig sem volt funkcióban, az els ő sikertelenség vagy ered-
ménytelen próbálkozás kedvét szegte és lemondott. Mások meglehet ő sen passzívak,
tevékenységük jórészt formális. A feltétlenül tiszteletet parancsoló többség azonban
a nehéz, ső t mind nehezebb körülmények és feltételek között is jól helytáll, áldozatos
munkát végez.
3. Nem érdektelen a „másik oldal- szerepének felvillantása sem. Vagyis:
hogyan segítette, segíti a jogi szabályozás, a tanácsi tisztségvisel ő k és az apparátus a
tanácstagi munkát, konkrétan a tanácstagot? A kevesebb gond ez egyszer a szabá-
lyozás terén van, értve ez alatt a központit és a helyit egyaránt. A kétségtelenül pozi-
tív szabályozás azonban távolról sem azonos a tényleges helyzettel. Fogalmazhatunk
úgy is, hogy a tanácstagok jogainak érvényesülése számos kívánnivalót hagy maga
után. Mirő l van szó valójában? A tanácstag kezdeményezhet, véleményezhet, javasla-
tot tehet, felvilágosítást kérhet stb. Ezek közül azonban igazán hatékony eszköz leg-
feljebb az interpelláció. Ezt „illik- komolyan venni, regisztrálni, megválaszolni, utána-
nézni. Az ismétl ő dő tartalmú interpellációk azonban azt sejtetik, hogy érdemi intéz-
kedés nem, vagy csak részben történik.
Nem er ősíti a tanácstag választópolgárai el ő tti pozícióját az sem, ha a fen-
tebb említett körbe tartozó szakigazgatási szervi döntésnél (kényelmességb ő l, nem-
törő dömségbő l, vagy éppen a jogszabály-ismeret hiánya következtében) nem kérik
ki el ő zetesen a véleményét, illet ő leg különböz ő fejlesztési célokról, egy-egy építkezés
megkezdésérő l, útlezárásról stb. ő szerez tudomást szinte legutoljára.
A tanácstagsággal kapcsolatos gondok — egyebek mellett — meghatározzák a
tanácstestület munkáját is. Valószín ű tlen, hogy „er ős" legyen egy testület „gyenge"
tagokkal. Különösen így van e, akKor, ha a tanácstagi tevékenységet nem igénylik,
illetve nem segítik megfelel ő en a tisztségvisel ő k és az apparátus. A tisztségviselők
mindegyikének kiemelt jogszabályi kötelessége a tanácstagokkal való tör ő dés. Nem
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
5
kis részük húzódozik ett ő l, hivatkozva sokszor a más területeken jelentkez ő — két-
ségtelenül meglév ő — számos fontos feladatra, munkateherre. Az apparátus egy része
pedig kifejezetten ny ű gnek érzi a tanácstagokkal való foglalkozást, kiszolgálásukat.
A véleményt sajnos „meggy őz ően" támasztja alá egy közelmúltban megje-
lent tanulmány, amely behatóan elemezte a tanácstagok informáltságának kérdését.
Egyik megállapítása az volt, hogy a tanácstagok sok helyen „megt ű rt" személyek,
jobb esetben vendégek(?) a tanácsházán. 1 1971 óta több területen kifejezetten csök-
kent a tanácstestület súlya, háttérbe szorult valós döntési jogköre. A probléma oka
itt is szerteágazó, amelyek közül kett ő külön kiemelést érdemel.
a) Egyik az a jogszabályi „fejl ődés", amely az újabb és újabb döntési jogkörök
nagy részét eleve a végrehajtó bizottsághoz, illet ő leg a szakigazgatási szervekhez te-
lepítette az elmúlt másfél évtizedben, holott némely ügyek kifejezetten társadalom-
politikai töltet ű ek, az önkormányzati testület döntését igényelnék.
b) Legalább ilyen súlyú az egész hatáskör átruházás problematikája. Arról
-
van szó, hogy a törvényes feltételek megléte esetén a tanács valamely hatáskörének
tényleges gyakorlását átruházhatja a végrehajtó bizottságra. Tanulmányozva több-
száz tanács szervezeti és m ű ködési szabályzatát, ma az a jellemz ő , hogy az átruházás
szinte minden lehetséges esetben megtörtént. Ez — legalábbis formailag — úgy jelenik
meg, azt látszik kifejezni, mintha a tanács nem tartott volna igényt ezekre a jogkö-
rökre. Meggy ő ző désem, hogy az eredeti jogalkotói szándék súlyos deformálódásáról
van szó.
4. Az elmondottak lényegi tartalma teljes egészében vonatkozik a tanácsi
bizottságok tevékenységére is. Szerepük, munkájuk fontos és jelent ős lehetne, a gya-
korlat azonban többnyire itt is mást mutat. Tevékenységük általában kimerül a vé-
leménynyilvánításban, néhány javaslat megtételében és bizonyos ellen ő rző munká-
ban. Elő készítő funkciójuk ugyanúgy nem él ő , mint koordinációs tevékenységük.
A bizottsági munka f ő támaszainak — a tisztségvisel ő kön kívül — a szakigazgatási szer-
veknek kellene lenni. Ez a „támogatás" azonban gyakran kimerül az üléseken el-
hangzottak jegyz ő könyvezésében. További hosszú oldalakat igényelne annak bizonyí-
tása, hogyan „sikkad el" a bizottsági javaslatok egy része, miért nem kerül érdem-
ben a végrerhajtó bizottság vagy a tanács elé. De vizsgálatot érdemelne a bizottsági
ellenő rzések megállapításainak további sorsa, mikénti realizálódása is.
5. A végrehajtó bizottság kulcsszerepe a jelen tanácsigazgatásban nem vitat-
ható. Jogilag ez az egyetlen testület, amely kettős alárendeltségben m ű ködik: egy-
részt az ő t létrehozó tanácsnak, másrészt a fels ő bb végrehajtó bizottságnak (a Mi-
nisztertanácsnak). A központi akarat érvényesülését a vertikális ág hatékonyan biz-
tosítja. (Már itt is jelezzük, hogy tényleges tanácsi önkormányzat esetén els ősorban e
testület jelenlegi jogállását kell megváltoztatni — ami egyenl ő a kettős alárendeltség
rnegszüntetésével.)
Kétségtelen, hogy részben a sajátos hatásköri szabályozás, részben pedig
az említett hatáskör-gyakorlás átruházása következtében e sz ű kebb testületnek való-
ban komoly jogosítványai vannak. A mélyebb elemzés azonban azt mutatja, hogy
1 Kökényesi József: A tanácstagi klub, Állam és Igazgatás 1985. évi 7. szám.
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
6
ezen operatívabb testületben többnyire a tisztségviselői akarat dominál, különösen a
tanácselnöké.
6. A tisztségvisel ő i dominancia tehát általában egyértelm ű . További kérdés,
hogy ez ténylegesen hogyan alakul? Itt — nagyon röviden — utalni kell az ún. vezetői
vagy tisztségvisel ő i értekezletekre. E fórumon ugyanis nem egyszer alapvet ő vagy meg-
határozó kérdésekben születik előzetes állásfoglalás (ténylegesen: döntés ► , amelyet
a résztvev ő k kötelesek „kifelé" egységesen képviselni.
a) A tanácsi tisztségvisel ő k közül külön figyelmet érdemel a tanácselnök és
a tanácselnök-helyettes, utóbbi különösen akkor, ha függetlenített. Rövid elemzé-
sünk első sorban a tanácselnökre korlátozódik. A hatályos szabályozás szerint a „leen-
dő" tanácselnököt el őször legalább másodmagával jelölni kell, majd meg kell sze-
reznie a választókerületben az érvényes szavazatok több mint felét. Ezután kerülhet
sor — most már a testület általi — tanácselnökké választására, titkos szavazás alapján.
Az 1985-ös választási tapasztalatok azt mutatják, hogy ez a konstrukció nemcsak bo-
nyolult, de lehetőséget ad a joggal való visszaélésre is.
A másik oldalon viszont sok helyen realitás, hogy a tanácselnök kifejezetten
„kedvez" saját választókerületének, ami nem ritkán — tegyük hozzá: jogosan — vissza-
tetszést kelt a lakosság körében.
b) A tisztségvisel ő kkel kapcsolatos másik, lényegében meghatározó kérdés a
velük kapcsolatos különböz ő személyzeti munkáltatói jogkörök mostani telepítése
-
és gyakorlása. Ténylegesen a megválasztó (vb-titkár esetén a kinevez ő ) testületek ál-
talában csak egyszer találkoznak saját tisztségvisel ő ik ilyen ügyeivel. A munkaviszony
létrejöttén kívül ugyanis a helyi tanácsi tisztségvisel ő k alapbérét, jutalmát és ún. so-
ronkívüli el ő relépését a megyei tanács elnöke állapítja meg (tehát nem is testület ►.
Az első fokú fegyelmi hatóság a megyei végrehajtó bizottság, a döntés ellen jogor-
voslattal a megyei tanácshoz(?) lehet fordulni. De megyei tanácselnöki illetve vb-
titkári jogkör a min ősítés, a szabadság engedélyezése éppúgy, mint a kitüntetésre való
javaslattétel stb. Más szemszögb ő l nézve ezt a kérdést, egyértelm ű nek látszik, hogy a
tisztségviselő k szinte minden „szálon" a fels ő bb szervhez köt ődnek, mert az alapvet ő
egzisztenciális kérdések ott d ő lnek el. Emberileg teljesen érthet ő , hogy adott esetben
inkább a fels ő bb elvárások érvényesítését tekintik els ődlegesnek.
7. Végül ismét csak felmerül a szakigazgatási szervek helyzete, szerepe. A
szakmai kérdésekben ezek alakítják ki a döntés-tervezeteket, befolyásolva természe-
tesen a tisztségvisel ő ket is. Vagyis egyértelm ű nek látszik a végkövetkeztetés: számos
áttételen keresztül ugyan, de a testületi döntések nagy része eleve valahol a szakigaz-
gatási szervezetben d ő l el. Nem hiba, ha egy szakmai el ő terjesztés magas színvonalú,
a megalapozott és a leginkább célravezet ő döntést segíti el ő ! Gond akkor van, ha az
apparátus uralja a testületeket, nem tárják fel a lehetséges alternatívákat, nem mu-
tatják be korrektül a különböz ő megoldások el ő nyeit és hátrányait, ha a testület nem
ismeri az el ő készítés folyamatát, és csak abban választhat, hogy elfogadja-e az el ő-
terjesztést vagy sem. Részkérdés ugyan, de itt említend ő az ún. kötelező tanácsülési
napirendek és általában a testületi ülések túlzsúfoltságának problémája. Tízegynéhány
évvel ezel ő tt jelent ő s vívmánynak tartottuk, hogy csökkent a kötelez ő ülések száma,
kevesebb lett az adminisztratív jelleg ű formalitás. Ma már nyilvánvaló, hogy ez a tö-
rekvés nem sikerült. Uralkodó az éves munkatervekben az olyan napirend, amelynek
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
7
megtárgyalását évr ő l-évre vagy ciklusonként legalább egyszer központi jogszabály vagy
megyei testületi döntés írja el ő .
8. A tanácsi alapintézmények helyzetének, m ű ködésének mélyebb elemzé-
se — mint láttuk — számos tekintetben negatív tényeket, nemkívánatos tendenciákat
tárt fel. Szeretném egyértelm űvé, félreérthetetlenné tenni, hogy kifejezetten ezekre
kívántam ráirányítani a figyelmet, mell ő zve ezúttal a pozitív tények sokaságát.
II.
A tanácsrendszer alapvet ő jogintézményei helyzetének bemutatása a tovább-
fejl ődés szempontjából kétségkívül meghatározó. De nem lehet közömbös az sem,
hogy milyen a m ű ködés struktúrája, milyen körbe kell helyezni az egyes elemeket.
Fontos ez annál inkább is, mert 1983 végén egy több évszázados hagyománnyal ren-
delkező területi beosztás sz űnt meg Magyarországon: a járás (és értelemszer űen min-
denféle típusú állami és nem állami járási szerv is). A helyébe lép ő, jelenleg m ű köd ő
új igazgatási konstrukciónak már az elméleti megalapozását sem kísérte osztatlan
„rokonszenv", a gyakorlati megvalósítást pedig számos tényez ő „befolyásolta", néha
— mint látni fogjuk — meghatározó kérdésekben is. Tény továbbá, hogy bizonyos m ű-
ködési kérdésekben helyenként ma is van vita és önmagában véve gátló tényez ő az is,
hogy egy olyan struktúráról van szó, amely születése pillanatától magában hordozza a
deklarált ideiglenességet, a rövidebb-hosszabb, de mindenképpen bizonytalan id őtar-
tamú átmenetiséget. Mindezekre tekintettel, mell ő zve a történeti el őzményeket, e
fejezetben kifejezetten a városkörnyéki igazgatási rendszerrel foglalkozom.
1. Leegyszer űsítve, ennek az 1984 óta m ű ködő struktúrának az a — szakmai
körökben közismert — lényege, hogy a járások megsz ű nése után a körzetközpontok
(a városi és ún. városi jogú nagyközségi tanácsok) átmenetileg résztvesznek a köz-
ségi tanácsszervek megyei irányításában. E közreműködői szerepkör főbb területei:
a községi testületek tevékenységének segítése, részvétel a különböz ő ellen őrzések-
ben, közrem ű ködés a községi testület tevékenységének törvényességi felügyeletében.
Másrészt a városok számos ügyben els ő fokon járnak el a községek tekintetében, il-
lető leg ugyancsak saját jogon, a jogszabály erejénél fogva résztvesznek a községekben
m ű ködő különböző tanácsi intézmények irányításában.
a) Az első körbe különösen a hatósági ügyek egy része tartozik, továbbá maga
az a tény, hogy a körzetközpont tanács szakigazgatási szervei az eljárási törvény fó-
rumrendszere szerint a községekben intézett els ő fokú hatósági ügyek tekintetében
másodfokú szervek.
b) Az intézményirányítással kapcsolatos, a községekre kiterjed ő önálló vá-
rosi jogosítványok els ősorban az oktatás és a közm űvelő dés területén jelentkeznek.
2. A városkörnyéki igazgatás negyedik esztendejében szép számmal vannak
már m ű ködési tapasztalatok, levonható következtetések. A f őbb pozitív és negatív
vonások a következ ő kben összegezhet ő k: Bevált, illetve igazolódott több területen
az előzetes igazgatáspolitikai elképzelés, elvárás.
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
8 Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
Negatív jelenségek is tapasztalhatók — különösen a m ű ködés kezdetén, de
részben még napjainkban is:
— nehezen tisztázódott a városok közrem ű ködési szerepének tartalma,
— helyenként a városok járási hivatali módszereket alkalmaznak, másutt a saját
gondjaival küszköd ő körzetközpont a kívántnál sokkal kevesebbet törődik a
községekkel, amelyek egy része megalapozottan érezheti magát elhagyottnak
vagy elhanyagoltnak,
— lassan bontakoznak ki az ellen ő rzés, testületi beszámoltatás korszerű módszerei,
— az információs rendszerben nemritkán zavarok keletkeznek,
— számos tisztázatlanság, bizonytalanság, „felesleges" vita van az intézményirá-
nyítás különböz ő területein.
Az összkép tehát vegyes, a tendencia azonban többségében pozitív, túlsúly-
ban vannak a kedvez ő , elő remutató elemek. Közrejátszik továbbá a városkörnyéki
besorolás néhány kirívó aránytalansága (van olyan városkörnyék, amelyet a városon
kívül egyetlen(!) községi tanács „alkot", másutt el őfordul 80-90 községi település-
bő l álló körzet is). Rendkívül eltér őek az egyes megyék adottságai is, és ebb ő l követ-
kező en más és más a városi közrem ű ködés igénylésének módja, mértéke.
3. A reális értékeléshez hozzátartozik még néhány olyan nagyjelent ő ség ű
tényez ő , amely ugyan nem a városkörnyéki igazgatási rendszer sajátossága, s őt lé-
nyegében attól teljesen független, a m ű ködést azonban egyértelm űen hátrányosan
befolyásolja. Az egyik ilyen tény az egész közigazgatás személyi állományának prob-
lémája. A bérek közismerten alacsonyak, legutóbb 1974-ben volt átfogó bérrendezés
a tanácsszervezetben. A kontraszelekció rendkívül er ő s, évrő l évre növekszik a fluk-
tuáció és különösen a felső fokú szakemberek megtartása mind nagyobb nehézséget
jelent.
Másik „központi" probléma a jogi túlszabályozottság, amely kifejezetten
nehezíti a jogalkalmazást, de néha már illuzórikussá teszi az állampolgárok jogi felvilá-
gosítását, a hatékony jogpropagandát is. Rányomja a bélyegét a tanácsi munkára a
gazdasági helyzet kedvez őtlen alakulása. Egyre gyakoribb a lakossági er őforrásra- való
első dleges támaszkodás, ennek tartalékai azonban kimerülni látszanak.
4. A továbbiakban tekintsük át a városkörnyéki igazgatásban jelentkez ő
fontosabb új elemek illetve jogintézmények helyzetét.
a) A felsorolást az igazgatási társulásokkal kezdjük — bár ezek csak részben
tekinthet ő k újnak, igazi térhódításuk viszont kétségkívül 1984 óta jellemz ő . Ugyan-
akkor e jogintézmény meghatározó lehet a jövő tanácsigazgatásában. A tanácsoknak
— szerteágazó feladataik eredményesebb ellátása érdekében — 1971 óta lehet ő ségük
van különböző társulások alakítására. A jogszabályi korlátozások feloldása, az egyér-
telm ű en életszerűbb szabályozás 1984 óta szinte forradalmi változást hozott a társu-
lások terén. Mindez els ő sorban az igazgatási társulásokra vonatkozik, ezen belül kü-
lönösen az építésügyi ágazatra.
Figyelemreméltó, hogy az igazgatási társulásokban részt vesz (a f ő városi
kerületi tanácsok kivételével) a helyi tanácsok valamennyi típusa. Egy országos felmé-
rés elemzései azt mutatják, hogy a m ű ködési tapasztalatok összességében kedvez őek.
Különösen fontos, hogy az ügyintézés nem távolodott el a lakosságtól, általában nem
az ügyfelek, hanem az ügyintéz ő k illetve az ügyiratok utaznak. Az adatok szerint a
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
9
törvényesség érvényesül. Mindez nem jelent problémamentességet, el ő fordulnak kü-
lönböző súlyú nemkívánatos jelenségek.
A jövő ben kiemelt szempont kell, hogy legyen — legalábbis véleményem sze-
rint — a mind gyakrabban emlegetett ún. tisztán kétszint ű helyi-területi igazgatás egyik
alappillére minden valószín ű ség szerint az igazgatási társulások teljeskör ű vé tétele
lesz — értelemszer űen abban a körben, ahol a szakmai és lakossági (ügyféli) szempon-
tok ezt valóban indokolják. Mindehhez szükséges a társulásokra vonatkozó jogi szabá-
lyozás és központi iránymutatás bizonyos korrekciója is — a rugalmasság a még ész-
szer ű bb szervezet és m ű ködés biztosítása érdekében, nagyobb teret adva a helyi-tér-
ségi sajátosságok érvényesülésének.
E kétségtelenül fontos terület mellett örvendetesen növekedett a gazdasági
tartalmú együttm ű ködések, megállapodások száma. Ezzel nem akarom azt mondani,
hogy akárcsak közelít ő en is kimerítettük a lehet ő ségeket, hiszen valójában csak a fo-
lyamat kezdetén vannak a helyi tanácsok. Az azonban tény, hogy kibontakozóban
van egy új szemlélet, amelynek lényege a különböz ő adottságokkal és lehet ő ségekkel
rendelkez ő helyi tanácsok mellérendeltségén és a kölcsönös érdekeken alapuló valós
együttm ű ködés.
b) E témával összefüggésben kell szólni az ún. városkörnyéki koordinációs
bizottságokról. Ilyenek gyakorlatilag minden városkörnyékben m ű ködnek — külön-
böző hatásfokkal, eredményességgel. Tagjai rendszerint a körzetközpont és a város-
környéki községek tanácsainak elnökei. Feladatuk a települési érdekek koordinálása.
A bizottságok egy része ténylegesen pénzeszközzel is rendelkezik, amelyet a társuló
tanácsok adnak össze; felhasználásuk közös megegyezés és döntés alapján a legkü-
lönböz ő bb közösségi célok megvalósítását szolgálja. E témánál nem lenne érdekte-
len hosszabban id ő zni, hiszen az ilyen gyakorlat egyre inkább kifejezi valamely tele-
pülés-együttes céljait, meggy őz ő en indokolja létjogosultságukat. Mégis, azt tartom in-
kább fontosnak hangsúlyozni, hogy a városkörnyéki alappal kapcsolatos pozitív pél-
dák mellett egyre több olyan esettel is találkozhatunk, amikor nemcsak szorosan
vett pénzeszközök szerepelnek az együttm ű ködésben, hanem — különösen a kör-
zetközpontok — erejüknél és szociológiai súlyuknál fogva — a legkülönböz ő bb terü-
leteken hatékonyan segítik a községeket is, részben önzetlenül, részben azért, mert
egy-egy probléma megoldása vagy a helyzet javítása nekik is érdekük. Gondolok itt a
tömegközlekedés éget ő gondjainak enyhítésére, a felújítások segítésére, az áruellátás
és a különböz ő szolgáltatások színvonalának javítására, bibliobusz beállítására, a köz-
ponti orvosi ügyelet megszervezésére, az öregek napközi otthonában az élelmezés biz-
tosítására — és szerencsére a példákat még hosszan lehetne sorolni.
c) Az ún. közvetlen megyei irányítású nagyközségi (közös) tanácsok létre-
hozását elméleti és gyakorlati indokok egyaránt alátámasztották. Az eredeti elkép-
zelés szerint ugyanis e tanácstípus minden tekintetben közvetlenül megyei irányítás
alá tartozott volna. Mint a nagyközségi tanács egy sajátos változata, alkalmasnak t ű nt
a kísérleti m űhely szerepét is betölteni a már 1983-ban deklarált megye-község kapcso-
latok közvetlenné tételében. Természetesen e szerepkörhöz a városokéval azonos
teljes első fokú hatáskört és hatósági jogkört kellett volna kapnia. A gyakorlat olda-
láról létrejöttüket els ősorban az indokolta, hogy közvetlen megyei irányításba voná-
suk következményeként mentesüljenek bizonyos munkaterhek alól az érintett körzet-
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
10
központok, mivel a jogalkotó is azt sugallta, hogy e kategóriába a dinamikusan fej-
lő dő , jelentő s lélekszámú nagyközségi tanácsok tartozzanak. Ami a gyakorlati meg-
valósítást illeti, a helyzet napjainkban is „furcsa", a megoldás végül is felemásnak
tekinthet ő . Egyrészt ugyanis az e körbe tartozó nagyközségi tanácsok a hatósági
jogköröket illető en valóban azonos jogállásúak a körzetközpontokkal. Intézményirá-
nyítási jogosítványaik viszont maradtak községi szint ű ek. Emellett szakigazgatási szer-
vezetük nem m ű ködhet osztott struktúrában, maradt tehát az ún. egységes községi
szakigazgatási szerv.
Hasonlóan vegyes képet mutat létrehozásuk számszer ű en, illető leg a megyei
megoszlást tekintve. (Valamely nagyközségi tanács közvetlen megyei irányításba vo-
nása a megyei tanács hatáskörébe tartozik; a döntés el őtt ki kell kérni a MTTH elnö-
kének a hozzájárulását.) A megyék egy része (pl. Pest, Gy ő r, Heves, Baranya, Vas)
egyáltalán nem élt ezzel a lehet ő séggel, illetve néhány nagy tanácsszámú megyében
mindössze 2-3 ilyen egység m ű ködik (Borsod, Szabolcs, Bács stb.). Összesen jelenleg
a 299 nagyközségi tanácsból 37-et vontak közvetlen megyei irányításba. A közelmúlt-
ban áttekintettük az országos helyzetet. Egyöntet ű vélemények szerint a közvetlen
megyei irányítású nagyközségi tanácsok m ű ködésének tapasztalatai pozitívak. A to-
vábbfejl ő dés gátja az említett „felemás" jogi szabályozás; ezt célszer ű lenne minél
el ő bb feloldani.
d) Az elöljáróság a nem székhely társközségekben megválasztott tanácstagok
testülete, mégpedig deklaráltan önkormányzati testülete, amelynek konkrét döntési,
egyetértési, véleményez ő stb. jogköre van. Ezek gyakorlója maga a testület, de nem
vitatható a testület saját tagjai közül választott vezet őjének, az elöljárónak a szerepe,
jelent ő sége. A m ű ködési tapasztalatok országos felmérése szinte lehetetlen feladat,
hiszen olyan nagyságrendi és egyéb különbségek vannak az egyes elöljáróságok (pon-
tosabban a települések) között, amely helyenként és esetenként mer ő ben más és más
gondokat, célkit ű zéseket hordoz. A most már közel kétéves m ű ködés alapján bizo-
nyos tendenciák itt is kirajzolódtak, levonható néhány többé-kevésbé általánosítható
következtetés. A reprezentatív jelleg ű felmérés tapasztalatai azt mutatták, hogy az
elöljáróságok nagy többsége lendületesen kezdte meg munkáját, viszonylag rövid id ő
alatt áttekintette jogosítványait. Számos közülük már érdemi véleményt tudott for-
málni a VII. ötéves terv fejlesztési célkit ű zéseit illetően. Általában jellemz ő , hogy
nemcsak a közös tanácstól várják problémáik megoldását, hanem éppen az elöljáró-
ság irányításával, szervezésében a települések lakossága nagy részt vállal a különböz ő
közösségi célok megvalósításából. Az elöljáróságok nagyobb része — a jogszabályi
elvi lehető ség ellenére — effektív pénzeszközzel nem rendelkezik, pontosabban csak a
rendelkezésre bocsátott rendkívüli szociális segélyezési keret felhasználásáról dönthet.
Szükséges a kérdés miel ő bbi felülvizsgálata, mert néhány példa meggy őz ően bizonyít-
ja, hogy a saját pénzeszközzel rendelkez ő elöljáróság képes a rendelkezésre álló össze-
get akár megtöbbszörözni is, hatékony szervez ő munkával, a lakosság bevonásával.
A tapasztalatok azt is mutatják, hogy az elöljáróságra vonatkozó jogi szabá-
lyozás bizonyos korrekciót igényel, értve ezalatt els ősorban azt, hogy miért nem
m ű ködhet ilyen testület a székhely-községben. Álláspontom szerint ezen kívül is
célszer ű , ső t szükséges az elöljáróságok munkájának részletes felmérése és értékelése,
mert úgy t ű nik, hogy ebben a jogintézményben még sok kihasználatlan tartalék van.
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
11
Végül ebben a körben említem azt a néhol tapasztalható tendenciát, amikor
egy-egy nem-székhely társközség ismét önálló akar lenni, kiválva a közös tanácsból.
Egyes helyeken a közös tanácsok szervezésekor elkövetett hibák „visszaköszönnek",
mert a lakosság 15-20 év után sem tud belenyugodni az integrációba. Az ilyen „el-
szakadási törekvés" akkor lehet valós, ha az illet ő település jelent ő s lélekszámú, nem
elnéptelened ő , rendelkezik a lakosság ellátásához szükséges alapintézményekkel, ma-
gyarán megvannak a községi tanácsi önállósághoz szükséges alapvet ő objektív felté-
telek. Ez esetben nem lehet különösebb akadálya annak, hogy egy helyi népszavazás
eredményeként visszanyerjék a teljes önállóságot. A közös tanácsok „szétverése"
azonban — dönt ő en objektív gazdasági és társadalmi okok következtében — nem lehet
cél.
1. Ami a kétszintű igazgatással kapcsolatos kérdéseket illeti, el ő re kell bocsá-
tanunk, hogy a probléma gyökerei visszanyúlnak legalább a 80-as évek elejéig, más
vonatkozásban tulajdonképpen az 1971-es tanácstörvényig. A járások megszüntetése
kapcsán az volt a dönt ő kérdés, hogy az összes körülmény figyelembevételével közvet-
lenné tehet ő k-e minden területen a megye-község kapcsolatok. A végülis nemleges
válasz indoka — többek között — a községi tanácsszervek még nem megfelel ő önál-
lósága, újabb, jelentő s hatáskörök befogadására való alkalmatlansága, a közlekedés,
a távközlés gyengesége volt.
Az 1983. október 12-i MSZMP KB állásfoglalás a városi közrem ű ködést
maga is átmenetinek tekintve, stratégiai célként a közvetlen megye-község kapcsolatok
megteremtését jelölte meg. Ez ténylegesen a kétszint ű helyi-területi tanácsigazgatást
jelenti — anélkül azonban, hogy utalt volna a megvalósítás mikéntjére vagy idejére.
A kétszint ű igazgatás bevezetésére irányuló eddigi tudományos kutatások erre vonat-
kozóan két megoldási alternatívát tártak fel.
a) Az egyik lehetséges megoldás a strukturális, dönt ő en igazgatás-racionali-
zálási szempbniból való megközelítés. Ennek megfelel ően a jövő feladata „mindösz-
sze" a városi közrem ű ködés kiiktatása és az ún. saját jogon gyakorolt, már említett
városi jogosítványok megszüntetése. Még egyszer ű bben fogalmazva, azzal jön létre a
kétszint ű igazgatás, ha a városok semmilyen jogi kapcsolatban nem állnak a községi
tanácsszervekkel. E variáns el ő nye lehet, hogy — hangsúlyozottan elméletileg — a
megoldás végül is egyszer ű , hiszen a jelenleg is meglév ő különböz ő hatásköröket kel-
lene az egyes tanácsszintek között mozgatni, telepíteni. Ez viszonylag nem jelent ő s
jogszabály-módosítással adott esetben megoldható. Más kérdés azonban, hogy mi
lenne egy ilyen megoldás igazi el ő nye, valóban továbbfejl ő dne-e általa a magyar ta-
nácsigazgatás? Véleményem szerint nem, vagy legfeljebb minimális mértékben és
aránytalan erő feszítések, anyagi ráfordítások árán. Ugyanis:
— az elmúlt néhány év alatt nem változtak számottevően kedvezően mindazon
feltételek, amelyek 1984-t ő l szükségessé tették a városkörnyéki igazgatás be-
vezetését;
— egy ilyen átszervezés kétségtelenül csökkentené a körzetközpontok munka-
terheit, az azonban legalábbis kérdéses, hogy a jelent ő s többletfeladatokat
mennyiben lennének képesek ellátni a megyék, de különösen a községek;
— az irányítási viszonyok változatlanul hagyásával nem látszik megvalósítható-
nak az alapvet ő politikai célkit ű zés: a községi önállóság valós növelése;
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
12
végül, de nem utolsósorban, a jelenlegi, sokszor „kézi vezérléses" megyei irá-
nyítás mellett a megye-község kapcsolatok közvetlenségét a nagy tanács- illet-
ve településszámú megyékben irreálisnak tartom.
b) A másik megoldási alternatíva a strukturális kérdéseket másodlagosnak
tekintve, a hangsúlyt a tanácsrendszer egészének továbbfejlesztésére helyezi, és ennek
keretén belül tartja megoldhatónak a kétszintű igazgatást. Szeretnék visszautalni az
első fejezetben foglalt elemzések f ő bb megállapításaira. Ezek tükrében a tanácsrend-
szer továbbfejlesztésének meghatározó kérdése a tanácsok önkormányzatiságának ki-
terjedése mind helyi, mind megyei szinten, — más és más feladattal. Ez alatt az érten-
dő , hogy a helyi önkormányzatoknak els ő dlegesen az alapellátást, és részben a közép-
fokú ellátást kell biztosítania. A speciális, illetve ún. területközi ellátási felel ő sség
realizálása a megyei önkrományzatok feladata. 2 Az önkormányzaton belül biztosítani
kell a tanácstestület primátusát, különösen pedig a tanácstagi tevékenység hatékony-
ságát. Felfogásunk szerint az érdemi önkormányzati ügyekben kizárólag a vezető
testület döntene. A tanács tevékenységének f ő segítő i a tanácsi bizottságok lennének,
a jelenleginél sokkal markánsabb jogosítványokkal. El kell érni, hogy a szakigazgatási
szervezet valóban a testületek kiszolgálója legyen. Külön kérdés az önkormányzó
tanács mellett a végrehajtó bizottság jöv ő beni szerepe. A kutatások jelenlegi szintjén
az kezd kikristályosodni, hogy bizonyos nagyságrend alatt nincs szükség végrehajtó
bizottságra. Nagyobb lélekszámú települések esetén m ű ködne ilyen testület, de kor-
látozott szerep körrel.
Összetételét tekintve többféle logikai variáns lehetséges; közülük a bizottsági
elnökökbő l és a tanácselnökb ő l álló testület m ű ködése t ű nik a leginkább célravezet ő -
nek. Első dleges feladata a tanács üléseinek el ő készítése és a döntések végrehajtásának
segítése, ellen ő rzése lenne, esetleg néhány saját jogosítvány gyakorlása mellett. Megvál-
tozna a választott tisztségvisel ő kkel kapcsolatos személyzeti — munkáltatói jogok
„fórumrendszere" is. Ez azt jelenti, hogy egyrészt a tanácselnököt a település lakos-
sága választaná, másrészt valamennyi ún. egyéb munkáltatói jogkört — természete-
sen jogszabályi keretek között — az önkormányzati testület gyakorolná.
A kinevezett tisztségvisel ő k (jelenleg vb-titkár) helyzete — speciális tevé-
kenységére tekintettel — másként alakulna, pontosabban a vele kapcsolatos munkál-
tatói jogok maradhatnának „egy szinttel feljebb". Az utóbbi terminológia magában
foglalja az el ő zetes koncepció azon részét is, mely szerint a megyei önkormányzat
bizonyos körben, a központi jogi szabályozás alapján, mintegy kiegészítő tevékeny-
ségként ellátna bizonyos felügyeleti jogköröket, továbbá az eljárási törvény hatálya
alá tartozó hatósági ügyekben másodfokú hatóság lenne — a felülvizsgálati kérelem
egyidej ű kiiktatásával. Úgy gondolom, nem szorul magyarázatra, hogy ez a kétszint ű-
ség mer ő ben más alapokon nyugodna. Bizonyos, hogy feltételezi — egyebek mel-
lett — a tanácstörvény átfogó revízióját. A koncepció véglegesítése és elfogadása ese-
tén is hátra van még számos kisebb-nagyobb jelent őség ű kérdés további alapos vizs-
gálata, egyértelm ű tisztázása. A feltételek megteremtése valóban fokozatosságot igé-
2
Az eddigi intézeti kutatási eredményeket „A tanácsigazgatás önkormányzati megújulása" c. tanul-
mánykötet összegezi (ÁSZI, Bp. 1987 ► .
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p. 13
— annál is inkább, mert e megoldás életképessége els ő sorban a megindult társa-
dalmi-gazdasági továbbfejl ő dés függvénye.
AL, KARA:
IVIPROVING LOCAL AND SPATIAL COUNCIL ADMINISTRATION
Summary)
Improving the system of councils in Hungary is a part of an overall socio-economic program-
me which has as its aim the renewal of the socialist society from the end of the 1960s onwards.
Within this, one of the tasks on the agenda, besides the gradual elimination of bureaucratic pheno-
mena in state administration, is the reinforcement of communal autonomy to express and assert
the plurality of interests better. This process is to rely on a control system based on supervising
instead of commands.
The paths leading to the realization of this aim are by now visible. They will affect all
council institutions (bodies, officers, elected members, the apparatus etc.) as well as the structural
issues. The paper intends to give evidence to this statement by providing an overall review and
criticism of the state of affairs.
It is of crucial importance to improve the quality of the status of the elected members of
the council and their activities as well as to develop the system of control among councils of
arious levels in such a way as to guarantee the genuine autonomy of local councils by assuring
t e effective primacy of representative- self-governmental bodies. Within this, the expected and
esireable direction of development is to eliminate the so-called dual subordination of executive
mmittees and officers which served to strengthen centralization. It should be made certain that
uncil bodies have direct l'untransmittedi control over their executive organizations and that
decisions in all matters containing a collision of interests lie with the self-governmental body.
The establishment of a two-level system of council administration is an organic part of the
r alization of this aim over which a political decision has already been taken. Its major element
is to place all local councils and their organizations into coordination stressing on the necessity or
en the requirement of multilateral co-operation. This solution would, at the same time, trans-
f rm the role and function of the county councils as well, concerning the content, and the ways
and means of their control.
Translated by Eta Daróczy
KAPA, FIAll :
bHERWEE PA3B11114E YTWABJ1EHNII noKanbHbilffil N PErHOHAI1bHb1MH COBETAMI1
( emome)
Aanbmeil'wee paaamTme cmcrembi coaeroe Bemrpmm manmercn cocraemoA macrbbo TOA o6u4ecr-
HHO-3KOHOM144eCKOA nporpammbi, no KOT0p0A, C KOHL{8 1960-x roAoe, 6bina nocTamoenema
nb 06HOBLITb COL4HallidcrwiecKoe o6wecreo. B C8f1311 C 3TNM, nommmo Henpepbieuoro nI4KB14-
Ampoeammn Ő K pompaimmecmmx npome11emi4 rocy4aperaemmoro ynpaanemmm, Ha noaecnce Amm
CTOHT TaK)Ke 384a4a AaribHeAwero yxpennemmn CaMOCTOATeflbHOCTH nocenemmk, ,cuoweig B03-
MO)KHOCTb Flpge Bbipa3HTb N p83HOCTOOOHHOCTb mmrepecoa. flpm nocneAmem ebtAawraercm H8
nepeAmmM nnam ynpaenemme maAsopmoro Tmna.
flyrm K 3TOMy yme ouwutatorcH N 3Ha4HTe11bH0 K8C810TCH aCeX ympe*AemmA COBOTO8 (monne-
KARA PÁL:
A helyi-területi tanácsigazgatás továbbfejlesztése
14 Tér és Társadalom 1. évf. 1987/4. 3-14. p.
rmA, cnrmaumix, Aenyraroe coeeroa, annapara), a ra!~ N eonpocoe CTpyKTypbl. B crarbe
Aenaercm nonwroca Aoxaaarb 3T0 H8 ocmoee wmpoxoro ~mm macronwero cocronmmx m C o6b-
eKTMBHOA KpMTMKOil.
Pewalowee amaLiemme mmeer A anbHeAwee ynrmuemme xa4ecrea Aerrenbmocrm AenyraToe
COM3T08, 8 T810103 CO3,48HMe TaKMX ynpaenem4ecomx CBR3eil Me*Ay COBBT8MM pM3TIM4HbIX
ypoemeií, KOTOpMe rapawrmpror AeAcTewrenbmro CaMOCTORTellbHOCTb /1010351bHbIX C088T08
npm oAmoepememmom o6ecnememmm peanbmoro nepeemcrea KonnermA mapoAmoro arromom-
moro npeAcraewrenbcraa. B 3TOM acnewre, eeponTmoe N *enarenbmoe manpaenemme pa3BMTMA
— ymmwro*em Ne yc.noemií T. H. ABOAHOA 00/4411HeHHOCTM B OTHOWeHMM mcnonmwrenbmbix KOMM-
TOTOB M cnrmawmx, 4TO TO0bK0 ycmnmeaer 48HTp8/1113M. KOBIlerMAM COBEITOB me06xoAmmo
o6ecne4wrb 6bITb pewammulm CP8KTOpOM B MCOOOHMTeBbH0A oprammaaumm, N 4T06b1 BO BC13X
Aenax, coAep*aw mx e ce6e pacxo*Aemme mwrepecor pewemme npNHaAneXCan0 monnermm
camoympaenemon.
C ocywecrenemmem 3TMX ueneebix 00CT8HOBOK opr8HM4eCKM CE0138H0 M nonwrnoNecmoe pewe-
H148 CO3P8Tb cmcremy Aeoiímoro ypoemn ynpaenemmn COMMIIMM, pewalowmm anemewrom KOTO-
pal A BnABTCA Tpe6oeamile, no xoropomy ecenoxanbHble COBeTM M mx oprambi Aon*Hbi p860T8Tb
eo ecex o6nacrnx e napannenbmax ycnoemnx, emAemran ma nepeAmmií nnam norpe6mocrb,Aaxce
meo6xoAmMOCTb, mmorocropommero COTpy8HM4OCTB8. no Aammomy eapmamry pewemmn, HOCOM-
HeHHO, npeo6pa3yercs TEOK8 ponb M (PyHKLIMA Mellbe, M oAmoepememmo, coAep*amme, MeT0Abi
M cpeAcTea ynpaenemmn mm.
114~41/1 : TilM11111 Bainco