Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
Tér és Társadalom 8. 1994 s 3-4: 41-47
REGIONÁLIS POLITIKA - IRÁNYÍTÁSI
MODELLEK
(Regional Policy — Models of Management)
LACKÓ LÁSZLÓ
A társadalmi folyamatokkal foglalkozó elméleti és gyakorlati szakemberek többsége
számára a térbeli dimenzió nem létezik. Miként a nagy közgazdasági gondolkodók, úgy a
szociológusok többsége is kihagyta elméleti alapvetéseib ől azon összefliggést, miszerint
minden jelenség térbelileg is meghatározott. Bár ez utóbbi megállapítás annyira triviális,
hogy az ember szinte fél kimondani vagy leírni, már-már látható, amint a mindent mindig,
mindenkinél jobban, csalhatatlanabbul tudók félmosollyal kísért legyintéssel reagálnak.
Az persze megítélés kérdése, hogy olyan magától értet ődő kijelentéseket, mint „a víz
lefelé folyik", vagy „az ember és az őt körülvevő környezet szoros kapcsolatban áll, a
társadalmi-gazdasági jelenségek és persze a természet térbeli vonásokkal és jellemz őkkel
is bír", érdemes-e ismételni. A magam részér ől úgy vélem, hogy igen, bár azt nem állí-
tanám, hogy ennek nyomán olyan nagy változást tapasztalnék akár a tudományos közélet-
ben, akár a gyakorlati életben.
Ebben a dolgozatban három kérdéscsoportról esik szó:
—a regionális viszonyok néhány vonása;
— regionális politika célja, funkciói;
a
—a regionális politika érvényre juttatásának összefüggései az irányítási modellekkel.
A regionális viszonyokról
A társadalom regionális viszonyai sokféle szempontból kiindulva értelmezhet ők.
Legáltalánosabban fogalmazva azt mondhatjuk, hogy a társadalom regionális viszonyai
azt jelentik, hogy a természeti, gazdasági, m űszaki stb. jelenségek, létesítmények adott te-
rületi eloszlásban léteznek, a közöttük fennálló kapcsolatok és egymásra hatások ezen tér-
beli rend mentén alakulnak. Az teljesen természetesnek és magától értet ődőnek tűnik,
hogy egyik helyen síkság, másik helyen domb- vagy hegyvidék található, vannak tavak
vagy folyók, vagy éppen nincsenek, erdők vagy puszták láthatók a tájban, miként az is,
hogy egyik helyen találunk kis falvakat, városokat, más térségekben nincsenek emberi
települések, továbbá, hogy az egyik terület alkalmas mez őgazdasági termelésre, a másik
nem; a termel ő, a szolgáltató, az egészségügyi intézmények bizonyos területi elrendez ő-
dést mutatnak, és így tovább. Ez tehát azt jelenti, hogy az emberi társadalom léte térbeli
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
42 Lackó László TÉT 1994 .3-4
sűrűsödések és ritkulások képével jellemezhető . És csakis ezzel. Egyenletes eloszlásról
nem beszélhetünk.
Az is közismert tapasztalat, hogy ezek a területi eloszlások id őben változnak. Vannak
közöttük olyanok, amelyek gyorsabban, míg mások nagyon lassan, emberi mércével
mérve szinte alig észrevehet ően (ezekre utal az I. ábra) változnak.
Elméleti és gyakorlati szempontból egyaránt alapvet ő annak felismerése és elfogadása,
hogy a regionális viszonyok jellemz ője az, hogy térbelileg egyenlőtlen eloszlást mutatnak.
Ezzel függ össze az a vonás is, hogy a különböz ő összetevő k változékonysága eltér ő.
Ebbő l következik az, hogy a társadalom számára bizonyos regionális viszonyok el ő-
nyösek vagy egyszerűen átláthatók, míg mások más id őpontban hátrányosabb, illetve
kedvező tlen feltételeket jelentenek. A természeti adottságok nagyon lassan, a m űszaki
létesítmények szintén lassan változnak, ehhez képest a társadalom és a gazdaság roppant
mozgékony, miként a szolgáltatási vagy a tudományos és oktatási szektor is.
Következésképpen a regionális viszonyok egyes elemei és a társadalmi folyamatok között
időről-időre szükségszer űen ellentmondások keletkeznek.
Azt is megállapíthatjuk tehát, hogy a regionális viszonyok egyenl őtlenségei, illetve a
társadalmi tevékenységekkel kapcsolatos feszültségei valójában folyamatosan jelen van-
nak, bár kétségtelen, hogy min ő ségükben, megjelenési formájukban és felszínre jutásuk
intenzitásában id őről-időre jelent ő s különbségeket mutatnak. A lényeg azonban ebben a
tekintetben az, hogy a regionális viszonyok ellentmondásai és feszültségei állandóan újra-
termel ő dnek. Ezek az ellentmondások és feszültségek különböz ő formában juthatnak
kifejezésre: az egyik forma lehet például az igények kielégítésének csorbulása, egy másik
a társadalmi költségek növekedése (szállítási költségek, környezetrombolás stb.) és még
általánosabban mű ködési zavarok keletkezése. Ezek a m ű ködési zavarok testet öltenek
például olyan térbeli vagy településen belüli zsúfoltságban, m űködésképtelen agglo-
merációk, illetve egyéb tömörülések kialakulásában, amelyek a társadalom élete
szempontjából egy bizonyos ponton túl korlátokat jelentenek; de ugyanígy a m űködési
zavarok jellegzetes és jól ismert formája az elmaradott területek, illetve települések
létrejötte.
Az elmondottakból is következik tehát, hogy a társadalom különböz ő eszközökkel
törekszik arra, hogy a térbeli viszonyokat a változásokhoz igazítsa. Ennek legelterjedtebb
formája a településtervezés, de természetesen vannak ennél átfogóbb törekvések is. A
modern társadalomirányítás egyik eleme — noha kétségtelenül kevésbé terjedt el —, a re-
gionális viszonyok és a társadalmi törekvések valamilyen fajta összehangolására koncent-
ráló regionális politikák megfogalmazása.
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
TÉT 1994 .3-4 Regionális politika — irányítási modellek 43
1. ÁBRA
A regionális viszonyok egyes elemeinek eloszlása
(Regional division of some elements of regional connections)
XXX——
0
0
Jelmagyarázat: X = természeti tényez ők; O = gazdasági tényez ők; — = infrastrukturális tényez ők.
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
44 Lackó László TÉT 1994 s 3-4
A regionális politikáról
Az előbbi megközelítésben a regionális politika nem más, mint a regionális viszonyok
és a társadalom működéséb ől következ ő igények közötti összhang megteremtésének f ő
eszköze, pontosabban szólva az ellentmondások tompítására irányuló tudatos tevékenység
fő eleme. A regionális politika hosszabb távra el őre gondolkozva törekszik a kiegyen-
súlyozott keretek létrehozására, hogy alapul szolgálhasson a tervezéshez és egyéb
döntésekhez. Erre azért van szükség, mert a regionális viszonyok a társadalom minden
szféráját — mint láttuk — átszövik, ezekben az összekapcsolódásokban különböz ő érdekek
jelennek meg. Az érdekek egyfel ől kötő dhetnek településhez, régióhoz, tájhoz, másfel ől
kapcsolódhatnak érdekcsoportokhoz, tulajdonosokhoz, természetvédelemhez és így
tovább. A térbeli viszonyok olyan összefügg ő rendszert alkotnak, amelyekben az egyes
elemek közötti hatásoknak egy számottev ő része nem közvetlenül, hanem csak
közvetetten, illetve hosszabb távon érvényesül, illetve figyelhet ő meg. Ebből adódik az,
hogy egy valamilyen cél elérését szolgáló tervezési tevékenység önmagában nem lehet
alkalmas a térbeli viszonyok megfelel ő befolyásolására.
A regionális politika tartalma sok tényez őtől függ. Szűkebb szakmai értelemben véve
azon ismeretek mennyiségét ől és minőségétő l, amelyek a regionális viszonyokra vonat-
kozóan rendelkezésre állnak, a tudományos technikai fejl ődés ütemétől, a társadalmi
folyamatokban tapasztalható innovációk mennyiségét ől, terjedésétől, esetleg a társadalmi
fejlődésben jelentkező , korábban nem várt ugrásoktó, és így tovább; nagy jelent ősége van
annak is, hogy mindezek tekintetében milyen színvonalúak azok a képességek, amelyek a
folyamatok, az összefüggések el ő rejelzésével foglalkoznak. A regionális viszonyok
általában viszonylag lassan módosulnak, mégis vannak olyan elemek, illetve olyan részek,
amelyek tekintetében viszonylag rövid távon nagyarányú különbségek jelentkezhetnek
(például a munkanélküliség nagyarányú térbeli koncentrációja). A regionális politika
tartalmilag lehet valamely nagy célra, illetve célcsoportra irányuló, avagy több egymással
hasonló színvonalon álló célra irányított.
Az elő bbiekben említett és számos egyéb tényez ő teszi szükségessé azt, hogy egy tájra,
régióra vagy országra vonatkozó regionális politikát választott testület fogadjon el és
hirdessen meg. Csak ez lehet a biztosítéka annak, hogy a társadalom különböz ő csoportjai
számára, végül is mindenkire nézve kötelez ő elveket és magatartásokat lehessen
megfogalmazni. Ez alapvet ő feltétele annak, hogy egyáltalán regionális politikáról
beszélhessünk és a regionális viszonyok tekintetében valamilyen fajta társadalmi be-
folyásolás érvényre juthasson. Anélkül, hogy ennek részleteibe belebocsátkoznánk,
hangsúlyozni szükséges, hogy a regionális politika nem azonos semmilyen fajta konkrét
tervezéssel. A tervezés a regionális politikához képest — ha úgy tetszik — alárendelt, a
regionális politikát szolgálni köteles, lényegét tekintve technokrata jelleg ű tevékenység-
csoport. Ezzel szemben a regionális politika átfogó, lényegi összefüggéseket megragadó,
társadalompolitikai jellegű és ami nagyon fontos, integratív, érdekeket, törekvéseket
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
TÉT 1994 s 3-4 Regionális politika — irányítási modellek 45
összekapcsolni és egymással harmonizálni képes munkálatok összessége, amely a
társadalom egésze számára követend ő dokumentumban ölt testet.
A regionális politika és az irányítási modellek viszonyáról
A regionális politika tartalma, megfogalmazása és megvalósulásának esélyei nagyban
függnek attól, hogy milyen irányítási modell m űködik az adott régióban, illetve ország-
ban. A regionális politika céljának és tartalmának kialakítása szemszögéb ől az állami-
irányítási berendezkedés sokféleképpen hat. Az egyik ilyen hatás abban ragadható meg,
hogy az unitárius államok esetén a célrendszer kialakítása viszonylag egyszer ű, míg
szövetségi államberendezkedés esetén éppen a döntéshozatal és az érdekérvényesítési
rendsZer összetettsége miatt a regionális politika cél- és eszközrendszerének megfogal-
mazÁsa is jóval bonyolultabb és lassúbb; ugyanígy az sem szorul különösebb bizonyításra,
hogy egy diktatórikus vagy diktatórikus jellegű modell egyszerűsíti a célok kiválasztását,
míg a demokratikus rendszerek keretében hosszadalmas, energia- és id őigényes folya-
matokra van szükség. Természetesen az sem hagyható figyelmen kívül, hogy ha a célok
kiválasztása széles társadalmi bázisra alapozva történik, akkor elvben a megvalósításnak
az esélyei is jobbak lehetnek.
A regionális politika szemszögéből befolyást gyakorol az, hogy nemzetiségi szem-
pontból egynemű vagy sok nemzetiség ű országról van-e szó. Ez utóbbi esetben ugyanis
kikerülhetetlen, hogy a regionális viszonyok szemszögéb ől lényeges célokat, irányokat a
nemzetiségi szempontok oldaláról is értékeljenek. Egyszer űbben szólva ez azt is
jelentheti, hogy egyébként indokoltnak t űnő célt nemzetiségi érdekek miatt más-
féleképpen fogalmaznak meg.
Mindenféleképpen említést érdemel az a körülmény, hogy az adott országban
érvényesülő irányítási felfogás mennyire érzékeny a szociális vagy egyéb
egyenlőtlenségekre. A gazdaság- és társadalompolitikáknak van egy olyan jelent ős
csoportja a világon, amely alapvetően arra az álláspontra helyezkedik, miszerint a piaci
viszonyok elegendő mértékben képesek befolyásolni a társadalom fejl ődésének minden
folyamatát. Ezzel szemben nagy számban vannak olyan irányítási rendszerek, amelyek a
piaci viszonyokat alkalmatlannak tartják például a környezeti problémák megoldására, de
ugyanígy a regionális egyenl őtlenségek csökkentésére is. Európában az utóbbi évtizedben
azok a felfogások kerültek előtérbe, amelyek nem hagyatkoznak a piac mindenhatósá-
gára, hanem az állam, a társadalom befolyásoló tevékenységét is szükségesnek tartják.
Elegendő például az Európai Unió által meghirdetett és viszonylag gazdag
eszközrendszerrel alátámasztott regionális politikára utalni, vagy arra felhívni a figyelmet,
hogy éppen a skandináv országokban fogalmazódott meg az a tétel, amely szerint a
környezeti gondok orvoslása tekintetében nem lehet a piaci feltételekre hagyatkozni. Ma —
már nyugodtan mondhatjuk — egyértelm űen az a tendencia került túlsúlyba, amely a
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
46 Lackó László TÉT 1994 s 3-4
regionális viszonyok befolyásolása érdekében regionális politikák kidolgozását,
érvényesítését tartja szükségesnek.
Ha a kérdést a megvalósulás, illetve annak esélyei oldaláról közelítjük meg, akkor
némileg eltérő szempontokat is figyelembe kell vennünk. Legel őször érdemes arra utalni,
hogy a gazdag vagy a viszonylag gazdag államnak a regionális politika megvalósulása
szemszögéből kétségtelenül jobbak az esélyei, egyszer űen azért, mert képes arra, hogy
folyamatokat elindítson, illetve folyamatokat támogasson vagy másokat korlátozzon a
rendelkezésre álló anyagiak segítségével. Másfel ől viszont az is tény, hogy a viszonylag
szegény állam ugyancsak rendelkezhet olyan közvetett mechanizmusokkal, illetve
befolyást gyakorolhat olyan eszközrendszerekre vagy tényez őkre, amelyek a regionális
politikai célok valóra váltását hatékonyan képesek el ősegíteni. A helyzet tehát az, hogy a
rendelkezésre álló eszközök mennyisége, min ősége, illetőleg azok összetétele számottev ő
különbségeket eredményezhet. Noha a lehet őségek skálája meglehetősen széles, még a
legcsekélyebb mértékben sem szabad azt a látszatot kelteni, hogy specializált anyagi
eszközök nélkül lehetséges a regionális politikai célok megvalósítása. Azt azonban
állíthatjuk, hogy az állam számára szükséges eszközök akkor is jelent ős mértékben
előteremthető k, ha a költségvetési jövedelem-koncentráció foka nem magas. Ebben az
esetben természetesen összetett er őfeszítésekre van szükség.
Egy másik szempont, amire ugyancsak feltétlenül figyelmet kell fordítani az, hogy
vajon az irányítási rendszer mennyire fog át olyan szervezeteket és intézményeket,
amelyek els ő sorban nem az állami irányítás rendszeréhez tartoznak, de ahhoz közvetlenül
kapcsolhatók. A regionális politika szemszögéb ől különös jelentősége van akár a
munkaadók, akár a munkavállalók szervezeteinek, a szakmai kamaráknak, az állampolgári
egyesüléseknek és szervezeteknek, az ifjúsági vagy n őszervezeteknek, és így tovább.
Ahhoz, hogy ezeket a regionális politika megvalósításának érdekében lehessen felhasz-
nálni, nagyon kiterjedt szervez ő és ösztönző tevékenységre van szükség.
Összefoglalóan tehát azt mondhatjuk, sokkal egyszer űbb egy regionális politikát mind
tartalmilag megfogalmazni, mind pedig végrehajtani olyan irányítási feltételek mellett,
amikor unitárius, diktatórikus jelleg ű , gazdag és homogén nemzetiségi összetételt mutató
államról, illetve állami berendezkedésr ő l beszélünk. Ezek ellentéte esetén pedig sokkal
nehezebb, illetve lassúbb a regionális politika megfogalmazása és még inkább körülmé-
nyes a megvalósítása.
Mondanivalónkat tézisszer űen az alábbiakban foglalhatjuk össze:
A társadalom regionális viszonyai meghatározó fontosságúak, a regionális viszonyok a
társadalom fejl ődése szempontjából els őrendű jelentőségűek, egyenlőtlenségeik rend-
szeresen újratermel ő dnek, noha ennek formái és intenzitása változó. A társadalom vi-
szonylag gyorsan átalakuló igényeihez hozzá kell igazítani a regionális viszonyokat, hogy
ne keletkezzenek veszteségek, konfliktusok stb. Ebben a tekintetben meghatározó
fontosságú a regionális politika, amelynek tartalma és megvalósulása — a szakmai is-
mereteken, felismeréseken stb. kívül — számottev ő mértékben függ attól, hogy milyen az
irányítási rendszer.
Lackó László : Regionális politika - Irányítási modellek
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 41-47. p.
TÉT 1994 .3-4 Regionális politika — irányítási modellek 47
REGIONAL POLICY — MODELS OF MANAGEMENT
LÁSZLÓ LACKÓ
The study deals with three issues
— some characteristics of regional conditions
—aims and functions of the regional policy,
—interrelations between assertion of regional policy and models of management.
As a starting observation it is stated that for the majority of specialists of theoretical and
practical fields, the spatial dimension in a socio-economic context does not exist.
The spatial conditions of the society mean that the natural, economic, technical etc.
phenomena exist in a given spatial distribution, in other words the unevenness is the
normai state. Moreover the spatial distributions are changing in time, some of them are
changing slowly, others rapidly. Consequently, contradictions appear between regional
conditions and the demands of the society.
The society applies different tools for the adjustment of regional conditions to the
changes. The regional policy is the main tool of the harmonization of regional conditions
and social demands. Regional policy should be adopted and declared by an elected body
(parliament, local council), as various layers of the society are touched by the regional
policy differently, regional planning, as a tool is subordinated to regional policy.
The chances of realization of regional policies depend on the form of the state
(unitarian-federal, autocratic-democratic), sensitivity to inequalities, the attitude to market
or state paternalistic orientation, availability of resources, specialized funds, involvement
and strength of non-governmental organizations chambers, etc. In principle better chances
are offered by unitarian, autocratic, reach and homogeneous state.
Translated by Zoltán Raffay
Tér és Társadalom 8. évf. 1994/3-4. 48. p.
A nagybani virágcsarnok — FLORACOOP — Budaörs határában
(A Magyar Honvédség közrem űködésével készítette az MTI FOTÓ — Hámor Szabolcs)