Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
Tér és Társadalom 7. 1993E3 —4: 135 —150
GYORS TÉNYKÉP
KORMÁNYZATI STRUKTÚRA
RACIONALIZÁLÁSA
A JOGÁLLAMISÁG JEGYÉBEN
(Rationalisation of the Government Structure According
to a State of Law)
CSEFKÓ FERENC
Adalékok a pártközi-koalíciós tárgyalásokhoz
1) Az 1994. évi országgyűlési választásokat követ ően megalakuló új kormány (illetve
— a kormányalakítást megel őzően — a koalícióban potenciálisan résztvev ő pártok) nem
kevés (a korábbihoz [1990] képest talán jelent ősebb) problémával küszködnek majd,
amikor egy működőképes, stabil, szervezetében, munkájában a racionalitást központba
helyező , társadalmilag elfogadott kormányzati rendszert próbál kialakítani.
A jövő kormányzati struktúrája, a mainak bármily mérv ű módosítása számtalan kér-
dés vizsgálatát követeli meg. Ezek nemcsak magát a kormányt, annak meghatározó ele-
meit érintik, hanem összefüggenek az alkotmányos alapok változ(tat)ásával.
Ebből a körből először kiemelend ő , hogy mennyiben és hogyan értelmezhet ő (1994
késő tavaszán-kora nyarán) hatályos alkotmányunk els ő mondata, amely bizonyos „át-
menetiségre" utal.
Alaptörvényünk az új alkotmány elfogadásáig terjed ő időszakra rendelte szabályozni
az államszervezetet, és egyéb, az alkotmányban rögzített tételeket. A kérdés tehát az,
hogy az új alkotmány kidolgozása és elfogadása milyen id őpontra (időszakra) tehet ő , s
amíg erre nem kerül sor, milyen területeken, s milyen mélységben lehetséges „hozzá-
nyúlni" legfőbb normánkhoz, hogyan viszonyulnak a (parlamenti) politikai er ők az
alkotmányhoz, illetve az alkotmányozáshoz?
Eme kérdések mellett megválaszolandó az is, hogy az alkotmányban meghatározott
célok valóra váltásában — így különösen is a többpártrendszer, a szociális piacgaz-
daság, a jogállamiság, illetőleg a demokrácia építése terén — „mi történt" az elmúlt
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
136 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 —4
esztendők során, a három és fél, négy esztend őn át működő kormányzat milyen eredmé-
nyeket ért el, továbbá hogy ezeknek az elveknek politikai, állami döntéssé transzfor-
málása milyen pozitív társadalmi hatásokat, illetve feszültségeket eredményezett.
Korántsem elhanyagolható annak vizsgálata sem, hogy a fent citált értékek hogyan
viszonyulnak egymáshoz? Azonos, együttes és egyenrangúnak tekinthet ő „zsinórmérté-
kek-e", amire tekintettel fejlesztend őek, avagy létezik közöttük (vagy megállapítható)
„sorrendiség"? (Lásd pl. a szociális piacgazdaságnak a „szociális" tagszavát!)
Ha azt vallja (ami természetes) az új kormánykoalíció, hogy a jogállamiság alapérté-
kei továbbra is az államépítés egészének a középpontjában kell, hogy álljanak, úgy vá-
laszt kell adni arra is, hogy ehhez képest milyen nagy horderej ű társadalmi, politikai,
gazdasági intézkedéseknek kell megszületniük, s hogy ezek mennyiben érintik a kor-
mányzati rendszer egészét, annak bels ő szervezeti struktúráját, m űködésének lényegi
elemeit?
2) Sokszínűek, bonyolultak lehetnek azok a körülmények, amelyek befolyásolhatják a
koalíciós tárgyalási pozíciókat, s ezek során számtalan objektív tényez ő határozza meg
az egyes pártok által képviselt álláspontok megvalósíthatóságát. Így pl. alapvet ő kérdés-
nek tekintend ő (bár lehet hogy evidensnek t űnik), hogy milyen választási eredmények
születnek 1994-ben, és elvileg hány párt alkothatja a jövend ő kormánykoalíciót. (Ez ön-
magában különböző variációk fölállítását teszi szükségessé, amelyeket egyenként, s a
különböző változatokat egymással is összevetve érdemes elemezni.)
Korántsem mindegy, hogy milyen „színezet ű " koalíció alkotja majd a kormányt.
Melyik párt és milyen „társadalmi fölhatalmazással" vesz részt az el őkészítő tárgyalá-
sokban, az egyes pártok milyen „értékek" mentén elkötelezettek, s azok hogyan illeszt-
hetők össze (ha összeilleszthet őek) — folytathatóak a kérdések.
Mindezekkel szoros összefüggésben vizsgálandó, hogy a kormányalakítás során
melyik párt hogyan tudja érvényesíteni akaratát, akár valamennyi, akár a koalíción
belüli másik párttal szorosabb kapcsolatban, s melyik párt az, amelynek erre kevesebb
esélye nyílik például amiatt, hogy a koalícióba való bevonása „politikai kényszerhely-
zet" következménye. Bár önmagában a kényszerhelyzet nem biztos, hogy az említett
következménnyel jár, hiszen lehetséges (kizárni egyáltalán nem lehet), hogy egy, az
5%-ot épphogy elért párt részvétele biztosíthatja csak a kormány megalakítását.
A választási kampány mostani (1994. februári) id őszakában — figyelemmel a pártok
nyilatkozataira is — már megmutatkoznak bizonyos „koalíciós el őszelek". Valószínű-
síthető azonban, hogy a konkrét választási eredmények birtokában (s őt már a két
forduló között is) ezek lényegesen módosulhatnak; f őként akkor, ha a választásokat kö-
vetően a koalíció potenciális pártjelöltjei az ország kormányozhatóságát tartják els őd-
leges szempontként szem el őtt, s ehhez képest kötnek különböz ő mérvű kompromisszu-
mok mellett koalíciós szövetséget.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 3 —4 Gyors ténykép 137
3) Az előkészítő tárgyalások egyik lényegi kérdésévé válhat, hogy milyen mélységben
lehet ma hozzányúlni — már a kormányprogram alakítása során — strukturális kérdé-
sekhez, illető leg, hogy mennyi idő kell ahhoz, hogy a választási programokban szerepl ő
„politikai jelszavak", politika tételezések, kívánalmak (gondoljunk pl. a hatékony kor-
mányzás, az olcsóbb, bürokrácia-mentesebb kormányzati rendszer kialakítására stb.)
állami döntéssé válhassanak.
A jövendő kormány szempontjából sorsfordulós követelmény, hogy a választási prog-
ramokban foglaltak megvalósuljanak. Elengedhetetlen a jogállamisághoz való ragasz-
kodás, a demokrácia kiterjesztésének, a racionalitásnak teljes kör ű követelménye, a köz-
élet tisztasága, a jogszer ű ség; a paternalizmus, a korrupció teljes elvetése és az ellenük
való harc következetessége stb.
Ezeknek az elveknek az adott politikai konstellációkban való „aprópénzre váltása"
komoly nehézségeket is okozhat. Úgy vélem azonban, ha politikai-taktikai szempontból
mindezeken csorba esik, attól a pillanattól kezdve az adott párt (maga a létrejöv ő koalí-
ció) veszít azokból az „el őnyökbő l", amelyeket a hatalomhoz való ilyen viszony jelen-
tene számára pl. a kés ő bbi társadalmi elfogadottság, támogatottság szempontjából. A
választók bizalmát ugyanis pontosan az ilyen „magatartás" er ősítheti, illetőleg igazol-
hatja vissza, a hatalom társadalmi legitimitását rövid- és hosszabb távra szólóan bizto-
sítva. Ez alapvet ő párt(politikai), kormányzati, s (ami a legfontosabb) társadalmi érdek.
4) Az első , rövidebb idő szakban a kormányzati struktúra radikális változtatására nem
valószínű , hogy sor kerülhet. Ennek kidolgozása ugyanis — álláspontom szerint —
elmélyült, alapos el őkészítő , elemző munkát követel, aminek akkor még objektív és
szubjektív feltételei is (túlnyomórészt) hiányoznak.
Az előző állítást „nem üti" az, hogy mindezekt ől függetlenül az el őkészítő tárgyalá-
sokon meg kell egyezni azokban a csomópontokban, amelyeken a koalíciós pártok vál-
toztatni akarnak, s rögzíteni szükséges azokat a nagyobb súlypontokat, amelyeket érin-
tetlenül kívánnak hagyni.
Az első feladatok között említend ő annak a helyzetnek az alapos értékelése, amelyet
1994 jelent. Mennyiben más 1994, mint 1990 volt? (Nyilvánvaló, a kérdésre a maga
komplexitásában kell majd válaszolni, amit a kormányprogramnak meg is kell tennie.
Itt csak e munka szempontjából emelek ki néhány fontos kérdéskört.)
Az egyik a többpártrendszer helyzete, ezen belül a koalíciós párt megítélése, a poli-
tikai pártok között elfoglalt helye, más pártokkal való kapcsolata a pártnak a „társada-
lomhoz való viszonya", a társadalom rá vonatkozó értékítélete stb.
1989-90-ben az ismert történelmi szituációban jött létre az az alkotmányjogi konst-
rukció, amely a Magyar Köztársaság államszervezetét, államrendjét, benne a kormány-
zás rendszerét is meghatározta. Kérdés, hogy a végrehajtó hatalom bebetonozott rendje
mennyiben váltotta be a hozzáf ű zött reményeket, indokolt-e változtatás nélküli tovább-
vitele, avagy mennyiben tarthatóak meg az egyes jogintézmények, milyen mértékben
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
138 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 —4
szükséges azok módosítása, milyen új kormányzati-konstrukciós elvek fogalmazhatóak
meg stb.
Valószínűsíthető , hogy a korábbi politikai megállapodások (itt gondolok különösen az
MDF SZDSZ ismert paktumára) fölülvizsgálatra kerülnek, illetve kerülhetnek, vagy
—
(egyszerűen az akkori politikai szituáció függvényében) „az enyészeté" lesznek. Más-
részt kérdéses, hogy a már megkötött, ezután kötend ő, különös tekintettel a két forduló
közötti megállapodások, mennyiben, milyen mértékben és kérdések tekintetében érintik
a kormányzati rendszert, annak egyes meghatározó elemeit. (Ezúttal nem a személyi
konstellációkra gondolok.)
A társadalom legszélesebb rétegei nélkül lezajló rendszerváltási folyamat egyik
legsúlyosabb, „történelmi mérv ű" bűnével állunk szemben, amikor a társadalommal
való partneri viszony hiányáról szólnunk. Arról, hogy a politikai pártok és a civil társa-
dalom között — a pártok bizonyos (különösen kezdeti) szereptévesztéséb ől is fakadóan
— nem jött létre folyamatos kapcsolat, kontaktus.
Ennek sajnálatos eredménye, hogy igen nagy társadalmi csoportok vesztették el hitü-
ket (mielőtt még megszerezték volna) általában a politikában, a pártokban, s az ország-
gyűlésben, a kormányban, magában a parlamenti demokráciában. Tehát a politikával, a
hatalommal szembeni általános bizalmatlanság is jelzi ezt az id őszakot (a közelmúltat).
Ha legalábbis részben elfogadható ez a „jelzés" akkor azon kell(ene) lenni, hogy ezt .
szem előtt tartva, a különböz ő hatalmi súlypontok egymáshoz való viszonyának alakítá-
sakor — a kormány, az országgy űlés, a köztársasági elnök feladat- és hatáskörének
meghatározásakor, általában: az állam szerepének újragondolásakor — egyik fontos
„vonalnak" tekintsék a koalíciós partnerek a társadalommal való kapcsolatot, tudva,
hogy ez a jogállam, a demokrácia építésének elengedhetetlen követelménye is.
Kormányzati feladat- és hatáskörök — alkotmányos garanciákkal
1) Az előző részben írt utolsó mondatok átvezetnek bennünket konkrétabb, tartalmi
kérdések vizsgálatához. •
Olyan alkotmányos jogállam építését kell folytatni, melynek csupán alapjai kerültek
lerakásra 1989-90-t ől, mely azonban (a dolog természetéb ől fakadóan) „nem lehet
tökéletes", melynek folytonos újragondolása szükséges, s amellyel kapcsolatban a tár-
sadalmi-gazdasági élet olyan újabb és újabb kihívásokat vet föl, melyek megválaszolása
a strukturális kérdések tekintetében alapvet ően a jogalkotók feladata.
A hatalmi súlyok és ellensúlyok soha nem örök id őre lecövekeltek. Azok önmaguk
rendszerén belül is változnak, de méginkább változik egymáshoz való viszonyuk — még
egy történelmileg rövid időszak alatt is. A kérdés, hogy a változások irányait jelz ő
folyamatokat kellő időben fölismeri-e a jogalkotó továbbá, hogy ezekhez miként viszo-
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 s 3 —4 Gyors ténykép 139
nyulnak a releváns politikai er ők, s vajon ennek alapvet ő következményei megjelenhet-
nek-e az alkotmányozási, normaalkotási folyamatban?
Az előző bekezdésben írtaktól függetlenül az Alkotmánybíróság által az eddigiek so-
rán követett láthatatlan alkotmányozás, ugyan elismerve ennek szükségszer ű voltát,
hosszabb távon semmiképpen nem tartható. Ebb ől következik, hogy az országgyűlés
tevékenységében a normaalkotáson keresztül kellene érvényesíteni az alkotmányos jog-
állami rendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos elvárásokat. (Nyilvánvaló persze, hogy
ennek megvalósítása — többek között — függ a jövend ő ellenzéki, illetve kormányzó
pártok közötti viszonytól is.)
Miközben a kormány elkezdi munkáját, aminek a kormányzati struktúra vonatkozásá-
ban konkrét intézkedésekben megjelen ő hatásai lesznek, fölvetődik a kérdés, hogy a
'94-ben megválasztott országgy ű lés hozza-e majd meg az új alkotmányt avagy erre egy
külön alkotmányozó nemzetgy ű lés jön létre, szélesebb körre is kiterjesztve az alkotmá-
nyozásban közreműködő különböző politikai és társadalmi szervezetek körét.
(Amennyiben egy új alkotmány megalkotása napirendre kerül.)
Úgy vélem, az alkotmányos alaptételek olyan társadalmi konszenzuson kell hogy ala-
puljanak, amelyekhez (nemcsak a kétharmados többség miatt) feltétlenül meg kell sze-
rezni az akkori ellenzék egyetértését. Hozzáteszem: az alkotmányos struktúra alakítása
— különös tekintettel az új alkotmány elfogadására — csak a társadalom egészének
hozzájárulásával (részvételével) képzelhet ő el, s ezért jogilag, politikailag is elengedhe-
tetlen, hogy az a választópolgárok általi szavazással is meger ősítésre kerüljön. (S, nem
azért, mivel ez a jogalkotásról szóló törvény értelmében kötelez ő .)
2) A következő , lényeges feladat az új parlament számára: eleget tenni a hatalmi ágak
egyértelmű en kidolgozott elválasztása követelményének — az egyes hatalmi súlypontok
által ellátott feladatköröknek a mostanihoz képest egyértelm űbb rögzítésével, azaz a
feladat- és hatáskörök pontosabb meghatározásával.
Egyik oldalról a különböző hatalmi ágak egymást súlypontozó szerepére indokolt
helyezni a hangsúlyt. Olyan alkotmányos garanciákat szükséges beépíteni, melyek révén
a hatalmi súlypontok-ellenpontok valóságosan képesek a másik ellen őrzésére, egymás
tevékenységének kontrollálására, amihez megfelel ő eszközökkel kell rendelkezniük. (Az
országgyűlés tekintetében pl. fölvet ődik az ellenzék és a kormánykoalíció közötti vi-
szony, az ellenzéket megillető „ellenőrzési jogosultságok" problémája.)
Legalább ilyen lényeges a hatalmi ágak közötti együttm űködés, a lehetséges mérv ű
konstruktív együtt-munkálkodás; a különböz ő feladat- és hatáskörök oly módon történ ő
meghatározása, hogy azok végs ősoron egymással való kiegyenlítést racionális munka-
megosztást eredményezzenek, azaz az országgy űlés, a köztársasági elnök, a kormány
legyenek arra predesztinálva, hogy m űködjenek együtt — a törvény erejénél fogva.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
140 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 —4
A jelenleginél egyértelműbb feladat- és hatáskörtelepítés következtében er ősödhetne a
kormányzati tevékenységben a tervszer űség, előreláthatóság, a kiszámíthatóság és —
ezek révén — korántsem utolsósorban: az állampolgárok jogbiztonsága.
Az alkotmányi szabályozás mindezek keretét adja meg. A garanciális szabályokat, az
együttműködés eljárási kérdéseit, a különböz ő kormányzati tényező k egymáshoz képesti
döntéshozatali kompetenciáit, a végrehajtást nem lehet csak alaptörvényben (törvényben
sem) rendezni, hanem kell hozzá egy demokratikus hatalomgyakorlási „attit űd", a poli-
tikai kultúra fejlesztése. Ezek már a pártközi tárgyalásokon is megjelenhetnek, el őkerül-
hetnek a politikai konszenzus-teremtés id őszakában.
3) A kormányzati struktúra továbbfejlesztésének egyik fontos tétele a végrehajtó hata-
lom, a kormány önálló jogalkotási kompetenciájának növelése. A kormány törvényhez
kötött jogalkotási tevékenysége er ő sítésének eredményeképpen változik az Országgy űlés
által alkotott törvények szerepe, nagyságrendje, n ő a kormány által kiadandó, kiadható
rendeletek száma.
Ennek a kérdésnek egy másik megközelítése is igen szorosan összefügg a kormány
jogalkotási tevékenységével. Az állami feladatok meghatározásánál ugyanis jóval széle-
sebb körűen lehetne, illető leg kellene élni a társadalmasítás lehet őségével Azaz valóban
„vonuljon ki" az állam minden olyan területr ő l, amely társadalmasítható. Ez lényeges
állam-szerepfelfogási, államszervezési alapelv, mely jelent ős mértékben befolyásolja az
egész központi hatalmi struktúrát, annak m űködését.
4) A konkrét kormányprogram kidolgozásakor, m űködési keretek kialakításakor egyik
lényeges szempont, hogy a megalakuló kormány a társadalom, a gazdaság milyen
értékeit, érdekeit helyezi el őtérbe.
Ehhez (a felvállalt, ellátandó feladatokhoz) képest lehet alakítani a kormányzati ténye-
zők egymáshoz való viszonyát, a kormányon belüli különböz ő ágazatok súlyát, nagy-
ságrendjét, s lehet különböző intézményeket, minisztériumokat létrehozni, összevonni
vagy éppen leépíteni, megszüntetni.
Mindezekhez hozzákapcsolódhat az is, hogy bizonyos, a rendszerváltás idején (s ma
még) igen fontos tevékenységek, mint a kárpótlás, a vagyonátadással kapcsolatos tevé-
kenységek csökkenő nagyságrendűek (jelentőségűek) lesznek (vagy kés őbb megszűn-
nek), és ennek kedvező hatásai lehetnek az állami bürokrácia létszámának alakítására,
csökkentésére is.
Ha a társadalmi közhangulatot-közállapotokat, a polgárok életét alapvet ően befolyá-
soló viszonyokat vizsgáljuk, els ődleges a gazdasági jellegű , az életszínvonal romlását
megakadályozó, annak valamilyen módon javulását is szolgáló kormányzati program
megvalósítása, miként ez szinte minden, a választásokon induló párt programjában els ő
helyen is van.
Ehhez járul az állampolgárokat foglalkoztató, például a törvényesség er ősítését, a
közbiztonságot, igazságosságot (?) el őtérbe helyező ; a paternalista rendszer, a korrupció
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 • 3 — 4 Gyors ténykép 141
megszüntetését eredményez ő , a kapitalizmus, a piacgazdaság építéséb ől (az ezekből
fakadó feszültségekb ő l) adódó, másrészt a szociális biztonságot megteremteni akaró stb.
feladatok vállalása, s az ezek megvalósítását biztosító struktúra alakítása.
Megválaszolandó, hogy a fentebb röviden jelzettekb ől, azoknak az állami gyakorlatba
történő átültetésébő l milyen következmények adódnak a kormányzati rendszer alakítá-
sára vonatkozóan.
5) A Magyar Köztársaság Alkotmánya a kormány feladatait nem taxatíve sorolja fel,
hanem általános jelleggel, azzal együtt, hogy a kormánynak joga van bels ő szervezetét
alakítani, ama megkötéssel, miszerint a minisztériumok átszervezése, új minisztéri-
umok létrehozása országgy ű lési hatáskör. Ezért arra is figyelemmel kell lenni, hogy az
alkotmányban rögzített általános jelleg ű feladatkörök ellátása milyen konkrét, a maival
egyező , vagy attól eltérő szervezeti megoldásokat követel meg.
A több pártból álló koalíció pártjainak egymástól természetszer űleg eltérő programja,
illetve ahhoz rendelt elképzelése lesz (van) a jövend ő kormánystruktúráról. Ezeket a
részprogramokat, illetve strukturális elemeket kell konszenzuson alapuló, konzisztens
rendszerré összegyúrni — az el őzőekben foglaltakra is tekintettel.
E rész utolsó gondolataként egy szubjektív tényez őre hadd hívjam föl a figyelmet. A
pártoknak rövid idő n belül ki kell(ene) jelölni azokat, akik az esetleges koalíciós tárgya-
lásokon részt vesznek. De ez önmagában kevés, az is szükséges, hogy ők kellő mérvű
szakmai-politikai, elméleti és gyakorlati „felvértezettséggel" rendelkezzenek „kor-
mányzattanból" . Ez alapvető államelméleti-politikai felkészültséget, másrészt az elmúlt
esztendő k kormányzati tevékenységének ismeretét (kritikus, de elfogulatlan elemzését)
követeli meg, melyhez járulhat a pártok (a többi párt) erre vonatkozó programjának
megalapozott ismerete. (Ha ez megtörtént — történik,..úgy fölösleges volt leírnom.)
6) Kérdés, hogy miként alakul a köztársasági elnök szerepe? Ez nemcsak „szakmai",
hanem politikai kérdésként is fölvet ődhet a jövendő koalíciós tárgyalásokon, s a jogi,
strukturális megközelítésen túl fontos (ha pl. konkrét személyekben gondolkodnak a
pártok), hogy ez milyen módon jelenik meg a politikai alku-folyamatban?
A parlamentbe került pártok közötti, kormányalakítást megel őző együttműködést igé-
nyel a miniszterelnök személyét illet ő javaslat megtétele. Általában és els ődlegesen a
választásokon győ ztes párté a kormányalakítás joga, ennek további vonzatai azonban a
pártok közötti tárgyalásokon múlnak majd, elmenve egészen addig, hogy mi történik,
ha (a választási eredmények és a pártok közötti áthidalhatatlan nézet-, álláspont-, érték-,
ideológia- és program-különbségek miatt) nem jön létre koalíció...
A végrehajtó hatalom szempontjából legfontosabb a jelenlegi kancellári kormányzati
konstrukció fönntartása, módosítása, vagy elvetése tekintetében való állásfoglalás.
Következő kérdés, hogy milyen legyen a kormány bels ő struktúrája? Melyek a kor-
mányon belüli főbb döntési csomópontok, illetve (erre tekintettel) milyen szervezeti
egységeknek, ágazatoknak kell továbbra is önállóan m űködniük, ezek hogyan viszo-
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
142 Gyors ténykép TÉT 1993 .3 —4
nyuljanak egymáshoz; miként történjen a kormányzati tevékenységen belül a bels ő fel-
adat- és hatáskörmegosztás, koordináció, tisztségek meghatározása („szétosztása") stb.
Ki kell emelnem itt a miniszteri „székeket", politikai, közigazgatási (?) államtitkári
(helyettes) tiszteket, s a tárca nélküli miniszterek problematikáját is, amelyek valószín ű-
síthető en ugyancsak a politikai alkuk körébe tartoznak majd a tárgyalások során. (Meg-
jegyzem, elvárható (lenne), hogy a tárca nélküli miniszterek számát nem a koalícióban
résztvev ő politikai érdekekhez, hanem a valós társadalmi igényekhez képest határoznák
meg.) Általános jelleg ű problémaként vethető föl az is, hogy a megválasztott minisz-
terek továbbra is megtarthassák-e képvisel ő i mandátumukat, avagy sem. (A szakiroda-
lomban olyan vélemények is vannak, amelyek az utóbbi álláspontot képviselik.) E kér-
dés eldöntésének többféle, mind a választásokra, mind a parlament összetételére kiható
vonzata van.
A legfőbb hatalmi ágak főbb feladatai, egymáshoz való viszonyuk
1) A kormányzati rendszer m űködő képességének lényeges föltétele, hogy a parlament
politikailag megfelelő en tagolt, az ország pedig kormányozható legyen.
A „bebetonozott" végrehajtó hatalom csupán a stabilitás vonatkozásában jelent ős
érték, más szempontból azonban komoly gondokat vet föl. Az „elmozdíthatatlan",
gyakorlatilag „leválthatatlan" kormány, illet őleg csak a miniszterelnöknek felel ős mi-
niszterekb ő l álló kormányzati konstrukció ugyanis nem teszi lehet ővé, hogy — a válasz-
tásokhoz képest — időközben megváltozott társadalmi, politikai, gazdasági viszonyok a
végrehajtó hatalomban változtatást eszközöljenek (alkotmányos eszközökkel), avagy,
hogy az alkalmatlanságukat bizonyító minisztereket leváltsák stb. kivéve azt az esetet,
ha ezt a hatalmon lév ő parlamenti többség is akarja.
Kérdés, hogy a majdani koalíciós pártok fönn kívánják-e tartani a három központi ha-
talmi súlypont tekintetében a mai helyzetet, azaz az er ős parlament, viszonylag er ős
kormány és gyenge (közepesen gyenge, közepesen er ős stb.) köztársasági elnöki jog-
állást.
2) A köztársasági elnök mai bizonytalan, több esetben az Alkotmánybíróság által
(álláspontom szerint egyes kérdésekben vitatható módon) értelmezett szerepe az el őző-
ekben jelzettekt ől függetlenül pontosítandó.
Világosan meg kell határozni, hogy melyek azok a feladatok, amelyeket a nemzet
egészének képvisel őjeként lát el, s ehhez milyen hatáskörrel, jogkörökkel rendelkezik.
Kérdés, hogy az egyensúlyozó, konszenzust teremt ő , a nagy társadalmi alrendszerek
közötti érdekegyeztetést el ősegítő funkciói felé hajlanak-e a parlamenti pártok, vagy a
többek által javasolt semleges államfő i hatalom nyerhet-e konkrét alkotmányos rögzí-
tést, olyan területeken els ő sorban, amelyeket az aktuális pártpolitika alól mentesíteni
kell.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 • 3 —4 Gyors ténykép 143
Amennyiben e kérdésekre a válasz „politikai igen", úgy kinevezési, illet őleg javas-
lattételi, esetleg felügyeleti jogokat is magában foglalóan hatáskörébe tartozhatnának a
közigazgatáson kívüli szféra meghatározott egységei: például a Magyar Nemzeti Bank,
az Állami Számvevőszék, a Legfels őbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség vezet őjére vonat-
kozó javaslattételi, s a Televízió és Rádió elnökének, a frekvenciagazdálkodási intézet
vezetőjének kinevezési joga, avagy az Alkotmánybíróság meghatározott számú tagjának
a jelölési joga is.
Akár így, akár úgy alakulnak e jogkörök (a vonatkozó alkotmánybírósági döntésekre
is figyelemmel) részletesebb, normatív szabályozásban indokolt részesíteni a köztár-
sasági elnök és az országgy űlés —kormány közötti kapcsolatokat, illetve a szükséghez
képest kiegészíteni azokat, figyelemmel a hatályos alkotmányra, az alkotmánybírósági
döntésekre. (Ezzel összefüggésben (de ett ől függetlenül is) részletesebben szabályo-
zandó a miniszteri ellenjegyzés intézménye is.)
Újragondolandó lehet a köztársasági elnök tekintetében fennálló, meglehet ősen széles
körű felelősségre vonásának lehet őséget adó alkotmányi szabályok revíziója is.
A köztársasági elnök államszervezeti helyével kapcsolatban további kérdések is föl-
vetődhetnek. Az egyik, hogy milyen id őszakra (hány évre) történjen a választása, a
másik, hogy továbbra is a parlament válassza-e, avagy egy külön erre a célra létrehozott
testület. Azt sem lehet elvetni, hogy a Magyar Köztársaság elnöke közvetlenül a
„néptől" kapja mandátumát — akár már 1995-ben.
3) Az elmúlt esztend ő k kormányzati gyakorlata, az alkalmazott kormányzati módsze-
rek vitathatósága, az európai demokratikus tapasztalatok esetenkénti negligálása, más-
részt a politikai kultúra hiánya, az általános bizalmatlanság, s a jogi szabályozás
hiányosságai számtalan olyan problémát hoztak felszínre, amelyekb ől a következő kor-
mánynak — már a megalakulás id őszakában — le kell vonnia a konzekvenciákat,
azokkal szembe kell néznie. (Hogy csak néhányat említsek ezek közül: a paternalista
rendszer továbbélése, az informális érdekérvényesítések sokasága, a „kézivezérlés", a
belső elit preferálása, a pártmegbízottak dominanciája, az alá- és fölérendeltség túlzott
érvényesítése, a kliensbürokrácia kialakulása, óriási gazdasági és politikai hatalomkon-
centráció, korrupció stb.)
Ahhoz, hogy a kormány tevékenysége a jogállamiság, a demokrácia
követelményeinek minden tekintetben megfeleljen, egyben társadalmilag is elfogadot-
tabb lehessen, az itt említett jelenségek kiküszöbölése mellett, illetve azzal szoros össze-
függésben egy széles körű jogvédő háló, egy ellenőrzési rendszer kiépítése, a nyil-
vánosság, a társadalmi kontroll er ősítése szükséges.
De — s ez a kormány működőképességének másik oldala —, természetesen szükséges
az is, hogy a végrehajtó hatalom kezében legyenek a hatékony kormányzáshoz szük-
séges gazdasági, jogi, politikai eszközök.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
144 Gyors ténykép TÉT 1993 11 3 —4
Az állam szerepének tisztálása kapcsán sort kell keríteni a centralizáció és decentrali-
záció egészségesebb arányának kimunkálására. Az ennek garantálását adó eszközök biz-
tosítására nem csupán alkotmányos tételkénti deklarációként, következményeit konkrét
állami-önkormányzati-társadalmi szférákra, feladat- és hatáskörökre lebontva kell szabá-
lyozni.
Az új kormánynak messzemenően figyelembe kell vennie, hogy a modern közigaz-
gatás nemcsak, sőt nem is első sorban állami parancsoló szervezet, hanem szervez ő ,
integratív, ajánló, szolgáltató jelleg ű feladatokat lát el, s ezt helyezi tevékenysége
középpontjába, különösen a piacgazdaság körülményei között. Ennek az elvnek az ér-
vényre juttatása megköveteli a közhatalmi és a tulajdonosi állam markánsabb
szétválasztását is, azaz, az állam mint tulajdonos a „piacon" egyenl ő legyen más
szereplőkkel. Kérdés, hogy ez miként jeleníthet ő meg a kormányzati munkamódszerek-
ben, a végrehajtó hatalom „megnyilvánulásaiban".
A kormányzat jól felfogott érdeke lehet, ha a kizárólagosságra törekvést konszenzust
kereső , teremtő toleráns módszerekkel váltja föl, melynek során kiszélesít ődik a min-
denkori ellenzék számára biztosított eszközök szerepe, másrészt pedig napi gyakorlattá
válik a civil társadalmi szervezetekkel, érdekszervezetekkel való kapcsolatrendszer m ű-
ködtetése. (A kormányzati feladatkörök egy része az állami felel ősség körében, míg
mások a társadalmi autonómiák segítségével láthatók el.)
Milyen mértékben lehet az állam „semleges", „távolságtartó", melyek azok a funk-
ciók, amelyek továbbra is er őteljesebb beavatkozást igényelnek, illet őleg milyen társa-
dalmi jelenségek azok, amelyek megoldásában az államnak aktívan kell közrem űködnie
(pl. a középrétegek leszakadásának megakadályozása, a szegénység problémája, munka-
nélküliség, illetve foglalkoztatáspolitika, oktatás, m ű vészetek támogatása; elmaradott,
hátrányos helyzetű térségek, infrastruktúrafejlesztés, általában a területfejlesztés, kör-
nyezetvédelem stb.).
A kormány előtt — az előző ekben említetteken túl, azokkal együtt — nem kisebb fel-
adatok állnak, minthogy „helyre tegye" a privatizációs anomáliákat, stabilizálja a
bankrendszert, széles kör ű teret nyisson a vállalkozói szférának, hogy megteremtse egy
modern államháztartás kereteit, horizontálisan és vertikálisan egyaránt jól m űködő in-
formációs rendszert alakítson ki stb. Korántsem elhanyagolható kormányzati feladat
olyan tömegkommunikációs rendszer m űködésének garantálása, amely biztosíthatja a
különböző értékek és érdekek egyenl ő megjelenési lehető ségét a társadaloM nyilvános-
sága számára, továbbá, hogy közreműködjön a maga eszközeivel a társadalmi béke
megteremtésében, stabilizálásában.
Szakmailag, politikailag megvizsgálandó kérdés, hogy a valódi piacgazdaság
megteremtése, a tulajdonosi, vállalkozói réteg alakulása, a polgárosodás folyamata,
másrészt a jogállami intézményrendszerek tényleges m űködtetése, a társadalmi-gaz-
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 3 — 4 Gyors ténykép 145
dasági élet demokratikus irányítása terén (rövidebb-hosszabb távon) milyen kormányzati
szerepvállalás indokolt?
Az 1990-et követ ő idő szak kormányzati munkájának súlyos hiányossága, hogy abból
hiányzott az átfogó területi szemlélet, a térbeli sajátosságok figyelembevétele. Ennek
egyik oka, hogy nem született meg a területfejlesztési törvény, s ebb ől (is) fakadhatott
az, hogy különböző lobbik tudták „keresztül vinni" egy-egy kisebb-nagyobb térség
érdekeit. (Lásd az Országgy űlésnek az Alföldrő l hozott határozatát, vagy, hogy a
kormány pillanatnyi politikai szempontjainak eleget téve preferált egy-egy térséget,
megyét a „területi politika" jelszavával.)
Ezek az anomáliák csak abban az esetben számolhatók föl, ha a kormány fontosságá-
nak megfelel ő en kezeli az ország területi struktúráját, településhálózati sajátosságait, s
ezen jellemzőknek, érdekeknek intézményes megjelenítést is biztosít a döntési mecha-
nizmusokban, illetve a kormány szervezeti és intézményrendszerében.
4) A bíróságokkal, ügyészségekkel e munkában csak annyiban indokolt foglalkozni,
amennyiben az a kormányzati rendszerhez való viszonyukat illeti.
A bíróságok, illető leg a bírák függetlensége még tovább er ősítendő , garanciákkal
körülbástyázandó.
A közeljövőben teljessé kell tenni a közigazgatási bíráskodást, megteremtve ennek
szervezeti keretét is. Pontosabban szükséges rögzíteni a Legfels őbb Bíróság elnöke és az
igazságügy-miniszter kapcsolatát, illet ő leg az igazságügyminiszternek a bíróságokkal
kapcsolatos jogait, valamint a bírói testületek számára biztosított jogosultságokat is.
A bírósági szervezet egészét érint ő változtatásokra föl kell készülni. Valószín ű, hogy
ez csak, mint a ciklus alatt megoldandó feladatkör jelentkezhet.
Némiképp eltérő az ügyészség helyzete. Figyelemmel arra, hogy már több alkalom-
mal a parlament elé került az ügyészségi törvényterezet, úgy vélem, hogy e probléma a
koalíciós tárgyalásokon is el őkerülhet, hiszen alapvető strukturális (alkotmányozási)
kérdésrő l van szó azaz, hogy az ügyészség az országgy űlés alá tartozzék-e közvetlenül,
vagy az Igazságügyi Minisztériumhoz. A probléma nem(csak) politikai, hanem szakmai
szempontból is megválaszolandó. (Elegend ő két kérdés megemlítése: vádhatósági
szerep, törvényességi ellen őrzés.)
A kormányzati struktúrával közvetett módon más szervek is kapcsolatban vannak,
kapcsolatba kell, hogy kerüljenek. Ilyen az Állami Számvev őszék, az Ombudsman.
Ezek helye, szerepe, az általuk ellátott feladatok jellege és tartalma viszonylag tisztá-
zott, a kérdés itt inkább az, hogy er ősíteni kívánják-e az Állami Számvev őszék ellenőr-
zési jogosítványait (pl. az önkormányzatok pénzügyi ellen őrzése tekintetében), ez szer-
vezetét tekintve milyen következményekkel jár, s ehhez biztosít-e megfelel ő eszközöket
az új kormány; az Ombudsmarmál pedig, hogy egyáltalán m űködni kezd-e ez a intéz-
mény.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
146 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 —4
Néhány kiemelt kormányzati feladat
1) A kormányzati feladatok áttekintése szorosan összefügg a jogalkotás rendjének
továbbfejlesztésével. Úgy vélem ezen belül az egyik legfontosabb, hogy — els ők között
— a parlament elé terjesszék a jogalkotásról szóló törvényt.
A jogalkotás számára megválaszolandó feladatok egyike a parlamenti hatalom
(túlhatalom) alkotmányos korlátainak rögzítése (így például az önkormányzatok és az
Országgyű lés közötti kizárólagos hatásköri kompetencia megállapítása). Ennek szerves
része a kizárólagos törvényhozási tárgykörök mainál pontosabb megállapítása, illet őleg
a kormány önálló, és felhatalmazásos jogalkotó hatalmának pontos meghatározása.
Bár a korábbi kétharmados törvények egy része az MDF-SZDSZ paktum jóvoltából
kikerült e körb ő l, ezt a jogintézményt (többekkel ellentétben vallom), teljes egészében
megszüntetni jelenleg nem látszik indokoltnak. Arra esetleg sor kerülhet, hogy az e
körbe tartozó tárgykörök csökkenjenek. Ett ől függetlenül lényeges feladat a kétharma-
dos törvények bels ő tartalmának elemzése, annak érdekében is, hogy azokat ne lehessen
például „szétdarabolni".
Arra kellene törekedni, hogy a normatív szabályozásban testet öltve valódi hatalom-
megosztás valósuljon meg az Országgy ű lés és a kormány között, s az országgy űlés mű-
ködése se lehessen parttalan: a jog állítson ennek korlátokat.
A kormány felelő sségének, döntési kompetenciájának növekedése maga után kell,
hogy vonja egy széles körű és erő sebb jogosítványokat magába foglaló ellen őrzési rend-
szer beállítását, ennek törvényi szabályozását.
Az elmúlt évek gyakorlatából is okulva, rendkívül fontos az ágazatok közötti jogsza-
bályelőkészítő , illető leg jogalkotó tevékenység koordinálása (ez valamennyi normára
vonatkozik): a jogszabályok szakmai színvonalának emelése, az el őkészítés időszakában
a jogalkalmazói vélemények, álláspontok felszínre hozása, azok lehetséges mérv ű fi-
gyelembevétele a meghozandó normákban.
2) Megvizsgálandó a jelenleg m űködő kabinetek létjogosultsága, nem kizárva persze
azt, hogy új kabinet létrehozására kerüljön sor. Az EK-hoz való csatlakozásunk prob-
lémája olyan bonyolult, összetett feladat, amit sem tárca nélküli miniszter, sem kor-
mánybiztos, sem egy-egy minisztérium nem képes átfogni. (Egy másik lehet őség, hogy
külön tárcaközi szervezet jön létre e feladatok ellátására.)
S bár a közigazgatási államtitkári értekezletek rendje kialakult, s elvileg ezek jó szak-
mai fórumot jelenthetnek a kormányzati munka el őkészítése számára, úgy vélem, hogy
hatékonyabbá válnának, ha e téren is jóval nagyobb tervszer űség, el őrelátás jellemezné
az előkészítő munkát, biztosítva a szakmai (illet őleg utólagosan fölmerült politikai)
szempontok egymással való többszöri összevetését.
A tárca nélküli miniszterek (illetve az általuk ellátott feladatok) további sorsa fölül-
vizsgálandó, amit a pártkoalíciós tárgyalások szempontjából már érintettem. Itt csupán
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993E3 —4 Gyors ténykép 147
annyit fű zök hozzá, hogy természetesen nem kizárt a kormányzat m űködésében eseten-
ként olyan feladatok jelentkezése, amelyek megkövetelik e posztok betöltését, ezzel
azonban igencsak csínján kell bánni.
Valószínűsíthető , hogy a politikai államtitkárok, illet őleg közigazgatási államtitkárok
(valamint helyetteseik) továbbra is a kormányzati m űködés fontos láncszemei lesznek,
szükségesnek mutatkozik azonban feladat- és hatásköreik pontosabb elhatárolása, s a
helyettes államtitkárok önálló bels ő irányítási funkcióinak kimunkálása.
Ismereteim szerint igen pontatlanul kidolgozott a minisztériumokon belüli hatáskörök,
döntési csomópontok rendszere, számtalan átfedés mutatkozik meg a különböz ő
egységek között, s közöttük sok esetben éppúgy nincs koordináció, mint az egyes mi-
nisztériumok között. Ennek kiküszöbölése ugyancsak jelent ős kötelezettségeket ró az új
kormányra.
E rész végén egy politikai jelleg ű kérdésre hívom föl a figyelmet. A kormányzás ko-
rántsem elhanyagolható területe a közigazgatás személyi állományának problémája. Sta-
bil, szakértő , a kor színvonalának megfelel ő ismeretekkel rendelkez ő , pártsemleges köz-
igazgatási rendszer létrehozása immár elengedhetetlen feladat, amire vonatkozóan nem
kevés politikai nyilatkozat született, f őként az utóbbi hónapokban. Már csak a megvaló-
sítás várat magára.
3) Egyes minisztériumok megszüntetésér ől, átszervezésér ől, vagy összevonásáról —
ideértve az országos hatáskör ű szerveket is — ma még igen nehéz nyilatkozni.
Tény, hogy a mára kialakult közigazgatási-ágazati struktúra, bürokrácia m űködtetése
rendkívül drága, sok esetben pazarló, s az is, hogy hatásköri tisztázatlanságok és
átfedések, illető leg az irányítási rendszer kuszaságai jellemzik az egyes minisztériumok,
országos fő hatóságok munkáját. (Nem is beszélve a különböz ő ágazatok közötti
„villongásokról", s arról, hogy melyik minisztérium (f őhatóság) milyen erővel tudja
saját (ágazati, apparátusi?) érdekeit képviselni a Kormányban.)
A cél, miszerint egy kis létszámú, jól szervezett, professzionális, olcsó, takarékos
közigazgatás jöjjön létre, dicséretes. Kérdés, hogy ennek mikorra és milyen el őkészítő
munkákat követően lehet majd eleget tenni? Számolni kell ugyanis olyan pártpolitikai,
ágazati és apparátusi érdekekkel, melyek leküzdése „kemény falat" lesz majd. De nem
ez az alapvető probléma, hanem, hogy az új kormány mennyi id ő alatt lesz képes átvilá-
gítani a végrehajtó hatalom horizontális és vertikális szintjeit a m űködés-működtetés
racionalizálása szempontjából, s hogy eme vizsgálatok eredményeit meg tudja-e
jeleníteni szervezeti, strukturális intézkedései között?
Néhány terület azonban már ma is jelezhet ő . Maga a miniszterelnöki hivatal is
„nagyra méretezett", kevéssé tudja betölteni mind a koordinációs, mind pedig a
jogszabály-kibocsátást koordináló szerepét.
Az egyes ágazatok feladatköreinek módosítását illet ően egy-két javaslat ugyancsak
megfogalmazható. Hosszabb id ő óta, több alkalommal fölvet ődött már az OMFB helyé-
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
.148 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 —4
nek megváltoztatása éppúgy, mint az ÁVÜ-é, vagy a Gazdasági Versenyhivatalé. Mind
a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma, mind a Pénzügyminisztérium
egész tevékenysége fölülvizsgálat alá kell, hogy kerüljön, mely maga után vonhatja fel-
adat- és hatáskörük racionalizálását, átstrukturálását is. (E körben említhet ő a Belügy-
minisztérium Közigazgatási Minisztériummá való alakításának kérdése is.) Elképzelhet ő
egy gazdasági minisztérium létrehozása, avagy egy költségvetési, kincstárügyi miniszté-
riumé is.
Nem csupán a minisztériumok, hanem a minisztériumokon belüli egyes f őosztályok
szerepének áttekintésére is sort kell keríteni. (Például: a Belügyminisztérium, valamint
a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium terület- és településfejlesztést el-
látó főosztályai közötti átfedések, vagy a TÁKISZ-ok tekintetében fennálló kett ősség a
PM és a BM között.)
4) A végrehajtó hatalom szervei túlburjánzásának, a központi hatalom területi irányí-
tási kuszaságainak egyik súlyos anomáliája, hogy olyan széles kör ű centrális alárendelt-
ségű szervezet-háló jött létre, amely szinte egyedülálló a magyar közigazgatás történeté-
ben. Több mint 30 dekoncentrált szerv működik, melyek között tény, van amelyik ilyen
keretben (esetleg nagyságrendben) elfogadható, számos esetben azonban tevékenységük,
szervezeti rendszerük alapos revizíóra szorul. Ennek magában kell foglalnia valamennyi
dekoncentrált szerv illetékességi területének, feladat- és hatáskörének, irányítási viszo-
nyainak az áttekintését, profiltisztításukat a közöttük lév ő koordináció, illetőleg szük-
séges mérvű integráció megteremtésének igényével.
A feladat- és hatáskörtelepítésnél messzemen ően érvényesítendő szempont, hogy csak
olyan feladatok maradjanak a dekoncentrált szervezetrendszer keretein belül, amelyek
speciális szakmai ismereteket vagy különleges állami felel ősséget követelnek meg, amit
pedig lehet, át kell adni a helyi (megyei, települési) önkormányzatoknak.
E problémakör igen szorosan összefügg általában az önkormányzati rendszerrel, ezen
belül pedig különösen is a megyével, a területi önkormányzati szint jöv őjével. Ez, már-
mint az önkormányzati rendszer továbbfejlesztése, úgyszintén egyik kiemelked ő fel-
adata kell, hogy legyen az új kormánynak. Témánk szempontjából egyrészt alkotmányo-
zási, törvényhozási feladatokkal jár együtt, másrészt pedig az állami-önkormányzati
ellátási felelősség, a helyi közügy pontosabb meghatározásával stb., amelyek értelem-
szerűen visszahatnak a kormány (dekoncentrált szervek) feladat- és hatásköreinek alaku-
lására is.
Néhány mondat erejéig szólni kell itt a köztársasági megbízotti intézményrendszerr ől,
mint a dekoncentrált szervezet egyik meghatározó elemér ől. Feladat- és hatásköre, sze-
repe (megtisztítva a politikai elemekt ől) egyértelműen csökkentendő , alapvetően a tör-
vényességi ellenőrzésre és bizonyos hatósági tevékenységre korlátozandó, regionális
beosztását indokolt megszüntetni, s megyei keretek közé szorítani.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
TÉT 1993 • 3 — 4 Gyors ténykép 149
Mindezekkel együtt elengedhetetlen feladat — a területi irányítás egészének áttekin-
tése kapcsán — az állami-önkormányzati szféra közötti információs rendszer megterem-
tése. Ugyancsak fontos lenne e különböz ő típusú szervek közötti koordinációs, döntés-
előkészítő , érdekegyeztet ő , s meghatározott területeken döntési jogokkal rendelkez ő
fórum megteremtése (pl. regionális fejlesztési tanácsok, megyei közigazgatási bizott-
ságok formájában).
5) A Magyar Köztársaság Kormánya az alkotmányban is rögzítetteknek, melyek sze-
rint ,— feladatai ellátása során — m űködjön együtt az érdekelt társadalmi szervezetekkel
nem, vagy nem kell ő mértékben, vitatható eljárási mechanizmusban stb. tett eleget az
elmúlt esztendők során.
Az új kormány nagy felel ősséggel tartozik azért, hogy az el őző bekezdésben írtak
alapvető en megváltozzanak. Korántsem egyszer ű persze a különböz ő szervezettség ű , tí-
pusú, sok esetben egymás tevékenységét is keresztez ő, azt kioltó, még mindig nem
egyszer az útkeresés, az önmeghatározás stádiumában lév ő érdekszervezetekkel való
kapcsolattartás, együttműködés.
A részvételi demokrácia, a társadalmi érdek megfogalmazása, állami döntéssé for-
málása azonban nélkülük nem képzelhet ő el, ezért szükséges foglalkozni mind az
országgyűléssel, az országgy űlés bizottságaival, mind a kormánnyal való kapcsolataik
erő sítésével; annak tudatában, hogy az érdekképviseletek rendkívül fontos érdekintegrá-
ciós, „részérdek-begy űjtő " feladatokat láthatnak el, s képesek megjeleníteni a politikai
jellegű érdekek mellett az ágazati, szakmai szempontokat, ami által hozzá tudnak járulni
a lehetséges mérvű konszenzusokat magukba foglaló központi-hatalmi döntésekhez.
Egy jól működő érdekegyeztető fórumrendszer a konszenzusra orientált demokrácia
föltétele. Jogi garanciák szükségesek azonban ahhoz, hogy hatékony és kielégít ő érdek-
képviseleti rendszer mű ködjék, de az is szükséges, hogy a kormány be is tartsa az
érdekképviseletekkel kötött megállapodásokat — amihez a törvényalkotás kiszámítható-
ságát is indokolt erősíteni.
Az érdekképviseletek, pontosabban szólva az Érdekegyeztet ő Tanács működésében ki
kell küszöbölni az informalitást, a kijárásokat, a különalkukat, különlobbizásokat stb.
Olyan viszonyt indokolt kialakítani a szociális partnerekkel, amelyek er ősítik a társa-
dalmi békét, a kormányzati döntések társadalmi elfogadottságát. („Kezd ő lépésnek"
talán az is elegend ő , ha az Érdekegyeztet ő Tanács alapszabályában írtak megvalósul-
nak.)
Itt érintem a szakszervezeteket (úgyis, mint az ÉT meghatározó tényez őit, de úgyis,
mint a dolgozói érdekképviseleteket), és a társadalombiztosítási önkormányzatokat.
Arra kellene törekedni, hogy a kormányzati m űködés szoros előkészítő részeként ve-
hessenek részt a döntésel őkészítési folyamatokban, illetve kapjanak támogatást, jogi és
gazdasági eszközöket önálló hatáskörükbe utalt döntéseik meghozatalára.
Csefkó Ferenc : Kormányzati struktúra racionalizálása a jogállamiság jegyében
(Rationalisation of the Government Structure According to a State of Law)
Tér és Társadalom 7. évf. 1993/3-4. 135-150. p.
150 Gyors ténykép TÉT 1993 s 3 — 4
Az érdekszervezetek között különleges helyet foglalnak el az önkormányzati szövet-
ségek. Nemcsak az önkormányzati törvénnyel összefüggésben, de ennél jóval tágabb
körűen indokolt foglalkozni velük, hiszen a kormányzati döntések túlnyomó része vala-
milyen formában érinti tevékenységüket, pontosabban az önkormányzatokat.
Számtalan jogalkotási feladat is megfogalmazható e téren (hogy csak a legfontosab-
bakat említsem): az országos szövetség jellemz ői, érdekképviseleti jogosítványaik er ősí-
tése, véleményezéseik „ereje", minisztériumokkal való kapcsolatok. Az intézményes
érdekképviseletet illet ően állandó helyet kaphatnának az Érdekegyeztet ő Tanácsban,
mint akár „negyedik oldal", de más, a kormányhoz közvetlenül kapcsolódó fórum föl-
állítása is elképzelhet ő .
A kormányzati munka társadalmasításának egyik formája a különböz ő nem kormány-
zati szervek, illetve alapítványok kiterjesztése. Az elv itt is helyeselhet ő , a korábbi évek
gyakorlata már korántsem. Kérdés, hogy ezen mit akar, illetve mit tud változtatni a jö-
vendő kormány.
Végül egy, a kormányzati struktúrát közvetlenül ugyan nem érint ő , de a kormány
egész tevékenységét mégiscsak befolyásoló „társadalmi alrendszerr ől" kell szólni, ez
pedig a civil szervezetek, egyesületek, társadalmi mozgalmak kérdésköre.
A kormányzat tekintse e szervez ődéseket a társadalmi ellen őrzés fontos területének, a
pluralista demokrácia elengedhetetlen részének, bizonyos garanciának az esetleg
óhatatlanul újraéled ő állami túlhatalommal szemben.
Nem gátolni, hanem támogatni kell munkájukat, annak érdekében, hogy ily módon is
(a nyilvánosság el őtt) felszínre 6 megmérettetésre kerüljenek a legkülönböz őbb módon
meghatározható társadalmi (csoport-) értékek és érdekek, s ezek figyelembevételével
alakuljon a közügyként megjelenő kormányzati döntés.
***
Az előzőekben vázoltak a mai parlamenti rendszerre figyelemmel születtek. Nyilván-
valóan más a helyzet akkor, ha egy kétkamarás országgy űlésben gondolkodunk.
Szakmai meggy őződésem, hogy ab ovo nem szabad elvetni ezt sem. Beállítása azonban
az egész parlamenti, választási rendszer újragondolását, a kormányzati struktúra, érdek-
egyeztetés egészének stb. átalakítását jelentené.
Kérdés, hogy erre mikor kerül vagy kerülhet sor, s hogy ennek létrehozására megvan-
e a politikai akarat a törvényhozásban majdan helyet foglaló pártok részér ől. Ennél
azonban — álláspontom szerint is — sürget őbb, sok esetben akut feladatok megoldása
előtt áll a jövendő kormány, melyhez e rövid dolgozat a maga szerény eszközeivel
segítséget (vagy legalábbis támpontokat) kívánt nyújtani.