Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
Tér és Társadalom 6. 1992.3-4: 179-199
A HATALOM MEGOSZTOTTSÁGA
(The divided power)
HORVÁTH M. TAMÁS
A fővárosi testületek és tisztségvisel ők közötti
hatalommegosztás problémái*
A saját fejlődés nem kevésbé fontos a fővárosi önkormányzat szervezeti alakulásában, mint
az új önkormányzati törvény, vagy éppen az 1990. évi els ő szabad helyi választások. Most,
a ciklus közepén, a struktúrakialakítás kezdeti nehézségeire amolyan nehézszülésként tekinte-
nek vissza, melyet a szervezeti és m űködési szabályzat többmenetes megalkotása követett. Az
átalakítás végül 1992 nyarára látszott nyugvópontra jutni.
A választásokon kialakult politikai felállás a következ ő.
1. TÁBLÁZAT
A közgy űlési tagok megoszlása pártállások és megbízatásuk módja szerint, f ő
(Distribution of assembly-members by parties and the way of their assignment)
1. Választással 2. Kerületi delegálás 3. Összesen 4. Közgy.tagjainak %-ában
5. SZDSZ 25 10 35 40
6. FIDESZ 13 10 23 26
7. MDF 20 2 22 25
8. MSZP 5 — 5 6
9. KDNP 3 — 3 3
10. Összesen 66 22 88 100
1. Elected
2. Delegated by the district
3. Total
4. In percentage of assembly members
5. Alliance of Free Democrats
6. Alliance of Young Democrats
7. Hungarian Democratic Forum
8. Hungarian Socialist Party
9. Christian Democratic Party
10. Total
*A tanulmány a „Fővárosi reform" javaslat előkészítése keretében készült, Budapest F őváros Önkormányzata Polgár-
mesteri Hivatal Koordinációs Irodájának megbízásából 1992 végén.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
180 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
Tekintve, hogy a FIDESZ koalíciós partnerséget nem vállalt, a szabaddemokraták kisebbségi
kormányzásra kényszerültek.
A közgyűlésnek 16 bizottsága van. Egy kivételével 9 tagból állnak, akik főszabályként a kép-
viselők közül kerülnek ki.
A bizottságok proporcionális összetétel űek. Az SZDSZ mindegyikbe 3, az MDF és a
FIDESZ 2-2, az MSZP és a KDNP 1-1 tagot küldött. Kivételt képez a Pénzügyi Ellen őrző Bi-
zottság, amely paritásos alapon épül fel: 5 főből áll, mindegyik közgyűlési párt 1-1 képvisel ője
foglal benne helyet.
Rendhagyó esetként előfordul, hogy a pártot a bizottságban küls ő tag, illetve folyamatosan,
helyettesként, szakért ő képviseli (utóbbi esetben szavazati jog nélkül).
A bizottsági tisztségek a következőképpen oszlanak meg.
2. TÁBLÁZAT
A bizottsági tisztségek megoszlása
(Distribution of committee functions)
1. Elnöki helyek 2. Alelnöki helyek
3. Összesen
db db
SZDSZ 6 8 14
FIDESZ 5 2 7
MDF 3 4 7
MSZP 1 1
KDNP 1 2 3
Összesen 16 16 32
1. No. of presidencies
2. No. of deputy presidencies
3. Total
Az egyes pártok bizottságelnöki és alelnöki posztjai tehát együtt hozzák, nagyjából arányla-
gosan, a választási eredményeket.
A választott tisztségvisel ők mindegyike az SZDSZ jelöltje. A főpolgármester-helyettesek kü-
lönböző profilokat visznek. Nagyjából „gazdasági", „m űvészeti" és „humán" ügyekért való
felelősségükkel lehet elhatárolni működésük körét.
A vezetés napi működésében jelenleg, hallgatólagosan, a f őjegyző is lényegében meghatáro-
zott feladatkörrel rendelkez ő, speciális főpolgármester-helyettesként m űködik. Közvetlen ve-
zetése alatt állnak a döntően hatósági tevékenységet végző ügyosztályok, és a hivatal egészét
kiszolgáló szervezeti egységek.
Természetesen a főjegyző a jogszabályoknak megfelel ően felel a hivatal egészének m űködé-
séért is, vezeti a szervezetet, munkáltatja a dolgozókat. A f őpolgármester a szorosabb értelem-
ben vett hivatali ügyekben rajta keresztül irányít.
A gazdasági ügyekért felel ős főpolgármester-helyettes gyakorlatilag ellátja az els ő-helyettesi
szerepkört is.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
ÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 181
A főpolgármester-helyettesek végzik az ügyosztályok felügyeletét, a szervezeti és m űködési
zabályzatban meghatározott módon. A hivatal egységeinek felosztása az említett közvetlen f ő-
egyzői vezetéssel együtt fedi le csaknem a teljes szervezetet. A klasszikus vezetést segít ő
gyosztályok közvetlenül a főpolgármester felügyelete alatt állnak.
Egyes ügyosztályok nincsenek besorolva ebbe a munkamegosztási rendbe. Így az Egészség-
gyi, a Szociálpolitikai és a Lakás ügyosztályok nem tartoznak egyik helyettes közvetlen felü-
yeleti körébe sem. Itt a megfelel ő bizottságok elnökei: az Egészségügyi és Sport, illetve a
zociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság vezet ője végzi a szakmai-politikai kontrollt. E felel ős-
égi körükben közvetlen kapcsolatban állnak a főpolgármesterrel.
A főpolgármester-helyettesek az osztályfelügyeleten kívül program-menedzsmentet vé-
eznek. Meghatározott feladatokat közvetlenül, sz űkebb stábjukkal „maguk" hajtanak
égre. Egyikük-másikuk tényleges tevékenységében ez a munka alkalmasint a nagyobb részt
szi ki.
A főpolgármesteri hivatal ügyosztályokra és törzskari szervezetre tagozódik. Jelenleg 25
gyosztály működik.
A törzskar a tisztségvisel ők körüli teendőket ellátó kabinet irodákból áll. Vezetésüket az adott
sztségviselő közvetlenül végzi. A kabinet irodákon az adott szakterület meghatározott tartalmi
érdéseiért felel ős munkatársak is dolgoznak. Ugyancsak a vezet őket közvetlenül szolgálják
• a kabinetek állományába nem tartozó, de a hivatal által foglalkoztatott tanácsadók, és a hozzá-
uk esetleg kapcsolódó testületek.
Egyes várospolitikai szempontból fontos ügyek viteléért, menedzseléséért felel ős részlegek
okvetlenül a törzskarba sorolódtak. Ilyen például a F ővárosi Expo Iroda, amely a gazdasági
'gyekért felel ős főpolgármester-helyettes közvetlen vezetése alatt áll; a F ővárosi Koordinációs
roda, amely áttétel nélkül a főpolgármesterhez kapcsolódik.
A közgyűlési bizottságok mellett 2-2 fő hivatali munkatárs dolgozik. Egyikük általában az
dminisztratív munkát végzi, a másik szakképesítéssel rendelkez ő titkár, aki az ülések tartalmi
lőkészítésével, a határozatok végrehajtásával foglalkozik. A bizottsági alkalmazottak közvetle-
ül az elnökök vezetésével látják el teend őiket.
Hogyan működik a közgy űlés?
A fővárosi közgyűlés átlagosan kéthetente ülésezik. 1992 nyarától megpróbáltak áttérni a
havi gyakoriságra. A rendkívüli ülések, az évvégi tolódások azonban növelik az átlagot.
1991-ben 27, 1992 december 17-ig 23 alkalommal hívták össze a képvisel őket.
1992-ben, december elejéig, 252 napirendet vitattak meg. Nem tekintve az egytémájú ülése-
ket, egy átlagos közgyűlés 10-30 közötti napírendi pontot tárgyal. Az ülések reggel 9 órától
estig tartanak.
Szemléltetésül hasonlítsuk össze a közgy űlés tevékenységét a hajdan volt el őd, a fővárosi ta-
nácséval.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
182 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
3. TÁBLÁZAT
F városi testületi döntések száma, db
ő
(Number of decisions made by the bodies of metropolitan assembly)
1. Fővárosi tanács 2. Fővárosi közgyűlés
1982 1987 1991 1992. dec.-ig
3. Rendeletek 6 5 33 32
4. Határozatok 161 114 1421 1322
1. Metropolitan council
2. Metropolitan assembly
3. Decrees
4. Resolutions
A különbség önmagáért beszél. Egy átlagos közgy űlésen jelenleg több mint ötven határozat
születik.
Érdemes részletesebben is megnézni a közgy űlési döntések jellegét. Az ezévi 32 önkormány-
zati rendeletből 14 új jogszabály, 18 pedig korábbi rendelet módosítása.
A határozatok száma szociológiai értelemben magasabb a táblázatban olvashatónál. A köz-
társasági megbízott észrevétele kapcsán ugyanis az év közepét ől nem tekintik határozatnak az
előterjesztés elutasítását (leszavazását). Amikor tehát nincs meg a szükséges többség, azt úgy
veszik, hogy a közgyű nem hozott határozatot. Ha jogilag nem is, tartalmilag ezek érdemi
lés
döntések: a közgy űlés (esetleg hosszas vita után) elveti a javaslatot.
Ugyanakkor számos, formajogilag „határozatnak" tekinthet ő döntésnek nincs különösebb
további hatása. Ilyenek az ügyrendi döntések, a saját m űködésre vonatkozó állásfoglalások,
az azonnal teljesülő döntések stb.
A rostán fennmaradó „érdemi" határozatokat talán azzal a formai ismérvvel lehet definiálni,
hogy a határidőt és a végrehajtás felel ősét is előírják. Ebből a szempontból a következő megosz-
lást kapjuk:
4. TÁBLÁZAT
Közgy űlési határozatok
(Resolutions of the assembly)
1991 1. 1992 2. 1992 3. 1992
jan.-máj.* jún.-okt. jan.-okt.
4. Összes határozat 1421 713 526 1239
5. Ebből: határidővel és felelőssel 359 139 157 296
6. 2. sor az 1. sor %-ában 25 % 19% 30 % 24%
*A május 28-i közgyűléssel bezárólag szerepelnek a számozott határozatok között a nemleges döntések.
1. January — May, 1992 4. Resolutions total
2. June — October, 1992 5. Of them: with deadline and perlon in charge
3. January — October, 1992 6. The 2nd line in the pereentage of the lst
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
ÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 183
Elég sok a közgyűlés saját működésével kapcsolatos határozat. Kezdetben minden negyedik,
992 első félévében csak minden ötödik határozatnak volt tényleges végrehajtásban testetölt ő
onzata. Később, nem számítván a nemleges határozatokat, ez az arány kb. egyharmadra javult.
Másfelől, az érdemi határozatok növekménye 1992 júniustól (a határozattá min ősítés eltérő
rtelmezése folytán) mutatja a nemleges határozatok viszonylag számottev ő hányadát. Ha felté-
lezzük, hogy korábban is körülbelül hasonló volt az arány, levonható a következtetés, misze-
int a közgyűlés számottevő mértékben maga tölt be sz űrőszerepet.
Lehet ezt úgy is értelmezni, hogy a testület valóban érdemi döntéshozó, amelyik alaposan
zelektál az eléje kerül ő ügyek között. Közvetlenül alakítja napirendjét, uralja és felülbírálja
üléselőkészítést.
Ugyanakkor általában véve fölvetődhet, vajon elég hatékony-e a működés. A testület 88 fős
étszáma igencsak magas ahhoz, hogy folyamatos, operatív tevékenységet végezzen. Az ülések
gésznapos időtartama nyilvánvalóan túl van azon a határon, amit általában hatékonynak lehet
kinteni.
S valóban: elég sok időt rabló esemény történik egy-egy alkalommal. A napirendek vitája
a már talán kezelhetőbb. A közgyűlés túl van mára másfél órás tárgysorozati viták korszakán.
zzel együtt minden alkalommal ma is téma a tárgyalási rend. A hozzákapcsolódó szavazások-
ez elég elhúzódó lehet.
Az SzMSz nem ismeri a vita nélküli határozathozatal intézményét. A gyakorlatban ezt
helyesen — megkísérlik alkalmazni. Ugyanakkor intézményes korlátok nélkül nehéz elvá-
asztani a fontos és a kevésbé fontos dolgokat. A vita áradása sokszor részletkérdéseknél höm-
1, lyög fékezhetetlenül dagályosan. A díszpolgári cím adományozásáról szóló rendeletr ől pél-
• :u1 többször tárgyaltak, részletekbe men ő alapossággal.
A konszenzusok gyakorta az ülésen jönnek létre. Ez annyiból nem baj, hogy a közgy űlés
óban érdemi döntéshozó fórum lehet, nem csupán már elhatározott verdikteket szentesít.
Másfelől viszont talán a szükséges mértékig is hiányoznak az el őzetes szűrők. Ezt a funkciót
nem képesek betölteni sem a bizottságok, sem a pártfrakciók.
A bizottságok különböz ő gyakorisággal, átlagosan kéthetente üléseznek. Közgy űlés előtt
többségük mindenképpen összejön. A frakciómegbeszélések szintén a közgy űlésekhez kötőd-
nek, bár természetesen szükség szerint is találkoznak.
A képviselők ülésekről való távolmaradásának nincs hivatalos következménye. Van példa
az este 6 óra utáni „elszéledésre". Határozatképtelenség miatt ilyenkor a meg nem tárgyalt napi-
rendi pontokat rendkívüli vagy egyszer űen a soron következő közgyűlés tárgyalja. Az igazság-
hoz tartozik, hogy egyes frakciók maguk alkalmaznak szankciókat a mulasztókkal szemben.
Sokszor az érdemi vita is határozatlanságba torkollik. Különösen szembet űnő ez a kinevezési
ügyek esetében, amikor a közgy űlés a pályázatra jelentkez ők között képtelen döntésre jutni.
Az újbóli tárgyalás, újbóli meghirdetés azonban rendkívül id őigényes. A szóbanforgó intézmé-
nyek működését pedig nyilvánvalóan nem kedvez ően segíti elő a hosszantartó bizonytalanság.
Mi az oka ezeknek a működés hatékonyságát rontó jelenségeknek?
a) Először is a törvényi szabályozást kell említeni. Az önkormányzati törvény meglehet ősen
szigorúan határozza meg a képvisel őtestület által másra át nem ruházható hatáskörök terjedel-
mét. Jórészük indokolt is — egy átlagos hazai települési önkormányzatra vonatkoztatva. Mivel
azonban a fővárosi törvény nem disztingvált, ugyanez vonatkozik a budapesti közgy űlésre is.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
184 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
Az összes hatáskörbe utalt kinevezés, megbízás és választás jelen esetben mintegy háromszáz
(!) szervezet vezet őjével kapcsolatos döntés meghozatalát igényli. Szemben a saját m űködéshez
kapcsolódó választásokkal, itt számos esetben kizárt, hogy a közgy űlés rendelkezzék a döntés-
hez szükséges érdemi információkkal. 1992-ben októberig a határid ővel és felelőssel rendelke-
ző („érdemi") határozatok több mint 27 % -a kinevezési ügyekkel kapcsolatos (ideértve a fel-
mentést, a pályázat kiírásáról való döntést is).
A fővárosi méretek mellett ugyancsak aggályos minden alapítványi hozzájárulásról ezen a
szinten dönteni. Pedig ez ugyancsak át nem ruházható hatáskör, még ha aprócska tételekr ől
van is szó.
Az önkormányzati törvény további hibája, hogy át nem ruházható hatáskörként egyértelm űen
jelentéktelen ügyeket is a képviselőtestület által rendelt eldönteni. Ilyen, véleményem szerint,
a népi ülnökök megválasztása, a közterületek elnevezése és az emlékm ű állításáról szóló hatás-
kör. (Ezekben az ügyekben a megfelelő eljárási rend elegendő biztosítékot nyújthatna szűkebb
testület döntési kompetenciája mellett is.)
Végül a főváros esetében külön probléma, hogy az említett hatáskörök közül a személyi ügyek
(választások, kinevezések, megbízások) a törvény rendelkezésénél fogva min ősített többséget,
tehát a megválasztott képvisel ők több mint felének szavazatát igénylik.
A fővárosi méretek mellett e törvényi el őírások nagyon megnehezítik a napi működést.
b) A közgyűlések gyenge hatásfokának további okozója a saját hatáskör-rendezési próbálko-
zások mérsékelt eredményessége. A F ővárosi önkormányzat Szervezeti és M űködési
Szabályzata) több menetben alakult ki. A választásokat követ ően először — érthetően — a sze-
mélyi kérdések és a struktúra kialakítása kötötte le a képvisel őket. 1992 tavaszán került sor
a hatáskörök rendezésére.
Az új helyhatósági rendszerb ől következően minden önkormányzati hatáskör a közgy űlésé.
Csak kifejezett rendelkezésével kaphatnak más szervek (bizottságok, főpolgármester) helyi
közügyben mérlegelési lehetőséget.
A fővárosi közgyűlés többszöri el őzetes tárgyalásokat, egyeztetéseket és politikai alkukat kö-
vetően döntött a hatáskörök átruházásáról. A végeredmény igen érdekes lett. A hivatal és a
tisztségviselők nem támogatták a bizottságok által saját jogkörükbe emelni kívánt ügydönt ő
és egyeztetést megkövetel ő hatásköröket. „Cserébe" a közgy űlés kiszavazott a főpolgármester-
től néhány kifejezetten végrehajtási jellegű jogosítványt. Öszességében tehát negatív konszen-
zus született.
A tényleges hatáskör-átruházás ezzel együtt fontos lépés volt. Hozzá segített a közgyűlési
működés bizonyos javulásához. Érdemes röviden áttekinteni a legfontosabb átadott ügykörö-
ket. Annál is inkább, mert természetesen a különböz ő szervek és csoportosulások nem egyenlő-
en osztották meg az el őnyöket és a hátrányokat egymás között.
Érdemi hatáskör-átruházásnak azt kell tekinteni, amikor a címzett döntési, de legalább egyet-
értési jogot kap. Amikor tehát véglegesen lezárhatja az ügyet vagy a végleges határozatra meg-
határozó befolyást tud gyakorolni. Nemcsak hatalmi oldalról, hanem a közgy űlési hatékonyság
fentebb említett értelmezése szempontjából is ez alapvet ő kérdés.
A bizottságok megkapták a feladatkörükbe tartozó intézmények, vállalatok vezet őivel kap-
csolatos munkáltatói jogokat (kivéve természetesen a vezet őkinevezést, illetve -megbízást és
-felmentést). Ez a hatáskör igen jelent ős az intézményeket irányító bizottságok esetében.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
TÉT 1992 • 3-4 A hatalom megosztottsága 185
Az Oktatási bizottság ily módon 190 intézmény fölött gyakorol felügyeletet. Az Egészségügyi
és Sport bizottsághoz 25, a Szociálpolitikai és Lakásügyi bizottsághoz 30, a Kulturális bizott-
sághoz 24 szervezet tartozik.
A vezetővel kapcsolatos munkáltatói jogok gyakorlása fontos jogkör. Ezen keresztül tulajdon-
(éppen az összes legális befolyásolási lehetőség érvényesíthető, attól függően persze, hogy mi-
yen alapossággal és aktivitással élnek vele.
Hasonlóképpen jelentős, hogy a fővárosi önkormányzat tulajdonosi jogosítványainak gya-
korlását egy bizonyos körben átengedte a bizottságoknak. Az önkormányzati intézmények, köz-
1zemek és a hivatala használatukban lévő vagyont hasznosíthatják. Az alapító okiratuk szerinti
:evékenységi körükön belül az illetékes bizottságot tájékoztatniuk kell, hosszabb id őtartamra
szóló elkötelezettség esetén a bizottság el őzetes hozzájárulása szükséges. A tevékenységi körön
kívüli hasznosítás esetén mindig a bizottság ad el őzetes jóváhagyást.
Az egyébként eléggé megnyirbált intézmény- és vállalatirányítási jogköröket ez a felhatalma-
zás némileg korrigálja. A vagyonnal való rendelkezés a tulajdonos és nem az irányító jogcímén
történik. Ez a csatorna maradt meg az önkormányzatnak, s abban a bizottságok szerepe a f ővá-
rosban fontos lett: az egész intézményi—vállalati kapcsolatrendszerben kulcspozíciót nyerhet-
ek. Az önkormányzati vállalatokkal összefüggésben kétszeresen is igaz, hogy e szál maradt
meg elsődlegesen a munícipium kezében. Az ebbe a körbe tartozó jogosítványok gyakorlása
tehát kulcskérdés a belső erőviszonyok szempontjából is.
Hasonló logikán alapul a Tulajdonosi bizottság kiemelt szerepe. A fővárosi vagyonnal való
gazdálkodás szabályozása kapcsán külön alkuval hozták létre és ruházták fel jogosítványokkal
a testületet. A bizottság dönt 2 a forgalomképes önkormányzati vagyon hasznosításáról 100 mil-
lió forint értékhatárig. Az efölötti vagyon hasznosításáról a közgy űlés rendelkezik. Ez utóbbiak
tekintetében a tulajdonosi jogosítványok gyakorlását, valamint gazdasági társaságokban az ön-
kormányzati tulajdonú tőkerészesedéshez kapcsolódó tagsági jogok gyakorlását a közgy űlés
ugyancsak átruházta. Meghatározott körben a Tulajdonosi bizottság hasznosítja a korlátozottan
forgalomképes vagyont is, továbbá a tárgy szerint illetékes bizottsággal közösen gyakorolja az
egyéb korlátozottan forgalomképes vagyon fölötti rendelkezési jogot.
A Tulajdonosi bizottság talán a legjelent ősebb szűkebb testület, amely számottev ő önálló
Söntési jogosítványokat kapott. Ezzel szemben vannak olyan bizottságok, amelyek megmarad-
tak a véleményezés, el őkészítés, javaslattétel, ellen őrzés „klasszikus" funkciókörében. Mind-
járt hozzá kell azonban tenni, hogy ez a kategorizálás önmagában még nem feltétlenül jelöli
ki a döntési mechanizmusban ténylegesen elfoglalt helyet.
Miközben tehát a bizottságok helyzetüknek, tevékenységi területüknek, aktivitásuknak és a
politikai alkuk kimenetelének megfelel ően eltérően részesedtek az érdemi jogkörökb ől, a fő-
polgármesternek és rajta keresztül a hivatalnak szűk marokkal mértek. Jószerével technikai-
végrehajtási feladatokat adtak át csupán. A közgy űlés által közvetlenül végképp nem gyakorol-
ható jogosítványokat a képvisel ők inkább a saját maguk alkotta bizottságoknak adták tovább,
mint sem a hivatalnak.
Ugyanakkor a közgyűlés nem vállalta fel, hogy a bizottságoknak saját munkáját érdemben
tehermentesítő szerepkört adjon. A sz űkebb testületek, a maguk végrehajtási jelleg ű jogosítvá-
nyaival, elsősorban a hivatal konkurensei lettek. A közgy űléshez viszonyítva „gyenge" bizott-
ságok egyidejűleg „erősek" a főpolgármesteri apparátushoz képest.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
186 Horváth M. Tamás TÉT 1992 s 3-4
Mindenből kettő van
A fővárosi közgyűlés működésének fentebb leírt sajátosságai utalnak a döntéshozatali folya-
matok egyes konfliktusaira. Valójában az önkormányzati szervezetrendszer egészében több
összefüggésben is felmerülnek ellentmondások. Részben „objektívek" ezek, mert az önkor-
mányzati törvény maga is szelet vetett, például a tisztségvisel ők közötti viszony tisztázatlan-
ságával.
Másfelől az ellentéteket a korábbitól gyökeresen különböz ő helyhatósági rendszer kiépítésé-
nek folyamata is szüli, amely természetesen nem lehet nehézségekt ől mentes.
A szervezeti feszültségekhez ugyanakkor hozzájárultak a közgy űlés saját döntései. A kialku-
dott kompromisszumok közül a hatáskörtelepítés sajátosságai nagy vonalakban kirajzoltak egy
felállást. Erre további szervezeti elemek rakódtak rá.
1. Vezet ők, vezetési szintek. Az önkormányzati törvény meglehet ősen lazán szabályozta a hiva-
tal vezetésének kérdését. Akkoriban úgy t űnt, ez nem feltétlenül törvényhozási probléma. En-
nek az lett a következménye, hogy ma az önkormányzatokon belül több szinten is felmerül,
ki is vezeti a hivatalt, illetve annak részlegeit.
a) A törvény szerint a polgármester a jegyz őn keresztül irányít, a közvetlen vezetést a jegyz ő
végzi. A problémák azonban már el őbb kezdődnek. A képvisel őtestület ugyanis, mivel bármely
ügyben maga dönthet, erősen megkötheti a polgármester kezét. A pénzügyi rendelkezési jog
értékhatárának meghúzásával például akár a napi m űködést is korlátozni lehet.
Konfliktusok ebből legélesebben nem is a főváros szintjén, hanem a kerületekben jelentkez-
tek. Nem egy helyen igencsak elmérgesedett a polgármester és a testület kapcsolata. A f őpol-
gármester mozgásterének szabályozásával a fővárosi közgyűlés is élt.
A kerületekben, ahol „végigvitték" ezt a konfliktust, jelentkezett a végs ő, immár feloldhatat-
lan dilemma. A testület akár teljesen megbéníthatta a hivatalvezetés m űködését, de a polgár-
mestert felmenteni mégsem tudja. Ez is szabályozási ellentmondás: ha már ilyen széles a képvi-
selőtestület jogköre, a személyi konzekvenciák levonását is a kezébe kellett volna helyezni.
b) Önkormányzati rendszerünkben általában konfliktusos a polgármester (alpolgármester)
és a jegyz ő viszonya. Nem mentes ettől a főváros sem.
A probléma lényege, hogy a (fő)polgármester és a (fő)jegyző is elvben egyaránt az egész
hivatal működéséért felel. Egyikük a törvény szövege szerint „irányít", a másik „vezet"; amit
a gyakorlatban nem könny ű aprópénzre váltani.
Ugyanez a konfliktusa főpolgármester-helyettesek szintjén is jelentkezik. Az ő hivatali, tevé-
kenység felügyeletük és a főjegyző általános hivatalvezetése szintén csak különmegállapodások
alapján határolható el nagyobb súrlódások nélkül.
A fővárosban a fő jegyz ő váltást követően a felelősségi körök elhatárolása, úgy t űnik, sikerül-
-
tebb lett. Nagyjából tisztázódott, hogy az ágazatpolitikai tartalmú feladatokért végs ő soron a
főpolgármester-helyettesek, a „hivatali" természet ű ügyekért a főjegyző felel. Ez persze
együttjár bizonyos párhuzamosságokkal, amit az ügyosztályok nagyon is érzékelhetnek napi
munkájukban.
Így például az osztályfelügyelet főjegyzői vonalon is kiépült. Három aljegyző felügyeli meg-
osztott felel őségi körben a hivatali egységeket. A főpolgármesteri hivatal méretei ugyanakkor
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
ÉT 1992 • 3-4 A hatalom megosztottsága 187
ndokolhatják is ezt a megoldást. Ha van általános f őjegyzői kontroll, márpedig valamilyen
szintig jogszabálynál fogva lennie kell, azt érdemben aligha lehet másként megoldani, mint
szervezeti módszerekkel.
Hasonló párhuzamosság tapasztalható az értekezleti rendben is. A f őpolgármester-helyette-
sek és a főjegyző a maguk feladatkörében ilyen formában (is) kapcsolatot tartanak az ügyosztá-
yok vezetőivel. A témákat bizonyára nem könnyű elhatárolni, hiszen jogilag is csupán a vezet ői
„nézőpont" különbözik. S őt a jelenlegi felállás zökkenőmentességéhez talán éppen átfedések-
re, kölcsönös egyeztetésekre van szükség.
c) Helyzetüknél fogva konkurálnak egymással a bizottsági elnökök az illetékes
őpolgármester-helyettessel, másfelől a felelősségi körükben működő ügyosztályok vezetőivel.
„Helyzetüknél fogva" tehát közöttük adott esetben lehet a legfelh őtlenebb személyes kap-
solat . Az együttműködéshez a törvényi és a fővárosi szabályozás nem ad egyértelm ű eliga-
zítást.
Az aktívabb bizottságok elnökei közvetlen kapcsolatokat alakítottak ki a megfelel ő ügy-
osztályokkal. Ezek szerint főpolgármester-helyettesi, s őt akár főjegyzői szerepköröket vettek
át. Ugyanez az ügyosztály-vezetők részéről úgy jelentkezik, hogy egyszerre több főnökük is
akad.
A hivatalvezetés mindenesetre megújuló módon próbálkozik a szervezet egységének meger ő-
sítésével, elsősorban a közvetlen bizottság—ügyosztály kapcsolatok korlátozásával vagy leg-
alább mederbe terelésével.
A bizottsági elnökök közül nem egy közvetlenül befolyik a napi operatív végrehajtási munká-
ba. Akár közvetlenül is irányíthatják a hozzájuk tartozó ügyosztályok munkáját. Amennyiben
így tesznek, kiváltják lényegében az illetékes f őpolgármester-helyettest. Másfel ől egy kicsit
kikerülik az egységes főjegyzői hivatalvezetést.
A dolgot bonyolítja, hogy az „er ős"bizottságelnökök fellépése távolról sem minősíthető tel-
es mértékben illegálisnak. Az a bizottság, amelyik a közgy űléstől érdemi hatásköröket kapott,
aligha gyakorolhatja jogait másképp, mint közvetlenül.
Egyes területen — mint említettem — a főpolgármester-helyettesi felügyeletet hivatalosan
is bizottságelnökök látják el. Ez esetben a közvetlen kontrollt lehetetlen kizárni.
Talán az utóbbi helyzet tisztábbnak t űnik, bár a hivatalvezetés egységességének problémája
itt is visszaköszön. Fontosabb ennél az er ős bizottságok státuszában jelentkez ő ellentmondás.
Miközben az operatív végrehajtásban kétségkívül kulcsszerepet játszanak, felel ősségük sem
politikai, de még kevésbé hivatali értelemben nincsen. A m űködésért való politikai felel ősséget
ugyanis ezekben az esetekben is a főpolgármester és helyettesei viselik. A hivatali szervezet
vezetői felelőssége pedig a már említetteken kívül a főjegyzőt, munkaköri szempontból pedig
az ügyosztály-vezetőket terheli.
A bizottságelnökök túlnyomó többsége főhivatásúként látja el feladatát. Vezet ői hivatali mun-
kát végeznek, amelyben a szakmai irányultság együtt jelentkezik a politikai elkötelezettséggel.
Az „erős" bizottságelnökök határozott ágazatpolitikát érvényesítenek. Ezzel a pozícióval a hi-
vatali hierarchiában legalább ügyosztály-vezet ői vagy deklaráltan a tevékenységi körért való fe-
lelősséget viselő főpolgármester-helyettesi státusz lett volna adekvát.
A tiszta következmények érvényesítésének hiányában viszont többen, több szinten látnak el
amúgy összetartozó feladatokat. Szervezeti értelemben ez nem kedvez ő.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
188 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
Az alapállás dilemmáját a résztvev ők különbözőképpen igyekeznek feloldani. Van, ahol a
főpolgármester-helyettes és az „er ő s" bizottsági elnök között hallgatólagos megállapodás van
érvényben a szerepek megosztásáról. Másutt az ügyosztály-vezet ő személyes kötődése, esetleg
kapcsolatai oldják fel az ellentmondást. De az eddigi m űködés folyamán végig voltak olyan
helyzetek is, ahol a főpolgármester-helyettes és a bizottságelnök, illetve ez utóbbi és az
ügyosztály-vezető között kölcsönösen bevallottan „rossz a kapcsolat".
2) Hivatalszervezet. A hivatal a ciklus folyamán jelentősen átalakult. A személyi állomány
több mint fele 2 év alatt kicserél ődött. A vezetők körében ennél is nagyobb mértékű volt az
ő rségváltás: 80 % -uk új a posztján. A hivatal struktúrája sem a régi. Osztályok t űntek el, és
újak alakultak.
A Főpolgármesteri Hivatal létszáma az 1990 októberi 1325 f őről 1992 októberére 1156-ra,
vagyis 13 %-kal csökkent.
Jelentő sebb ennél a hivatalon belüli átstruktúrálódás. Az osztályok, szakfeladatokat ellátó
szervezeti egységek létszáma 21%-kal lett kevesebb. Növekedett viszont a vezetést, testületi
munkát közvetlenül segítő szakértői bázist nyújtó állomány létszáma. Az utóbbiak teljes körben
nem is feltétlenül jelennek meg a tisztvisel ői létszámban.
Az önkormányzat csúcsszerveihez kapcsolódó feladatokat lát el az ún. törzskar, amelyik a
tisztségviselők közvetlen alárendeltségében álló szervezeti egységeket foglalja magába. Közöt-
tük kiemelésre érdemesek a vezet őnként külön-külön működő kabinetek. Ugyancsak e típushoz
sorolhatók a bizottsági stábok, a frakció-alkalmazottak (4 f ő). Érdemi szerepet játszanak
továbbá a tanácsadók és a tanácsadó-testületek, amelyek közvetlen, szakmai, vezetést segít ő
szervek.
A tanácsadó testületek szerepét az ellenzéki pártok visszatér ően bírálták. A közgy űlésen is
elhangzott ezzel kapcsolatban a „kamarilla-politika" vádja. Felvet ődött, hogy valójában meg-
kettőzik az apparátust. Emögött olyan tartalmú kritika áll, miszerint a tisztségvisel ők megpró-
bálják kivonni a hivatal egy részét a bizottságok ellen őrzése alól.
Mindenféle politikai értékítélet nélkül megállapítható, hogy a hivatal valóban két szinten
szervezett. Az ügyosztályi struktúra mellett van egy meglehet ősen tagolt,vezetést közvetlenül
segítő (tágabb értelemben törzskari) hálózat. Szerepe a tisztségvisel ők közvetlen kiszolgálása,
valamint a vezetői döntések szakmai megalapozása. F őleg az utóbbi kört érzik konkurensnek
a testületi tagok és az ellenzéki pártfrakciók.
A hivatal ilyen értelmű „megkettőzése" tény. Hozzá kell tenni azonban, hogy — mint a
létszám- és szervezeti adatokból kit űnhetett — a főváros nagyszervezet. Meglehet, túlságosan
nagy a tanácsrendszerhez képest megváltozott feladatai tükrében. Ennek elemzése más tanul-
mányra vár. Amíg azonban a mai felállás m űködik, tehát ezer fő fölötti az apparátus, addig
a törzskari szervezet kiépültsége, legalábbis részben, indokoltnak t űnik.
Látni kell továbbá, hogy a nem ügyosztályokra tagolt szervezet a f ővárosi igazgatási munká-
ban tartalmilag új elemeket hozott, és ezeket folyamatosan er ősíti. A politikailag kiemelt prog-
ramok jó részét ugyanis tisztségvisel ői szinten menedzselik. Ehhez pedig alkalmasabb forma
lehet a rugalmasabb, szakmailag több energiát összpontosító, nem hagyományosan hivatali ta-
goltságú és nem hierarchikus szervezeti megoldás.
Természetesen a Főpolgármesteri Hivatalban nem kizárólag e tisztségvisel ői stábok végeznek
program-menedzsmentet. A már említetteken kívül némelyik bizottság(elnök) is törekszik
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
ÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 189
erre. Ez pedig aligha lehetséges másképp, mint ha partnerre találnak a tevékenységi kör szerinti
i‘gyosztály munkatársaiban. Rendeltetésüknél fogva azonban az ügyosztályok mégis els ősorban
z ún. rutin ügyekért, vagyis a működtetésért, a feladatellátás folyamatos biztosításáért fe-
1 Tősek.
Akár így, akár úgy vélekedjünk is a hivatal kétféleségér ől, megállapítható, hogy magában
hordoz bizonyos feszültséget nemcsak az apparátuson belül, hanem a politikai döntéshozókkal
való kapcsolatban is.
3) önkormányzat-politikai döntésel őkészítés. Az ún. helyi politikai döntésel őkészítésnek két
fóruma van: a bizottságok és a frakciók. Mindkettő „hivatalos" fórum. A frakció is, amelyet
ismer és szabályoz a fővárosi SzMSz.
Kettejük között elvileg a következ ő munkamegosztás áll fenn. A bizottságok alapvetően
zakmai—politikai oldalról készítik el ő a közgyűlés döntéseit és közreműködnek a határozatok
végrehajtásában vagy akár közvetlenül eljárnak. A frakciók ezzel szemben helyi ügyekben párt-
politikai döntéseket hoznak.'
A gyakorlatban az elhatárolás nem könny ű . Nyilvánvaló, hogy az üléseken összekeverednek
a szempontok. Az er ős bizottságok elnökeit, illetve a tisztségvisel őket saját frakciójuk igyek-
szik mentesíteni a korlátozások alól. Az említett vezet ők nyilvánvalóan amúgy is elvégzik a
szükséges pártközi és párton belüli egyeztetéseket.
Az egységes frakciófellépés azonban alkalmasint fontos lehet. A pártok mindegyike tart a
közgyűlések előtt ülést, ahol minden politikai szempontból lényeges kérdésr ől állást fog-
: al(hat)nak. Nem szükségszer űen alakítanak ki egységes álláspontot. Bár a közgyűlés jelen fel-
állása mellett (kisebbségi kormányzás) bizonyos helyzetekben és meghatározott ügyekben ez
-fagyon is tanácsos.
A bizottsági, helyesebben a bizottságban ül ő saját tagok véleménye általában irányadó a frak-
ció álláspontjának kialakítására nézve. Nem kizárt persze kollízió. A feloldás bels ő megállapo-
dásoktól és azok betartásától függ.
Frakcióközi megállapodások eddig csak bizonyos kiemelt esetekben vették át egyértelm űen
közgyűlési döntéselőkészítő szerepkört, vagyis olyankor, amikor sikerült megállapodásokat
- ,ető alá hozni. Az ún. fővárosi összefogás programja, továbbá a szervezet kialakításáról, a va-
gyongazdálkodás rendjével kapcsolatos megállapodások alkalmával tartalmi kérdésekben szü-
..ettek politikai állásfoglalások, amelyeket aztán alkuban egyeztettek. A frakciók itt egyértelm ű-
m átvették a bizottságoktól az el őkészítést.
A többcsatornás előzetes egyeztetési rendszer tágabb lehet őséget biztosít a különböző szem-
?ontok felvetésére és érdekek egyeztetésére, lobbizásra egyaránt. Mégis, az er ős bizottság ké-
pes lenne a pártközi egyeztetés lebonyolítására — nyilvánvalóan teszi is. Amikor viszont a frak-
zióálláspont domináns, vajon mi marad a bizottságra?
Mindennek az a nem elhanyagolható gyakorlati következménye van, hogy egy jó döntéshez
jelenleg talán túl sok egyeztetési kört kell megfutni.
Összefoglalva, a városi önkormányzat szervezetében, bels ő struktúrájában tehát vannak pár-
huzamosságok. Akár a vezetési szinteket, a vezet ői státuszokat, akár magát a hivatal felépítését
vagy a politikai döntéselőkészítést vesszük — egymással konkuráló elemeket, formákat ta-
lálunk.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
190 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
Önmagában egyikükről sem mondható, hogy fölösleges lenne. A közgy űlés hatékonyságának
növelése szempontjából épp oly üdvös a frakciók operativitásának er ősödése, mint a bizottsá-
gok érdemi szerepköre. A hivatal merev struktúrájának feloldása is elengedhetetlen a nem ha-
gyományosan felvetődő, a kialakult munkamegosztási hálózaton „keresztülfekv ő" témák eseté-
ben. S természetesen kedvez ő, ha a közgyűlésnek tényleg van befolyása a hivatal m űködésére,
ha a bizottságok valóban rálátnak az apparátusi tevékenységre.
Mindez együtt mégis soknak tűnik. Az egyformán preferált ellentétes értékek lerontják egy-
mást. Nem jó, ha az egyébként még oly kiváló főpolgármester-helyettes, bizottságelnök, ügy-
osztály-vezető nem az, ami. Rontja a hatékonyságot, ha a szervezeti, döntési integrációt egy-
szerre több fórumon próbálják azonos intenzitással megvalósítani. Kisebbik baj csupán, ha
közülük egyik vagy másik formálissá lesz, s valamelyik csendben meghatározóvá válik. Proble-
matikusabb, ha patthelyzetek alakulnak ki, amikor sem a hivatal, sem a testületek nem képesek
igazán (hatékonyan) kormányozni.
A fővárost ráadásul sújtja még egy további kett ősség. A kerületi és a Budapest-szintű önkor-
mányzatok nem egyértelm űen lehatárolt felel ő sségi rendszere. Ennek a problémakörnek a rész-
leteit nem ez a tanulmány vizsgálja. A fővárosi belső viszonyok összefüggésében említem csu-
pán, hogy a kerületekkel való koordinációban is kifejez ődik az egyes szervek és az egyes
szereplők eltérő felfogása.
A főpolgármester viszonylag rendszeresen találkozik, fórumok keretében, a kerületi polgár-
mesterekkel, és egyedileg az egyes kerületek vezet őivel. Szakterületükön a főpolgármester-
helyettesek is igyekszenek átfogóan egyeztetni. Az aktívabb bizottságok öntevékenyen kezde-
ményeznek véleménycseréket kerületi partnereikkel, de akár az illetékes osztályok közötti
egyeztetéseket is elvégzik. Formalizált rendszert viszont nem lehetett kialakítani, els ősorban
a kerületek, azon belül is főleg a testületek, ellenállása miatt.
A bizottságok
Bármennyire furcsa, a fővárosi önkormányzati szervezet strukturális problémáinak közép-
pontjában a bizottságok helyének meghatározása áll. Akár a közgy űlés, akár a tisztségviselők
vagy a hivatal működése oldaláról közelítettünk, mindannyiszor a bizottságok ellentmondáso-
kat gerjesztő szerepére lyukadtunk ki.
Az ilyen felfogás sem pozitív, sem negatív megítélést nem tartalmaz. Egyoldalú lenne elítél ő-
en állást foglalni, hiszen feszültségek léte akár el őremutató is lehet. A tanácsrendszer reform-
próbálkozásai kapcsán majd mindenki a bizottságok kulcsszerepér ől álmodott: a testületi mun-
ka folyamatosságáról, amikor a képvisel ők amolyan műhelyekben dolgoznak, érdemi
döntéselőkészítést és végrehajtást visznek, irányítják a megfelel ő osztályokat stb.
Az ítéletalkotásban mindkét véglet egyodalúságra vezetne. Célszer ű tehát, amennyire lehet,
tárgyilagosnak maradni.
Kezdjük mindjárt a kulcsszerepkör tartalmával! Közigazgatási intézményi értelemben kell
ezt felfogni. Vagyis senki nem állítja, hogy az önkormányzat minden fontos döntése a bizottsá-
gokban, netán közülük a fontosabbakban vagy csak ott d őlne el. Ugyanakkora működés intéz-
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
TÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 191
ményessége, rendje magától értet ődően túlnyúlik a jogi szabályozás keretein, beleértve termé-
getesen a főváros szabályozta, helyi jogosítványokat is.
Az egyes bizottságok szerepe nagyon különböz ő lehet, mind a stratégiai döntéshozatalban
játszott szerep, mind az operatív igazgatásban való részvétel szempontjából. Súlyuk függ „ob-
jektív" szerepüktől, azaz profiljuktól, és attól, hogyan definiálta a közgy űlés hatásköreiket.
Ezen túlmenően az is fontos, miként oldják fel saját esetükben a végrehajtáson belül jelentkez ő,
már bemutatott kollíziókat. Végül különböz ő, hogy a közgyűlés mennyire „hagyja rájuk" a
döntéseket, milyen mértékig formál jogot magának a közvetlen rendelkezésre. Természetesen
a plénumon más az érdeklődés egy fővárosi ismertségű kulturális intézmény igazgatójának sze-
mélye, mint, mondjuk, egy szociális otthon vezet őjének kiválasztása iránt.
A tényleges szerepkör szempontjából nem közömbös a bizottság saját aktivitása sem.
Mennyire aktív, mekkora jelent őséget tulajdonít saját m űködésének, képes-e érvényesíteni aka-
ratát az osztállyal, tisztségvisel őkkel, netán magával a közgy űléssel szemben.
A befolyás foka függhet a helyzett ől és az időponttól is. A szervezeti és m űködési szabályzat
egyes változatai megalkotásának idején például a Közigazgatási és Jogi bizottság akár az egész
nkormányzati működés szempontjából centrális fórum lehetett: „békeid őben" viszont erre
elyzeténél fogva ilyen mértékben nem nagyon van esélye.
Jelen elemzés nem terjedhetett ki a bizottságok teljes körének részletes, mélyreható feltárásá-
ra. Talán fölösleges és bizonyos értelemben feltétlenül szubjektív lenne kategorizálni. Csak
példálózva és kizárólag a további mondanivaló megfoghatósága érdekében említem, hogy a f ő-
városban mindenképpen az er ős bizottságok közé kell sorolni a Tulajdonosi bizottságot, az Ok-
tatási bizottságot, az Egészségügyi és Sport bizottságot, a Szociálpolitikai és Lakásügyi bizott-
ságot, és a Kulturális bizottságot.
Az „erősség" nem feltétlenül a tevékenység min ősítése. Sokkal inkább a saját akaratérvénye-
sítésre való esély kifejezése. Lássuk, mik a főbb megnyilvánulási formái ennek a képességnek!
Közülük néhányra már utaltam az eddigiekben. Érdemes mégis összefüggéseiben látni az
elemeket.
Mitől erős egy bizottság?
(Napi ügyosztály-irányítás) Az erős bizottságok elnökei közvetlenebb kapcsolatban állnak
a tevékenységi körüknek megfelel ő ügyosztályokkal. E kontaktus lehet személyes viszonyon
alapuló, alapvetően együttműködési természet ű. Főként akkor van erre esély, ha az osztályveze-
tő vagy/és más munkatársak újonnan kerültek a hivatalba.
Az erőteljesebb pozíciójú elnökök azonban „ellenségesebb" közegben is képesek irányító
pozícióba kerülni. Van példa az osztály-ügyiratok teljes kör ű láttamozására is. Minden ilyen
helyzetnek megvan a maga teljesen legális alapja, pl. a közgy űlés részéről fennálló bizalmatlan-
ság, sőt, korrupciógyanu (főleg kezdetben) a városházi osztályokkal vagy vezet őkkel szemben.
A bizottságelnökök testületük felhatalmazásával vagy anélkül sok egyedi ügyben is hivatalból
eljárnak. A panaszügyek kivizsgálása révén, mely feladatkör az intézmény- és vállalatvezet ők-
kel szembeni munkáltatói jogok gyakorlásából származik, lehet őségük van közvetlen informá-
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
192 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
ciókérésre, véleménynyilvánításra, végs ő soron a folyamatok, közigazgatási döntések befolyá-
solására, már az ügyosztály szintjén.
(Politika-alakítás) A bizottsági munka fontos területe a feladatkör szerinti önkormányzati
politika alakítása. Az aktívabb bizottságra jellemz ő a saját előterjesztések készítése és benyújtá-
suk a közgyű plénuma elé. Ilyenkor a kidolgozást közvetlenül a sz űkebb testület meghatáro-
lés
zott tagjai, de természetesen leggyakrabban maga az elnök vezeti. Jobb esetben ebbe beépül
az ügyosztály munkája, elépzelhető azonban a hivataltól teljesen függetlenül is.
Hiánypótló, amikor olyan ügyekben dolgoznak ki javaslatot, amely kérdéskörök újszer ű
megjelenésüknél fogva sehogy sem illeszkedtek volna a meglév ő osztálystruktúrába. Például
a Szociálpolitikai és Lakásügyi bizottság anyagkészítés és javaslattétel szintjén foglalkozott a
tömegközlekedés tarifarendszerének módosításával, annak érdekében, hogy érvényre jusson
a szociális szempont.
Az ágazati politikák kialakítása és érvényesítése egyébként a bizottságok, elnökeik (alelnöke-
ik) és az illetékes főpolgármester-helyettesek között megoszlik a már említett vegyes megoldá-
sok formájában.
(Intézményirányítás, vagyongazdálkodás) Az erős bizottságok képesek az önkormányzati in-
tézmények és vállalatok tevékenységének stratégiai befolyásolására. Mint már említettem, al-
kalmasint nagy tömegű szervezetről van szó. Nem is beszélve például a kórházakról, ahol a
vezető i munkáltatás esetenként 3 személyt jelent: az orvosigazgatót, az ápolási és gazdasági
igazgatót.
A vagyongazdálkodás kontrollján keresztül az intézmények stratégiai lépéseinek irányítása
valósul meg. Minden kezdeményezés ugyanis automatikusan a rábízott önkormányzati vagyon
hasznosítását jelenti, amelyben értékhatártól és a hasznosítás módjától függ ően kell beszerezni
a megfelelő testületi állásfoglalásokat. A szakterület szerinti bizottság ebben a mechanizmus-
ban nem kerülhető meg.
Különösen jelentő s az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás bizottsági megjelenítése
a fővárosi vállalatok felé. A vállalatátalakítás folyamatában ugyanis a közüzemi vállalatok többé
nem irányíthatóks a szó hagyományos értelmében. A vállalati tevékenység befolyásolására egye-
dül a tulajdonos jogán van lehet ő ség, vagyis vagyongazdálkodás címén.
A bizottságok önkormányzati vagyon felhasználása fölötti kontrollja, befolyása természete-
sen nagyon fontos lehet a közfeladatok ellátásának biztosítása szempontjából és különösen az
az átalakulás viszonyai között indokolt felügyelet érvényesítése okán. Az er ős bizottságok ezál-
tal olyan helyzetbe kerültek, hogy részükr ől valamely kezdeményezés felvállalása fontos ténye-
ző lehet az ügy sikeres keresztülvitele szempontjából.
Az „intézményirányítás" új rendje magával hozta az irányítás tartalmának megújítását. A
bizottságok olyan szabályozásokat, technikákat dolgoztak ki és tettek az érintettek el őtt nyilvá-
nossá, amelyek régóta hiányzó rendezettséget próbálnak bevinni a szakmai közösségek életébe.
Tekintve hogy hosszú ideje tartó és egyhamar teljesen aligha megoldható konfliktusokról van
szó, eléggé nem hangsúlyozható e kísérletek jelent ősége. Említhető példaként a vezetői jutalma-
zások rendjének normatív kialakítása több humánszolgáltatási területen; a költségvetési alkuk
és elosztások szabályozása az önkormányzati ágazaton belül, az egyes intézmények között; in-
tézményi, szervezeti és m űködési szabályzatok mintáinak kidolgozása stb.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
TÉT 1992 s 3-4 A hatalom megosztottsága 193
(Szervezeffliggetlen politikaérvényesítés) Az erős bizottságok nemcsak a hagyományos szer-
vezetirányítási rendbe ékel ődtek be. Úgy is érvényesítik törekvéseiket, hogy az független a
meglévő struktúráktól. Képesek ezáltal generálni a közszolgáltatások m űködésének új, a maitól
c kérő, többcsatornás rendszerét. A bizottságok és környezetük ezzel a f ővárosi közigazgatás
megújításának egy további fontos elemét és els ő gyakorlati eredményeit is magukénak mond-
hatják.
A főváros költségvetésében több alapot különítettek e1 6 . A színházi, a közművelődési, a ze-
nei, a képzőművészeti, a tudományos, a vállalkozásfejlesztési alapok intézményen kívüli szfé-
nik támogatását, a kultúra esetében területi mecenatúráját célozzák. Más alapok meghatáro-
2 ott, a meglévő szervezeti struktúrához egy az egyben nem köthet ő programok fmanszírozását
olgálják. A felosztásról a jóváhagyott keretösszeg erejéig a bizottságok döntenek.
(Általános önkormányzati funkciók átvétele) A legaktívabb bizottságok az önkormányzat ál-
talános szerepkörét is nem egy vonatkozásban igyekeznek érvényre juttatni. A területi koordi-
r.ációban vállalt szerepükr ől már volt szó. Ez esetben a strukturálisan nagyon hiányzó integráci-
ót igyekeztek ágazatukban, meghatározott célokhoz köt ődően, esetenként általános érvénnyel
i; érvényesíteni.
Van példa az adott ágazat nagypolitikába való bekapcsolódására is, átvéve azt a közgy űlési
szerepkört, hogy az önkormányzat állást foglalhat országos jelent őségű kérdésekben. A legin-
kább közismert az Oktatási és talán a Kulturális bizottság ilyen típusú konfliktusa a M űvelődési
E s Közoktatási Minisztériummal. E megnyilvánulásoktól a pártszempontokat természetesen
aligha lehet leválasztani.
Egyes bizottságok: elnökök és tagok
Külön kell szólni a Tulajdonosi bizottság szerepéről. Mint már a dolgozat elején szó volt
róla, a közgyűlés idetelepítette a legszélesebb döntési jogkört.
A bizottság a Budapest Fővárosi Vagyonkezelő Központ Rt. létrehozása körüli politikai
kompromisszum keretében jött létre mai szerepkörével. 1992 júliusa óta dönt a 100 millió forint
torgahni érték alatti ingatlanok eladásáról. További gyakori döntési típusok a f ővárost megillető
e lővásárlási jog, illetve az arról való lemondás gyakorlása; vállalati közgy űlések összehívása,
vagyonátadás, vállalatátalakítás, -privatizációval kapcsolatos döntések, illetve eljárás; a f őváro-
á tulajdoni részekkel való rendelkezés; kerületekkel való tárgyalás vagyoni tárgyú együtt-
nűködési megállapodásokról stb.
A testület politikai jelentőség szempontjából is „els ő bizottság", amit kifejez, hogy tagjai
sorában az összes frakcióvezet őt ott találjuk. Csak azért nem ún. csúcsbizottság, mert nem átfo-
k ó felelősségű , és tudatosan nem is vállal ilyen szerepet. Nem tárgyalnak meg más bizottsághoz
tartozó kérdéseket, holott erre legálisan volna lehet őség. Más bizottságok rendszeresen élnek
i> vele. A közgyűlési előterjesztéseket minden bizottság megtárgyalja. F őleg az elnöktől, de
persze a tagok kezdeményezéseit ől is függ, hogy mely ügyekben alkotnak véleményt. Az Okta-
tási bizottság, és hasonlóképpen a Környezetvédelmi bizottság is, például szükségesnek tartot-
ták, hogy megtárgyaljákés állást foglaljanak a főpolgármester lakástámogtási kérelme ügyében.
A Tulajdonosi bizottság tevékenységének hivatali el őkészítése közvetlenül a főjegyzőn ke-
resztül történik.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
194 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
Érdemes kitérni a klasszikus értelemben funkcionális bizottságokra. Ilyen a Gazdasági és
Költségvetési, a Városfejlesztési és Tervezési, a Jogi és Közigazgatási bizottság. Felel ősségük
átfogó, nem korlátozódik egy-egy szakterületre.
Önálló döntési hatásköreik tulajdonképpen nincsenek. Szerepük els ősorban döntésel őkészí-
tő. Különösen fontossá válhatnak meghatározott közgy űlési döntések előkészítésekor, amelyek
átfogóan kihatnak az önkormányzat egész m űködésére. Így a Gazdasági és Költségvetési bizott-
ság a költségvetés kialakítása, a Városfejlesztési és Tervezési bizottság a különféle rendezési
tervek véleményezése kapcsán kap különösen érdemi szerepet. Az egyes el őterjesztések jelen-
tős hányada is átáramlik e testületeken, hiszen majd minden igénynek van például költségvetési
vonzata stb.
Talán kevésbé készítenek önállóan el őterjesztéseket, legalább is a legaktívabb szakterületi
bizottságokhoz mérve. A „funkcionális" bizottságok jobban Be vannak szorulva a klasszikus
hivatali egyeztetés számukra megszabott keretei közé. Alapvet ően a közgyűlésen ismerteti az
elnök az előterjesztéssel kapcsolatos állásfoglalást. Az anyag tartalmi, érdemi befolyásolására
való ráhatás lehetősége függ a szakterületileg illetékes vezet őkhöz (főpolgármester-helyettes)
való viszonytól és természetesen helyzetfügg ő is.
Vannak bizottságok, amelyek különböző okok miatt teljesen a perifériára sodródtak. Saját
önjellemzése' szerint ilyen a Kereskedelmi és Fogyasztói Érdekvédelmi bizottság. Szemmel
láthatóan még mindig a helyét keresi az 1992 áprilisában alakult Foglalkoztatáspolitikai bi-
zottság.
Más bizottságoknak egyszerűen nem olyan jelentős a tevékenységi köre, bár attól az adott
tevékenység lehet fontos. Az utóbbi szempont nem mellékes a közgy űlés tehermentesítése
szempontjából (pl. Városképvédelmi bizottság).
„Ki" a bizottság? A tagok vagy talán inkább az elnök? Az általában főállású elnök szerepe
potenciálisan meghatározó. A megkeresések, az ügyiratok hozzá futnak be, intézi a levelezést,
vezeti az adminisztrációt, képviseli a bizottságot küls ő személyek felé, a bizottság nevében ki-
admányozási jogkört gyakorol, utalványoz. A folyamatos ügyvitel tehát az ő vállán nyugszik.
Összehívja a testületi üléseket, el őkészíti — ezzel lényegében meghatározza — a napirendet.
Nagyrészt tőle, előkészítő munkája mélységétől függ, hogy a bizottság mennyire „száll rá"
egy témára. Felvállalja-e önállóan el őterjesztések kidolgozását, vagy csak az eléje tett anyagból
dolgozik, azokat véleményezi.
Szociológiailag az elnök jeleníti meg a bizottságot, hatáskörileg azonban a testület gyakorolja
a jogosítványokat. E kettősségben önmagában nincs különösebb anomália. Hiszen az ügyeket
folyamatosan 9 ember aligha vihetné egyidej űleg a mindennapi intézés-intézkedés szintjén.
A bizottság hatásköri felhatalmazása abból a szempontból is jelent őséget nyer, hogy az elnö-
köt ez a körülmény teszi függetlenné a hivataltól és jogosítja fel az eljárásra.
Ugyanakkor aggályos, hogy a szabályozás sehol sem definiál önálló felel ősséget az elnöknek.
Ez pedig nem adekvát a kialakult viszonyokkal.
Az elnök szerepéből egy politikai-szociológiai következtetés is adódik. A pozíció jelent ősége
meghatározó, vagy az lehet, az adott testület m űködése, hatásköre gyakorlása szempontjából.
Ezt az alelnöki poszt nem feltétlenül képes pótolni. Ebb ől a szempontból jelentőséget nyer
a FIDESZ közgyűlési súlyához képest számottevő, 5 elnöki posztja (lásd az 1. és a 2. táb-
lázatot!).
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
TÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 195
A bizottsági tagok aktivitása bizonyára nagyon különböz ő. A részletekre ez az elemzés nem
rjedhetett ki. Az biztos, hogy a tagok sokfélék. Van, akinél az üléseken való megjelenés sem
rmészetes. Mások meghatározott, az őket érdeklő ügyekben rendkívüli aktivitást tanúsítanak,
'r lobbiznak is.
A tagok „hadrafoghatósága", vagyis részvétele az ülések közötti munkában szintén változó
het. Egy biztos: az elnök nem rendelkezik különösebb eszközökkel, hogy t őlük munkát „be-
ajtson".
Kitörési kísérletek
Érzékelvén az önkormányzati végrehajtásban jelentkez ő ellentmondásokat, a közgy űlés, a
ártfrakciók és a fővárosi vezetés többféle kezdeményezést tett.
A hatáskörtelepítési vita idején mindegyik párt érvelt egy-egy lényegében konzisztens modell
ellett. Az SZDSZ a főpolgármesternek kívánta adni a jogosítványok zömét. A FIDESZ egy
ollektív végrehajtó testületet akart látni, amelyben a politikai csoportosulások proporcionáli-
kapnak helyet. A szabaddemokraták magát az intézményt támogatták volna, de csakis több-
égi, tehát a parlament által támogatott kormány analógiájára. Az MDF mindegyik változatot
pponálta, s véleménye szerint a hatásköröket a bizottságokra kellett volna átruházni oly mér-
kben, amennyire az egyáltalán lehetséges. Végül egyik őjüknek sem lett igaza.
A konfliktusok leküzdésének további kísérlete volt az az egyeztet őfórum, amely a tisztségvi-
elők, a frakcióvezetők és a bizottsági elnökök részvételével m űködött. Ez a megoldás azonban
em volt alkalmas a kétoldalú egyeztetések lefolytatására. Márpedig az alkuk praktikusan nem
ndenki között egyformán köttetnek meg, hanem els ősorban a „kormányzó" SZDSZ (vagy
sztségviselői), illetve valamelyik másik partner egyetértésével. S őt, ezen túl is eléggé egyér-
lmű, milyen sorendben kerestetnek meg az egyes ellenzékben lév ő pártok. Mivel erre a takti-
sra a fórum alkalmatlan volt, továbbá az összetétel sem volt valami koncentrált — a kezde-
ényezés elhalt.
Végül érdemes megemlíteni az 1992 márciusi „fővárosi összefogás programját", amikor
akcióközi megállapodással döntési csomagot fogadtak el. Ebben többek között szerepelt az
zMSz véglegesítése közös előkészítő bizottság útján, a vagyonkezel ő központ rt. létrehozása,
világkiállítás előkészítése és más fontosnak vélt kérdések. Jó részük a továbbiakban napirend-
is került, aztán egyenként külön alkuk köttettek.
Talán még ez utóbbi egyeztetési forma bizonyult a leghatékonyabbnak. Csakhogy ezt nem
ikerült stabilizálni. Azaz nem intézményesült, ami els ősorban a hivatalban lévő vezetés érdeke
tt volna. Enélkül pedig legjobb esetben is csupán egyedi kompromisszumok soráról lehet
ó. Ilyenkor azonban, bár a résztvevő felek egyetértése valahogy biztosítható, a rendszer kon-
isztenciáját semmi sem védi.
Mit jelent az önkormányzati végrehajtás rendszerének következetes kiépítése? Valamelyik
mert közigazgatási modell melletti tudatos, gyakorlati elkötelezettséget. Mintául a nemzetkö-
i tapasztalatokra kell utalni.
Logikailag eszerint az átruházott hatáskörök címzettjeként alapvet ően a következő változatok
erülnek fele:
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
196 Horváth M. Tamás TÉT 1992.3-4
(A) általános felelősségű végrehajtó-szerv
1. bizottságelnökök testülete a főpolgármester vezetésével, a bizottságok egyben
irányítják a megfelel ő osztályokat;
2. parlamentáris modell: többségi elven választott végrehajtó-szerv, amelyben az
egyes szakterületek felel ősei egyben vezetik is a hivatal megfelel ő egységeit (analóg
a kormány és a miniszteriális felel ősség rendszerével);
3. parlamentáris modell városigazgatóval: a végrehajtó-testület tagjai közvetlenül
nem felelnek az igazgatás viteléért, erre a testület döntése alapján alkalmazott (nem
politikus) csúcs-menedzser hivatott egyszemélyben;
(B) egyszemélyi végrehajtó-szerv
4. erős polgármesteri modell: a politikus vezet ő egyben az adminisztráció feje is,
mellette a főpolgármester-helyettesek nyerhetnek érdemi, továbbruházott végre-
hajtási szerepkört.
E tanulmánynak nem feladata a fővárosi önkormányzat belső szervezeti rendjére vonatkozóan
megoldási javaslatokat kidolgozni. A fenti felsorolással csupán arra az aktuális tanulságra akar-
tam rámutatni, hogy egyik vagy másik modellt lehet őség szerint következetesen kell végigvinni.
A jelenlegi hatáskör- és hatalommegosztásnak talán éppen az a legnagyobb hiányossága, hogy
megoldásaiban nincs tekintettel az összetartozó és az egymástól idegen elemekre. Minden dí-
cséretes invenció ellenére ez a körülmény jelent ősen leronthatja a fővárosi szintű közigazgatás,
mint rendszer, hatékonyságát.
Milyen úton lehetne változtatni? Egyrészt az SzMSz bizonyos korrekciójával. Ha csak a reáli-
san szóbajöhető kisebb változtatásokat vesszük e körben számba (tehát olyanokat, amik az ed-
dig kialkudott hatalmi konstellációt alapvet ően nem érintik), mindenképpen célszer ű lenne a
közgyűlés ütőképességének er ősítése. Meg kellene fontolni például a vita nélküli határozatho-
zatal intézményesítésének lehet őségét. Tisztázásra vár az el őterjesztések egyeztetési rendje,
amelyet jelenleg 41 (!) napos ciklusként szabályoz az SzMsz melléklete, de még így is többen
bírálják nem kellő alapossága miatt. Ebben az esetben mechanikus kiegészítéssel nyilvánvalóan
már nem lehet megoldani a problémát.
Természetesen mélyrehatóbb változásokat lehet elérni egy új politikai konszenzussal, illetve
a következő helyi választások után. Az esetleges stratégiai módosulásoktól itt els ősorban a ki-
sebbségi kormányzás (stabilitásnak nem éppen kedvez ő) állapotának meghaladását lehet
remélni.
Vannak azonban hosszabb távon módosítandó intézményi keretek is. Az önkormányzati és
a fővárosi törvény számos ellentmondást tartalmaz a bels ő szervezeti struktúra, illetve speciáli-
san a főváros viszonylatában. Témámmal összefüggésben csak példaként említem a f őpolgár-
mester-helyettesek testületi tagságára vonatkozó nyilvánvalóan hibás szabályozást, a hatásköri
rendezés hiányosságait és azon belül a nagyvárosi disztingválás elmaradását.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
ÉT 1992.3-4 A hatalom megosztottsága 197
A szabályozás tévedésein túl, célszer ű lenne a fővárosi belső szervezetre valóban speciális
endezést alkalmazni. Alapkérdésekben koncepcionálisan is el kellene térni az általánostól.
A modellváltásra az 1994. évi helyi választásokat közvetlenül megel őző időszak látszana leg-
kalmasabbnak. A fővárosnak a törvényjavaslatról szóló határozatát úgy kell meghoznia, hogy
mai vagy akár az új parlament végleges döntése megel őzze a választásokat.
Ekkor hatalmi szempontból még bizonytalan helyzetre kell tehát szabályozást alkotni. Ilyen
öntési környezet talán el ősegíthetné jó kompromisszum kialkudását.
A közigazgatásra nézve „jó" az a rendszer, amelyik következetes.
Jegyzetek
Budapest Főváros Közgyűlésének 15/1992. (VII. 15.) és 21/1992. (VII. 30.) sz. rendeletével módosított 7/1992. (III.
26.) sz. rendelete a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és M űködési Szabályzatáról.
Budapest Főváros Közgyűlésének 17/1992. (VII. 25.) sz. rendelete a Fővárosi Önkormányzat vagyonáról való ren-
delkezési jog gyakorlásának szabályozásáról.
1990: LXV. tv. 35-36. par.
Lásd az általános, empirikus tapasztalatokról: Horváth M. Thtnás: Mára spájzban vannak... Pártok a magyar ön-
kormányzatokban. Valóság. 1992. évi 10. sz. 58-60. old.
1991: XXXIII. tv. 38. par. (1) bek.
Budapest Főváros Közgyűlésének 6/1992. (III. 26.) sz. rendelete a Fővárosi Önkormányzat költségvetésér ől, 6,
par. (12) bek.
A Fővárosi Közgyűlés bizottságai 1991-1992. évi tevékenysége. Közgy űlési előterjesztés.
Horváth M. Tamás: Irányok a nagyvárosi közigazgatásban (Nemzetközi áttekintés). Budapest, 1992. 16-22. old.
THE DIVIDED POWER
TAMÁS HORVÁTH M.
The problems of the division of power between the metropolitan bodies and civil servants.
This study was prepared as part of the analysis initiated for the preparation of the reform
of the local-authority system of the capital city of Budapest. One of the main lines in the
analysis is the screening of the internal structure of Budapest after 1990. The study analyses
with empirical methods the post-transformation development and its consequences.
The general assembly of the capital city practices the rights of the local authority. As
opposed to the previous, Soviet-type council, it has a real power. The body which became
legitimate at the free, multi-party elections, has the right to develop its own political strategy
in order to fulfill its duties and to organize the supply of public services in Budapest. This
body is also the „number one" depositor of legal authorities, as it has the right to decide
on the relegation of power to one of its bodies, and also on the control of meeting the duties.
According to the experiences, the general assembly took its role seriously. In an annual
average, the assembly meets every other week. At an average meeting, 10-30 issues are
on the agenda. The meetings are from 9 a.m. to the evening, and accidentally to late at night.
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
198 Horváth M. Tamás TÉT 1992 s 3-4
Postponement (continuing the dispute the next day) is also common. During the first two years
of the term, more than 50 resolutions were made, on an average, at one meeting.
The impressive data, however, are also clear proof of being over-burdened. It is an open
issue, whether this much of work is adequate to the load-bearing capacity of a body with 90
members. The detailed analysis actually referred to duplications and parallels in the system.
1. (Managers and managerial levels) A kind of fight developed between the bodies and their
elected civil servants concerning the scopes of their authority.
According to law, the general assembly has the right to relegate some of the local-authority
issues to the lord mayor. However, as the executive bodies are not clearly supported by the
majority of the bodies, special compromises were made. In general, the general assembly kept
the majority of the operational executive authorities.
Settling the relationship at an institutional level between the the lord mayor, as the head of
the local authority on the one hand, and the chief notary, as the direct head of the office, also
took a long time. It was so, because according to the law, the lord mayor is not only a political
leader, but also the head of the apparatus itself. At the same time, however, it is the chief notary
who is responsible for the professional nature and legality of the work done in the office.
The supervision of the big areas of supply has been divided among the deputy lord mayors.
The chairmen of the newly setup committees were given different roles. Though the general
assembly did not relegate too many of the real authorities to them either, they were still put
into important supervisory positions concerning the management of the office and the relevant
departments. The intentions of the managers of the office to preserve the body's integrity and
unity are often crossed by the activity of the committees.
2. (The organization of the office) During the first halt of the term, namely between 1990
and 1992, the office was transformed considerably. More than halt of the staff lett. The change
was even more significant among the managers: 80% of them are new in their position.
The structure of the office is not the same, either. Some departments disappeared, while
new were formed. Nevertheless, the total number of the civil servants decreased with 13 %
during 2 years. Within this, the number of those working at the traditional, sectoral and
functional departments has decreased more. At the same time, the weight of the core staff units
directly helping the managers, increased.
The oppositional parties criticise the excessive number of the experts employed, and the big
size of the consultative bodies. At the same time, this kind of restructuring of the office is
coupled with the strengthening of new, nontraditional techniques of administration, like, for
example, program management. As opposed to the mechanism based on rigid department
structure, this is the result of a conscious developement.
3. (Committees and factions)
In the preparation of political decisions, the committees and the party factions compete with
each other. Many of the committees actually want to reach a strong position, and do it, often
enough, with success. Charismatic leaders give a clear feature to the political practice of a
part of the capital city.
Ön the other hand, however, the party policy intentions are coordinated through the
organizational system of the factions. The five parties present in the general assembly of the
capital city exercise strong and often well-elaborated faction activities. In addition, the role
Horváth M. Tamás : A hatalom megosztottsága (The divided power)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/3-4. 179-199. p.
TÉT 1992 • 3-4 A hatalom megosztottsága 199
of the parties in the decision-making process is accepted and institutionalized by the
organizational and operational rules as well.
The key point of the tensions within the organization is the status of the committees.
Nevertheless, the committees hardly substitute the general assembly, and hardly take their
duties over, as authority in merít was not really given to them. However, certain committees
(Ownership committee, Health and Sports committee, etc.) could still get, through individual
bargains, a decisive role.
On the other hand, however, the role of the committees is clearly significant in the
management and control of the departments. Nevertheless, this weakens the operational
positions of the cheaf heads of the general assembly, namely those of the lord mayor and his
surroundings. Up till now, several attempts were made to solve the organizational conflicts.
However, no agreement was made. This is due to two reasons. On the one hand, to the political
structure of the capital city, which condemns the strongest party to minority government. On
the other hand, the structure of the local authority itself makes the solution of the internal
conflicts difficult, and this would be so, even if there was majority governing at the local
authorities.
Finally, the study is concluded with certain general proposals. The solution is evidently the
consequent following of one of the international urban management practices.
„One perlon cannot ride two horses at the same time", which means that it is impossible
to have, at the same time, a strong, intervening body of representatives, and a separate, operative
execution.