Tér és Társadalom 6.évf. 1992/1-2. 89-99. p.
Tér és Társadalom 6. 1992.1-2: 89-99
KITEKINTŐ
A TERÜLETRENDEZÉS DILEMMÁI
A DEMOKRATIKUS PIACGAZDASÁGOKBAN
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
KENNETH K. BAAR
Bevezetés
A városi társadalmakban a területfelhasználás szabályozása központi szerepet játszik. Meg-
h tározó a városi (szuburbánus) élet min őségének és módjának, az egyes társadalmi rétegek
i tegrálódásának vagy szegregálódásának, munkához és társadalmi szolgáltatásokhoz jutásuk
e élyeinek szempontjából, és a infrastruktura igények és a fogyasztási minták kialakulásában
i jelentős szerepet játszik.
A területfelhasználás szabályozása éppúgy serkenti a régi városközpontok helyreállítását,
k llemes lakókörnyezet és sétálóutcák kialakítását, mint a korunk újabb városaira jellemz ő,
s'váran terpeszked ő, személytelen megastrukturák létrehozását. Másszóval a területfelhaszná-
1 s szabályozása áll a többlakásos házakból illetve a kertvárosi villákból álló városok közötti
k • lönbség hátterében.
A területfejlesztés és a területfelhasználás szabályozásának magyarországi rendszere alapve-
t átalakuláson megy keresztül. A városrendezési jog- és hatáskörök korábban formálisan kö-
t dtek a helyi hatóságokhoz, a várostervezés direktíváit azonban f őként a monopolhelyzetű álla-
i tervezővállalatok szakértői szabták meg. Az elképzeléseket egyfel ől az egypártrendszer
központi és helyi politikai hatóságai, másfel ől az informális politikai erők alakították. Az építő-
iOar hasonlóképp monopolhelyzetű állami vállalatok kezében volt, a magáner ős fejlesztés csa-
1 diházas és társasházas lakóterületekre korlátozódott.
A várostervezés ma a többpárti irányítású közigazgatás keretein belül decenetralizáltan és
d mokratizáltan folyik. A fejlesztés feladataira egyre inkább a magánszektor vállalkozik. Míg
k s rábban az „állam" egyszerre volt hatóság és városfejleszt ő, most ezek különböz ő szereplők
hasonló, vagy ellentétes érdekekkel. A területfejlesztésben az állam szerepe lényegében a
faladat végrehajtásáról eltolódott a magánkezdeményezés ű, piac-orientált városfejlesztés sza-
b yozása felé.
A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumban ezid őtájt zajlik az Építési és terü-
1 felhasználási törvény revíziója, a helyi önkormányzatok pedig saját rendezési terveiket vizs-
g lják felül.'
Az átmeneti időszak jobb megértése végett meg kell jegyeznünk, hogy a területfelhasználás
szabályozásának fontosságát némileg csökkentette az a tény, hogy a fejlesztések volumene a
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
90 Kitekint ő TÉT 1992.1-2
rendszerváltás kezdete óta alacsony.' A kormány feladta korábbi építtet ői szerepét, kedvezmé-
nyes építési kölcsönöket sem biztosít a továbbiakban, ugyanakkor a magas infláció' az ingatlan-
piaci magánkölcsönökkel való finanszírozást is lehetetlenné tette.
A demokrácia követelményei azonban fontossá tették az azonnali reformokat. Egyes speciális
esetekben a szabályozást azért kell megváltoztatni, hogy olyan területfelhasználást is engedé-
lyezni lehessen, amelyet a jelenlegi szabályozás nem tesz lehet ővé.
A helyi infrastruktura és a fejlesztések gazdasági felel ősségének egyidej ű átadásával a város-
tervezés valódi döntési jogköre került az önkormányzatok kezébe. Magyarország városi morfo-
lógiája alapvetően megváltozhat, minthogy az állami hiteltámogatás és lakásépítés megsz űnésé-
vel a magánerős családiház építés marad az egyetlen járható út a lakásépítés területén.
E cikk célja az, hogy bemutassa azokat a tipikus kérdéseket, dilemmákat, amelyek a piacgaz-
daságra és a területfelhasználás kontrolljának decentralizálására épül ő poszt-indusztriális, de-
mokratikus társadalmakban jelentkeznek a területfelhasználási tervezéssel kapcsolatosan.
A szerző véleményét az Egyesült Államokban szerzett tapasztalataira, a magyar városterve-
zőkkel folytatott megbeszélésekre és a magyar jogszabályrendszer áttekintésére alapozza. Bár
az Egyesült Államok városainak képe gyökeresen különbözik a magyar városokétól, a szerz ő
úgy gondolja, hogy az amerikai várostervezéshez köt ődő dilemmák nemcsak érdekesek lehet-
nek, de valóban fel is vetik azokat a kérdéseket, amelyek minden nyugati demokratikus kulturá-
ban felmerülnek, különösen ott, ahol a várostervezés jogköre er ősen decentralizált.
Bár az alábbi elemzés kritikus a piacgazdaságon alapulú demokratikus társadalmak tervezési
folyamatával szemben, a szerz ő nem állítja, hogy valamilyen más rendszer jobb lenne. Inkább
az lenne a célja, hogy olyan áttekintést adjon, amely Magyarországon is segítheti a nagyobb
figyelem, a megértés és tolerancia kialakulását a felbukkanó nehézségekkel szemben.
A területfelhasználás tervezésének fejl ődése az Egyesült Államokban
Az Egyesült Államok területfelhasználási tervezésében érzékelhet ő mai dilemmák megérté-
séhez elengedhetetlen a fejl ődés hátterének rövid áttekintése.
A területfelhasználás szabályozásának megjelenése és a „családiházas álom"
Bár a „tervezés" a kommunizmus gyakorlatának t űnhet, tudnunk kell, hogy a településterve-
zés és a területfelhasználás szabályozása piacgazdaságokban is alapvet ő fontosságú a városok
sikeres működéséhez. A XX. sz . első negyedében az amerikai vállalkozók, ingatlanügynökök,
bankárok központi szerepet vállaltak a területfelhasználási szabályozása bevezetése érdekében.
Ebben az időszakban az Egyesült Államok Legfels őbb Bírósága azt az álláspontot képviselte,
hogy a szabad verseny laisser faire (pl. a szerződések szabadsága) alkotmányos jog. Ezért két-
ségbe vonták az övezeti szabályok alkotmányosságát — a „zavaró hatások"' kizárására szolgáló
szabályozás kivételével.
Építési övezetek (zoning) hiányában a magánfejlesztők és a háztulajdonosok csoportjai a kor-
mányzat részvétele nélkül létrehozott magánszerz ődések („korlátozó megállapodások') révén
igyekeztek biztosítani, hogy fejlesztési projektjeik meg őrizzék eredeti jellegüket, s hogy végül
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
T 3T 1992.1-2 Kitekint ő 91
el érjék a funkcionális zónák kialakulását. Ezek a megállapodások azonban hosszabb távon al-
kiilmatlannak bizonyultak. Miközben adott id őpontban biztosították, hogy a területen csak
eghatározott használati funkciók jelenjenek meg, hosszabb távon rugalmatlannak bizonyul-
k, mert nem tudták követni a változó körülményeket, hiszen csak teljes egyetértés alapján
1 hetett a szabályokat megváltoztatni.
A különféle típusú — pl. kereskedelmi, ipari, lakóterületi — ingatlanhasználatot elkülönít ő
ezeti rendszer bevezetését többféle érdek indokolta. A tervez ők közt uralkodó nézet szerint a
k lönféle funkciók teljes szétválasztása az egészséges társadalom létrehozása érdekében elkerül-
h tetlen. A lakásépítés reformerei és más progresszív er ők ezen túlmenően úgy gondolták, hogy
a kívánatos társadalom érdekében a lakosságot feltétlenül családi házakban kell elhelyezni.
Egy vezető amerikai lakásügyi reformer kifejtette, hogy
„Kétségkívül meglévő, és több szempontból is kimutatható el őnyei ellenére a többlakásos lakóház egyértelm űen
a áros fejl ődésének kárára van. Gátolja a megfelel ő szociális körülmények kialakulását és a valódi polgári tudat kifejl ő-
d sét. A város, ahol a többlakásos lakóház elterjedt, nem lehet az igazi otthonok városa." 6
A lakásügyek egyik professzorának megjegyzései is a kor sztereotípiáit tükrözik:
„ ... A legdrágább apartment, és a legolcsóbb bérlemény egyaránt kedvez őtlen környezet még a gyermektelen csalá-
d k számára is, mert a betegségek könnyedén terjednek egyik lakásból a másikba a közös hall vagy a vándorló bogarak
ú an. 7
ol az emberek többlakásos házakban élnek, a városi népesség s űrűsége olyan magas, hogy a környez ő utcákon min-
d nagy lesz a forgalom. A por és a lárma miatt ez az életforma felettébb kellemetlen. A szomszéd lakásból áthallatszó
'ok lehetetlenné teszik a pihenést és a nyugalmat. Bár az egyén fejl ődése szempontjából rendkívül fontos lenne,
a egyedüllét vagy a valódi magánélet kialakítása ilyen körülmények között nehezen érhet ő el. A gyerekes családok
s 'mára a nagy lakóház még kevésbé kívánatos. Az édesanya nem tudja úgy megválasztani gyerekei játszótársait, hogy
ne kerüljön kapcsolatba a házban lakó, „rossz" gyerekekkel vagy feln őttekkel, a lakáson kívül nem tudja szemmel
ni gyerekei játékát. Egészében véve a bérházak atmoszférája egészségtelen, vézna, szociálisan kiegyensúlyozatlan
f nőtteket nevel.'
A lakásügyi reformok, az építési vállalkozók, a hiteleket nyújtó bankárok egyaránt úgy vél-
t ' k, hogy a családiházas építkezés tömeges elterjedéséhez elengedhetetlen, hogy a terület a
b.rházak vagy más zavaró funkciók „inváziójától" védett legyen.' Az Egyesült Államok Keres-
lcdelmi Minisztériuma csatlakozott a családiházas övezeti szabályozás Icialakításáért indított
Mozgalomhoz.
Az 1920-as évekre az alkotmányossággal kapcsolatos bizonytalanságok ellenére az övezeti
s abályozás széles körben elterjedt. Végül 1926-ban a Legfels őbb Bíróság a szakemberek indo-
k i alapján olyan határozatot hozott, hogy az övezeti szabályozás nem alkotmányellenes. 1 O A
róság döntése különösen annak fényében figyelemre méltó, hogy olyan id őszakban született,
a ikor a „szerződések szabadságára" hivatkozva olyan törvényeket is indokolatlannak tartot-
k és érvénytelenítettek, mint pl. a minimális munkabérek vagy a maximális munkaid ő szabá-
1 ozása. " Ugyanaz a bíróság, amelyik úgy vélte, hogy a munkaviszonyokat rendez ő szabálynak
n ncs ésszerű alapja, megmagyarázta, hogy miért tekinthet ő közérdekűnek a családiházas öve-
z tek kialakítása.
„A családi házas területek kialakulását er ősen veszélyezteti a többlakásos házak megjelenése... Az ilyen területeken
a 'rház egyszer űen élősdi, amely kihasználja a környék lakójellegéből, szellős és vonzó megjelenéséb ől származó
el. nyöket. Az első bérházat követi a többi, magasságukkal és tömegükkel megakadályozzák a szabad légáramlást, kisa-
j ítják a kisebb házak el ől a napsütést. Elkerülhetetlenül velük érkezik a megnövekedett forgalomhoz és városi élethez
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
92 Kitekint ő TÉT 1992.1-2
kötődő zaj... , s végül teljesen elt űnnek a környék korábbi lakóterületi vonásai és a családi házak számára vonzó adottsá-
gai. Ilyen körülmények között a bérházak, amelyek más helyeken nemcsak elfogadhatók, hanem egyenesen kívánatosak
is, könnyen terhessé válnak.'
Miközben e folyamat során kialakultak a kizárólag családiházas lakónegyedek kialakításának
jogalapjai, nem jött létre ugyanennek a piaci feltétele. Ebben az id őszakban a bérházak olcsósá-
guk és az általuk kínált kényelem révén igen népszer űvé váltak, építésük soha nem látott szintet
ért el. A 20-as évek második felében a lakások 40 % -a többlakásos házban épült, s őt ez az arány
a nagyvárosokban jóval magasabb volt.
Az elkövetkező évtizedekben azonban a kormányzat határozott gazdasági és jogi lépéseket
tett a családiházas lakónegyedek érdekében. A 30-as években (a recesszió idején) a lakásépít ő
iparág felélesztésére a kormányzat új biztosítási formákat hozott létre a lakás célú megtakarítá-
sok támogatására, továbbá a lakások értékének 80%-áig terjed ően pénzügyi fedezetet nyújtott
a jelzálogkölcsönök biztosításához. Ennek eredményeképpen az alacsony kamatozású, hosszú-
lejáratú jelzálogkölcsönök széles körben hozzáférhet ővé váltak. A II. világháborút követően
a családiházas kertvárosi övezet uralkodóvá vált az USA-ban. A szükséges infrastruktúrára vi-
szont közpénzekb ől kellett jelentős összegeket költeni. A jelzálog-biztosítási rendszer nagy-
részt a családiházas övezetekhez köt ődött." Sőt, ezidőtájt az övezeti szabályozás a többlakásos
építkezéseket már csak nagyon korlátozott mértékben engedte meg."
Ezzel egyidőben a többlakásos formák (társasház, szövetkezet) a hitelkezel ők vonakodása
miatt csak kevéssé fejl ődtek ki. Továbbá az elmúlt két évtizedben a helyi hatóságok er ősen kor-
látozták a többlakásos bérházak társasházzá alakítását is.
A várostervezők törekvéseinek közismert eredményeként az Egyesült Államok a családi há-
zak országává alakult, a társadalom elfogadta az általuk kialakított ideológiát. Ma az Egyesült
Államok háztartásainak kétharmada családi házban él, a városi népesség zöme kertvárosokban
lakik. Az Egyesült Államok várostervezésének központi elemévé vált a családiházas övezetek
létrehozása és megőrzése, illetve határozott elkülönítése a többlakásos övezetekt ől, valamint
a nem lakóterületi (intézményi, ipari) zónáktól.
A költségvetési politika szerinti övezeti szabályozás („ fiscal" zoning)
Az Egyesült Államok területfelhasználási szabályozását érint ő másik lényeges tényez ő a helyi
költségvetési rendszerekhez és a szabályozás teljes decentralizálásához köt ődik. Bizonyos érte-
lemben minden település önálló szigetet képez, amelynek területrendezési kérdésekben szinte
kizárólagos hatalma van. Ezen túlmen ően jelentős részben az önkormányzatok feladata, hogy
maguk számára bevételeket teremtsenek. Ezek fő forrása a helyi vagyonadó. Az önkormányza-
tok feladata pedig, hogy a közösség számára biztosítsák az olyan alapvet ő szolgáltatásokat, mint
az oktatás, közlekedés, közbiztonság.
Ebben az összefüggésben a területfelhasználás szabályozását els ősorban nem a várostervez ői
elképzelések, hanem sokkal inkább a gazdasági szempontok befolyásolják. A város minden
projektről költség-haszon elemzést készít. Amikor egy projekt elfogadásáról dönt, összeveti
a tervben szerepl ő potenciális ingatlanadókat és átruházási illetékeket, mint bevételeket, a terv
megvalósulása esetén jelentkez ő közszolgáltatási igények költségeivel. A városok azon versen-
genek egymással, hogy olyan koncessziókat ajánljanak, amelyek a kedvez ő adóbevételeket biz-
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
TÉT 1992.1-2 - Kitekint ő 93
tasító fejlesztéseket vonzzák. Természetesen következik ebb ől, hogy a jelenlegi rendszer nem
kedvez az alacsony jövedelm ű társadalmi rétegeket kiszolgáló lakásépítésnek.
Bár elvileg a költség-haszon elemzések tudományos alapokon állnak, a valóságban ideológiai
szinezetűek. Egy tervjavaslathoz köt ődő pénzügyi elemzés alapossága egyenes arányban áll
annak népszer űtlenségével. A kialakult szocio-ökonomiai felfogás szerint a többlakásos házak
éjítése a helyi költségvetés számára nagyobb terhet jelent, mint amennyi adóbevétel származik
bélő lük," tehát ez a konstrukció kevésbé kívánatos. A költség-haszon elemzés eredményének
gen értékelését tovább er ősíti az ingatlantulajdonosok nem hivatalos és kimondatlan vélemé-
njre arról, hogyan befolyásolja a fejlesztési terv az ingatlanaik értékét.
A várostervezés dilemmái napjainkban
A várostervezőknek, a központi és helyi kormányzatoknak, a bíróságoknak manapság szá-
os összeegyeztethetetlen értékszempontot kellene összhangba hozniuk a területfelhasználási
t vek készítése során. Rendkívül bonyolult kontextusban kell ezekkel a dilemmákkal szembe-
lniük. A helyi területfelhasználás kérdéseiben kialakuló viták gyakran jóval élesebbek, mint
országos ügyekben indítottak, hiszen ezek hatása sokkal kézzelfoghatóbb és azonnali. A he-
1 t területfelhasználási politika ugyanis alapvet ően meghatározza a lakásnak, az amerikai ház-
tártások legjelentő sebb vagyontárgyának, az értékét.
A várostervezők számára újabb nyomasztó terhet jelent, hogy úgy érzik, el ődeik elképzelése-
i ek kedvező tlen hatásait is közömbösíteniük kell. A korábbi felfogás szerint olyannyira favori-
lt családi házas települési forma sivár külvárosokat hozott létre, amelyeknek hatalmasak az
frastrukturális és társadalmi költségei. A társadalmi rétegek életszínvonal-mércéjévé vált,
gy ki tudnak-e törni a belvárosból a kertvárosok felé.
A várostervezés a következ ő — egymással ellentétes — tényezők figyelembe vételén alapul
a demokratikus berendezkedés ű piacgazdaságokban:
1. demokratikus ellenőrzés
2. az „érdekérvényesítés" és a „jogszer űség"
3. a tulajdonjog védelme
4. környezetvédelem
5. rendezettség
6. a legszegényebb csoportok jogainak védelme
A nyugati társadalmak területfelhasználási tervezésének tapasztalatai nem feltétlenül pozití-
k. Rendkívül nehéz a területfelhasználási szabályozás és az építési szabályzatok olyan rend-
s-erét létrehozni, amely valóban jól m űködik."
demokratikus ellen őrzés biztosítása
A helyi területfelhasználási terveknek alapvet ő értékként kell kezelniük a demokráciát. A
1 gtöbb városban a jelentő sebb projektek engedélyezési döntéseit az ún. „építési övezet bízott-
g" (zoning board) hozza meg, amelyet a városi tanács tagjai neveznek ki. Az ilyen bizottsá-
knak minden esetben nyilvános meghallgatásokat kell tartaniuk.
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
94 Kitekint ő TÉT 1992.1-2
A demokratikus elvekkel összhangban a helyi területfelhasználási szabályozás terén a politi-
kai alapon választott önkormányzati szervek széles döntési jogkörrel rendelkeznek abban, hogy
támogatnak vagy elvetnek egy-egy adott projektet. Objektív, adminisztratív módon alkalmaz-
ható kritériumok meghatározása helyett a jogszabály a helyi testületek feladatává teszi, hogy
megítéljék a projekt jóléti és környezeti hatásait anélkül, hogy meghatározná, milyen mérték-
ben, milyen súllyal vegyék figyelembe az ellentmondó szempontokat. Mindez a valóságban
„zöld utat", szabad kezet ad a helyi testületeknek a területszabályozási döntésekben.
Az ilyen szabályozás tipikus példája a következ ő:
Egy adott engedély kiadása kapcsán a döntéshoZók a következ őket fogják figyelembe venni:
— az adott terület alkalmas-e a javasolt funkcióra;
— a javasolt funkció becsülhet ő hatása a forgalomra, a tervezett úthálózat kapacitására és más
közszolgáltatásokra;
— a javasolt funkció becsülhet ő gazdasági hatása a környez ő területekre;
— a javasolt funkció becsülhet ő hatása a település lakóinak általános jólétére;
— a terv illeszkedése a csatlakozó területekhez és a környezethez."
A demokratikus ellen ő rzés alapelve minden olyan esetben konfliktushoz vezet, amikor a vá-
rostervezés olyan értékeket helyez el őtérbe, amelyeket a nagy többség nem képvisel. A vagyon-
hoz való jog szerint kártérítés ellenében lehetséges a közcélú kisajátítás, azonban a többség
nem fogja támogatni ezt az elvet, ha az egyébként népszer ű városi projekt ilyen módon költsé-
gessé és irreálissá válik. Az alacsony jövedelm ű csoportok jogainak védelme érdekében elen-
gedhetetlen, hogy olyan lakóházak is épüljenek, amelyek e csoportok számára is elérhet őek.
Ezt az elvet a várostervez ő k és a szociális aktivisták széles körben támogatják, de a középpolgár
élénken tiltakozna, ha ilyen jelleg ű építkezés kezd ődne lakóhelye közelében.
Az érdekérvényesítés és a jogszer űség biztosítása
A nyugati társadalmak alapelve, hogy egyes személyek nem állhatnak a jog felett és hogy
a döntéshozó folyamatokban mindenki számára biztosítani kell a lehet őséget, hogy álláspontját
kifejthesse. Az Egyesült Államokban a területfelhasználás szabályozásába olyan eljárási ele-
mek vannak beépítve, amelyek a folyamat tisztaságát hivatottak biztosítani. A szabályozás vál-
tozását célzó javaslatokról, a projektekr ő l a nagyközönséget és az érintett szomszédokat részle-
tes elő írások szerint tájékoztatni kell. A szabályok általában újságfelhívások közzétételét,
hirdetmények kitű zését követelik meg, a projekt vagy a jogszabály-változás által érintett körze-
tekben a tulajdonosokat levélben kell értesíteni.
Minden előterjesztést, amelyet az önkormányzat szakel őadója a politikai testület elé visz,
nyilvános iratként kell kezelni, s a felterjesztéssel egyid őben hozzáférhet ővé kell tenni a nagy-
közönség számára is. A dokumentumokat a tervezett nyilvános meghallgatások el őtt meghatá-
rozott idővel publikálni kell.
Az érdekérvényesítés követelményei viszonylag könnyen teljesíthet ők, a jogszerűség biz-
tosítása jóval körülményesebb. A területfelhasználás feletti demokratikus ellen őrzés elve köz-
vetlen összeütközésbe kerülhet a jogszer ű ség elveivel, hiszen a helyi politikai testületek széles
döntési szabadsággal rendelkeznek a területfelhasználás felett (minthogy nem tudnak szigorú,
és objektív kritériumokat alkalmazni). A gyakorlatban ez a döntési szabadság minden jogi
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
TET 1992.1-2 Kitekint ő 95
alátámasztás nélkül alkalmazható politikai döntési szinteken. A kormányzó szerv lényegében
tehát törvényhozó szerepet játszik, ahelyett hogy tényfeltáró testületként az egyes esetekben
az érvényes jogszabályok alkalmazására lenne kényszerítve.
Az ilyen szerepzavarok elkerülésére az állami törvényhozás és a bíróságok olyan követelmé-
nyeket dolgoztak ki, amely szerint a kormányzati döntéseket megfelel ő tényfeltáró munkának
kell megelőznie, ami jogalapot biztosít az egyes döntésekhez. Egy terv engedélyezése során
például szükség lehet a projekt forgalmi és zajhatásainak vizsgálatára, a lakásellátási (piaci)
következmények ellemzésére.
E követelmények ugyan elméletileg törvényességi irányelveket építenek be a döntéshozó fo-
lyamatba, a gyakorlatban azonban hatásuk er ősen korlátozott. A jogi kritériumok a gyakorlat-
b n olyan komplexek és szubjektívek, hogy a szakért ők és a laikusok következtetései alapvet ően
lönbözőek lehetnek. A valóságban az történik, hogy a döntéshozó testület meghozza dönté-
s' , majd megkeresi a szabályok és a tények olyan kombinációját, amivel ezt a döntést alátá-
szthatja. A tervezéssel foglalkozó munkatársak szerepe inkább az, hogy a megkívánt ered-
ny indokait teremtsék el ő, szemmint hogy valódi elemzést végezzenek.
Amennyiben a városi tanács például egy tervet építészeti kialakítása vagy környezetrendezési
ja aslatai miatt akar visszautasítani, de erre nincs törvényes lehet ősége, más indokokat fog ke-
r ni az elutasításhoz. Kijelenti például, hogy a projekt túl nagy forgalmat és zajt fog okozni,
é arra utasítja munkatársait, hogy olyan tényeket keressenek, amelyek ezt igazolják.
A törvényességi felülvizsgálat eszköze további biztosítékot ígér a jogszer űségre. A bíróságok
azonban nehéz helyzetben vannak, hiszen ha a szubjektív elemeket is tartalmazó köztestületi
d ntéseket felülvízsgálják, ismételten csak jogszabályalkotóként m űködnek." Az a lehetőség
rad tehát csak számukra, hogy a felülvizsgálatot arra sz űkítve végezzék el, hogy a döntést
al 'támasztja-e valamilyen „megalapozott" bizonyíték, vagy sem. Ez az utóbbi lehet őség azon-
b n szinte egyenl ő a felülvizsgálat hiányával, hiszen szinte bármely döntés alátámasztására
k nnyedén lehet „megalapozott bizonyítékokat" találni.
A gyakorlatban tehát a bíróságok gyorsan érvénytelenítik azokat a döntéseket, amelyek nem
követik a megkívánt eljárási rendet, de eközben az érdemi döntések visszautasítására ritkán
kerül sor. A területfelhasználási döntések ellenz őinek ki kell mutatniuk, hogy a döntéshozó
hol tévedt el a jogszabályok labirintusában. Tényleges elutasítás azonban csak akkor születik,
a ikor a választott testület felületességb ől vagy éppen túlzott magabiztosságból nem veszi a
f. radtságot, hogy elkészítse a megkívánt „tényfeltáró vizsgálatokat", vagy nem eléggé kifino-
ult ahhoz, hogy elrejtse a döntés jogi kereteken kívüli szempontjait.
ingatlan-tulajdonosok jogainak védelme
A piacgazdaságon alapuló társadalmak egyik alapelve az, hogy a tulajdonost kárpótolni kell,
h az állam vagy a helyi hatóság elveszi a vagyonát. Ezt az Egyesült Államok alkotmánya té-
t esen is kimondja. Miközben ez az elv világszerte elfogadott, alapvet ő viták és vélemény-
k 'lönbségek vannak abban a kérdésben, hogy mikor és hogyan alkalmazható. A tulajdonosok
j s gainak védelme alapvet ően ellentétben áll azzal a szándékkal, hogy az önkormányzatok köz-
é dekből szabályozzák a területfelhasználást, és kerüljék el a határtalan mérték ű kompenzá-
c ót.
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
96 Kitekint ő TÉT 1992 • 1-2
A XIX. században a kártérítés elvét úgy értelmezték, hogy azt csak a birtok tényleges fizikai
csorbítása és a kormányzatok által végrehajtott jogszer ű kisajátítások alkalmával kell érvényesí-
teni. Később olyan helyzetekre is alkalmazták, amikor a kormányzat tevékenysége közvetett
hatása révén okozott vagyoni kárt. ' 9 A legutóbbi idő ben a kártérítési igény mára kormányzatok
„szabályozási" tevékenységére is kiterjedhet.
Az Egyesült Államok Legfels őbb Bíróságának jelenlegi állásfoglalásai alapján a fizikai
igénybevétel olyan nyilvánvaló kisajátítás (taking), amely annak valódi nagyságától függetlenül
mindenképpen kártérítést tesz szükségessé. A szabályozási jelleg ű korlátozások kapcsán a bíró-
ságoknak minden esetet a körülmények összességének figyelembevételével kell megítélnie. A
Legfelsőbb Bíróság több alkalommal kifejtette, hogy nem lehet szilárd alapelveket felállítani ar-
ról, mit is jelent ezekben az esetekben a vagyoni jog korlátozása. Az egyetlen általános szabály
— mely azonban bizonytalan —, hogy a tulajdonos akkor léphet fel kártérítési igénnyel, ha
a szabályozás miatt ingatlanának semmilyen gazdaságilag reális használata nem képzelhet ő el.
Ezt az elvet általában arra használják, hogy a legszéls ő ségesebb esetek kivételével ne legyen
szükség kárpótlásra. A zónahatárok megváltoztatása kapcsán valamely ingatlan értékének akár
90 % -át is elvesztheti anélkül, hogy szükségképpen kártérítés alapját képez ő „igénybevétel-
nek" minősülne.
Ha csak lehetséges, a Bíróság okot talál arra, hogy ne hozzon döntést. Az elutasítás általános
oka, hogy a felperes nem használt ki minden jogorvoslati fórumot. Ez azt jelenti, hogy ha csak
egyetlen fórumot is kihagyott az érdekelt, azt pótolnia kell annak érdekében, hogy a bíróság
pontosan megtudja, a helyi hatóság milyen fejlesztéseket enged meg. A fellebviteli eljárások
igen magas költségeit, és a jogi folyamatok hosszúságát (s ezek akár több évig is tarthatnak)
figyelembe véve a jogorvoslati fórumok kihasználásának elve az érintettek kifárasztását szolgál-
ja, és lehetetlenné teszi, hogy panaszaikra reális id őn belül érdemi választ kapjanak.
Amikor a bíróság egy adott eset kapcsán döntést hoz, határoz alapvet ő kérdésekben, gondo-
san ügyel arra, hogy döntésének hatályát egy sz űk területre korlátozza, s így lehetetlen felmér-
ni, hogy egy következ ő , nagyjából hasonló ügyben milyen döntést hozna.
A bíróság magatartását könny ű kritizálni, de ezt annak fényében kell tenni, hogy szinte lehe-
tetlen feladat meghatározni a pontos irányelveket arról, hogy mi min ősíthető a vagyoni jogok
korlátozásának. Mindezen realitások ismeretében a helyi hatóságok olyan esetekben is nagy
ügyességgel hárítják el a kártérítési igényeket, amikor olyan korlátokat állítanak fel, melyek
nyilvánvalóan akadályozzák a területek fejlesztését.
Rendezettség
A várostervezés eredetileg azért fejl ődött ki, hogy az iparosodás és a gyors városfejl ődés
következtében kialakuló városi rendezetlenséget és túlzsúfoltságot megel őzze." A külső megfi-
gyelő szemében a Rend mindig az, ami a korszellem és a hatalom felfogásának megfelel. A
XIX. sz .-ban a városi rend a szabályos rácshálót jelentette, kés őbb ezt az elrendezést monoton-
nak találták. E században a rend az ipari, kereskedelmi, többlakásos és családiházas területek
szétválasztását jelentette. A mai felfogás szerint viszont ez a gondolat okozta a nemkívánatos
szuburbanizációt, a hatalmas infrastrukturális költségeket, a gépjárm űvek szennyezését, és a
társadalmi elidegenedést.
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
TÉT 1992.1-2 Kitekint ő 97
Kirnyezeti szempontok és a „NIMBY' („ne az én portám mellett") mozgalom
A legutóbbi évtizedekben a környezet pusztulása központi politikai és társadalmi kérdéssé
vall. Az Egyesült Államok területfejlesztési törvényei általában részletesen el őírják a projektek
környezeti hatástanulmányainak követelményeit. A nyilvános meghallgatások el őtt a tervezési
hatóságoknak olyan anyagokat kell készíteniük, amelyek a környezeti hatások minden típusát
elemzik, alternatívákat állítanak a javasolt piojekt mellé, bemutatják az ártalmak csökkentésé-
nek eszközeit. A környezeti hatásokról külön meghallgatásokat kell tartani.
A várostervezők és a környezetvédelmi szakemberek a javasolt projektek megítélésekor sok-
f le társadalmi és környezeti szempontot vehetnek figyelembe. A nagyközönség képvisel ői
u yanakkor legtöbbször a közvetlen környék iskoláival, forgalmával, zajszintjével és ingatlan-
é ékének változásával kapcsolatban szólalnak fel.
Az Egyesült Államokban az említett értékek mentén indult meg az igen er ős NIMBY mozga-
1 m, elősorban azokon a helyeken, ahol a fejlesztés nyomása a leger ősebb, a lakáshiány a legsú-
1 sabb. A környék lakói sok esetben a fejlesztéseknek semmilyen hasznát nem látják, a poten-
c is haszonélvezők viszont külső emberek, akik nem vesznek részt a helyi döntési
f lyamatokban.
Míg korábban a fejleszt ők tudtak olyan tervekkel jelentkezni, amelyek beilleszkedtek az érvé-
n es előírások rendszerébe, mostanában a terveket érint ő szempontok végtelen sorának kell
Megfelelniük, ami az önkormányzati testületnek lehet őséget ad arra, hogy úgyszólván bármi-
lyen javaslatot visszautasítson.
A legszegényebb csoportok jogainak biztosítása
A várostervezők célja az is, hogy minden társadalmi csoport számára elfogadható és elérhet ő
ást biztosítsanak. A szegény országokban a legszegényebbek általában a külvárosokban épí-
ti fel házaikat, s bár a középosztály mércéje szerint ezek a lakások nem megfelel őek, létezésük
Mégis elfogadott. Az iparosodott nyugati országokban az ilyen piaci szempontokat követ ő fej-
leztések nem megengedettek, mert a közjólét eszméivel ellentétesnek min ősülnek."
Az Egyesült Államokban sokhelyütt a lakosság és a szakért ők az egészségvédelem, a bizton-
s g, a környezetvédelem, a rendezett fejlesztések vagy a pénzügyi megfontolások olyan érveivel
yverkeztek fel, amelyekkel gyakorlatilag minden, az alacsony jövedelm ű rétegek számára
k s olgozott projektet meg tudnak akadályozni. Az ilyen szabályozások például a minimális te-
1 éretet negyed vagy fél hektárban írják el ő, a többlakásos lakóházakban megkövetelik a
1. sonként egy vagy két parkolóhelyet, miközben a szegények kizárásának szalonképtelen
s 'ndéka természetesen sehol nem jelenik meg. Az ilyen kivételez ő politika eredményeképpen
a zegény rétegek kiszorulnak a kevez őtlenebb területekre, ugyanakkor teljesíteniük kell a kö-
posztályra jellemző egészségügyi vagy biztonsági követelményeket is, amire anyagilag kép-
enek.
Az elmúlt évtizedekben több állam jogszabályalkotói és bíróságai rákényszerítették a helyha-
t e. ágokat, hogy tisztességes arányban elfogadják területükön az alacsony jövedelm űeknek épí-
te t házakat is. A rendkívül határozott New Jersey Legfels őbb Bíróság előírta, hogy a települé-
seken megfelelő arányban kell biztosítani elérhet ő árú lakásokat is," de a „megfelel ő arány"
gállapítását hosszas és költséges eseti vitákra és pereskedésekre bízta. Kés őbb, mikor már
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
98 Kitekint ő TÉT 1992.1-2
látható volt az eredeti szándékok eredménytelensége, a bíróság speciális szabályokat léptetett
életbe az önkormányzatok ellen," ezeket azonban er ősen gyengítették az állami el őírások. A
szegény rétegek kizárását megakadályozó jogszabályok többnyire más USA tagállamokban is
olyan általánosak, hogy a helyi hatóságok kivételez ő ereje lényegében messze túln ő a tagálla-
mok és a bíróságok szándékain.
Szembesülni a dilemmákkal
A településtervezési rendszer átalakulásával párhuzamosan lényegesen megváltozik a város-
tervező szerepe Magyarországon is. Az önkormányzati testületek jóval nagyobb befolyással ren-
delkeznek a tervezési folyamatban, mint a múltban. Ők választhatják meg a tervez őt, s ők dönt-
hetnek arról is, hogy elfogadják-e a tervet vagy sem. Jelenleg arról folyik a vita, hogy szükség
van-e egyáltalán a részletes rendezési tervekre a jelenlegi formájukban (ezek inkább projektek,
beruházások el őtervei), s hogy annak tervez őjét a befektető, vagy a város választhassa-e meg.
A szerző a várostervezőkkel készített interjúi során gyakran érzékelte a befektet ők által készített
és előterjesztett rendezési tervekkel kapcsolatos aggodalmakat. A szakemberek attól félnek,
hogy a befektetők rossz irányba befolyásolják és zavarják a városi testületek tagjainak ítéleteit.
Az iparosodott országokban a várostervez ők szakértelme egyaránt szolgálhat jó és rossz célo-
kat. Amerikában ők nyújtottak segítséget az el ővárosi családiház-óceánok létrehozásának jogi
indoklásához, Kelet- és Nyugat-Európában a sivár lakótelepek kialakításához.
Most, amikor a várostervez ők úgy érzik, hogy nekik kell megvédeniük a közérdeket a válasz-
tott politikusok szeszélyeit ől és tudatlanságától, a politikusok már gyakran alig tartanak igényt
a tervezők szakértelmére, érveire és céljaira. A tervezési folyamat ugyanakkor a bírálatok ke-
reszttüzében áll, mert nem képes összeegyeztetni az összeegyeztethetetlen célokat, mert nem
tud felülkerekedni az áthidalhatatlan akadályokon.
A törvények ma lehetővé teszik a jó tervezést, de csodareceptek nem léteznek. A legtöbb,
amit tehetünk, hogy egy jó döntési eljárást alakítunk ki, ami képes arra, hogy a különféle érde-
kek között elfogadható egyensúlyt hozzon létre. Ezzel kapcsolatban lehet néhány javaslatot ten-
ni. Mindenekelőtt törekedni kell arra, hogy olyan eljárási folyamatok jöjjenek létre, amelyek
korlátozzák az aránytalanul nagy hatalom koncentrálódását. Ebben a folyamatban fontos lépés,
hogy hozzáférhet őek legyenek az információk, közelít őleg pontosak a határidők, hogy további
eljárási lépések beiktatásával ne lehessen gyakorlatilag a végtelenségig elhúzni a döntési fo-
lyamatot.
A „jó tervezés" lényeges eleme, amit nem lehet jogszabályban meghatározni, hogy figyelem-
mel kell lenni mások szempontjaira, véleményére, és arra is, hogy ezeket kinyilváníthassák.
Ha a választott tisztségvisel ők és/vagy a szakemberek úgy érzik, hogy elképzeléseik „Istent ől
eredőek", akkor céljaik szentesíteni fogják eszközeiket, s a várostervezés tekintélye megsz űnik.
A várostervezők becsapják önmagukat és a közösséget, amelyet szolgálniuk kellene, ha úgy
érzik, hogy ők tévedhetetlen tudósok, s nem csupán egyszer ű emberek, akik a saját nézeteiknek
leginkább megfelelő előírásokat alkalmazzák döntéseik során.
Mind a választott képvisel őknek, minta várostervezőknek arra kell törekedniük, hogy lehet ő-
vé tegyék és ösztönözzék a társadalom lehet ő legszélesebb közreműködését, hogy így ellensú-
lyozzák saját korlátaikat és tévedéseiket.
Kenneth K. Baar : A területrendezés dilemmái a demokratikus piacgazdaságokban
(Pilemmas of land use planning in a democracy with a market economy)
Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 89-99. p.
TÉT 1992.1-2 Kitekint ő 99
Jegyzetek
rnyewtvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, Országos Építésügyi Hivatal: Az épített környezet alalcításá-
I, fejlesztéséről és védelméről szóló törvény szakmai koncepciója (Budapest, 1992. április).
2 1981 és 1986 között a lakásépítés nagyságát 69-76 000 évente átadott lakás jellemezte. 1990-ben azonban már csak
3 771 lakás készült. 1991-ben kb. 32 000 lakást építettek.
vi 30% körüli.
• varó hatások (nuisances) azok, amik ténylegesen lehetetlenné teszik a szomszédos ingatlan rendeltetésszer ű hasz-
nálatát: nagy mértékű füstszennyezés, por-lerakódás, elviselhetetlenül magas zaj, b űz stb.
5 A tulajdonosok között, közjegyz ő előtt kötött megállapodások, amelyek meghatározzák az ingatlanok használatát
pl. kizárólag családiház építhető). E szerződések a földterülethez köt ődnek, és kötelező érvényűek mind a jelenlegi,
Mind a jövőbeni tulajdonosokra nézve.
Veiller (1914) Protecting Residential Districts, 10, American City 525, June.
' Ebben az időben a lakásokban fürd őszoba és saját WC is volt.
o ord, James, (1913) Some Fundamentals of Housing Reform, 8, American City 476 (1913).
o bérház-ellenes mozgalomról lásd Baar, (1992) The Notinal Movement to Halt the Spread of Multifamily Housing,
890-1926, American Planning Association Journal 58 (I) 39-48. (1992).
'° uclid v. Ambler, (1926) 272 U. S. 365.
11 hner v. New York, (1905) 198 U. S. 45.
" upra note 10. 272 U. S. at 394-5.
" kölcsön egyik feltételéül szabták, hogy a ház családiházas övezetben épüljön.
14
Italában a lakóterület kevesebb mint 1%-át min ősítették többlakásos ház építésre alkalmasnak. Ld. pl. Report of
he National Commission on Urban Problems, Building the American City (U. S. House of Representatives Docu-
ent No. 91-34, 91st Congress, 1st Sess., 1968, p. 215 and Report of the President's Committee on Urban Housing
Technical Studies, Vol. II, 1968).
" 1A közfelfogás szerint az úthálózat — a gyéren lakott területeken igen magas — költsége „közkiadás", míg a tömegköz-
lekedés költségei — melyek a többlakásos területeken jelentkeznek els ősorban — „állami támogatás"-nak min ő-
Sülnek.
" Néhány nagytekintélyű várostervező úgy látja, hogy a várostervezés több kárt okoz, mint hasznot.
" remont, California Municipal Code Sec. 8-22552.
'° mikor a bíróságok a század els ő negyedében jogszabályalkotó szerepet játszottak, az eredmény kétségbeejt őnek
izonyul t. Az alapvető szociális törvények (mint pl. a minimálbér törvény) érvénytelenítése a bíróságok azon vélemé-
yén alapult, hogy azoknak nincs racionális alapja. A gazdasági visszaesés idején a Legfels őbb Bíróság a szociális
"rvények megítélését már arra sz űkítette le, hogy van-e azoknak egyáltalán alapjuk.
19 1. jelentős reptéri zaj.
" z Egyesült Államok várostervezésének történetér ől lásd Scott, Mel, American City planning (1969, Berkeley, Univ.
f California Press).
21 A „NIMBY" új műszó, melyet a várostervezők a növekedésellenes színdróma jelzésére használnak.
22 Az Egyesült Államokban az elérhet ő árú lakások problémájáról 1d. „Not in My Backayard" Removing Barriers
Affordable Housing (Report to President Bush and Secretary Kemp by the Advisory Commission on Regulatory
Barriers to Affordable Housing, 1991).
23 outh Burlington County N.A.A.C.P. v Township of Mt. Laurel, 67 N. J. ISI, 336 A.2d 713 (1975).
" d., 92 N. J. 158, 456 A. 2d. 390 (1983).