Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 47-56. p.
Tér és Társadalom 6. 1992.1-2: 47-56
A TERÜLETI ÉRDEKKÉPVISELET, A TERÜLETI
POLITIKA ÉS A NORMATÍV SZABÁLYOZÁS
ALAPKÉRDÉSEI
(Fundamental issues of the representation of regional interests,
of regional policy and normative regulations)
C SEFKÓ FERENC
Te rületi érdekartikuláció
területi politika „fő csapásainak" meghatározása olyan jelentőségű kérdés, melynek alap-
té eleiben társadalmi konszenzusra kellene jutni, azon alapulva, hogy a rövidebb-hosszabb tá-
v n megvalósuló területi fejlődés független kell legyen pl. a „mindennapi parlamenti" dönté-
se mechanizmusától. Sokakkal egyez ően én is azon az állásponton vagyok, hogy a korábbi
te ületfejlesztési (sorvasztási) politika szétesett, de — és sajnos — helyébe eddig nem lépett
egy új, a jogállamiság és a piacgazdaság követelményeinek eleget tev ő területi politika. Ehelyett
a pártérdekek mentén (jórészt a kormánykoalíció érdekei szerint) születnek egy-egy térség
pnoblémáinak (látszat) megoldására döntések.
an a kérdésnek egy másik vetülete is. Ez pedig, hogy a parlamenten belüli „pártokon felül,
kí ül álló" (avagy éppen azokat keresztez ő) érdekek, „területi-térségi lobbyk" milyen er ővel
(e edményességgel) tudnak föllépni meghatározott területi célok érdekében, szövetkezve egy
ü y sikeréért.
rdekes kérdés az is, hogy mikor alakulnak, szervez ődnek (akár eseti jelleggel is) térségi
lo byk, s hogy ezek eredménye hol, mikor jelenik meg a központi hatalom döntéseiben. Tehát,
h z-e határozatot a Parlament kisebb-nagyobb táj, térség fejlesztésének szükségességér ől (mint
ahogy ezt megtette az Alföld estében), más térségek „rovására" történ ő preferálásáról, és végül
hogy áttekinti-e — ebb ől a szempontból — hazánk régióit (avagy magát a területbeosztást),
s zületnek-e mindegyikre normatív döntések?'
területi, regionális politika elveinek, irányainak kidolgozásakor biztosítandó, hogy az igen
b e nyolult, egymásnak is ellentmondó, egymással konkuráló érdekek felszínre kerüljenek,
h egy az érdekvédelem, -képviselet és a „hatalom" szervezetei partneri viszonyba kerülhesse-
n el egymással. Ehhez megfelel ő garanciarendszer kiépítése, a hatáskörök és feladatkörök pon-
to rögzítése szükséges.'
Kormány „csupán" alkotmányos kötelességeit teljesíti, amikor döntési tervezeteit egyezte-
ti különböző (érdekelt) társadalmi szervezetekkel. Ha ezt nem tenné — egyszer űen fogalmaz-
v. —, alkotmánysértést követne el. Az egyeztetések alanyi oldalának tisztázása, mármint az,
he _y ki a „másik oldal", azonban nem is olyan egyszer ű, mivel a „társadalmi szervezet" foga-
lo alá vonható szervez ődések sokszínű, típusú, hatáskör ű , érdekeltségű, koordinációjú stb.
re dszert alkotnak.
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
48 Cseficó Ferenc TÉT 1992.1-2
Másrészt gond annak meghatározása, hogy mit ől válik egy társadalmi szervezet „érdekeltté",
azaz „ki" dönti el, hogy valamely szervez ődés egy adott stratégia vagy akár konkrét ügy kap-
csán e körbe tartozik-e vagy sem, s mi történik akkor, ha kimarad e szervek közül, mivel csak
(és esetleg) közvetetten érintett az ügyben? S ehhez képest vizsgálandó, hogy a Kormány és
annak szervei kit és mikor vonnak be egy-egy döntés el őkészítésébe.'
Mindezen lehetne változtatni azzal, ha — pontosan a regionális politikával összefüggésben —
kiépülhetne egy hatékony, „markáns", rugalmas és konzisztens területi érdekvédelmi, érdek-
képviseleti rendszer — szolgálva ezzel az ország különböz ő térségeit, tájegységeit. Olyan rend-
szer, amely képes reagálni „a gyorsan változó" világra, amely bizonyos összhang megteremté-
sére is alkalmas a helyi (térségi) válságkezelés és a kormányzati programok között.
Az érdekartikuláció kapcsán arra is figyelemmel kell lenni, hogy bizonyos térségek között
tartós (vagy esetenkénti) érdekazonosságok, míg mások között jelent ős érdekkülönbségek mu-
tathatók ki. Nem zárható tehát ki a régiók, kisebb-nagyobb területek, táj egységek egymás elleni
föllépése sem.'
Az érdekközvetítő szervezetek kapcsolati rendszere szempontjából alapvet ő kérdés, hogy
kormányzati szinten miként alakul a területpolitikai döntések el őkészítésének, végrehajtásának
szervezetrendszere. Napjainkban sem zárult még le a vita a Belügyminisztérium és a Környezet-
védelmi és Területfejlesztési Minisztérium között a település- és területfejlesztés szervezeti,
hatásköri kérdéseiben. S őt, úgy látszik, mintha alapvet ő konceptuális különbségek lennének
pl. a területi szint, vagy éppen az intézményrendszer (dekoncentrált szervek, KMB-hivatalok),
avagy egyáltalán a törvényi szabályozás tárgya, tartalma, szükségessége vonatkozásában.
Elengedhetetlen tehát „állami vonalon" a döntési szintek (és eljárások) konzisztens rendsze-
rének kimunkálása, mert csak ebben az esetben m űködhetnek hatásosan az érdekközvetít ő,
-képviselő mechanizmusok.'
Az önkormányzati rendszeren kívül mára létrejött (s tovább burjánzik) a legkülönböz őbb
típusú, funkciójú, szervezettség ű „dekók" rendszere. Ezek túlnyomó részének tevékenysége
egymástól is izolálódott. Ugyanakkor nem létezik átfogó területi információs rendszer,
amely nélkül viszont egyszerűen nem lehet következetes, tervszer ű (de legalábbis hosszabb táv-
ra előrelátó) területi politikát folytatni. Újabb problémát jelent, hogy az érdekképviseleti szer-
veknek az ezekhez való kapcsolatrendszere szinte teljesen kimunkálatlan, esetleges, vagy sem-
milyen.
A „társadalmi oldalról" számba vehet ő érdekszervezetek között helyi, megyei, térségi, táji,
regionális és országos, egymásra épül ő és egymástól függetlenül m űködő egyaránt megtalálha-
tók (s ezek szövetségei is).
A pártok törvényhozást illet ő szerepe elvileg viszonylag tiszta képet mutat. Korántsem egyér-
telmű azonban megyei (helyi) szervezeteik kapcsolatrendszere egyrészt saját pártjukon belül,
másrészt a megye (térség) állami-politikai döntéshozatali mechanizmusában. A Parlamenten
kívüli pártokról, helyi pártokról, pártszerű képződményekről csak annyit, hogy „ők is vannak",
érdemi beleszólási lehet őségük azonban nincs az országos regionális politika alakításába-
alakulásába.
Az intézményes kereteken túli területi érdekartikulációs lehet őségek kidolgozatlanok. A tár-
sadalmi viták intézményét az új Parlament (els ő intézkedései között) eltörölte. Az országos nép-
szavazás (értelemszer ű adaptálással a „helyi szavazás") csak érint őlegesen kapcsolható ide.'
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
T ÉT 1992 .1 2
-
A területi érdekképviselet ... 49
A civil társadalom, elvileg, egyéb keretek között is aktív szerepet vállalhat térségi érdekei
tnegjelenítésében: pl. különböz ő akciók, petíciók, tiltakozások, felvonulások, demonstrációk,
bojkott, a sztrájk, a „népi (polgári) engedetlenségi mozgalmak", meghatározott célra szerve-
z ődött, régiókon is túlnyúló megmozdulások.
Az előzőekben jelzett szervezeteknek, intézményeknek, mozgalmaknak stb. érdekképvisele-
ti tevékenységeiket illetően is tisztázandó a kapcsolatuk „az illetékes" döntéshozó szervekkel,
$ az önkormányzatokkal. Másrészt pedig m űködésük „társadalmi", önkéntes jellege, esetleges-
$ége és eshetőlegessége is figyelembe veend ő. Megjegyzendő azonban, hogy a jogi szabályozás
lyen szempontból alig foglalkozik velük, s nagyrészt az adott állami, önkormányzati szerveken
múlik, hogy bevonják-e őket a döntések előkészítésébe, hogy figyelembe veszik-e azt a társa-
lalmi-polgári (települési-térségi) er ő t, amit (akiket) képviselnek.
A területi érdekképviselet önkormányzati lehet őségei
A társadalmi jellegű (és ehhez „rendelt" autonómiával, önkormányzattal rendelkez ő) szer-
vezeteket követő en érdemes röviden áttekinteni, hogy az alapfunkciójukat illet ően is a polgárok
megbízásából (érdekeik védelmében) eljárni köteles és hivatott önkormányzatoknak milyen le-
hető ségük nyílik „beleszólni" a területi politika alakulásába, a területfejlesztési döntésekbe.
A probléma fő ként a települési önkormányzatok esetében izgalmas, hiszen ezek a területfejlesz-
t0s, kistérségfejlesztés és a településfejlesztés ütköz őpontjai, no meg serkent ők is egyben.
Az eszközök között a „véleménynyilvánítás", „kezdeményezés" joga (az ún. felterjesztési
J g) — e kérdések tekintetében is — minden helyi önkormányzatot megillet. Igaz ugyan, hogy
nem erő s jogosítvány, hiszen nincs jogkövetkezménye, annyit azonban a törvény is el őír,
gy az illetékes szerveknek érdemben válaszolni kell fölvetéseikre.
Az önkormányzatokat érintő bármely ügyben az adott kérdésben hatáskörrel rendelkez ő
s ervhez lehet fordulni. Az önkormányzatok az adott szerv által irányított szervek m űködésé-
VIel, illetőleg az általa kibocsátott jogszabályokkal, a jogi irányítás eszközeivel és egyéb döntése-
iVel kapcsolatban is véleményt nyilváníthatnak, kifogással élhetnek, s kezdeményezhetik annak
megváltoztatását, visszavonását.
A minden nökormányzatot megillet ő jogosultságon túl, pontosan a területi érdekmechaniz-
usokra tekintettel, külön is érdemes foglalkozni a területi szint (egység) sajátos helyével, sze-
I r pével a regionális politika alakításában.
Talán megfogalmazható az, hogy akár lesz területfejlesztési (településfejlesztési) törvény,
a r nem, s bármilyen eszköz- és intézményrendszereket is építenek ki, „az élet" rövidebb-
h sszabb idő n belül valószín ű kikényszerít valamilyen középszintet, már csak azért is, mert
a esélyegyenlőtlenségek, egyes térségek lemaradása n ő , amelyeket így-úgy, de mérsékelni,
b folyásolni kell. Másrészt vannak olyan funckiók, és mindig is lesznek, amelyek nem látható-
a el a települések közigazgatási határain belül, hiszen hozadékai vagy éppen káros hatásai
j val túlmutatnak azon, tehát igénylik a települések közötti térségi koordinációt, míg a központi
h talom szervei erre közvetlenül nem képesek, ennek a célnak nem felelhetnek meg.
Az önkormányzati törvényben a „területfejlesztés" (az ehhez kapcsolódó jogosítványokkal)
n m szerepel. A belügyminiszter feladatainak meghatározásakor ugyanakkor azt írja a törvény,
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
50 Cseficó Ferenc TÉT 1992 • 1-2
hogy ő (ti. a belügyminiszter) „összehangolja a megyei önkormányzatok m űködésével össze-
függő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás feladatait." Ebb ől tehát az következik, hogy ilyen
funkciói vannak a megyének. (?)
A másik, némiképp „rejtett" jogosítványa (?) a megyének az érdekvédelem. Igaz ugyan,
hogy az önkormányzati törvényben magában nem, csupán az indoklásában találunk utalást a
települések érdekképviseletére. Megjegyzem — erre még visszatérek —, hogy az önkormány-
zatokat saját jogon megillet ő érdekképviselet mellett a törvény ezt a jogot általános jelleggel
az országos önkormányzati szövetségekre ruházta.'
A harmadik, talán eddig nem elegend ő hangsúlyt kapott normaszöveg, amely szerint a helyi
önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg, tehát a törvényalkotó ilyen „kö-
zösségnek" tekintette magát a megyét is. Ha pedig ez így igaz, akkor kell, hogy megjelenjen
a megyei (területi) érdek is.
A települési önkormányzatokkal mellérendeltségi, partneri viszonyban lév ő megyei önkor-
mányzatoknak a törvény szerint a közös érdekeltség alapján kell eljárniuk. Azonban el őfordul-
hatnak jelentős érdeksérelmek, érdekellentétek is, amelyek megoldási módozatai ma még ki-
dolgozatlanok.
Az önkormányzati törvény értelmében a megye szabadon vállalhat olyan közfeladatokat,
amelyek gyakorlása nem sérti a megye által képviselt községek és városok érdekeit. Ha figye-
lembe vesszük, hogy területfejlesztési hatáskörök nincsenek más szervnél, akkor a megye elvi-
leg — közfeladatnak min ősítvén — eljárhat ezekben az ügyekben.
A hatásköri törvény külön címben foglalkozik a környezetvédelmi és területfejlesztési igazga-
tással. Ezen belül míg a rendezési tervek elfogadása — különböz ő egyeztetési eljárások mellett
— a települési önkormányzat hatáskörébe tartozik, addig a területfejlesztéssel és településren-
dezéssel, továbbá a környezet épített és természetes elemei védelmének összehangolásával kap-
csolatos feladatokat, ha azok a megye egész területére vagy egy részére terjednek ki, a megyei
önkormányzat látja el.
A területi szint ű érdekkifejeződés „csatornái" szempontjából lényeges kérdés a települési
önkormányzatokkal való kapcsolat, az információ-áramoltatásban való közrem űködés, szak-
mai segítségnyújtás, esetenkénti közrem űködés egy-egy olyan konkrét területfejlesztési, tele-
pülési probléma (pl. környezetvédelem, vízgazdálkodás) megoldásában, amely túlmutat az
adott önkormányzat közigazgatási határain, s térséginek min ősíthető.
A területfejlesztési tevékenység egyik legfontosabb vonalát képezik a vállalkozói, menedzse-
lési feladatok. Ez nem csupán koordinációs tevékenységet jelent, hanem azt is, hogy maga az
önkormányzat is a piac részesévé válik, tulajdonával, javaival vállalkozik, üzleti tevékenységet
folytat. Végső soron azonban itt sem a saját maga, hanem a megye településeinek, térségeinek
a fejlődése—fejlesztése érdekében.
A civil szerveződések, egyesületek vonatkozásában a kapcsolatok els ősorban a folyamatos
információáramoltatást, egymás tevékenységének megismerését, esetleges konfliktusok meg-
oldását, a lakossági kapcsolatok er ősítését, adott ügyekben közös fellépést, s — bár ez manap-
ság kétséges (!) — az országos politika formálásában való részvételt jelenthetnek.
Alulról építkező , az adott térségek sajátosságaira, elképzeléseire támaszkodó területfejlesz-
tési koncepciók, tervek készítésére lenne szükség. E „sokszerepl ős" folyamatban olyan érdek-
egyeztetésen alapuló mechanizmusok kiépítése indokolt, ahol valamennyi érdekcsoport megta-
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
ÉT 1992.1-2 A területi érdekképviselet ... 51
látja helyét, lehetősége van álláspontja kifejtésére, annak a döntésekben való tükröztetésére.
bbe a folyamatba be kell vonni minden olyan szervezetet, amely érdekelt lehet a területi fejl ő-
ésben.
A társulások, településszövetségek területfejlesztési,
érdekképviseleti lehet őségei
Az önkormányzati törvény többfajta társulási lehet őséget biztosít az önkormányzatok számá-
rá.. Tény azonban, hogy az elmúlt egy-másfél esztend őben a települések nem igazán éltek ennek
lehetőségeivel, remélhető hasznával. Ehelyett inkább a megyék voltak azok, amelyek jó né-
ány helyen kezdeményez ően léptek fől.
A társulások között sajátos helyet foglalnak el azok, amelyek szinte az egész megyét átfogják,
s amelyeket egy adott megyei önkormányzat és a települési önkormányzatok kisebb-nagyobb
s ámban kötöttek, többek között „ ... a területi feladatok hatékonyabb, célszer űbb megoldása",
, ... a vállalkozások menedzselése, a körzeti jelleg ű közszolgáltatások szervezése érdekében".
társulási forma kiteljesedése, főként, ha tervezési, fejlesztési feladatokat is ellátnak, egy meg-
atározott ellátási-szolgáltatási kvázi (majdnem) középszintnek felel meg, s egyben konkrét te-
rflletfejlesztési döntésekben realizálódik. A társulás feladatainak meghatározó része tehát a
tlepülés- és területfejlesztés terén jelentkezik. 8
A településszövetségek, a kistérségi szervez ődések sokoldalúan kapcsolódhatnak be a terüle-
t politika alakításába. A törvényhozással kapcsolatban gyakorolhatják az őket illető jogokat,
részt vehetnek az érdekegyeztet ő mechanizmusok kidolgozásában, nagyberuházások, fej-
1 sztések, térségi programok kialakításában (ezek véleményezésében). Ugyancsak feladataik
- zött szerepelhet a szolgáltatások szervezése, információáramoltatás kialakítása, érdek-
nfliktusok feloldása, pályázatok, alapítványok kiírása, nemzetközi-regionális kapcsolatok
'építésének segítése. Közrem űködhetnek kisebb-nagyobb térségek életét befolyásoló regioná-
1 s léptékű nemzetgazdasági feladatok kimunkálásában, a regionális különbségek, az esély-
egyenlőtlenségek csökkentésében, ezzel is b ővítve a jelenlegi területfejlesztési kormányzati
elszköztárat.
Az országban mind markánsabban jelennek meg a megyén belüli kistérségi érdekek. Az eze-
1- t összefogó szövetkezések létrejöttek, m űködnek, bár egymáshoz képest is eltér ő szervezett-
s ggel, hatáskörrel és feladatkörrel.
E szövetségek célkit űzései között olyanok szerepelnek, amelyeket általában is meghatároz-
k maguk számára az országos települési érdekszövetségek; e szövetségek továbbá érdekköz-
títő és érdekvéd ő tevékenységet is folytatnak az érintett önkormányzatok képviseletében regi-
ális és országos szinten.
Azért foglalkoztam a kistérségi szövetségekkel, mivel vállalt feladataik közül nem egy megta-
1 Iható a megyénél írtaknál, s az országos szövetségeknél is. A kérdés azonban, hogy ezek ho-
g an kapcsolódjanak egyrészr ől az országos szervezetek rendszerébe, másrészt ki az ő „partne-
r ' k" a területi-térségi döntési mechanizmusban.
A közeljövő egyik legfontosabb feladata a különböz ő szövetségek közötti hatékony együttm ű-
*dés megteremtése. Szükség van rugalmas együttm űködésre, koordinációra, egymás közötti
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
52 Csefleó Ferenc TÉT 1992 .1-2
belső információ-áramoltatásra, a vélemények ismertetésére és ütköztetésére, egyes esetekben
egymás befolyásolására, bizonyos kérdésekben közös fellépésre.
Amennyiben megvalósulna az önkormányzati érdekszövetségek integrációja, akkor állást-
foglalhatnának olyan kérdésekben, mint pl. , hogy milyen anomáliák mutatkoznak a központi
és a helyi hatalom, az állami és önkormányzati rendszer, a centralizáció-decentralizáció, a
hatás- és feladatkör-telepítés stb. kérdéseiben, s milyen irányú változtatások lehetnek indokol-
tak; az önkormányzati jogok garanciális védelmének helyzete, továbbfejlesztése, biztosítékai,
hatékony érdekvédelmi, érdekképviseleti rendszer feltételei, horizontális és vertikális informá-
ciós rendszer; a területi fejl ődéssel, terület- és településfejlesztéssel kapcsolatos kérdések stb.
Összefoglalva az el őzőeket egy mondatban: egyrészt a területi érdekképviselet jöv ője függ
az előző ekben írtaktól, másrészt azonban attól is, hogy miként alakul a Magyar Köztársaság
politikai-állami döntéshozatali, képviseleti, területbeosztási rendszere, azaz a majdan megva-
lósítandó jogállam és szociális (!) piacgazdaság milyen alkotmányos kereteket követel, illetve
milyen alkotmányos keretek épülnek ki.
A területi politika jogi szabályozásának néhány kérdése
A területi politika terrénuma olyan „sarkalatos" törvényhozási tárgy, amely vetekszik sok
egyéb, ugyancsak jelentő s parlamenti jogszabállyal, mégpedig átfogó jellege, komplexitása,
más törvényekhez való kapcsolódása, a társadalom, illetve a különböz ő térségek érdekrendsze-
rét különböző módon érintő volta miatt. „Súlya" jóval túlmutat egy „egyszer ű" törvényen —
fogalmazható meg az egyik fajta álláspont.
A másik szerint viszont nemhogy ily jelentő séggel nem bír, de egyáltalán nincs szükség törvé-
nyi normára, mivel nem lehet szabályozni — fő ként a piacgazdaság körülményei között. Ellen-
kezne több más jogszabállyal, túl bonyolult lenne, keretjelleg ű normának nincs értelme, részle-
tezőt pedig nem lehet alkotni, mert az sértené pl. az önkormányzati jogokat stb. — f űzhetőek
tovább az ellenérvek.
A magam részéről — az első nézetet vallókhoz tartozva — szükségét látom a normatív szabá-
lyozásnak, ezért a továbbiakban erre vonatkozóan fejtem ki nézeteimet. 9
A polgári demokráciák tapasztalatai is igazolják, hogy az állam nem maradhat ki a térségi,
területi folyamatok alakításából, vagyis magából a területfejlesztésb ől, hanem abban különbö-
ző — közvetlen és közvetett —, idő szakonként is változó eszközökkel kell szerepet vállalnia.'
Az elvégzendő feladatok közül a terület- és településfejlesztési politika kidolgozása után an-
nak törvényi rögzítése kívánkozik az élre, vagyis hogy melyek azok az alapelvek és f ő célok,
amelyek rövid- és hosszú távon meghatározzák a fejlesztési tevékenységek irányát, valamint
melyek a megvalósítás elemi biztosítékai.
A szabályozás célja lehet, hogy jogi er őre emelje a területpolitika alkalmazását jelent ő terü-
letfejlesztés eszköz- és intézményrendszerét, alkalmazásának kormányzati munkamegosztását,
területi szintű koordinációs mechanizmusait.
A célkitű zések állami normába öntése persze várhatóan igen sok akadályba ütközik majd.
Fakad ez egyrészt az elvek jogi kérdéssé történ ő megfogalmazásának gondjaiból, a részletez ő
szabályok kidolgozása során felmerül ő problémákból, a különböző szervezetek — köztük ki-
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
T T 1992.1-2 A területi érdekképviselet ... 53
e elve az önkormányzatokat, érdekszövetségeket és a „f őhatóságokat" — egyeztetési eljárása-
inik zökkenőiből, az eszközök kiszélesítésének bizonytalanságaiból stb.
jogi szabályozás előkészítése két, egymáshoz szorosan kapcsolódó feladatot jelent. Egy-
: ré zt a hatályos joganyag átalakítását, „karbantartását", másrészt új jogi normák megalkotását.
ölvethető az alapvető szabályok alkotmányba történ ő iktatása is. Ilyen lehet a települések
és területi egységek meghatározása, az önkormányzatiság témánkhoz kapcsolódó elemi garan-
ci4i, az alapvető területi és települési érdekek alkotmányos szinten történ ő megjelenítése, a köz-
pqnti kormányzásnak a területek és települések iránti „kötelmei" stb."
A lehetségesnek tűnő megoldásokat szerintem két végpont között lehet keresni: készüljön
átfogó, kódexjelleg ű törvényi szintű szabályozás; avagy a terület- és településfejlesztés kérdéseit
az egyes ágazatok körében rendezzék.
,
gy és olyan törvényt kell alkotni, amely szervesen illeszkedik a szabályozni kívánt terület-
he kapcsolódó más törvényekhez, s nélkülözi egyben az ágazatok közötti presztízsharcokat;
ill tve az állam minimális mérv ű egyensúlyozó szerepvállalása, beavatkozási lehet őségének és
es közeinek rögzítése mellett garanciákat ad az önkormányzati jogok védelmére. Azaz, olyan
elj 'rási, érdekegyeztetési megoldások kidolgozása szükséges, amely biztosítja a — részben —
sz verén döntési mechanizmusok m űködését, azon elvet is figyelembe véve, hogy végs ő soron
a torület- és településfejlesztésben a kormányzat és az önkormányzatok egyaránt érdekeltek.
A törvényhozás során legfontosabb „igazodási vonal" az önkormányzati törvénnyel össze-
függésben húzható meg, nem elfelejtve azon garanciális szabályt, hogy kötelez ő feladat előírása
esetén az országgy űlésnek gondoskodnia kell a feladat ellátásának pénzügyi fedezetér ől és a
sz kséges eszközökről.
területfejlesztési törvény el őkészítésekor annak idején foglalkozni kell majd a hatás- és
fel datkörökkel is, értelemszer ű en kitérve arra, hogy mely szintnek, illetve milyen szervezet-
ne milyen feladatokat és hatásköröket szab meg a törvény.
Kormánynak egyébként az alkotmányos jogértelmezésb ől fakadóan nem kötelessége a
Pa lament elé vinni (e kérdés vonatkozásában) az Alkotmány végrehajtásához szükséges nor-
maként e törvényjavaslatot. Más, részben jelzett tényez ők azonban (közöttük is els ősorban,
hogy a korábbi területfejlesztési rendszernek „vége", új pedig nincs) okkal eredményezhet-
ték azt, hogy a Kormány a törvényjavaslat benyújtása mellett foglalt állást az elmúlt esz-
tendőben."
a végül készül terület- (és településfejlesztési?) törvény, annak mindenben meg kell felelnie
a v le szemben támasztott követelményeknek, azaz olyan normának kell lennie, amely a terület-
fej esztés komplex, ágazatközi jellegére is tekintettel meg tudja jeleníteni, a jog nyelvére lefor-
dít a, a területi politikát, a feladat- és eszközrendszereket, mindazon sajátosságokat, amelyek
az rszág település- és térszerkezeti jellemz őiből stb. fakadnak. Az előkészítés időszakában
e ig fontos, hogy a különböz ő szakmai és egyéb érdekszövetségek, önkormányzati szövetsé-
e egyrészt mondhassanak véleményt, másrészt javaslataik vétessenek is figyelembe a tör-
O yjavaslat véglegesítésekor.
orántsem mindegy, miként alakul az „új területi politika", s hogy ebben a folyamatban hol,
ui ént és milyen erővel lépnek/léphetnek be az önkormányzatok, a területi érdekközvetít ő
ni hanizmusok? A tisztázandó kérdések sokasága, úgy gondolom, még jelent ős feladatot ró
a t rvényelőkészítőkre.
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
54 CsefIcó Ferenc TÉT 1992.1-2
A területfejlesztési törvény nem kerülheti meg a középszint problémáját. Kérdés, hogy a mai
„lebegő" megyék élnek-e tovább, alapvet ően szolgáltató, intézményfenntartó kötelezettségük-
kel; kialakul-e egy kvázi „állami megye"; avagy er ősödik a megye, új utakra lelve; avagy meg-
szűnik önkormányzati egységként létezni, s helyét területi szinten más szervezetek, hivatalok,
intézmények veszik át. Ett ől függetlenül: a területi politika, illet őleg a területfejlesztési törvény
fölveti a területbeosztás továbbgondolását az érdekvédelem képviselet tekintetében is.
Jegyzetek
'A tanulmány írása el őtt néhány hónappal a Kormány Békéscsabára „látogatott", s adott 500 milliót a megye
hátrányos térségeire. Félreértés ne essék, nem az a baj, hogy ezek a területek pénzeszközket kaptak, hanem
az, hogy hiányzik a normativitás, mindezeknek a komplex területi politikába történ ő beleágyazása. Igy bármi-
kor, bárki nyújthatja a kezét, hiszen nem túl nehéz szinte valamennyi térségr ől kimutatni annak hátrányos,
halmozottan hátrányos, depressziós, válságos stb. voltát. Kérdés, hogy az itt jelzett esetekben milyen (intéz-
ményi) érdekrendszerek m űködtek, kapcsolódtak be a döntések el őkészítésébe?
'No meg arra lenne szükség, hogy egyrészr ől kerüljük a joghézagokat, a „határozatlan" jogfogalmakat, s
pontosan definiáljuk pl. a „véleménynyilvánítás, -kikérés", „állásfoglalás", „egyeztetés" tartalmát, jogi köt ő-
erejét, a másik oldalról a „figyelembevétel kötelezettségét", s végül a további eljárási kérdéseket.
'Esetleg úgy, hogy az eltér ő érdekeket képvisel ő szervek érvei már el őzetesen „kioltják" egymást, s így megle-
hetősen szabad kezet kaphatnak a döntésel őkészítők a „vélemények figyelembevételével" kapcsolatos kötele-
zettségeik teljesítésekor, a döntések meghozatalakor.
'Maradva a Békés megyei példánál. Vajon mit szólnak ehhez a nem kevésbé hátrányos helyzet ű baranyai,
somogyi aprófalvak, határmenti térségek, vagy éppen a válságzónák önkormányzatai, polgárai? Pontosabban
fogalmazva: van-e fórum arra, hogy szóljanak?
sAhhoz képest is alakul, hogy az egyszint ű önkormányzati rendszer mellett kiépült (kiépül ő) két-, illetve há-
rom szintű közigazgatási rendszer (helyi-megyei-regionális) hol és hogyan kapcsolódik egymáshoz.
'Esetleg el lehetett volna, illetve el lehetne rendelni a területi politika alapkérdéseir ől, a területfejlesztési tör-
vényről (vagy kiemelt jelentőségű , az ország egészére kiható ügyr ől, mint pl. B ős-Nagymaros, a Világkiállí-
tás vagy egy újabb atomerőmű építése).
'Empírikus kutatásaink során a települési önkormányzatok túlnyomó része ilyen feladatokkal nem kívánta
(volna) fólhatalmazni a megyét — félve, hogy újra túl nagy lesz a hatalma.
'Ilyen p1. a területfejlesztési szolgáltatások, a rendezési tervek karbantartása, módosítása, egyeztetések végre-
hajtása, döntésel őkészítés, kisebb tervezési munkák elvégzése, építészeti értékek felmérése, javaslatok m ű -
emlékvédelmi kérdésekben, véleményezés és szaktanácsadás beruházási építési programokról, pályázati, fej-
lesztési elképzelésekről stb.
'Egy fontos megközelítési szempontra hadd hívjam föl a figyelmet: lehet, hogy más id őszakban nem lenne
ilyen tárgyú törvényre szükség. De most egy „új rend" alapintézményeit kell kiépíteni az élet minden terén.
Az viszont nem lehet kétséges, hogy a területi politika ilyennek min ősül (mármint „alapvet ő" kérdéskörnek).
Áttekintve a területfejlesztéshez kapcsolódó joganyagot, el őször is kit űnik, hogy nincsenek (itt sem) kaptafák.
Az eltérő természeti, földrajzi, társadalmi, történelmi, gazdasági, népességi stb. viszonyok rövidebb-hosz-
szabb idő szakonként is, egymáshoz képest más és más megoldásokat jelentenek — a fogalomhasználattól
a szabályozások tárgyán, rendszerén keresztül az állami-önkormányzati szerepvállalásig, felel ősségig.
" Itt említem meg, bár az önkormányzati érdekképviseletekhez kapcsolódik, hogy egy kétkamarás parlament
(a szakirodalomban az utóbbi id őkben erről több publikáció is megjelent) lehetővé tenné azt is, hogy a politi-
kai érdekorientáció mellett megjelenjenek intézményes keretek között a területi érdekmechanizmusok. Ezt
szolgálná pl. a területi gy űlés, amelybe helyet kapnának az önkormányzatok, azok szövetségei — különböz ő,
később meghatározandó eljárások szerint.
' 2 Igaz, azóta mintha „összekuszálódtak" volna a dolgok a már említett két ágazat közötti viták miatt.
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
TAT 1992.1-2 A területi érdekképviselet ... 55
FUNDAMENTAL ISSUES OF THE REPRESENTATION
OF REGIONAL INTERESTS, OF REGIONAL POLICY
AND NORMATIVE REGULATIONS
FERENC C SEFKÓ
In the field of regional development, the author gives a short review of the mechanisms of
iáterests which should be taken into consideration in order to make government decisions on
cpncensual basis.
After exposing cetain fundamental issues of regional policy, the author makes an account
o those corporate systems which can, in principle, play some role in the decision-making
p ocesses. Corporate systems at the level of local authorities and the association of settlements
a e given special emphasis.
The law on local authorities allows the local authorities to create different associations.
owever we have to note, that the settlements have not really used this opportunity during the
1 st one-one and a half years. Instead, the counties were more initiative in many places and
f lds.
Associations covering the whole county, and established by the local authority of a
cbunty and the local authorities of the settlements have special role among the associations.
Besides others, the aim of these associations is "...the more effective and rational solution of
o gional problems," "...management of enterprises and ventures, and organization of regional
s rvices." In its complexity, this type of association is almost equal to a medium-level of supply
a d service if it has planning and development tasks as well. Their activities are, at the same
ti e, realized in concrete decisions on regional development. Consequently, the main and
t e decisive part of the tasks of the associations are found in settlement and regional
d velopment.
The associations of settlements and the different associations of small regions can join
e fectively in the formation of regional policy. They are free to practise their rights in
gislation, but they can also participate in the elaboration of mechanisms helping the
c ordination of interests, and in the development of large investment projects, regional
p ograms, etc. Another group of their tasks can be the organization of services, the development
o information flow, solution of the conflicts of interests, putting up tenders, supporting the
d velopment of international-regional connections. These associations can also collaborate
ith each other in the elaboration of the tasks of the national economy influencing the region,
i decreasing regional differences and the differences in chances and opportunities, extending
t is way the present means of regional development.
The author deals with the counties from the point of view of the corporate system. The law
o regional development can, in no way, avoid the problems of the medium level. It cannot
decided as yet, whether the present „floating" counties will survive with their obligation
ti care about the fundamental services and the maintenance of the institutions; or a
, govermental county" will develop; or the counties will strengthen through finding new ways
o their own; or the counties will cease to exist as local governmental units, and their roles
Csefkó Ferenc: A területi érdekképviselet, a területi politika és a normatív szabályozás alapkérdései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 47–56. p.
56 Cseikó Ferenc TÉT 1992..1-2
will be fulfilled by other organizations, offices, institutions at a regional level. Independent
from this, regional policy and the law on regional development raise the issue of regional
disribution as well, also in respect of the corporate system.
The last part of the study lists the most important items of normative regulation. A lot of
space is devoted to discuss the necessity of legal legislation, and if they are considered to be
necessary, those key issues have to be identified, that can guarantee the birth of an executive
and executable norm, which helps, through legal means, the development of a smaller or bigger
region, and the improvement of the living conditions of people living there.
Translated by J. Mészáros