Tér és Társadalom 6. évf. 1992/1-2. 37-46. p.
Tér és Társadalom 6. 1992.1-2: 37-46
TERÜLETI POLITIKA IRÁNYÍTÁSI ÖSSZEFÜGGÉSEI
(Connections between regional policy and management)
PÁLNÉ KOVÁCS ILONA
A területfejlesztés szükségletei és az állami szerepvállalás viszonya
Annak eldöntése, hogy egy állam egy adott id őszakban a területi egyenl őtlenségek kezelésé-
e, regionális politikájának végrehajtására centralizált vagy decentralizált döntési modellt
lakit-e ki, nem pusztán szubjektív politikai elhatározás kérdése. A döntési szisztéma függ az
dott állam felépítésétől, általános centralizáltsági fokától, érdekképviseleti esélyeit ől, maguk-
'1 a területpolitikai céloktól, a célokat szolgáló eszközrendszer jellegét ől, az állam gazdasági
zerepétől, fiskális politikájától, a jövedelemstruktúrától stb.
A magyar területfejlesztési modell formálása is bizonyos kényszerpályákon halad, vannak
lyan realitások, amelyekt ől nem lehet eltekinteni, ugyanakkor soktekintetben még fennáll a
választás lehetősége.
Azt nehezen lehetne vitatni, hogy nálunk az államnak még hosszú ideig kitüntetett szerepe
lesz a regionális fejlesztésben, amit a regionális differenciák mélysége, a válságtérségek megje-
enése, továbbá az indokol, hogy sem jövedelmi, sem tulajdoni, sem pedig jogi szempontból
em jöttek még létre azok az autonóm szervezetek, csoportok, amelyek az állam helyébe lép-
etnek. A gazdaság, a szociálpolitika, az ellátási rendszerek még er őteljes állami túlsúlyt mu-
tnak. Ennek leépüléséig a területfejlesztés irányítása, finanszírozása, eszközrendszere is
öbbnyire államosított sajátosságokat fog hordozni. Az államosítást leépít ő privatizációs, pia-
Cosítási, önkormányzati és társadalmasítási folyamatok ugyan beindultak, de még nem jelente-
jiek ellensúlyt az állami befolyáshoz képest.
A területfejlesztés stratégiája tehát olyan állami stratégia, amelynek végs ő célja éppen az,
hogy az állam szerepvállalását a lehet ő legkisebbre szorítsa vissza.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy egy kérdés a területfejlesztés „államosítottsági", és
ás kérdés a decentralizáltsági foka; a kett ő ugyan szorosan összefügg, de nem keverhet ő össze.
mikor a területfejlesztés decentralizációjának szükségességét hangsúlyozom, ezzel tulajdon-
éppen egyszerre két követelményt fogalmazok meg, nevezetesen a területfejlesztési döntések
emokratizálásának és területi decentralizációjának követelményét. E követelménynek az ön-
ormányzati szféra, felépítésénél és jellegénél fogva, képes eleget tenni. Az állami területfej-
esztés karaktere ezzel szemben központosított és államigazgatási (tehát nem politikai-képvi-
eleti) szemléletű .
Amikor az állami szerepvállalás átmeneti dominanciáját hangsúlyozom, akkor ez azt jelenti,
ogy miután az önkormányzatok, jelenlegi kondícióik (és még sok, kés őbb részletezett tényez ő)
olytán nem lehetnek els ődleges, illetve kizárólagos szerepl ői a területfejlesztésnek, ezért az
lam az önkormányzati szabadság puszta deklarálásával nem szabadulhat meg regionális fej-
esztési, kiegyenlítési kötelmeitől. Sarkosan fogalmazva: az állami területfejlesztés célja nem
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
38 Pálné Kovács Ilona TÉT 1991 s 4
más, mint önmaga létalapjának folyamatos felszámolása, hiszen a központi területfejlesztés
„végterméke" az önfejl ődésre, önállóságra képes területi egységek létrejötte.
Ahhoz, hogy a magyar területfejlesztési modell követhesse a Nyugat-Európában sok helyütt
meghonosodó „szerves", endogen, decentralizált modellt, sok területen kell változásoknak
végbemennie.
Gyökeres fordulatnak kell bekövetkeznie államépítési gyakorlatunkban, a hatalom területi
megosztásában;
Pluralizálni kell a „vagyon" és jövedelemtulajdonosokat, különösen az állami tulajdon ro-
vására;
Közelíteni kell a politikai szférát a civiltársadalomhoz, ezzel szélesíteni a politikai döntések
legitimációs bázisát, ugyanakkor folyamatosan csökkenteni kell a politikai mérlegelést
igénylő rásegítő döntések terrénumát az autonom szerepl ők javára;
— Valamennyit „be kell hozni" a globális magyar infrastrukturális lemaradottságból, vala-
mennyit „le kell dolgozni" a regionális, illetve településtípusok közötti fejlettségi különbsé-
gekből, mert a differenciák mélységének függvényében változik a küls ődleges beavatkozás
szükségessége.
Mindebből az a vélemény olvasható ki, hogy nem tartom lehetségesnek a nyugat-európai
centralizált, extenzív állami fejlesztési szakasz átugrását. Hozzátenném azonban, hogy az át-
meneti szakasz minden lépésének abban a szellemben kell bekövetkeznie, hogy a kés őbbi de-
centralizált modellre való áttérés lehet őségét segítse, el őkészítse, felgyorsítsa.
Hamis és veszélyes minden olyan ideológia, amelyik holmi tiszta liberalizmus jegyében, az
állami gyámkodást elutasítva, az önkormányzatok önállóságára hivatkozva tagad mindenfajta
központi állami területfejlesztési normát, illetve koncepciót.
Az államirányítás legújabb tendenciái
A rendszerváltás elmúlt két évének államépítési gyakorlatát aktuálpolitikai érdekek mozgatta
rögtönzés, egyre erősödő centralizációs hajlam, és etatizmus jellemezte. Mindhárom tendencia
ellentétes a decentralizált területfejlesztés jöv őképével. A magyar államszervezet alakulása, az
alkotmányozás, természetesen nem tud elszakadni az országos politikai er őviszonyoktól és ak-
tuális politikai törekvésektől. Az alkotmányozás közmegegyezésen nyugvó, szakmai megfonto-
lásokat követő lehetősége a bizonytalan jövőbe sodródott; sem a civiltársadalom és közvéle-
mény, sem pedig az Alkotmánybíróság, illetve a szakmai és érdekszervezetek nem képesek
közvetlen hatást gyakorolni az alkotmányozásra.
Az állam központosítási törekvéseinek több forrása van, s elvileg alig van akadálya. A hata-
lom centralizációs igénye fogalmi, lényegi szükségszer űség, s egyáltalán nem rendszerspecifi-
kus. Hogy a központi állam korlátozza-e önmagát, vagy rákényszerül-e erre, ez a hatalom bels ő
struktúrájának, stabilitásának, illetve társadalmi, gazdasági és nemzetközi környezetének függ-
vénye általában. Vannak azonban a centralizációnak speciális forrásai is. Ilyen speciális forrás
a mai Magyarországon a kormány és az ellenzék a természetes rivalizálást jócskán meghaladó
ellenséges, bizalmatlan viszonya, a rendszerváltás speciális „váteszi" hajlamokat igényl ő „kül-
detése", a kétségtelenül mély gazdasági- és szociális-, valamint értékválság, az önkormányzatok
„ellenzéki politikai színezete", a következetes államépítési modell hiánya.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
ÉT 1992 • 1-2 A területi politika irányítási összefüggései 39
Nézzük meg, hogy a centralizáció hogyan jelenik meg a területfejlesztést m űködtető szerve-
*etrendszer esetében. Kezdjük az önkormányzatokkal.
Az önkormányzati törvény ugyan számtalan kérdésben bírálható, lényegét tekintve azonban
Megfelel az önkormányzati önállóság normatív szervezeti és irányítási követelményeinek.
A gond nem annyira az önkormányzati rendszeren belül, mint inkább annak környezetében
lenik meg. A központi hatalom az önkormányzati szervezeti és döntési önállóság tiszteletben
rtására lényegében rákényszerül, azonban szívósan arra törekszik, hogy az önkormányzati
űködés terrénumát zsugorítsa. Ennek egyik formája a nyers centralizáció, tehát központi (par-
lamenti, kormányzati tárca) hatáskörbe kerültek korábbi területi döntési kompetenciák. A cent-
alizáció másik formája a dekoncentráció, azaz korábbi tanácsi hatáskörök államizgazgatási-
llami üggyé minősítése és dekoncentrált állami szervekhez telepítése. A harmadik klasszikus,
világon sok helyen alkalmazott, forma pedig az önkormányzatok vagyoni-pénzügyi kondíció-
ak szűkítése.
A központosítás legtöbb formája lényegében azzal vált lehet ővé, hogy „sikerült" abban köz-
egegyezésre jutni mind a pártoknak, mind a településeknek (különösen a nagyobb városok-
ak), hogy a megyékre nincs szükség, vagy csak olyan mértékben, amely nem korlátozza egyet-
en települési önkormányzat szabadságát sem. Így aztán hatalmi-politikai kérdésként egyedül
megyék önkormányzati vezetése illeti kritikával azt a hatáskörtelepítési gyakorlatot, amelyik
ogymond a tisztán államigazgatási-hatalmi-hierarchikus elemeket tartalmazó jogosítványokat
elvitte a megyétől, és állami hivatali apparátusokra bízta.
Mindez talán indokolt is lenne, ha a létrejött dekoncentrált államigazgatási szervezetek való-
an tisztán hatósági munkát végeznének, s ha nem lenne olyan területeken befolyásuk, hatal-
uk, amelyek a települések, térségek életkörülményeinek, fejl ődésének alapvető vonatkozásait
rintik. A létrejött dekoncentrált szervezeti mechanizmus azonban lényegi elemeket szakított
területi fejlődést befolyásoló elosztási-irányítási jogosítványokból. Szétesett a megyei taná-
tok által annak idején összetartott területi információs rendszer, az önkormányzatok pénzügyi
ondícióit a TAKISZ-ok szinte kizárólag számszaki szempontból elemzik, a munkaer ő- illetve
oglalkoztatáspolitika a „munkaügyi ágazat" belterjes, szegényes eszközeivel nyilván kis haté-
konyságú, a környezetvédelem elszigetelt, elaprózott szervezete legfeljebb a következmények
Utólagos korrekcióját érheti el, ha nem épül össze a helyi gazdaságok fejlesztési stratégiáival.
Nincs területi szociálpolitika, a települési és térségi érdekeket összehangoló közlekedéspoliti-
, illetve energia - kommunális infrastrukturális politika sem.
Az öncélú megyeelleneség tökéletes bizonyítéka a központi újraelosztási „mechanizmus",
egyet térségi szempontból senki nem generál. Tárcáknál kezelt külön alapok, a KTM vi-
zonylag szegényes hatalmi és pénzügyi kondíciói, a pénzügyi vezetés fiskális egyoldalúsága,
kormányzati munka rögtönzésekre való szétforgácsolódása, a parlamenti képvisel ők többnyi-
e egyedi, jó értelemben vett lobbyzása, és a plenum többezer céltámogatási tételt" elfogadó
ormalizmusa, felszínessége, a Belügyminisztérium befolyásának elhatalmasodása mind mind
nak a jelei, hogy az önkormányzatok fejlesztési és sok vonatkozásban m űködési kondícióit
eghatározó központi elosztási politika aligha egységes, következményeiben aligha végig-
ondolt.
Valószínűsíthetően a kormány is eljutott a felismerésig, ám a megoldás rendkívül sajátos köz-
ntosító logikát tükröz.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
40 Pálné Kovács Ilona TÉT 1992.1-2
A központi hatalom nem kívánja elveszíteni pozícióit az önkormányzatok, illetve a regionális
politika egyéb szereplő i vonatkozásában, pusztán szintetizálni, koordinálni akarja az ágazati
függésben működő szervezetekre szétesett állami irányítást. A köztársasági megbízotti intéz-
mény erre kiválóan alkalmasnak mutatkozik. Létrehozása óta tanúi lehetünk annak, hogyan
válik ez a szervezet a látszólag indifferens törvényességi ellen őrzési és hatósági, illetve feljebb-
viteli szintből egy koordináló, közvetítő regionális hatalmi pólussá. A legújabb kormányintéz-
kedések és jogszabályok tendenciózusan törik az utat egy állami területi komplex, nem pusztán
államigazgatási, hanem irányítási szint kialakulása el őtt.
A területfejlesztési törvény el őkészítőinek az irányítási kérdésekben történ ő döntése lényegé-
ben kényszerpályán halad. Ez a törvény érthet ően nem vállalkozhat a generális irányítás szerke-
zeti problémáinak megoldására. Ugyanakkor a törvényel őkészítők regionális politikai kon-
cepciója szellemében, intézményeiben — mégha nem is exponálják így a kérdést — decentra-
lizált irányítási szisztémát igényel. Eltekintve a regionális politika központi irányításának
konfliktusos jellegétől, az igazi probléma éppen a regionális, illetve középszint hiánya, illetve
az, hogy ezek bizonytalansága nehezíti a regionális politika intézményi kereteinek megte-
remtését.
A KTM javaslata tehát magánhordozza a kényszer ű kompromisszum minden hátrányát, s
megpróbálja összeegyeztetni a lehetetlent, a szerves endogen regionális politikát az integrálat-
lan, ágazatokra szabdalt, erő sen állami túlsúlyt mutató területi irányítási rendszerrel. Be kell
azonban látni, hogy a javasolt ún. regionális tanácsok, illetve regionális fejlesztési ügynökségek
felállítása még nem ad választ arra a kédésre, hogy a területi politika f őszerepl ői és a közöttük
kialakuló munkamegosztás alapvet ően decentralizált karaktert ölt-e. Szimpatikus, progresszív
gondolat az, hogy az állami területfejlesztési feladatok számára nem, vagy nem csak a hagyo-
mányos miniszteriális és dekoncentrált szervek szolgálhatnak, hanem különböz ő nongovern-
mentális rugalmas szervezetek is, de ezek a megoldások még nem tükrözik, nem döntik el az
állam és az önkormányzatok szerepének, egymáshoz való viszonyának jellegét. Miközben tehát
érthető, hogy a területfejlesztésr ő l szóló törvénytervezet nem „kontárkodik" bele az irányítás
generális problámáiba, ugyanakkor azt sem felejthetjük el, hogy a szervezeti félmegoldások
csak elodázzák a döntést. Ami azonban még fontosabb; ha nem alakul ki a területi irányítás
regionális integrált, önkormányzati-képviseleti dominanciájú modellje, ez magát a regionális
politikai koncepció érvényesülését is veszélyezteti.
A területfejlesztés decentralizált irányítási modellje
A magyar területfejlesztési irányítás súlyponti szerepl ői az önkormányzatok még abban a
periódusban is, amikor az állami pénzeszközök jelent ős szerepe feltétlenül indokolt. A terület-
fejlesztés az állam és az önkormányzatok közös feladata, amelyben csak a partnerség az egyet-
len célravezető viszony, mert az egymással szembefordított állami és önkormányzati politikák
mindkét szerepl ő tevékenységének hatékonyságát rontják.
Lényegében tehát az a véleményem, hogy az aktív állami részvételnek els ősorban nem az
a módja, hogy az állam szervezetileg közvetlenül vesz részt a regionális fejlesztési döntésekben,
hanem az, hogy javítja a területi döntéshozók kondícióit, illetve a helyi-területi fejlesztési dön-
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
T T 1991.4 A területi politika irányítási összefüggései 41
téseket bizonyos célok irányába ösztönzi, orientálja, továbbá ellen őrzi a területfejlesztés szak-
rr ai követelményeinek, normáinak végrehajtását.
Egy ilyen alapmodell természetesen nem zárja ki azt, hogy az állam vállalkozzon bizonyos
a ut regionális válságfeladatok megoldására, illetve bizonyos nagytérségeket érint ő, vagy nagy
f rrásolcat igénylő fejlesztések megvalósítására. Tevékenységének alapvet ő módszere azonban
e m a beavatkozás, hanem a „rásegítés" kell, hogy legyen. Az is rendkívül fontos, hogy az
am a maga elosztási, illetve fejlesztési döntéseit egyeztesse az önkormányzatokkal, azok ér-
dékszövetségeivel, a gazdasági és munkavállalói érdekképviseletekkel is. Ehhez át kellene ren-
dzni az állami területfejlesztési döntési modellt. A parlamentet meg kellene er ősíteni egy regi-
oiális bizottsággal (ha már nincs második kamarája). A KTM pozícióit és kondícióit meg
k llene erő síteni, és tisztázni kellene a Belügyminisztériummal való viszonyát, de úgy, hogy
e yik minisztériumnál se legyenek újraelosztásra szánt nagyobb alapok.
Ezeket vagy a kormány, illetve regionális kabinetje, vagy a parlament (illetve annak bizottsá-
g ) kezelje, ám lényegesen kisebb arányt képviselve a költségvetésben, mint eddig. A KTM
s repe a szakmai irányítás, a kormányzati tervezés el őkészítése, tudományos bázis m űködteté-
s , illetve közvetlen állami területfejlesztési feladatok menedzselése lehet els ősorban, míg a
B lügyminisztérium az önkormányzatokat, illetve a neki alárendelt és érintett dekoncentrált
s rveket érintő információs, illetve irányítási teend őket kellene, hogy ellássa. Nyilvánvalóan
rirri tartható a terület- és településfejlesztés szakmai irányításának megosztása, illetve megket-
tőkése, továbbá a rendezési-építési és kommunális irányítás szétszakítása sem.
A regionális politika központi irányításában tehát egyidej űleg kell érvényesülnie a komplexi-
tá és a demokratizmus követelményének, s a lehet ő legkisebbre kell csökkenteni az ágazati
e oizmusok, illetve az egyedi kijárás lehetőségeit. Ebből a szempontból megfontolásra érde-
m s a KTM javaslata a kormányzat mellett m űködő regionális fejlesztési tanács felállításáról.
E y azonban tény: a konzultatív, koordinatív fórumok csak akkor m űködhetnek hatékonyan,
h a bennük résztvevő szervezetek döntési hatásköre és felel őssége egyértelműen elhatárolható
e ymástól.
Az állami irányítás területi szintje — mint említettem — a legneuralgikusabb kérdés a jöv őbe-
ni irányítási modell szempontjából.
A probléma megközelítésére többnyire az jellemz ő , hogy a „regionális alternatívát" kizáró-
la a köztársasági megbízotti régiókban látják, a megyéket pedig ezen alternatíva konkurense-
k• t jelölik meg. Az ilyen problémafelvetés azonban meglehet ősen egyoldalú.
jelenlegi „régiók" (amelyekr ő l egyébként az Alkotmány említést sem tesz) kizárólagosan
a• inisztratív körzetek, kialakított határaiknak nem sok köze van a regionális területi struktú-
rá oz. A „régió" élén álló köztársasági megbízott pedig kizárólag az állam képvisel ője, legiti-
m tása a központból származik, jónéhány hatásköre, illetve szervezeti-irányítási konstrukciója
• ig nem arra predesztinálja, hogy partneri együttm űködést alakíthasson ki a térség önkor-
' m nyzati, gazdasági stb. szerepl ő ivel, így aztán fejlesztési, illetve tervdöntésre, s ennek végre-
h tására szervezetszociológiai értelemben alkalmatlan.
megye, mint önkormányzati középszint, viszont léptékénél, felépítésénél, helyi beágya-
z e tságánál fogva a területi integráció szervezete lehetne, ha a jelenlegi szabályozás nem akadá-
ly zná ebben. A megyék végletesen értelmezett szubszidiaritása, a települési (különösen nagy-
vá osi) önkormányzatokkal való felemás kapcsolatrendszerük, és forrásaink korlátozottsága
je nleg szinte teljesen kizárja, hogy a regionális döntési vákumot kitöltsék.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
42 Pálné Kovács Ilona TÉT 1992.1-2
A kialakult helyzetb ől a kiút törvényi döntést igényel, ha úgy tetszik a területi irányítási mo-
dell lényegi korrekcióját teszi szükségessé. A „regionális" alternatíva államosított változata,
vagyis a köztársasági megbízottak szervezetidegen hatáskörökkel való felruházása, ellentétes
a decentralizációval. A területi regionális vagy középszint rehabilitációja az önkormányzati
szféra meger ősítésével történhet csak, ha a decentralizációt, és az önkormányzati modellt ko-
molyan gondoljuk.
Abban elhamarkodott lenne állásfoglalni, hogy a jelenlegi megyebeosztással szemben
indokolt-e más (kisebb-nagyobb) területi lépték ű egységeket kialakítani, az viszont egyértel-
mű , hogy mind a hazai területi folyamatok, mind pedig a nemzetközi tapasztalatok a regionális,
illetve középszint megerősödését, demokratikus képviseleti jellegének fenntartását, illetve to-
vábbfejlesztését indokolnák.
Egyelőre nem azon kell vitatkozni, hogy a megye kicsi-e vagy nagy, hogy milyen a képviseleti
összetétele, hogy csorbítja-e a települési önállóságot. Ezek részletkérdések ahhoz képest, hogy
a regionális fejlődést meghatározó alapvet ő döntéseket vajon az állami központi, vagy pedig
a helyi önkormányzati érdekeknek kell-e alávetni, azaz a területfejlesztés alapvet ően bürokrati-
kus vagy organikus struktúrába rendez ődjön.
Az önkormányzati típusú döntések termész ete — véleményem szerint — lényegileg alkalma-
sabb fejlesztési-mérlegelési feladatokra, mert az önkormányzatok:
Választásokkal intézményesített érdekkapcsolatokkal rendelkeznek a helyi társadalommal;
Rugalmas, összetett szervezetük egyaránt alkalmas a politikai, szakmai stb. érdekek befoga-
dására, feldolgozására, egyeztetésére;
Szervezetileg nem oszlik meg a döntés és a végrehajtás felel őssége, ezért a döntések operatí-
vabbak, kevésbé ideológikusak, illetve értékfügg őek;
Multifunkcionalitásuk alkalmas az ágazati-környezeti-gazdaságossági, „fogyasztói"
szempontok és érdekek együttes kezelésére;
Az önkormányzatok egyben közhatalommal rendelkez ő képviseletek, államigazgatási ható-
ságok, tulajdonosok, vállalkozók, szolgáltatást végz ők, tervezők és végrehajtók — s ezen
minőségek harmonizálásával képesek a helyi adottságoknak leginkább megfelel ő válaszo-
kat, kihívásokat megfogalmazni;
Az egyetlen olyan szervezeti típus, amelyik egyaránt érdekelt a helyi források feltárásában,
takarékos felhasználásában, s a „fenntartható fejl ődés" elvének érvényesítésében;
Az ideális információs és döntési központok ahhoz, hogy a gazdasági és infrastrukturális
fejlesztési döntések egymást támogassák, egymással összhangban történjenek.
Mire képes — természeténél fogva — egy államigazgatási, dekoncentrált szerv?
— Természetesen automatikusan követi a felettes szerv utasításait;
— Döntéseiben elsődleges szempont a törvényesség és konfliktusmentesség;
— Nem befolyásolható a helyi érdekek által, hiszen hiányzik a helyi kapcsolatrendszerek köl-
csönössége;
— Látszólag politikamentes szakmai döntéseket hozhat — ám egyáltalán nem kizárt a szemé-
lyeken keresztül érvényesül ő, ellenőrizhetetlen és egyoldalú politikai befolyás;
— Szervezete rugalmatlan, vezetése egyszemélyi, kapcsolatrendszere bürokratikus és hierar-
chikus.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
T ;:1' 1991 .4 A területi politika irányítási összeffiggései 43
Ezek a tulajdonságok — persze bizonyára b ővíthető lenne a lista pozitív elemekkel — egyálta-
14n nem azt jelentik, hogy az államigazgatási szervezeti típus úgy, ahogy van, rossz, csupán
t, hogy csak bizonyos tevékenységek lebonyolítására alkalmas. Mégpedig azon funkciókra,
a elyekben elsődleges szempont a jogi normák merev követése, a mérlegelés kizárása, a végre-
h jtási fegyelem, a normatív vagy szakmai követelmények globális érvényesüle. Így elfogadha-
t és indokolt ez a szervezeti típus a hadügyi, pénzügyi, adóügyi igazgatásban, a hatósági mun-
4ban stb. (ahol minden „ügyfél" ugyanarra az elbírálásra számíthat az ország legkülönböz őbb
pntján), de inadekvát olyan döntések esetében, ahol éppen az a cél, hogy számtalan érdeket
ég követelményt kerüljön mérlegelésre, s amelyekért — mert a társadalom nagyobb csoportjai-
ra, azok életkörülményeire, életesélyeire dönt ő hatást gyakorolnak — politikai felel ősséget is
kell vállalni.
Számomra tehát nem kétséges, hogy melyik szervezeti forma az alkalmasabb a területfejlesz-
számára. Az más kérdés, hogy az önkormányzatok ma, Magyarországon mennyire alkalma-
erre a feladatra. Tevékenységük tökéletesedéséhez azonban a jogi keretek bizonyos korrek-
ci jára, és lényegesen nagyobb állami támogatásra lenne szükségük a redisztribúciós arányok
r ormja alapján.
Ilyen terjedelemben nincs mód kitérni arra, hogy az önkormányzatoknak — ha a nagy hatalmi
o ztozkodási folyamatban mégis „helyzetbe kerülnének" — hogyan kellene alakítani a maguk
területfejlesztési stratégiáját és eszközrendszerét. Egyet azonban fontosnak tartok kiemelni.
Setm a településgazdálkodás, ellátásszervezés helyi szinten, sem a területi politika megyei vagy
bármilyen regionális szinten nem épülhet az önkormányzatok egyeduralmára. Az önkormány-
zatok eltérő minőségekben, eltérő területeken, eltér ő intenzitással, soktényez ős eszközrend-
s rrel „csak" koordinálják, generálják a települési és területi folyamatokat m űködtető külön-
b' ző szereplők tevékenységét.
ehát nem arra van szükség, hogy az önkormányzat legyen a legf őbb vagyon tulajdonosa,
a ő redisztributor, a legtöbb szolgáltatás közvetlen megszervez ője, a legfőbb szociális intéz-
m ny és vállalkozó.
A bölcs önkormányzat arra törekszik, hogy a különböz ő funkciók működjenek a maguk tör-
vényszerűségeik mentén, csupán település, illetve regionális méretben következzen be „ek-
viValencia" a számtalan autonómia törekvés között, annak érdekében, hogy egy település, tér
ott élők, dolgozók, vállalkozók számára a helyi adottságokra épül ő maximális és ideális kö-
r ményeket tudja hosszú távon is biztosítani tudja.
települési önkormányzatok fejlesztési stratégiáit, céljait, eszközeit, módszereit, kondícióit
al ha lehet pontosan előre meghatározni. Annyi bizonyos, hogy a településtípusonként, térsé-
g ként jelentkező legsürgetőbb szűk keresztmetszetek kényszerpályákra lökik az önkormány-
za ok nagy részét, ezeket az állami prioritások megfogalmazásánál egyértelm űen tiszteletben
tartani. Ugyanakkor prognosztizálni lehet az önkormányzatok részér ől olyan megnyilvánu-
lá okat, törekvéseket, amelyeket állami preferenciákkal-diszpreferenciákkal terelni, formálni
ke lene.
gyik kibontakozó „trend" az önkormányzatok idegenkedése a tervezést ől, a hosszútávú
d • tésektől, a korrekt, empirikus helyzetelemzésekt ől. Az önkormányzatok egyelőre saját
ki , vetlen információs bázisukat sem használják, rendszerezik, közömbösek közvetlen társa-
d mi-gazdasági környezetük alakulásának információi iránt. Nem építettek ki mechanizmuso-
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
44 Pálné Kovács Ilona TÉT 1992.1-2
kat települési méretű , s különösen nem vonzáskörzeti vagy regionális lépték ű koordináció, ér-
dekegyeztetés számára. Ha az állam már maga is rendelkezik tervvel, koncepciókkal azokban
a kérdésekben, amelyek az önkormányzatokat is érintik, akkor már elvárható, s őt előírható
a tervezés alkalmazása a település-, illetve regionális gazdaságban is.
Az önkormányzatok kezdeti m űködési tapasztalatai azt mutatják, hogy szétszakadtak a ko-
rábbi adminisztratíve el őírt, kikényszerített körzeti ellátási, igazgatási, gazdasági fejlesztési
kapcsolatok, s még nem szöv ődtek újra, most már a helyi érdekek, igények mentén. A szétesett
ellátási, gazdasági, igazgatási rendszerek újbóli felépülése állami orientáció, ösztönzés nélkül
rendkívül lassú lesz. Mind a fejlesztési társulásoknál, mind a közös intézménym űködtetések-
nél, mind a több önkormányzat vagy más szervezet összefogására épül ő projekteknél határozott
állami ösztönzésre lenne szükség, sőt bizonyos esetekben kényszerít ő eszközök is indokoltak
lehetnek (pl. kényszertársulás elrendelése).
Mint látjuk tehát, az önkormányzatok sem készültek még fel a területfejlesztés jöv őbeni fela-
dataira, működésük — szabályozási és belső okok folytán — konfliktusokkal terhes. Ez azon-
ban nem indokolhatja a területi politika központosítását.
A területi politika decentralizált modellje nyújtja ugyanis hosszú távon a térségi problémák
kezelése, az arányos területi fejl ődés számára alkalmas kereteket. Az egymással konkuráló,
párhuzamos irányítási „vertikumok" kialakulása pazarláshoz, konfliktusokhoz vezet általában
is, és a területfejlesztésben is. Az államépítés zsákutcája el őtt hasznosabb visszafordulni, mint
megállás vagy lassítás nélkül behajtani.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
T:',T 1992.1 - 2 A területi politika irányítási összefüggései 45
CONNECTIONS BETWEEN REGIONAL POLICY
AND MANAGEMENT
ILONA PÁL - KOVÁCS
The elaboration of the Hungarian regional development model is on a forced track. At
present, there are certain realities one cannot neglect, though there is still free choice in many
r4spects, as well.
It would not make any sense to question that the government will have a special role in
re gional development for a long time also in the future. This special role, on the one hand,
is justified by the extent of regional differences, the appearance of the zones of crisis. Ön the
er hand, the justification originates from the lack of those autonomous organizations and
s t ata which could substitute the government. These organizations are lacking in income,
operty and ownership, and legal aspects as well. At the same time, the economy, the social
licy and the organizations of supply are characterized by the overwhelming role of the
g vernment. Until these characteristics disappear, the management, financing, and the means
regional development will also have the characteristics of nationalized organizations. Though
dile processes of privatization, marketization, local governments and civil organizations, that
cin reduce the role of the government, have already started, their operation they are not strong
e ough to counterbalance the influence of the government.
Consequently, the strategy of regional development is a government strategy, which aims
a minimizing the role of the government.
It it very important to emphasize that the degree of nationalization in regional development,
a d the degree of decentralization are two different issues. Though the two are closely
f errelated, they cannot be mixed. When the necessity of the decentralization of regional
d velopment is emphasized, two different requreiments are worded at the same time; One of
thlem is the requirement to decentralize the decision-making process of regional development,
a d the other is to make it more democratic. Due to its structure and character, the local
a thorities are capable of meeting these needs. As opposed to this, the regional development
p licy of the government is centralized and administrative.
Whenever the transitional predominance of government role is emphasized it means the
f. lowing: as the local authorities cannot be the prime, or exclusive actors of regional
d velopment due to their actual conditions, the government cannot get rid of its obligations
i the field of regional development and regional equalization with the simple declaration of
freedom of local authorities. In other words: the aim of government regional development
is nothing else, but the continuous liquidation of its own reason for existence, as the final
p i . duct of central regional development is the creation of regional units capable of
in e ependence.
I n summary: the precondition of an innovation-oriented, progressive model of regional
d elopment based on local resources is decentralized management. A development model,
th: t aims at institutionalizing the partnership between the government and the local authorities
al o requires decentralized power, political and distributional structures.
Pálné Kovács Ilona: A területi politika irányítási összefüggései.
Tér és Társadalom, 6. 1992. 1–2. 37–46. p.
46 Pálné Kovács Ilona TÉT 1992.1 - 2
However, a great many factors act against decentralization at present. In the first place, it
is the readiness and capability of the government to centralize that act against decentralization.
Nevertheless, the numerous decentralized organizations in the field are also great obstacles
before the local authorities in the fulfilment of their actual roles. Besides many other require-
ments, gradual reform and significant political decentralization of administration is the most
important precondition for the introduction of a progressive model of regional policy.
Translated by J. Mészáros