Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

Tér és Társadalom 1. 1991.1: 89-103

NYÍLT TÉR

REGIONÁLIS POLITIKA
ÚJ FELTÉTELEK KÖZÖTT

Nemes Nagy József

Sem a válság, sem a rendszerváltozás nem „területi" ügy. Mind a válság, mind a rendszervál-
tozás telis-tele van sajátos regionális következményekkel, differenciált hatásokkal a legkülön-
bözőbb térségi, települési viszonylatokban. (Egy példa: a [poszt]sztálinista modell összeomlá-
sa egyben a kelet-közép-európai politikai, gazdasági rendszer — mint a világgazdaságtól
karakteresen elkülönülő regionális alrendszer — összeomlását is jelenti.) Miközben mind a
válság, mind a rendszerváltozás (vagy legalábbis az erre való törekvés) lényegében átfogónak
tekinthető, épp ezek következményeként a térdimenziónak új oldalai is megjelennek. Elég talán
ha arra utalunk, hogy ma már nálunk is hétköznapi beszéd- és vitatéma az ország politikaiffild-
rajzi tagozódása (amelyet — látens meglétét ől — a többpártrend~ű választások hoztak a fel-
színre), s aligha kell nyilvánvalóbb bizonyítéka társadalom térbeliségének els őrendű politikai,
stratégiai jelentősége mellett, mint a benzináremelés kiváltotta közúti blokád, amely a fizikai
térben való mozgás megbénításával szinte a társadalmi összeomlás küszöbéig vitte az országot.
Bármennyire csábító — s „kibeszélést" is, de érdemi tudományos elemzést is kívánna —,
e tanulmány nem a fentiekben említett kérdéseket kívánja boncolgatni, hanem egy bizonyára
jóval szűkebb érdeklődésére számot tartó szakmai-politikai kérdéskörre koncentrál.
Három dokumentum — a kormányprogram, az önkormányzati törvény és a minisztériumok
feladat- és hatásköréről rendelkező jogszabályok — elemzésére támaszkodva arra keresem a
választ, hogy a területfejlesztés „hagyományos" ügyeinek vitelére, kezelésére milyen intézmé-
nyi háttér, cél- és eszközrendszer látszik kialakulni hazánkban, szükség van-e — jelen konkrét
körülményeink között — ezekre, alkalmasak-e válságkezelésre, képesek-e tényleges, pozitív
irányú befolyást gyakorolni a társadalmi folyamatokra.
Az említett három, kiemelten kezelt forrás vizsgálatba vonását a következők indokolják: a
hároméves program az Antall-kormány ezidáig egyetlen olyan nyilvános kormányzati doku-
mentuma, amely a területfejlesztési kérdéseket is érinti; a minisztériumi feladatköröket megha-
tározó jogszabályok (kormányrendeletek) a kormányzati szintű területfejlesztési feladatválla-
lás, munkamegosztási rend kereteit is kijelölve alapjaiban befolyásolják az adott részpolitika
irányítási mechanizmusát; a helyi önkormányzatok megalakulásához olyan várakozások f űződ-
nek, melyekhez képest a kézrátevéses gyógyítás rutin gyógymódnak számít, s így mindenképp
indokoltnak tűnik mozgásterük kereteinek végiggondolása a területfejlesztés szemszögéb ől.
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

90 Nyílt tér TÉT 1991 • 1

A kormányprogram térszemlélete
A Nemzeti Megújhodás Programja (a továbbiakban: NMP) nem bánik sz űkkeblűen a területi
témákkal, szinte alig van fejezete, ahol a múlt bírálata, a jelen helyzet leírása, a célok és eszkö-
zök kapcsán ne találnánk direkt utalásokat területi, települési folyamatokra, válságjelentésekre.
A szűkebben értelmezett település- és területfejlesztéssel a dokumentum a közigazgatáshoz
kapcsolódóan foglalkozik (NMP 157-159.), érthet ően és logikusan szinte teljesen átszövi a tér-
beliség a környezet állapotával és védelmével foglalkozó fejezetet (NMP 83-95.), szóhoz jut
a téma és az infrastruktúra kapcsán (NMP 70-76.), a külön kiemelt ipari infrastruktúra-poli-
tikához kapcsolódva (NMP 64.), az önkormányzatok pénzügyi forrásai számbavételekor (NMP
58-59.), s több nem lényegtelen momentummal az oktatás, a szociálpolitika, a m űvelődés,
sőt a külpolitika témaköreiben is. Kiemelten szól a program két, regionális hatásait tekintve
nagy jelentőségű beruházásról — a leállított (leállítani szándékozandó) BNV-r ől és a tervezett
Bécs—Budapest Világkiállításról.
Az egyes fejezetek területi, települési vonatkozású megállapításai a múltra vonatkozóan egy-
értelműen kritikus hangvételűek, megemlítik az összes közismert válságjegyet és hibás döntést,
ostorozzák a centralizált modell torzításait. Sajátos módon, pozitív hatású momentumok épp
a gazdaság átfogó jellemzése kapcsán — illetve a piacgazdaság elemeivel foglalkozó részben
(NMP 22-24.) — jelennek meg, amely a legfajsúlyosabb kérdéseket taglalja. A két pozitív
példa a háztáji és a lakossági önerős települési infrastruktúra-fejlesztés említése. Ez a két elem
— egyebek mellett — véleményem szerint is épp azokat a mechanizmusokat példázza, amelyek
— az egyéni mozgástér tágulása eredményeként — nemcsak megterhel ő kényszert, hanem lehe-
tő séget is teremtettek arra, hogy az emberek adott mértékig maguk alakítsák életviszonyaikat.
E két témakör szinte a jövőbeni társadalmi, gazdasági folyamatok egyfajta „el őképének" minő-
síthető , s bizonyíthatóan fontos eleme volt annak, hogy az elmúlt három évtized területi—tele-
pülési folyamataiban nemcsak n őttek a területi egyenl őtlenségek, hanem számos vonatkozás-
ban csökkentek is. (A két tendencia együttlétezésének megemlítéséről a dokumentum megfeled-
kezik a területi folyamatok rövid, átfogó min ősítésekor.) A minősítésben, értékelésben az a
gyakori hiba ismétlődik, hogy csak a kiegyenlítődést tételezve értékként, a múltat ennek hiánya
miatt kárhoztatják, holott a rendszerspecifikus hiba épp az alap nélküli, s primitív szinten meg-
valósítható egyenlősítés (lefelé nivellálás) deklarálása és erő sítése volt területi szinten is. Egy
ilyen alapállás aztán, a közeljövőre tekintettel, nagyon megnehezíti a szükséges, hosszú távon
egyedül hozadékkal kecsegtet ő differenciálódásnak még a gondolati elfogadását is, nem beszél-
ve tartalma és terjedelme, serkentése és korlátozása, befolyásolása végiggondolásáról.
A program társadalmi „szerepl ői" közül talán a legtöbb remény — vagy másképp fogalmaz-
va: feladat, teher — az önkormányzatokhoz fűződik. Magam is úgy vélem, hogy a valós, műkö-
dő helyi és területi önkormányzat jelent ősége túl nem értékelhet ő, s hiánya a múltban — szintén
rendszerspecifikus jegyként — az ideológikus alapú hatalomkoncentrációnak, a „területen kí-
vüli" területfejlesztésnek volt a garanciája. Nézzük, milyen szerepet szán a kormányprogram
az önkormányzatoknak? (Az NMP fejezetei sorrendjében.) Fontos szerepl ői, részesei ők a tu-
lajdonreformnak, az államtól feladatokat „vesznek át", helyi adókat is beszedhetnek, bevételi
forrásaik szinte irigylésre méltóan sokfélék, világos mozgástér és feladatok várnak rájuk az
infrastruktúra területén, a munkaer őpiac működtetői között is helyük van, id őtállóbb (környe-
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991 .1 Nyílt tér 91

zetbarát) települési szerkezet elemei lehetnek, visszaállíthatják a körzetesített óvodákat, isko-
lákat, helyi szociálpolitikát folytathatnak, kórházaink karbantartása és fejlesztése alapve-
tően az ő feladatuk, megel őző szerepet játszanak a család-, gyermek- és ifjúságvédelemben,
lakáspolitikát folytatnak a tulajdonukba adott ingatlanokkal, a közigazgatási rendszer alappil-
lérei, a település és területfejlesztésnek egyre inkább meghatározó elemeivé válnak (NMP
-

157.).
Aligha vitathatóan felemelőek e feladatok. Csupáncsak a több évtizedes társadalmi tanulási
folyamat — sikerek és kudarcok — eredményeként létrejöhet ő — s nem egy ma konstruált
kultúra léte hiányzik mögüle (a pénzről jobb nem beszél-ydyk—önormánzatirenszer,gakorlat,
ni). Az önkormányzatokra való ilyen tartalmú és terjedelm ű hivatkozást napjaink egyik legve-
szélyesebb illúziókeltésének, s felel ősségáthárításának tekintem.
A területfejlesztéshez is kapcsolódó fontosabb intézkedéseket, intézményeket sorba véve a
programból — hasonlóképp az el őző két elemhez — itt sem rövid a leltár. (Jelenleg eltekintek
az önkormányzatokkal „munkamegosztásban" m űködtetni kívánt irányítási, szabályozási ele-
mek ismételt regisztrálásától.)
A kormányprogram magasszintű jogszabály, átfogó program formájában a következ ő, a terü-
leti folyamatokat, irányítást közvetlenül befolyásoló intézkedéseket említi: földreform, szociá-
lis háló alkalmazása, bekapcsolódás nemzetközi regionális együttm űködésbe, iparpolitikai in-
tézkedések a helyi vagy iparági válság mérséklésére, „farmergazdaságok" támogatása a vidék
felvirágoztatására, vidéki telephelyek, gyáregységek önállósítása, az infrastruktúra kiemelt fej-
lesztése, a világkiállítás, közmunkaprogramok, válságkezel ő programok egy-egy regionális,
helyi foglalkoztatási krízishelyzet megoldására, a területrendezés, a tájvédelem, az építésügy
szerepének meger ősítése, a tervezés szerepének er ősítése a településekben, természet- és kör-
nyezetvédelmi törvény, lokális környezeti krízishelyzetek megoldása, komplex területfejleszté-
si koncepció és területrendezési terv megvalósításának els ő szakasza a BNV térségében, több-
karú regionális egyetemek, szociális törvények, új intézmények, Vidéki Kulturális Alap létre-
hozása (NMP 141.).
A település és területfejlesztéssel önálló fejezet foglalkozik (NMP 157-159.), amely helyzet-
-

értékelő bevezetésb ől, az önkormányzatok és a kormány viszonyával foglalkozó részb ől, a falu-
kérdés kiemelt tárgyalásából, valamint a tervezett intézkedéseket összegz ő részből áll. Egészé-
ben — a részletes szövegelemzést mell őzve — sajnálattal állapíthatjuk meg, hogy a program
fogalmilag zavaros, ötletszer ű . Már a bevezetőben így szól: „a kormány településpolitikájával
hozzá kíván járulni a túlzott területi egyenl őtlenségek mérsékléséheZ". El ndolkodtató az a
deklaráció is, miszerint „csakis olyan terület- és településpolitikai gyakorlat lehet eredményes,
amely a lakosság demokratikus részvételére és a társadalmi igazságosság elvére épül". A prog-
ramkészítők realizmusa, a felelőtlen ígérgetések elkerülése jelenik meg akkor, amikor ezt ol-
vassuk: „az elmaradott térségek felzárkóztatását a kulturális megújulás el őmozdításával, az
önerős fejlődés feltéleleinek megteremtését szakért ői közreműködéssel" támogatja a kormány.
Mindemögött az a cél is ott lebeg, miszerint „új életet lehel a kistelepülésekbe". Ezeket, s az
itt fel nem sorolt (egyenként feltétlenül helyeselhet ő) célokat, valamint a program más részeib ől
korábban kiemelteket fogja vélhet ően majd átfogó törvényi keretbe az „új építési törvény (!?),
amely komplex módon rendelkezik a terület- és településfejlesztésr ől", s több más intézkedés,
program, jogszabály (például a „csírájában már kialakult" foglalkoztatáspolitikai modell).
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

92 Nyílt tér TÉT 1991.1

A programrész még a vonzó jövőkép felvázolására is vállalkozik: „hosszú távon az egyenl őtlen-
ségek eltűnnek és fölelevenednek az egyes tájak sajátosságában rejl ő különbségek" — úgy
legyen!
Nem kisigényű, tarka programcsomag. Hibájául talán csak az hozható fel, hogy nem tökéle-
tesen körvonalazott a végrehajtás mikéntje és mib őlje, de talán ezekre a választ másutt kell
keresni, s nem a programban.
Ez a lehetőség vezet át a minisztériumok jogállását meghatározó jogszabályok, illetve az ön-
kormányzati törvény rövid elemzéséhez.

Minisztériumok hatás- és feladatkörei )
A miniszterek feladat- és hatáskörér ől rendelkező kormányrendeletek tükrében a legszerte-
ágazóbb befolyása a terület- és településfejlesztésre ma a Környezetvédelmi és Területfejleszté-
si, valamint a Belügyminisztériumnak van. Miel őtt ezeket kissé részletesebben vizsgálnánk,
érdemes utalni a többi tárca jogszabályokban megfogalmazandó feladataira.
A Pénzügyminisztérium a gazdasági folyamatok egészének figyelemmel kísérésén és elem-
—

zésén belül — a gazdaságpolitikai program (ennek vélhet ően részei a lehetséges regionális
programok) költségvetési kapcsolódásainak tervezéséért, a hosszútávú gazdasági el őrejelzé-
séért, a gazdasági stratégiai javaslatok elkészítéséért felel ős. Az önkormányzatok működésére
a költségvetési szerepvállalás mellett az adók (köztük a helyi adók) központi szabályozásán ke-
resztül gyakorol — a dolog természetéb ől adódóan aligha bagatellizálható — hatást. A közleke-
dési, hírközlési és vízügyi tárca, „figyelembe véve a területi- és településfejlesztési tervekben
foglaltakat is", irányítja a közlekedési és hírközlési hálózatok fejlesztését. A munkaügyi minisz-
ter foglalkoztatáspolitikai feladatai kapcsolódnak legközvetlenebbül a területi folyamatokhoz,
ezen belül kiemelt figyelmet érdemel a Foglalkoztatási Alap tervezése és kezelése. Aföldm űve-
lési miniszter feladatai közül talán azt érdemes kiemelni, hogy „ellátja a falvak mez őgazdasági
kultúrája fejlesztésével összefügg ő feladatokat". E tárca a hagyományos gazdája a „területi"
ügyekhez kapcsolódó földmérési, térképészeti és távérzékelési feladatoknak.
A legmeglepőbb — a távoli múltból véletlenül ittfeledettnek t űnő — feladatmeghatározást
az ipari és kereskedelmi minisztérium esetében találjuk: „kidolgozza a termelőerők területi
elhelyezésére (!?), az idegenforgalom területi fejlesztésére és ezek megvalósításához szükséges
eszközrendszerre vonatkozó javaslatait". Ez, adott megfogalmazásban olyan horderej ű feladat,
ami húsz-harminc évvel ezelőtt szinte a szocialista területfejlesztési politikát magát jelentette,
ma azonban — s ezzel alig mondok valamit — nem vehet ő komolyan, vagy ha igen, akkor a
piacgazdaságra való áttérés lényegét értem félre.
A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos kormányzati feladatokat a jogszabályok lényegében
a Belügyminisztériumhoz telepítik, mégpedig a jogi-igazgatási típusú feladatkörön messze túl-
nyúlva. Ezt legegyértelműbben az jelzi, hogy a miniszter „összehangolja a helyi önkormányza-
tok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működé-
sével összefügg ő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait2 . Ezen túlmenően
részletekbe menő hatáskör (a PM-mel részben megosztva) fogalmazódik meg itt az önkormány-
zatok gazdálkodásának egésze kapcsán. Közrem űködői feladat vára BM-re „az ágazati fejlesz-
.
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991.1 Nyílt tér 93

tési programok helyi önkormányzatokat érint ő részeinek kidolgozásában". A belügyminiszter
irányítása alá tartozó szervek között található a Magyar Közigazgatási Intézet.
A területfejlesztés, a kormányzati regionális politika szempontjából a legfigyelemreméltóbb
feladattelepítés a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium hatáskörében található.
E tárca a környezetvédelem, a területfejlesztés és az építésügy deklarált gazdája, felel őse. A
vonatkozó kormányrendelet 4. paragrafusa részletezi a miniszter területfejlesztési feladatait,
amiből külön kiemelést érdemel az, hogy a miniszter „irányítja, szervezi és ellen őrzi az elma-
radott térségekre, válságövezetekre, kiemelt üdül őövezetekre, határmenti területekre és más
sajátos térségekre vonatkozó fejlesztési programok kidolgozását, a végrehajtásukkal összefüg-
gő központi feladatok teljesítését és az e célt szolgáló anyagi eszközök felhasználását", valamint
az, hogy „összehangolja az országos és a térségi (regionális) jelent őségű területfejlesztési fel-
adatokat, (.. .) közérdekű munkák megvalósítását". A kormányrendelet a területrendezést (tér-
ségi és településrendezést), a területfejlesztési feladatoktól elválasztva, az építésügyhöz sorolja.
A jogszabály e tevékenységet m űszaki-ökológiai-esztétikai tartalommal azonosítja, említést
tesz „országos és regionális jelentőségű területrendezési koncepciókról és tervekr ől". A mi-
nisztert ágazatközi koordinációs feladatai ellátása során Országos Területfejlesztési Tanács
segíti (majd), egyes feladatait az irányítása alatt álló területi szervek útján látja el, meghatá-
rozza az „önkormányzati hivatal hatáskörébe tartozó környezetvédelmi, területfejlesztési, épí-
tésügyi feladatok ellátásához szükséges szakmai szabályokat", „dönt a rendelkezésére álló köz-
ponti források, pénzalapok elosztásáról, támogatások odaítélésér ől és ellenőrzi azok felhasz-
nálását".
A kormányzati feladatmegosztás értelmezéséhez érdemes kissé a múltba tekinteni. A hazai
területfejlesztési politika története tárcaharcok története. A beavatottak, a résztvev ők bizonyára
emlékeznek az apróbb-nagyobb szakmai kérdések körüli vitákra, a részpolitika tartalmának
belső megosztó dimenzióira (területfejlesztés-településfejlesztés, területfejlesztés-területren-
dezés stb.), amelyek végül is így-úgy — konszenzussal, hatalmi-politikai szóval, bírósági ítéle-
tekkel — „megoldódtak". A szakmai er ők összefogása szempontjából végül is jó irányba tett
lépésnek tekintenem — a tiszavirágélet űnek bizonyult — erőösszpontosítást, az ÉVM megsz űn-
te után a polgári karakterének er ősítésére törekvő Belügyminisztériumon belül (1988). A mai
kormánystruktúrában egy másfajta „házasság" összehozása célozhat újabb szintézist — a terü-
letfejlesztés és a környezetvédelem összekapcsolása. Szakmailag ez is indokolható, íróasztal
mellett is kitalálható megoldás, úgy azonban m űködésképtelen, ha a területfejlesztés igazán
fajsúlyos szereplő i, oldalai más minisztériumok önálló racionalitás és érdekek szerint m űködő
szervezetéhez kapcsolódnak (gazdasági, pénzügyi oldal — PM; önkormányzati, településfej-
lesztési oldal — BM). E struktúra a területfejlesztési politika kormányzati irányítását a folyama-
tos koordináció helybejárásává teszi, s végül is csekély garanciát csak arra ígér, hogy megjelen-
jék benne — egymást persze folytonosan ki is oltva, megcsonkítva — a fináncracionalitás, a
jogi-közigazgatási optika, a környezetvéd ő-építészi hevület, csak épp a regionális szemlélet,
a területfejlesztési racionalitás marad igazi gazda, s nyomásgyakorló erő nélkül. S ez nem véd-
hető ki semmifajta egyéni elkötelezettséggel, szakmai felkészültséggel, er őn felüli hivatali
munkával.
Az állami, kormányzati modell kialakítása során — lásd a közelmúlt hazai alkotmányozási
folyamatát — két analógia mindig kéznél van: a történeti és a nemzetközi. A regionális politika
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

94 Nyílt tér TÉT 1991.1

esetében — lévén szó a modern államokhoz kapcsolódó részpolitikáról — a távolabbi hazai
tradíciók alig nyújtanak kapaszkodót (más a helyzet az önkormányzatiság esetében, de itt most
a kormányzati irányításra gondolok.) A nemzetközi tapasztalatok szóba jöhetnek, sajnos azon-
ban a konkrét megoldás szempontjából kevés hozadékkal — ez esetben ugyanis szinte az „ahány
ház, annyi szokás" esetével állunk szemben.' Így, ha egy pillanatra megfontolatlanul el is tekin-
tenénk attól, hogy a fejlett országokban szinte minden lényeges politikai, társadalmi, gazdasági
feltétel alapvetően különbözik a hazaitól, egyetlen vitathatatlan modell aligha emelhet ő ki a
sokféle megoldás közül. Az talán figyelmet érdemel, hogy — a citált munka szerint — a sorra
vett 15 ország közül 14-ben egy vagy két fajsúlyos kormányszerv a „gazda", csupán Hollandia
a kivétel, ahol négy minisztérium is érintett. Bármennyire sajnálatos lehet, de a „német mo-
dell" ma könnyen aligha másolható példa — hisz mind az egységes NSZK, mind Ausztria,
mind Svájc szövetségi államberendezkedés ű, azaz széles hatáskörű „regionális" egységekb ől
épül fel. A legfigyelemreméltóbbnak — az egypólusú reálszervez ődés (lásd Budapest, illetve
Párizs szerepét) hasonlósága okán — a francia modell látszik, ahol egyetlen tárcaközi szerv
(az ún. DATAR) a regionális politika kormányzati felel őse. Mindezzel együtt — tudatában a
létező megoldásoknak — a regionális politika, a területfejlesztés mai hazai kormányzati struk-
túráját sajnos csak a konkrét hazai feltételek alapján érdemes újragondolni.

Az önkormányzatokról
Az önkormányzati törvény' a község, a város, a f őváros és kerületei, valamint a megye önkor-
mányzatát a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben jogosítja fel önálló eljárás-
ra (I./1. paragrafus). A helyi közszolgáltatások körébe utalja a településfejlesztést és a település-
rendezést is (11.18. paragrafus), ugyanakkor (96. paragrafus) a belügyminiszter hatáskörébe
utalja, hogy „összehangolja a helyi önkormányzatok m űködésével összefügg ő településfejlesz-
tés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefügg ő fejlesztés, szervezés és gaz-
dálkodás kormányzati feladatait". Ez abból a logikából következik, hogy a kormányzatban a
BM a településfejlesztés (a településrendezés, a területfejlesztés) f ő felelőse. A kormányzati
struktúra szeptemberi elrendezésekor a helyzet aztán másként alakult, ami törvényben garantált
ellentmondást szül a PM, a BM és a KTM között, az utóbbitól például lényegében elválasztja
a területfejlesztés új, legfontosabbnak ítélt szerepl őit, az önkormányzatokat, s a területfejlesz-
tés pénzügyi tervezését. E feszültség, ellentmondás persze jótékony következményekkel is jár;
feloldó munkát biztosít a kormányzati szerveknek, új intézményrendszer „kitalálására" szorít-
va őket. (A legegyszerűbb megoldás iránya: a helyi és területi önkormányzatok „mellé" dekon-
centrált területfejlesztési miniszteriális részlegek új státuszok] létrehozása.)
Nincs mód arra, hogy — a kormányprogramban oly sok szép feladattal megtisztelt — önkor-
mányzatok gazdasági mozgásterér ől érdemben nyilatkozzam. Közismert, hogy az önkormány-
zati törvény parlamenti vitája kapcsán is ez volt a legélesebb ütköz őpont, ugyanez a téma a
közeli hetekben várhatóan ugyancsak élénkséget visz majd az országgy űlésbe, de az igazi
„élénkség" a jövő évben várható, amikor maguk az önkormányzatok lesznek kénytelenek
szembesülni gazdasági lehetőségeikkel.
Az önkormányzatok jövő évi gazdálkodásának keretei kialakulóban vannaks, ennek részletei
vel itt nem foglalkozom. Egyetlen lényeges elem azonban kiemelésre kívánkozik: a központi
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991 .1 Nyílt tér 95

pénzügyi elképzelések — indokoltan — lényegében egyetlen célt tartalmaznak, az önkormány-
zatok működőképességének fenntartására való törekvést. Ehhez próbálja a kormányzat igazítani
a lehetséges eszközöket (normatív támogatás, megosztott adóbevételek, helyi adók, céltámoga-
tások stb.). Ennek, a körülmények szorításában aligha kritizálható célnak minden más szem-
pont alárendelődik, így a — szóba jöhet ő — területi közelítési cél is. S épp ennek kapcsán érhet ő
tetten legnyilvánvalóbban az a kormányzati megosztottságból fakadó feszültség, amelyet az el ő-
zőekben már érzékeltettem. A két minisztérium ugyanis egy laza „megjegyzéssel" (i.m. 20.
oldal) így passzolja át a problémát a partnernek: „a területi kiegyenlítést külön pénzalap szol-
gálja, ennek rendszerét a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium dolgozza ki,
összhangban a területfejlesztés komplex eszközrendszerével."
Ezután azon már persze meglep ődni sem szabad, hogy egy másik előterjesztés' így fogalmaz:
„Az anyag célja, hogy a PM mint a területfejlesztési politika finanszírozásának és eszköz-
—

rendszerének kormányzati felel őse segítse a hároméves kormányprogram, illetve az éves nép-
—

gazdasági program vonatkozó részeinek megalapozását". Ilyenkor szokott aztán kiderülni,
hogy tulajdonképpen mindenért a „tudósok", a háttérintézményekben lábukat lóbálók a felel ő-
sek (hogy egy politikailag viszonylag semleges csoportot említsek).
A területfejlesztés kormányzati irányításának zavarait jól jelzi az az aprócska tény is, hogy
az elmúlt ő szön két parlamenti interpelláció is foglalkozott az egyik legfeszít őbb regionális
problémáival, a térségi elmaradottsággal (Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, illetve általában az
elmaradott térségek kapcsán), s mindkett őt a miniszterelnöknek címezték (az talán csak a vélet-
len (?) mű ve, hogy helyettesként a belügyminiszter adta meg a választ, nem a „kiegyenlítésért"
és a „komplex eszközrendszerért" felel ő s környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter,
vagy a pénzügyminiszter).

Az új feltételek
Az irányítási rendszer el őbb sorra vett elemei, a megfogalmazott célok, eszközök maguk
is a regionális politika feltételrendszeréhez tartoznak, s nem választhatók el a reálfolyamatok-
ban észlelhető változásoktól. Az igazi kérdés azonban az, hogy milyen aktuális vagy távlatos
társadalmi probléma, folyamat kedvez ő irányú befolyásolására akarjuk és tudjuk az irányítási
eszközöket használni. Id őigényes, kollektív szellemi er őfeszítést kívánó — s ha a területfejlesz-
tés megújulási szándéka vezeti az illetékeseket', aligha megtakarítható — munka eredménye
lehet csak egy valóban alapos helyzetértékelés, ami helyett itt csak néhány — igaz általam a
leglényegesebbnek ítélt — alapkérdés felvetése a célom.
Úgy gondolom, hogy a területfejlesztési politikának ugyanazon két problémakörre kell ma
(és az évtized els ő felében) koncentrálnia, amire a politika, a társadalom egészének is. Ez a
válság és a rendszerváltozás tartalma, viszonya, „kezelése".
Már a bevezetőben utaltam a válság és a rendszerváltozás regionalizmusának sajátos ellent-
mondásosságára. Ezt továbbgondolva, talán els ő hallásra meglepő következtetések adódnak,
amelyek alapjaiban befolyásolják a területfejlesztési politika tartalmát.
Ha a közelmúlt területi folyamatait vizsgáljuk, egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy a válság
(a foglalkoztatásban, a gazdasági versenyképességben, az életkörülményekben), amely jellem-
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.
96 Nyílt tér TÉT 1991.1

zően lokális gócokból indult, majd regionálissá terebélyesedett (lásd az elmaradott és a dep-
ressziós területeket), lassan teljeskör űvé válik, országossá mélyül, amib ől alig marad ki akár
egyetlen szeglete, települése is az országnak; csökken a válság térben korlátozott, regionális
karaktere.
E folyamat talán leglátványosabb indikátora a munkanélküliség szétterülése.
1990 május óta már országosan is felülmúlja a regisztrált álláskeres ők száma a munkahelykí-
nálatot, az év szeptemberében már csak négy megyében nagyobb a mennyiségi munkahelykíná-
lat a keresletnél (s a térbeli kör napról napra sz űkül, s a jövő évi előrejelzések szerint biztosan
teljesen elsötétül az ország). Míg 1987-89 között még értelmezhet ő volt „szabolcsi" problé-
maként a helyzet, ma szó nincs ilyenfajta regionalizmusról (1. ábra). Még nyilvánvalóbb ez
a tendencia, ha a két legkritikusabb helyzet ű foglalkozási csoportot — a segédmunkásokat és
a szellemi foglalkozásúakat — tekintjük, az utóbbiak esetében mára nyáron is csak a f ővárosban
volt valamelyest reális az esély az újraelhelyezkedésre (2. ábra). A munkanélküliség ebb ől
következően nem kezelhető regionális eszközrendszerrel; szükség van ugyan „dekoncentrált"
foglalkoztatási központokra, de ezekre mindenütt.
Teljesen hasonló — a munkanélküliséggel részben összefügg ő — tendencia érvényesül a la-
kosság anyagi helyzetében. Az infláció nem regionalizálódik, a hajléktalanság csak látszólag
fővárosi gond, a kistelepülések időskorú népességén önmagában — a nyugdíjak értékmeg őrzé-
se nélkül, — semmilyen helyi kezdeményezés igazából nem segít. 1989-ben már csak a f őváros-
ban volt nagyobb — az OTP-nél számontartott — lakossági betétállomány a hiteleknél, azaz
az eladósodottság lényegében ugyancsak országos jelenség'. A válság, az elszegényedés mérté-
kében persze mérhető különbségek vannak, de ezek már tömegesen a „létminimum alatti" kü-
lönbségek.
A rendszerváltozás (a maga legszélesebb értelmében) az elmúlt rendszer látens, elfedett (az
eladósodás árán finanszírozott) átfogó válságára adott válasz, mégpedig — a fentiekben említett
— nyílt és tömeges válságjelenségek közepette. Ha a rendszerváltozás legfontosabb elemeit te-
kintjük, a fentiekkel épp ellentétes tendencia látszik kirajzolódni.
A politikai rendszerváltozás er ős regionalizmusát, települési tagozódását mindkét választás,
de különösképp az önkormányzati, világossá tette, a „kett ős" nemet mondó városi eredmé-
nyek, s a lényegében a (helyi) közelmúltat a személyeken, vezet őkön keresztül szinte rehabilitá-
ló falusi végeredmények dualizmusával.
A piacgazdaság uralkodó fogalma, a vállalkozás — már a nyolcvanas évek kisvállalkozási
kísérlete is egyértelm űen jelezte ezt — a piachoz, az infrastrukturális adottságokhoz, a szellemi
tőkéhez és a látens lakossági pénzt őkéhez kötődve, és ezekkel az adottságokkal rendelkez ő tér-
ségekben indul, s szétterjedésének nálunk er ősek a térbeli gátjai. (1982-88 között az új kisvál-
lalkozások közel fele a fővárosban és agglomerációjában alakult.) Közel kétharmados f ővárosi
arányt jeleznek a vegyesvállalatokról rendelkezésre álló információk'. A gazdasági rendszer-
változás egyik leghangsúlyosabb momentuma, a privatizáció, „tárgyához", az államosított va-
gyonhoz kötődve ugyancsak kifejezetten városi jelenségként fog jelentkezni, regionálisan jóval
nagyobb mértékben érinti a relatíve fejlettnek min ősülő országrészeket, mint a tágan értelme-
zett perifériát.
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991.1 Nyílt tér 97

O
ú:

A
Ltl

1. ÁBRA
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

98 Nyílt tér TÉT 1991•1

2. ÁBRA
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991. 1 Nyílt tér 99

E folyamatok eredményeként a gazdaságot térben ezidáig megosztó legfontosabb jegyek (ága-
zati szerkezet, üzemméret, szervezeti önállóság illetve függés) mellé a tulajdonforma szerinti
differenciáltság társul, teljesen új, regionális politikai szempontból átgondolást érdeml ő di-
menzióként. (Ennek — más vonatkozásban — ugyancsak a témakörbe tartozó, már létez ő példái
az oktatási rendszer állami [önkormányzati], magán, egyházi tulajdonban lev ő egységei, ami
már ma is sajátosan „bonyolítja" az önkormányzati finanszírozás sémáját.)
Mindezek a jelek arra utalnak, hogy épp az átfogónak vélt rendszerváltozás válik regionálisan
erősen determinált folyamattá, mégpedig olyan térszerkezetben, hogy a legkevesebb hozadékra
épp a területi politika hagyományos célterületei, az elmaradott térségek s a kistelepülések szá-
míthatnak.
Bár természetesen sok a modellszer ű , leegyszerűsítő elem a válság és a rendszerváltozás ilyen
szembeállításában, ha igaz, hogy a regionális meghatározottság az utóbbiban er ősnek látszik,
nem teljesen művi a kérdés: a közeljövőben nem inkább a rendszerváltozás gazdasági elemei
kívánnak els ődleges regionális politikai figyelmet, mintsem a válságjelenségek regionális „ke-
zelése"?

Regionális politika új feltételek között
A fenti kérdésre többfajta válasz adható:
A., Lényegében nincs szükség területfejlesztési politikára, mert a válság országos, a mérté-
kekben meglévő különbségek, még a legnagyobb feszültségek csökkentésére (er őforrások hí-
ján) sincs mód, másrészt nincsenek „rendszerváltozás-konform" eszközök, módszerek a priva-
tizáció, a vállalkozások „településének" befolyásolására.
B., Bár a gazdasági rendszerváltozáshoz kapcsolódó gyökeres változások várhatóan valóban
regionálisan erősen determináltak, ezekre hatni mód nincs, így hagyjuk, hogy végbemenjen
a folyamat (privatizáljunk, legyen itt a külföldi t őke, várjuk ki, mire mennek az önkormányza-
tok), s a végeredményül kapott, új „térképet" ezt követ ően próbáljuk valahogy alakítani, tagolt-
ságát csökkentetni. A területfejlesztési politika elsődlegesen „válságkezelő" karakterű legyen
fő partnereit a szociálpolitikában, és a foglalkoztatáspolitikában keresse. E modell főszereplői
a (normatív) kormányzati pénzeszközökkel akár er őn felül megtámogatott önkormányzatok le-
gyenek.
C., Valahogy próbáljunk menetközben is hatnia gazdasági rendszerváltozás folyamatára re-
gionális politikai eszközökkel is, ez legyen rövid távon a fő cselekvési irány.
D., A területfejlesztési politika mind a válságkezelésben, mind a rendszerváltozás (struktúra-
átalakítás, piacosítás) „menedzselésében" legyen aktív szerepl ő.
A magyar területfejlesztési politika jelenlegi kormányzati intézményrendszere, a felhalmozó-
dott ismeretek, tapasztalatok bázisán egyaránt alkalmas mind a négy válasz szerinti m űködésre,
s egyaránt alkalmatlan bármely séma szerinti működésre.
A szisztéma az A. , alternatívára (nincs szükség területi politikára) a legalkalmasabb, jórészt
az előzőekben említett beépített m űködésképtelenség okán. Ugyancsak az A., alternatíva
„megvalósítására" a legalkalmatlanabb, hisz rendszere kiépült, amit fék híján akkor is m űköd-
tet a szent bürokrácia motorja, ha nincs is rá szükség.
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

100 Nyílt tér TÉT 1991.1

A szisztéma a D. , válaszra (kétlábon álló, aktív és válságenyhít ő) is alkalmas, ennek minden
eszköze „ki van találva": ismerjük a pénzügyi redisztribúció eszközeit, területi „Alapok" so-
kaságát konstruáltuk, ismerjük a legkorszer űbb nyugati regionális politikai eszközrendszert
(speciális területi szabályozók alkalmazása, regionális bankok, regionális fejleszt ő szerveze-
tek, rt-k, kft-k már nálunk is vannak), tudjuk, hogy szemléleti fordulatra, „alulról építkezésre",
önszerveződésre van szükség, létrejöttek az önkormányzatok. Persze minderre alkalmatlan is
a rendszer, mert mindezek az eszközök csak elvben ismertek, elvben léteznek, a valóságban
— különböző okok miatt — még egyik sem m űködik. (A B. , és C. , válasz közbüls ő eset, ezekre
értelemszerűen alkalmazhatók a két alapséma elemei.)
A B—D. , alternatív válaszok mindegyike a mai kormányzati irányítási rendszer átgondolását
is igényli, mégpedig a (szellemi) erők koncentrálása irányában. Elfogadhatatlan, hogy miköz-
ben a területfejlesztés „komplexitásáról" szónokolunk, a szervezetrendszerben mindent elkö-
vetünk arra, hogy épp az ellenkez ője, a széttagoltság, az ellenérdekeltség érvényesüljön.
Nagyon konkrétan is megfogalmazható, mire gondolok: a regionális politika (= terület- és
településfejlesztés, területrendezés együtt) egységes kormányzati irányítási szervét kell létre-
hozni, amely egyaránt és egy helyen alkalmas a nagytérségi, makroregionális problémák meg-
oldására, az önkormányzatok mint a helyi településfejlesztés gazdái támogatására, kiszolgálá-
sára, az összes szóbajöhető új piaci szereplő területi, települési információval való ellátására,
orientálására.
Az intézménynek végre világosan meg kellene jelenítenie a területfejlesztés, a regionális po-
litika lényegét, tartalmát, célját — ebben az értelemben szellemi és szervezeti integráló központ-
ként kellene működnie.
Ennek a kormányzati szervnek a következ ő, egymással is összekapcsolódó alapvet ő funkció-
kat kell ellátnia:
a) Folyamatos területi, települési információgy űjtés és elemzés minden lényeges társadalmi-
gazdasági jelenségről (ez ma az egyik leggyengébb pont).
b) Az általános és ágazati jogi és gazdasági szabályozás területi, települési szempontú kontroll-
ja (előzetes és utólagos hatásvizsgálata) és a speciális területi szabályozási munkálatok
végzése.
c) Regionális fejlesztési programok kidolgozása, működtetése, ha abban a kormányzat szerepet
vállal.
d) Kapcsolattartás, a kormányzat képviselete az önkormányzatokkal (azok szövetségeivel), a
piaci szereplőkkel (azok törvényben adott jogai, önállóságuk korlátozása nélkül).
A kormányzati irányítás szintjén folyó munka ilyen irányú átalakítását elengedhetetlennek
tartom ahhoz, hogy bármifajta esélyünk legyen a regionális folyamatok kedvez ő irányú befolyá-
solására. Az ennek megfelel ő szervezet és a funkciók részleteikben is meghatározhatók. (Ezzel
együtt az előzőekben elsőként említett választ — „nincs szükség kormányzati szint ű területi
politikára" — sem tartom eleve abszurdnak, hisz akkor magát a valóságot tartanám annak, s
a kormányzaton kívüli szerepl őket eleve cselekvőképtelennek.)
Válaszra természetesen — az irányítási megoldásoktól függetlenül is — számos szakmai alap-
kérdés vár. Ha nincs területfejlesztési politika, hogyan kerülhetjük el, hogy az ország földrajzi
karakterét tekintve is „latin-amerikanizálódjék"? (E kontinens országai mutatják a legszembe-
tűnőbb példákat a vízfej nagyvárosok és a periféria széls őséges dualizmusára.) Mit kezdjünk
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

TÉT 1991.1 Nyílt tér 101

azzal a magunk konstruálta — a korábbi legnagyobb feszültséget fejtet őre állítva újratermel ő
— ellentmondással, hogy mindent a helyi önkormányzatokkal akarunk megoldani, miközben
a reálfolyamatok jellemzően térségileg szerveződnek (a „fejtetőreállítás" abban van, hogy így
az irányítás a legfontosabb reálszervez ődési szint alá került, míg korábban, az er ős központosí-
tás idején, messze felette volt). Ha nincs regionális politika, elkerülhet ő-e, hogy felrobbanjon
az ország nyugat-keleti megosztottságának egyre hangosabban ketyeg ő regionális bombája?
Végre komolyan át kellene gondolnunk a regionális vállalkozásélénkítés kérdéskörét is.
E kérdések mögött a leghétköznapibb tapasztalatok, feszültségek, ütközések sorozata áll. Ha
jól belegondolunk, a rendszerváltozást el őkészítő viszonylag tömeges társadalmi mozgások is
ugyanezen „szakmai" körben gyökereztek (környezetvédelmi, településvéd ő mozgalmak, a
korábbi településpolitika terebélyes kritikája). A „vidék" lázadása az állampárt szétverésének
is egyik meghatározó eleme volt, a települési köt ődés a pártok egyik fő szerveződési vonala.
Ebben az értelemben a területi problémák megoldása sok tekintetben explicit politikai kérdés
is, s a társadalom remélt konszolidációjának is lényeges feltétele. Elsősorban ezért s nem —

az áhított kormányzati, párt és szakmai sikerekért — a jelenleginél sokkal felel ősebb, alaposabb
átgondolást, s cselekvést igényelnek.
Végül még egyetlen dolgot kell említenem. A fenti kérdésekre — s még sok-sok más, legalább
ilyen súlyú problémára — csak akkor találhatunk választ, ha a regionális kutatás (mint az irá-
nyítási rendszer része, támasza is) szembenéz a saját múltjával, s levonja a következtetéseket.
Abban ugyanis, hogy a kormányprogram nem egy kitétele rendkívül felszínes, hogy megújítás
címén egy sok vonatkozásban m űködésképtelen kormányzati struktúra jött létre, felel őssége
van a tudomány hatástalanságának, az egymás között körözött papirosainknak („publiká-
ciók"), a teljesen cs ődbevitt szakemberképzésnek is. Ez utóbbi, látszólag melléktényező, ráadá-
sul nemcsak a tudományra, hanem a területfejlesztés egészének helyzetére is alapvet ő befolyást
gyakorol, olyannyira, hogy akár a regionális politika el őzőekben felsorolt kormányzati szervé-
nek feladatai közé is kívánkozik, különös figyelemmel az önkormányzatok szakemberigé-
nyére.

Jegyzetek
Magyar Közlöny, 91. (1990. szeptember 15.)
2 Szó szerinti átvétel az önkormányzati törvényb ől.
3
Egy friss áttekintés 15 nyugat-európai ország példáján kilencféle megoldást mutat be a regionális fejlesztésért felel ős
kormányzati szervek közötti munkamegosztásra (Horváth Gy. [1989] A regionális gazdaságszervezés fejl ődése és
intézményei, MTA RKK, Pécs, 68.).
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról Magyar Közlöny, 80. (1990. augusztus 14.)
Lásd: PM-BM: Tájékoztató az önkormányzati gazdálkodás tervezett 1991. évi szabályozórendszerér ől, Budapest,
1990. október 30.
6
PM Önkormányzati és Területfejlesztési F őosztály: Áttekintés a kormányzat terület- és településpolitikai céljait
szolgáló eszközrendszerről. Javaslat a továbbfejlesztésre, Budapest, 1990. október 10.
' Ha igenlő a válasz Lackó L. kérdésére: Kell-e új területi politika? (Figyelő, 1990. szeptember 6.)
s Lengyel I. közlése.
9
Klekner P. (1990) Vegyesvállalatok magyarországi terjedése, OT TGI, Budapest, 40.
Nemes Nagy József : Regionális politika új feltételek között
Tér és Társadalom 5. évf. 1991/1. 89-102. p.

Csákánydoroszló ablakaiból nemrég látszottak a határőrtornyok... A Szentgotthárd—Körmend út ( ősi útvonal) mentén
kihasználva e városok közelségét (ingázás), a tanácsi székhely-voltából fakadó el őnyöket. Csákánydoroszló elérte
a tisztes szocialista jólét falusi szintjét — bizonnyal nem kevés munkával, kétlaki életmóddal, élve a megvalósult
szocializmus nyújtotta kiskapukkal.