Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 81-92. p.
Tér és Társadalom 3. 1989.4: 81-92
MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
VÁGJ GÁBOR
A tanácsrendszert a közeli jövőben a helyi (települési) önkormányzatok rendszerével kell felvál-
tani. Az egyenl ő jogi státuszú települési önkormányzatok lennének felel ősei továbbra is az ún.
alapfokú intézményhálózatnak, a helyi közösségi szolgáltatások (minta lakóhelyhez kapcsolóló
ellátások) működésének. Ehhez gazdálkodási autonómiára, garantált megosztott adókra, helyi
adókra és normatív állami támogatásokra lesz szükségük.
Mi történjék azonban az egy-egy településen (vagy néhány faluból álló mikro-körzeten) túl-
nyúló, körzeti hatósugarú szolgáltatásokkal? Mivel igénybevételükben több — esetenként több
tucat — település érdekelt, kézenfekv ő alapelv, hogy fenntartásuk, finanszírozásuk is valami-
lyen közös formában történjék. De hogyan értelmezzük azt, hogy ezek közös feladatok? Fel
kell tennünk a kérdést: milyen közigazgatási szinten, léptékben, milyen aggregáltsági fokozaton
képzeljük el közös ellátásukat? Hiszen közös megoldás az is, ha egy-egy intézményt együttesen
tartanak fönn az érintett helyi önkormányzatok, azután az is, ha a székhely-települések a fenn-
tartók, de a „környék" is hozzájárul a költségekhez, vagy lehet közös fenntartó egy-egy város-
környék önkormányzatainak együttese, végül a települési önkormányzatok megyénkénti
— vagy akár még nagyobb térségi — együttese is.
A kérdés természetesen közvetlenül átvezet a megyei szint közigazgatási szerepének újraér-
telmezéséhez. A probléma elsősorban politikai természetű, de pénzügyi dimenziókban mérve
is jelentős. Ma a tanácsi működési kiadások összegének (a főváros kiadásait is beleértve) kere-
ken az egyötödét a megyei tanácsok használják fel. A főváros nélküli „vidék" kiadásaihoz mér-
ve ez az arány kb. egyharmadnyi. Egyes érintett ágazatokban (ismét csak a 19 megye, a „vidék"
összes kiadásaihoz viszonyítva) a megyék kiadásai így részesednek: az egészségügyben
46 %-kal, a szociális ellátásban 20 %-kal, az oktatásban 14 %-kal. Hasonló vagy még nagyobb
a súlya a megyei tanácsoknak a fejlesztési kiadásokban, hiszen a jelenlegi rendszerben területi
elosztó funkciójuk még igen erős. Az összes fejlesztési kiadás 30% -át (100% „vidék"), ezen
belül az egészségügyieknek 68, a középiskolaiaknak 57, az általános iskolai (!) fejlesztéseknek
29 % -át a megyei tanácsok fizetik. Ha nem a megyék súlyát keressük a közigazgatási szintek
közötti munkamegosztásban, hanem a körzeti jelleg ű (nem helyi) feladatokét az összes tanácsi
feladat között, nagyságrendileg hasonló az eredmény: a m űködési kiadásoknak több, mint a
35%-át ilyen körzeti intézmények használják fel.
A közös fenntartás említett problémái a finanszírozás oldaláról is megfogalmazhatók. El ő-
ször is: mely önkormányzatok járuljanak hozzá — és milyen mértékben — saját forrásaikból
e közös szolgáltatások működtetéséhez, fejlesztéséhez? Másodszor: hová kerüljön (els ő lépés-
ben) a normatív állami támogatás? És végül: milyen szinten, kinek a költségvetésében találkoz-
zék (először) ez a két forrás-típus?
A körzeti feladatok ellátása, intézményhálózatuk m űködtetése elvileg négy szinten történhet:
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
82 Vági Gábor TÉT 1989.4
1. a helyi önkormányzatok közös feladataként, társult formában;
2. az intézmény székhelyének fenntartásában (többnyire valamely kistérség központi helyzet ű
településének önkormányzata által);
3. regionális (megyei) szintű koordinációban és fenntartással;
4. az önkormányzatok tevékenységi köréb ől kiemelve, központi (főhatósági) fenntartással.
Mivel a tárgyalandó szolgáltatások és a meglév ő intézményhálózatok specializáltságuk és el-
látási körzeteik tekintetében igen sokfélék, a feladat nem az, hogy a felsorolt lehet őségek közül
válasszunk, hanem hogy végiggondoljuk a különböz ő kombinációik értelmét. Az ésszerű meg-
oldások bizonyára attól függ ően változnak, hogy melyik intézménytípusról van szó éppen.
Ezért érdemes a körzeti intézményeket különböz ő típusokba, csoportokba sorolni. Az ágazat
mint tagoló elv itt nem használható. Így az intézményhálózat sűrűségét, ellátási körzetének mé-
reteit, valamint azt a körülményt tehetjük meg csoportosítási ismérvnek, hogy az adott intéz-
ménynek van-e regionális szakmai centrum-szerepe (akár erőteljesebb specializáltsága, akár
jobb szellemi és anyagi kondíciói révén).
Négy — elnagyolt — típust különböztethetünk meg:
a) azokat az intézményeket, amelyekb ől megyénként egy-kett ő működik, s azonos feladatú
(de „alacsonyabb fokú") intézmény a megye területén nincs (például: GYIVI, csecsem őottho-
nok, színházak, levéltárak);
b) olyanokat, amelyekből megyénként ugyancsak egy van, de amelyek egy-egy kiterjedtebb
intézményhálózat megyei hierarchiájának csúcsán állnak (például: megyei könyvtárak, megyei
kórházak, megyei művelődési házak);
c) olyan intézményeket, amelyekb ől megyénként 2-5 van, gyakorlatilag azonos tevékenységi
profillal (például: idő skorúak szociális otthonai, a városi-falusi múzeumok);
d) végül olyan intézményeket, amelyek teljes városkörzeteket, kistérségeket látnak el, háló-
zatuk megyénként 5-40 egységből is állhat (például: városi kórházak, középiskolák, szakrende-
lők. Ide sorolnám a speciális szakmai képzést nyújtó szakmunkástanuló intézeteket és szakkö-
zépiskolákat is függetlenül attól, hogy ezek beiskolázási körzete gyakran jóval túlnyúlik a mai
megyehatárokon).
Közös fenntartás helyi szintr ől
Ez az „alulról építkező" megoldás elvileg minden intézménytípusra vonatkozhat. Tulajdon-
képpen azt jelentené, hogy a helyi önkormányzatoknak nyújtott rész-fejkvóták az összes körzeti
jellegű szolgáltatás állami támogatását magukban foglalják.
Az egyszerűség kedvéért gondoljunk például a középiskolák közös fenntartására. (Általában
az intézményfenntartás szervezeti és finanszírozási nehézségei a c. és d. típusú, nagyobb szám-
ban előforduló intézményekre koncentrálódnak.) A középiskolai oktatást az állam viszonylag
egzakt rész-fejkvóta segítségével támogathatja: a 14-18 éves korosztályhoz tartozó fiatalok után
fejenként X Ft-ot ad. A támogatást minden települési önkormányzat megkapja. Mi történik
ezzel az összeggel?
Bár a helyi önkormányzat elvileg szabadon rendelkezik a különböző címeken juttatott köz-
ponti támogatással, ebben az esetben méltányosnak tetszik, hogy a középiskolai igények címén
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
TÉT 1989.4 Megye-reform — megyei tanács nélkül 83
kapott pénzt valóban az ott lakó középiskolások taníttatására fordítsa. Ezzel máris úgynevezett
voucher-rendszert vezet be (a tanulók „magukkal viszik" a támogatást), és így az állami hozzá-
járulás automatikusan kötött rendeltetés űvé változik.
Ez az összeg ráadásul nem elég a környékbeli intézmények fenntartásához: helyi bevételekb ől
még ki kell egészíteni. Igen, de mennyivel? A mez őgazdasági gépszerel ők szakmunkástanuló
intézete többe kerül, mint a gimnáziumi matematika-tagozat. Vagy mint a lakatos ipari tanulók
képzése. A helyi önkormányzat kénytelen ezt tudomásul venni, s hogy mégis talcarékoskodhas-
sék, sajátos „pályairányítási" gyakorlat veszi kezdetét a helyi általános iskolában. Képzelhetni.
Még a továbbtanulásról teljes egészében lebeszélt gyenge tanulók is pénzt hozhatnak a konyhá-
ra. Ez a látomás teljesen logikus következmény — de üdvösnek aligha mondanánk.
Most pedig, hogy az „egyszer ű" esetet bonyolultabbal váltsuk fel, gondoljunk a reumatológi-
ai szakrendelés és a városi múzeum fenntartására. Egy környékbeli falusi önkormányzat számá-
ra mindkét intézménytípus fenntartási kötelezettsége egy népességarányos rész-fejkvótában je-
lenik meg. Mára támogatást sem képes tehát értelmesen felosztani a két intézménytípus között.
Nem beszélve a saját (helyi forrásokból ered ő) hozzájárulásáról. Vagy hogyan viszonyuljon
a kórházi nőgyógyászati osztály fenntartásához, amikor propagatív korú n őnemű lakosa alig
van, viszont a népességének hatvan százaléka reumatológiai eset?
Ellenvetéseimet, sajnos, nem érinti, hogy az egészségügyi ellátáshoz a társadalombiztosítás,
a szakképzéshez a vállalati szféra is hozzájárulhat. A helyi önkormányzatok számára egy ilyen
közös fenntartási modell kényszerhelyzeteket vagy értelmesen megoldhatatlan dilemmákat
ígér, s ezért ezt a megoldást rossznak tartom.
Határesetet képeznek azok az inkább helyi jellegű (alapfokú) szolgáltatások, amelyek telepü-
lésközi fenntartása eddig is megoldhatónak bizonyult — valószín űleg éppen az áttekinthet őség,
a kisebb lépték következtében (közös óvodák, általános iskolák stb. m űködtetése). Ha a nagyobb
léptékű, tágabb ellátókörzet ű szolgáltatások fenntartását nagyobb lépték ű szervezetekre és
pénzalapokra bízzák, inkább lehet arra számítani, hogy az ellátás semlegesebb, kevésbé részre-
hajló lesz, s nem övezik kisszer ű konfliktusok.
A székhely-település mint fenntartó
A korábban megyei fenntartásban m űködött középiskolákat és kórházakat a nyolcvanas évek-
től kezdve több helyütt a székhelyük (általában városok) tanácsaihoz decentralizálták. A terve-
zés és finanszírozás eddigi rendszerében ez egyszer űen az intézményi „keretek" decentralizá-
lásával járt: az adott tanács költségvetésének engedték át a szóban forgó intézmények
költségvetését.
Mi történnék a normatív támogatások bevezetése nyomán? Hogyan kellene allokálni a támo-
gatásokat, és hogyan egészítenék ki ezeket a helyi források?
A normatív támogatást ezúttal nem a székhely-település, hanem a teljes ellátandó körzet po-
tenciális igénybevevőivel számolva kellene allokálni. A középfokú oktatási intézmények diákja-
inak például kereken a fele más település lakója (bejáró vagy kollégista). Így a székhely-város
önkormányzatának meg kellene kapnia a saját és a környék 14-18 éves lakói után járó normatív
támogatást, rész-fejkvótát.
Csakhogy mit jelent, mekkora a körzet? Példánknál maradva, ehhez adminisztratív beiskolá-
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
84 Vági Gábor TÉT 1989.4
zási körzethatárokat kellene megrajzolni. Ezek azonban a gyakorlatban évr ől-évre változnak.
A körzet falusi települései szemszögéb ől nézve pedig középiskolai hovatartozásuk sosem egyér-
telmű : minden égtáj felé, több középiskolába küldenek gyerekeket. Egyértelm ű besorolásuk
nem kényszerítené ugyan őket arra, hogy csak a „kijelölt" városban taníthassák tovább diákjai-
kat — de magának a besorolásnak az er őltetettsége nyilvánvaló.
Másrészt ellentmondás keletkezne a diákokat fogadó városok viszonyában a vidék falvaihoz.
Amelyik falu már egy másik város középiskolai körzetéhez tartozik, onnan miért is fogadna
jelentkezőt a város? Elvégre ehhez nem kap központi támogatást. Természetesen nem hiszem,
hogy mindez ilyen sarkított fogalmazású konfliktusokban jelenne meg, de el kell fogadni azt
az igényt, hogy e közösen használt intézményeket méltányos elveken, valóban közösen tartsák
fönn. (Az el őző pontban sem magát a közös fenntartás gondolatát támadtam, és itt sem: éppen-
séggel ennek optimális formáját keresem.)
Még bonyolultabb a kérdés az olyan intézmények esetében, mint az orvosi szakrendel ők,
amelyek ellátási körzetei szakmánként különböznek (bár jelenleg inkább el őírtak, mint a kö-
zépiskoláké). Ha az orvos- és intézményválasztás szabadságára nem gondolunk is, az intézmé-
nyi körzethatárokat szinte lehetetlen megállapítani.
A „körzeti rész-fejkvóták" használata esetén egyébként a városi tanácsoknál jelenne meg
az a probléma, hogy az egyes népességarányos fejkvótákat különválasszák egymástól. Ha pél-
dául a középiskolai oktatás egy 60 ezer lakosú körzetre számítva, a kórházi ellátás viszont egy
100 ezer lakosú körzet alapján kapná a normatív támogatását, nehezebb és konfliktustelibb len-
ne a támogatások felhasználása, intézmények közötti allokálása.
Itt jelent azután igazi nehézséget, hogy a helyi bevételek hogyan, kinek a forrásaiból járulja-
nak hozzá az intézményfenntartáshoz. A közös finanszírozás igényének ebben is érvényesülnie
kell.
A jelenlegi adórendszerben nincs körzeti jelleg ű önkormányzati adóbevétel: a SZIA a helyi
tanácsokhoz kerül. Elvileg a következ ő megoldások képzelhetők el:
a) Helyi szintről átengedett adóbevételek; egy körzet (pl. városkörnyék) tanácsai átengedhe-
tik adóbevételeik egy részét a körzeti szolgáltatásokat nyújtó település(ek)nek. Ez még a legegy-
szerűbb esetben is azzal jár, hogy az (egyenként is) mesterséges körzethatárokat szükségképpen
„egybe kell csúsztatni". (A szociális otthon felvevőkörzete egybeesnék a gimnáziuméval.) A
körzethatár értelmezése így még er őltetettebb lesz. Egyúttal az érintett környékbeli települések
joggal várják el, hogy a központi helyzet ű város önkormányzata ezt a pénzt különítse el a saját
helyi feladatainak forrásaitól, s ne lépjen fel újtípusú újraelosztó hatalomként. Ezzel mintegy
külön „körzeti költségvetés" keletkeznék, a városkörnyék aggregáltsági szintjén. E pénzalap
bizonyára magához vonná a körzeti ellátások címén kapott normatív támogatásokat is. Így —
a város szempontjából — a körzeti intézmények lényegében megsz űnnek a saját intézményei
lenni. A megoldás tehát megszünteti önnön alapelvét.
Másrészt a „körzeti költségvetés" fölé olyan testületet kell rendelni, amely az összes igény-
bevevő település érdekeit megjeleníti. Ezt nem feltétlenül a járások újraéledéseként kell elkép-
zelnünk: a szóbanforgó testület csak a döntési körébe vont szolgáltatások fölött diszponálna.
A helyi önkormányzatok intézményfenntartó célszövetségének' tekinthetnénk; a gond vele nem
az, hogy mint intézményfenntartó tulajdonképpen a városi önkormányzat helyébe — vagy mellé
— lép, hanem sokkal inkább az említett, mesterséges és értelmesen meg sem vonható határai.
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
TÉT 1989.4 Megye-reform — megyei tanács nélkül 85
b) „Körzeti " tartalmú megosztott adók bevezetése. Ha a városok, a körzeti intézmények szék-
helyei olyan adóbevételekhez is hozzájutnának, amelyek nem szigorúan helyben, hanem a kör-
zetükben képz ődnének, akkor nem lenne szükség az általuk ellátott falvak adóbevételeinek
„összeadására" Ilyen adó lehetne például a vállalkozói nyereségadó (VÁNYA).
A városi-községi hozzájárulás (VKH), a személyi jövedelemadó el ődje a tanácsok bevételei
közt, nagyjából ilyen konstrukcióban működött. Összegét az adózatlan vállalati nyereség száza-
lékában határozták meg, és minden telephelynek jutott (illetve tulajdonítottak) bel őle. Feltéte-
lezték, hogy egy-egy vállalati telephely — amelynek saját elkülönített nyeresége csak a legrit-
kább esetben van — az általa felhasznált bértömeg arányában járul hozzá a vállalati
nyereséghez. A VKH-t tehát el őbb vállalati szinten állapították meg (bárhol volt a vállalat köz-
pontja), majd a telephelyek közt szétosztották aszerint, hogy ezek mekkora hányadot használtak
fel a vállalat teljes bértömegéb ől. A számítási eljárás különösebben nem kifogásolható. Az érin-
tett településeket ugyanis nem a nyereség- és bérszínvonalak területi differenciálódása hozta
hátrányos helyzetbe, hanem az, hogy a területükhöz tartozó telepek VKH-ját teljes egészében
elvonták tőlük: éppen ez a forrás volt a megyei szint ű újraelosztás legfőbb tárgya.
Amennyiben a VÁNYA egy részét, megosztott adóként, a központi költségvetés átengedné
a helyi önkormányzatoknak, azt az ismertetett módon lehetne allokálni. A számítási eljárást
talán korrigálni lehet: ha nem a bértömeg, hanem a foglalkoztatott létszám arányában részesed-
nének az adóból a telephelyek települései, az elosztás valamivel egyenletesebb lenne.
Ez a bevétel viszont már nem szigorú értelemben helyi keletkezés ű, hanem részben a körzet-
ből származó forrásnak tekinthető. A városokban, nagyobb munkaer ővonzási centrumokban
ugyanis bejáró dolgozókat is foglalkoztatnak. Az ezután számított VÁNYA-részt tekinthetnénk
az ellátott „vidék" hozzájárulásának a körzeti intézmények fönntartásához.
Nyilvánvaló, hogy a munkaerővonzási körzet sem esik pontosan egybe az egyes körzeti intéz-
mények ellátókörzetével, tehát ez is némileg erőltetett eljárás volna. Annál is inkább, mivel
a bejárók (tehát az adóbevételekhez való „hozzájárulásuk") részaránya, kb. 20-30% között ala-
kul, míg az intézményi ellátások igénybevételének megoszlása központ és vidéke között intéz-
ményenként és a településhálózati adottságoktól függ ően különbözik. (A középfokú oktatásban
például, mint utaltam rá, kb. 50-50% .)
Ez az eljárás sem változtat természetesen azon, hogy városi fenntartás esetén a támogatások,
a normatív rész-fejkvóták „körzetesítése" továbbra is mesterséges lenne. Legfeljebb az önkor-
mányzati kiegészítés kérdésében jelentene hivatkozási alapot az, hogy a városnak van a kör-
nyékről származó adóbevétele is.
A VÁNYA említését azonban attól függetlenül is indokoltnak látom, hogy ebben az összefüg-
gésben, a körzeti ellátások városi fenntartásának kérdésében nem tartom kielégít ő megoldás-
nak. Bármi történjék is a körzeti intézményekkel, arra szükség lenne, hogy a megosztott adóbe-
vételek ne korlátozódjanak a SZJA-ra.
A „több lábon álló"adórendszer a helyhatóságok számára belátható id őn belül nem a helyi
adóztatás kiterjesztése, hanem további megosztott adók bevonása révén valósítható meg. Ezért
ezt a kitérőt még megtoldom azzal, hogy a VÁNYA esetleg átengedhet ő részét (pl. 5-10 %-át)
nemcsak a konkrét vállalati nyereségadók létszámarányos allokálásával, hanem országos köz-
pontosítás után, ugyancsak létszámarányos szétosztásával is el lehet juttatni az önkormányza-
tokhoz. (A VKH-t az utolsó években egy még er ősebben nivelláló elven, központosítás után
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
86 Vági Gábor TÉT 1989.4
népességarányosan számítva allokálták — igaz, népességi súlyokat is alkalmazva.) A központo-
sítás utáni szétosztás el őnye, hogy kiegyenlíti a vállalati jövedelemképz ődés területi és tevé-
kenységi különbségeit, egyúttal megosztja a kockázatot. Az egyenként, vállalatonként befolyó
VÁNYA-rész allokálása ezzel szemben megtartja a kapcsolatot a vállalati jövedelmez őség és
az önkormányzati bevételek között. Mivel ez az érdekeltség az önkormányzatok oldaláról nézve
csupán passzív és kockázatos is, a magam részér ől a biztonságosabb és kiegyenlítettebb adó-
megosztást választanám, akár a foglalkoztatottak, akár a teljes népesség számával arányosítva.
A kitérőt befejezve még megemlítem, hogy az ÁFA egy részének átengedése is b ővítheti a
helyi bevételeket. Ennek allokálására a helyi kiskereskedelmi forgalom ígérkezik a leghasznál-
hatóbb vetítési alapnak. A kereskedelmi (és idegenforgalmi) vonzáscentrumokba így szintén
részben körzeti eredet ű források kerülnének.
c) Adóbevétel helyettesítése állami támogatással — kapacitás-fejkvóták és megnövelt fedezeti
hányad.
Az eddig tárgyalt két megoldás legfőbb hátránya az, hogy mind az állami támogatás, mind
a fenntartáshoz saját eszközeikkel hozzájáruló települések meghatározásában megmerevítik az
ellátási körzetek képlékeny és mozgó határait. Ezzel részint nemkívánt konfliktusokat teremte-
nek, részint mesterséges határok közé szorítják a valóságos térkapcsolatokat, az egyének és
a települési közösségek választásait.
Ez a nehézség mégis áthidalható, ha — kivételként — elhatározzuk egynémely eddigi pre-
misszánk részleges feloldását. Az els ő : a népesség (vagy egyes korcsoportjai), egyáltalán vala-
mely potenciális igénybevételi egység alkalmazása a rész-fejkvóták számításakor. Ha ezt intéz-
ményi kapacitások egységeivel cseréljük föl, közömbössé válik, hogy az adott kapacitást milyen
körzetből érkező fogyasztók veszik igénybe — tehát nincs szükség többé ellátási körzetek rögzí-
tésére. (Ilyen kapacitás-mutató lehet például a középfokú oktatásban a tanulólétszám, a kórhá-
zaknál az ágyszám.) A kapacitás-fejkvóta nem „intézményi normatívaként", hanem a többivel
egyenértékű rész-fejkvótaként kerülne a székhely-települések költségvetésébe; felhasználásáról
az összes többi forrással együtt döntenének.
Ahhoz pedig, hogy a körzet-lehatárolás kérdése az érintett önkormányzatok saját hozzájáru-
lása dolgában se vet ődjék fel, ennek a kapacitás-fejkvótának megemelt (80-85 % -os) fedezeti
hányadú állami támogatást számítanának. Ennyi alighanem elegendő arra, hogy a fennmaradó
15-20 % -os városi hozzájárulás ne „kiáltson" az ellátott környék további forrásai után.
Ez az eljárás azzal az el őnnyel járhat, hogy így megoldható lenne a ma helyi tanácsi kezelés-
ben lévő körzeti intézményi kör normatív támogatása, adminisztratív körzethatárok kijelölése
nélkül. Hátránya viszont kompromisszumos jellege. A kapacitás-fejkvóták ugyanis nemcsak
a többi rész-fejkvóta egységes logikáját törik meg. Ezeket el őször is csak meglévő intézményi
kapacitásokra lehetne adni (szemben a többivel). Emellett mind a kapacitás-fejkvóta természe-
te, mind a nagyobb fedezeti hányad az ilyen támogatást a céltámogatások, az el őírt felhasználás
irányába tolják el. Utat nyitnak olyan ágazati vagy intézményi érvelésnek, amely a támogatást
magának követeli.
Összefoglalva: a körzeti intézményeknek a székhely-települések önkormányzataihoz utalását
nem tartom egyértelm űen és megnyugtatóan megoldhatónak a tanácsi gazdaságszabályozás új
rendszerében. Bármelyik változata is csak önkényes vagy kényszer ű fél-megoldásokat ígér,
megtöri a normatív szabályozás szakmai, valamint az önkormányzati közigazgatás politikai lo-
gikáját.
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
TÉT 1989.4 Megye-reform — megyei tanács nélkül 87
Ez utóbbi ellenérvre külön is ki kell térnem. A településhálózat szerkezete természetesen
hierarchikus, s ebben a rendszerben léteznek nagyobb méret ű, önmagukon túl terjedő körzete-
ket ellátó, térszervez ő funkciókban gazdagabb egységek: a városok. Az önkormányzatok háló-
zatának kiépítése azonban nem kell, hogy kövesse ezt a hierarchiát — csupán arra kell ügyelnie,
hogy vegye figyelembe. Különösen nem érdemes „érvényesíteni" a hierarchiát azon az áron,
hogy közben egy másik objektív térbeli viszonyrendszert, az emberek települések közötti sza-
bad mozgását, a működő vonzási erők változó és rugalmas határait el őírt keretek közé tereljük.
A települési önkormányzatoknak tehát politikailag, jogilag egyaránt egyenl őknek kell lenniük.
A körzeti intézmények éppen-hol-létéhez nem szabad települési előjogokat kötni (ahogyan egy
„középfokú" rész-fejkvóta körzetesítése, egyetlen településhez rendelése például az lenne). A
hierarchiában körzeti jelleg ű többlet-funkciók is jelen vannak, és az elmondottakból az követke-
zik, hogy ezeket nem települési szinten kell megszervezni. Hanem, körzeti jellegüknek megfe-
lelően, az érintett települések társulásában, közösen. Mivel az el őző pontban elvetettem az
egyes körzeti intézmények közös fenntartását, sejthet ő, hogy gondolatmenetem az intézmény-
típusok, szolgáltatás-fajták, azaz a nagyobb lépték ű közös fenntartás gondolata felé vezet. Err ől
lesz szó a következő alfejezetben.
Előbb azonban keszélnem kell arról is, hogy a városok többlet-funkciói közül a helyi többlet-
funkciókat természetesen nem kell kivonni a települési önkormányzatok kompetenciája alól.
Amennyiben például egy középiskola vagy egy szakrendel ő kizárólag (vagy csaknem kizáró-
lag) helyi lakosokat szolgál ki, akkor azt a település intézményének lehet tekinteni. (S ennek
megfelelően központi támogatása is a települési önkormányzat költségvetésén keresztül kell,
hogy történjék.) Ez némileg bonyolítja a szabályozási rendszert — de nem is az uniformizáló
egyszerűsítés a cél. Az egyes szolgáltatások, ellátó funkciók nem fogalmukból ered ően, minde-
nütt és „örök időkre" körzetiek vagy helyiek; ez hálózatuk s űrűségétől, egyedi méreteik értel-
mes minimumától, a kiszolgálandó lakosság térbeli koncentrációjának mértékét ől függően vál-
tozik. Ezért válhat id ővel egy eleinte körzeti szolgáltatás mindenütt föllelhet ő helyi
szolgáltatássá, vagy ezért tekinthet ő az egyik középiskola körzetinek, a másik helyinek.
Mindehhez hozzá kell tenni, hogy ésszerű lenne egyes jelenlegi „megyei" intézményeket
is székhelyük önkormányzatához utalni. Ezek azok, amelyek esetében megkérd őjelezhető vagy
elenyésző a körzeti funkció. A korábban felsorolt a. és b. intézménytípusok közül ilyenek lehet-
nek a megyei művelődési házak, a színházak, esetleg a megyei könyvtárak. A mai megyei intéz-
ményhálózat egy részét tehát ugyancsak érdemes lenne decentralizálni.
Közös fenntartás regionális (megyei) léptékben
A készülő önkormányzati törvény alapelvei, egyes el őtanulmányai (köztük legutóbb Horváth
M. Tamás hivatkozott írása) a mai megyei szerepkör teljes szervezeti felbontásának irányában
keresnek megoldásokat. Eszerint megyei szinten sem tanács, sem — a településivel analóg —
önkormányzat nem működne.
A települési önkormányzat átfogó abban az értelemben, hogy a helyi életviszonyok, különö-
sen a lakossági közösségi fogyasztás legtöbb elemét átfogja. A tanács, eddigi értelmében és
ezeken felül, a hatalmi ágakat is egyesíti. Megyei szinten a „komplexitás" mindkét metszetét
fel kellene számolni.
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
88 Vági Gábor TÉT 1989.4
A hatalmi ágak szétválasztásának kérdéseivel itt nem foglalkozom: ez a megyei szakapparátu-
sok egyes részlegeinek ágazati dekoncentrált szervezetekké (hivatalokká), másoknak közigaz-
gatási bíróságokká történ ő átszervezése révén képzelhet ő el; egyeseket meg kellene szüntetni.
Ezzel viszont egyszersmind az „átfogó jelleg" másik metszete is csorbul: a települések alap-
fokú szolgáltatásai fölötti szakmai irányítás, felügyelet és törvényességi kontroll is kikerül a
megyei tanácsi szakigazgatás feladatai közül.
A gazdaságszabályozás és a támogatások új, normatív rendszere megszünteti az állami pénz-
eszközök közvetítésének, elosztásának megyei funkcióját. Ez nemcsak a támogatások normatív
elvekre helyezése által következik be, hanem a fejlesztési céltámogatások feltételeinek központi
(országgyűlési) meghatározása révén is. A fenntartási kiadások normatív támogatásával a fej-
lesztések támogatásának egységes rendszere is együttjár — semmi nem indokolná, hogy éppen
ebben maradjon fönn a helyi feladatok fölötti átfogó megyei kompetencia.
Így a megyei szinten voltaképpen csak egyes körzeti szolgáltatásszervezési funkciók marad-
nának. Azok is meglehet ősen átrendezve, megrostálva. Az el őző pontban volt szó arról, hogy
egynémely megyeinek nevezett, de a gyakorlatban nagyvárosi intézményt a városok önkor-
mányzataihoz lehet telepíteni. A következ ő alfejezetben röviden kitérek arra a lehet őségre is,
hogy más feladatok (amelyeket megyénként csak egy-egy intézmény-típus lát el), f őhatósági
fenntartásban működnének. A „maradék" persze még így is jelent ős: ide tartoznának a kórházi
és a szakorvosi ellátások, a szociális otthoni hálózat és a középfokú oktatás. Ezek együtt a körze-
tinek nevezhető feladatok költségeiből a nagyobb részt, mintegy azok négyötödét reprezen-
tálják.
A szóbanforgó feladatkör végülis a körzeti intézmények egy részének helyi tanácsokhoz de-
centralizálása, más részüknek a megyékt ől központi szervezetekhez történ ő centralizálása, vé-
gül néhánynak a városi szintr ől regionális (megyei) szintre történ ő recentralizálása révén ala-
kulna ki. Ezt a népszerűtlen feladatot is vállalni érdemes azonban — az eddigi decentralizálások
jó része ugyanis átgondolatlan, hibás döntés volt. A pillanatnyi politikai népszer űtlenség (ti.
egyes városi vezetők nemtetszése) nem akadályozhatja meg egy világos, ésszer ű és demokrati-
kus szerkezet kialakítását.
Mindehhez azonban regionális (a mai megyei) nagyságrendben sem tanácsra, sem átfogó
kompetenciájú önkormányzati testületre nincs szükség. Az említett középfokú intézményháló-
zat fenntartója a települési önkormányzatok intézményfenntartó célszövetsége lehetne. Nevez-
hetjük Területi Társulásnak is. Természetesen ez is önkormányzati testületet kellene, hogy ala-
kítson. A testület a közvetlenül választott helyi polgármesterekb ől állhatna. Nem lenne
fölérendeltje a helyi önkormányzatoknak, és illetékessége, tevékenységi köre is sokkal korláto-
zottabb volna, mint akár az eddigi megyei tanácsoké, akár — helyi szinten — a települési önkor-
mányzatoké.
A célszövetség, társulás lehetne összevont, vagy az általa ellátandó feladatok szerint tagolt.
Ez utóbbi esetben lényegében három célszövetség: egy egészségügyi, egy szociális és egy okta-
tási szövetség, társulás működne. De előnyösebbnek ígérkezik egyetlen társulást kialakítani,
s annak testületét szakbizottságokra tagolni. E szakbizottságok azonban már nemcsak a helyi
polgármesterekből állnának. Kiegészülnének olyan tagokkal ("szakmai elemmel"), akiket az
egyes intézményeket irányító rész-önkormányzatok delegálnának. Az itt vázolt rendszerben
ugyanis a helyi önkormányzatokon és területi társulásaik testületein kívül minden egyes körzeti
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
TÉT 1989.4 Megye-reform — megyei tanács nélkül 89
intézmény is saját intézményirányító testülettel rendelkeznék. A területi társulás munkáját kis-
méretű szakapparátus segítené. A társulásnak önálló költségvetése volna.
Ez a társulás lehetne azután a címzettje a normatív állami támogatásoknak, amelyek a megyei
terület teljes népességére (vagy annak korcsoportjaira) számítva jutnak el hozzá. E nagyobb
aggregátum esetén a támogatás is, az ellátandó terület is nagyvonalúbban értelmezhet ő. Belső
körzethatárokat, amennyiben erre szükség van, maga a társulás állapítana meg. Az egész terület
határai idővel, ha ez látszik ésszer űnek, módosulhatnának. Társulni ugyanis kötelez ő volna,
de a helyi önkormányzatok maguk döntenék el, melyik területi társulás tagjai kívánnak lenni.
(Így nem lenne szükség központilag elrendelend ő megyehatár-korrekciókra.)
Az intézmények fenntartásához szükséges helyi források a társult önkormányzatok által át-
adott bevételekből állnának. Saját jogon a társulásnak csak központi bevételei volnának; helyi
területi adóztatási és adórészesedési joga nem lenne. Lényegében a megosztott adóbevételek
„második megosztása" révén jutna a területen képz ődött forrásokhoz. A helyi adóbevételek
átengedése különböző módszerekkel történhet:
— bizonyos adófajták meghatározott százalékában (kezdetben esetleg központilag el őírható
ennek minimuma),
— a települések népességének arányában, vagy más, a társulás által választott elv és módszer
alapján.
Az első eljárás a területen belüli „arányos teherviselés", a második inkább a feltételezett
igénybevétel elvére épülne. Egyik elvet sem kellene azonban kötelez ően előírni.
A forma tehát a helyi önkormányzatok számára kényszertársulás lenne, kétfajta kivétellel.
(Mindkettőt megemlítettem már.) Az egyik: a megyehatárokon fekv ő települések választhatná-
nak, hogy melyik területi társuláshoz kívánnak csatlakozni. A másik kivétel az, mikor egyes
középfokú intézményeket a székhely-városok m űködtetnek, mert az adott intézmény kizárólag
(vagy túlnyomórészt) az ő lakosaikat szolgálja ki. Ilyenkor a „középfokú" intézmény — a város
méreteiből adódóan — nem körzeti, hanem helyi intézménynek min ősül. Ezekben az esetek-
ben méltányosan korrigálni kell a rész-fejkvóták elosztását, valamint a város hozzájárulását a
területi társulás bevételeihez.
A megyei léptékű társulás ugyanakkor nem zárná ki a kisebb térségek társulását bizonyos
középfokú szolgáltatások szervezésére, fejlesztésére. A körzeti intézmények fejlesztésére meg-
hirdetett központi céltámogatásokra nemcsak a területi társulás, hanem a kistérségek ad hoc
társulásai is pályázhatnának. (Ahogyan egyes városok is.) A fejlesztéshez szükséges helyi
forrás-igényt rugalmasan, méltánytalan áthárítások nélkül állapíthatnák meg és vállalhatnák
magukra a települési önkormányzatok különböz ő léptékű társulásai.
Központi fenntartású intézmények
A mai megyei intézményhálózat egy része olyan szervezetekb ől áll, amelyek működtetése
elképzelhetőnek látszik az illetékes főhatóságokból is. (Ezzel nem vonom kétségbe feladataik
helyi-területi érdekeltségét.) Ilyenek lehetnek a levéltárak, a közegészségügyi-járványügyi
szolgálat, esetleg a fogyatékosokat és az állami gondozottakat ellátó intézmények. Közelebbi
szakmai vizsgálatok szükségesek ahhoz, hogy ezt az intézményi kört ésszer űen körülhatárol-
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
90 Vági Gábor TÉT 1989.4
hassuk. Mindenesetre a ritka (a. és b. típusként említett), intézményekr ől van szó, amelyeket
részben a nagyvárosok, részben a területi társulások és az ágazati f őhatóságok között lehet
„szétosztani". Szolgáltatásaik jellege, az egységesség követelményének szigorúsága is dönthet
abban, hogy fenntartásuk melyik szintr ől a legésszerűbb.
Összefoglalva: a körzeti jellegű szolgáltatások többségének fenntartását, racionális és méltá-
nyos finanszírozását sem a helyi önkormányzatok egyedi intézményfenntartó társulásai, sem
a székhelytelepülések kezelésében nem tartom megnyugtatóan megoldhatónak. Ehelyett regio-
nális (megyei) szint ű célszövetségek, társulások létrehozását javasolom, amelyek korlátozott
jogkörű és illetékességű önkormányzati testületük révén szervezik és tartják fönn ezeket az in-
tézményeket. Néhány egyéb körzeti intézmény fenntartását pedig városi, illetve központi szint-
re lehet utalni.
Jegyzet
Az elnevezés Horváth M. Tamástól származik, Horváth M. T. (1989) „M űködjék-e tanács megyei szinten?" Állam
és Igazgatás, április, 324-325.
iÉR ES T11R9 DI1PP\
Legyen TÁRSa
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
Tér és Társadalom 3. 1989 .4: 81-92
REFORMED COUNTIES — NO COUNTY COUNCILS
District Services in Local Administration
GÁBOR VÁGI
The system of local councils has to be replaced by a system of local govemments in the near
future. Local governments of equal legal status would continue to be responsible for operating
the so-called local public services (the provision of which is linked to the place of residence-
like elementary school, panel doctor, and communal services). Therefore, they will need in-
dependent management, guaranteed shares from regional and national taxes, local taxes and
state subsidy.
But what about district services which should be provided for more than one seftlement (or
more than a micro region of a few villages)? Since several (occasionaly several dozen) settle-
ments are interested in using them, obviously, they should be maintained and financed in some
joint form. But how to interpret that these are joint tasks? We have to ask the question: at which
level of administration, in what scale and in what degree of aggregation is their joint provision
conceived? There are several alternatives like (1) an institution is operated jointly by all local
govemments concerned; (2) it is the responsibility of the central settlement but surrounding
settlements contribute to the costs; (3) the ensemble of local governments of a functional urban
region, or (4) of a county—or even a larger region—is the joint operator.
The present paper argues that in Hungary district services should be provided by county-size
units (Hungary is divided into 19 counties and the capital).
If local governments are to be responsible for a new institution (e.g. secondary school) which
serves them, financing would be full of conflicts and uncertain. It is extremely difficult to agree
on the size and proportions of contributions on an annual basis. Moreover, the interests of settle-
ments vary from year to year. Besides, in this way the money to be spent on school would not
be decided within the budget of a local government but the money of the school would be cut
off each local governmental budget concerned. Thereby also the use of money will be ear-
marked, i.e. determined. Similar difficulties will be encountered if the budget of the secondary
school gets incorporated into the central settlement's budget and the latter demands contribu-
tion from surrounding villages. Similar problems arise in case of functional regional joint ope-
ration when the service area is defined by the area served—again in an uncertain, annually
changing way.
Present Hungarian county sizes (300-600,000 inhabitants on average) facilitate an easier solu-
tion to the above problems. With the increase of scale via aggregation, the importance of borders
decreases. The present paper argues that these 'counties' should not function as an independent
level of regional government but should be built up from the bottom as a union or an association
is. The unique function of the association would be the operation of certain services (hospital,
secondary school or home for the elderly). (This solution resembles the Danish county system.)
The central government would give a general grant for the purposes of the association
Vági Gábor : MEGYE-REFORM - MEGYEI TANÁCS NÉLKÜL
Körzeti szolgáltatások a helyi—területi közigazgatásban
Tér és Társadalom 3. évf.1989/4. 81-92. p.
92 Gábor Vágj TÉT 1989.4
while its budget deficit would be covered from taxes collected by the local governments which
form the association. Therefore, the association would not receive tax revenue on its own right
and would not have the right to levy 'county taxes' either. To build up such a system, the reform
of the present organizational frameworks is needed—a transformation involving both recen-
tralization and decentralization.
Transl. E. Daróczi