Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
Tér és Társadalom 3. 1989 s 4: 63-79
A TÚLÉLÉS KOCKÁZATA
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének
összefüggése Magyarhonban
HORVÁTH M. TAMÁS
A gondolat ereje vagy a valóság félmegoldásai és látszatmegoldásai az okai, ha egy elképzelés
évszázadon is túlívelve újra meg újra felbukkan? A praktikum oldaláról nézve az ilyesmit kétes
dicsőségnek mondhatnók, legalábbis akkor, ha a történelmi idő nyomtalanul látszik múlni a
problémák fölött. Ha viszont az egymásra rakódó korszakok új és új aktualitásokat teremtenek
egyazon alapkérdés körében, akkor érdemes a változó környezetb ől ugyan kiszakíthatatlan, ki-
csit mégis a tartósságot jelképező gyökerekig lenyúlni. S tenni ezt főképpen azért, hogy innen
kiindulva napi valóságunk adott kérdésére következetes és mai válaszok szülessenek.
Legutóbb a Valóság hasábjain Klimó Hedvig (1989) vont párhuzamot Eötvös József és Bibó
István liberalizmusfelfogása között, nyilván a politikai eszmék aktualitásától nem elvonatkozta-
tó szándékkal. Kettejük felvázolt gondolatrendszerét akár meghatározott témáikon keresztül
is érzékeltetni lehetne. Kiegészítve más korszakok hasonló irányultságú gondolkodóival, így
megannyi fontos témakör megközelíthet ő. Tekintsünk most csupán egyetlen médiumot, a me-
gye szerepét.
A liberális alapelvek jelentős része az államra vonatkozik. A magyar államfejl ődés történelmi
tétje a 19. századtól kezdve az, hogy képes legyen a modern állami intézményeket saját viszonyai
közé adaptálni. Ennek egyik kérdésköre a vármegye-megye funkciójának meghatározása,
amely már nemegyszer éppen azért került a viták és a közfigyelem homlokterébe, mert korsza-
konként változó módon, de nálunk valahogy felt űnően gyakran volt képes túln őni önnön
szerepén.
Talán nem tévedek nagyot, ha a közelmúltat is ilyennek tekintem. A jogállam kiépítésének
korát, az alkotmány és más alaptörvények, köztük mindenekel őtt az új helyhatósági alapjogsza-
bály koncepcionálásának és társadalmi-politikai vitáinak id őszakát pedig olyannak, amikor a
megyével, hagyományos politikai szerepkörével kapcsolatos kételyeket érdemes összefoglalni.
Az önkormányzati-politikai szerepkör múltja és képzetei
A megye politikai funkciókörének tárgyalását rövid történelmi visszapillantással kell kezde-
nem. A feudalizmuskori magyar vármegye a köznemesség hagyományos rendi intézménye. A
korszak államszervezete széttagolt. A különböz ő társadalmi csoportok igazgatási-önkormány-
zati szervezetei elkülönülnek. A vármegye a nemesség, a város a polgárság, a faluközösség
a jobbágyság szerveződési kerete. Mindegyikükre és köreiken belül is a kirekesztőlegesség a
jellemző.
A vármegye rendi önkormányzatként magától értet ődően az állam része, sőt tagja (Balogh
1902). Követeket küld az országgy űlésbe, felirati joga van a törvénytelennek tartott rendeletek-
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
64 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
kel szemben, bíráskodik törvényszékek és egyes tisztségvisel ői útján, statutumot alkot, saját
szervezetével végrehajtja a jogszabályokat és a maga rendelkezéseit, részben önálló karhata-
lommal rendelkezik. Az önkormányzati szerepkör tehát teljesen egybeforr a „nagypolitiká-
ban" való részvétellel. Ezáltal is tükrözve, hogy a nemzet tagjai csakis a rendek, az államélet-
ben való részvétel is kizárólag őket illeti. A rendek között e szempontból is van különbség,
amennyiben a nemesség „eredend ő" jogán kapcsolódik be az államügyek intézésébe, míg a
polgárság legfeljebb a szabad királyi városi cím megszerzésével, ami nem más, mint királyi
kegy, kiváltság (Homolyai 1944).
A későbbiekben a nemesség ezt az „ ősi" jogát felhasználva igyekezett szervezkedni a
Habsburg- centralizáció ellen. A vármegye szerepkörének védelmezése fokozatosan kett ős tar-
talmat nyert. Egyfel ől a középnemesség érdekérvényesítésének fórumává, másrészt ett ől nem
függetlenül, de mégiscsak más tartalommal, a nemzeti függetlenségi törekvések legjelent ősebb
társadalmi bázisának szervez ődési színterévé vált.
A reformkor két évtizedes küzdelem után sikerrel kapcsolta össze a nemzeti törekvéseket
a polgári fejl ődés igenlésével. Az időszak szenzibilis publicistái, gondolkodói, a kés őbbi törté-
nelemformáló politikusok már ekkor felfigyeltek arra, hogy a vármegyei szerepkörnek az adott
helyzetben politikai erőket szervez ő jelentősége, valamint a liberális állameszmék (és akkor
már nyugati gyakorlat) ellentmondanak egymásnak. Ezt fejezte ki a Kossuth vezette municipa-
listák és a leginkább Eötvös nevével fémjelezhet ő centralisták közötti vita.
A liberális állameszmény középpontjában a népszuverenitást kifejez ő, népképviseleten
alapuló parlament, továbbá az államhatalmi ágak kiegyensúlyozott és garantált elválasztásának
rendszere áll. A centralisták az ilyen államot egységesnek és er ősnek tekintették, amely mellett
önkormányzatok alapvet ően községi és városi szinten működnek; megyei keretek között csak
annyiban, amennyiben ott a községek összes lakosa képviselteti magát (Csengery 1945, 1988).
Szembeszálltak tehát az önjogú vármegyei önkormányzat által kifejezett partikularizmussal,
amelyet az egységes népképviseleti rendszer gyengít őjeként értelmeztek. Ellenükben, ha nem
is a társadalomelméleti igazságot, de mindenképpen a reformkori politikai realitást kifejez ő
municipalisták túlsúlya érvényesült, akik a történelmi vármegye szerepét lehet őleg csorbítatla-
nul kívánták megőrizni a fejlődés további korszakában is.
A kiegyezést követ ően a vármegye politikai önállóságáról folytatott vita egészen más történel-
mi helyzetben, más résztvevőkkel, ezért némileg eltérő tartalommal éledt újra az 1870. évi els ő
törvényhatósági törvény elfogadása kapcsán. A vita kés őbb több-kevesebb intenzitással a dua-
lizmus egész korszakán végighúzódott. Az önkormányzatiság fogalmával kapcsolatos közigaz-
gatástudományi vitákban mindvégig jelen volt ez a kérdés, és afféle búvópatakként rendre el ő-
tűnt egyéb társadalomtudományi munkákban, publicisztikában, a politikai közéletben.
Az első törvényhatósági törvény, majd az egy évre rá következ ő községi törvény nem lebecsü-
lendő jelentősége', hogy létrehozták Magyarországon a helyhatósági igazgatás polgári rendsze-
rét. De a törvényi konstrukció kompromisszumos volt, amennyiben alapvet ően a korábbi cent-
ralisták által előtérbe állított liberális állam közigazgatási intézményeib ől építkezett,
ugyanakkor elveiben elfogadni látszott a municipalista szempontokat. Az utóbbi abban fejez ő-
dött ki, hogy mereven elhatárolták a törvényhatóságok állami és önkormányzati feladatait, to-
vábbá külön deklarálták politikai hatáskörét. Ezen túlmen ően a rendszer egészében a vármegye
kiemelt szerepkört kapott.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 65
Mint az elvtelen kompromisszumoknál gyakori, az engedmények a szembesül ő álláspontok
alapelemeit kölcsönösen kioltják. Ezúttal sem történt másképp.
A vármegye önkormányzati tevékenységének államon belüli tételezése, továbbá politikai sze-
repének deklarálása a nemesség történelmi szervez ődési keretének megőrzésére utalt, de úgy,
hogy annak feudális feltételrendszerét lényegében kiiktatta. Ennyiben a törvényalkotói eljárás
feltétlenül haladó volt. Hiszen a liberális állam hatalommegosztásos rendszerével nem férhetett
volna össze a népképviseleti parlamenttel vagy a neki felel ős kormánnyal szembeni „alkot-
mányvédő" szerepkör.
Az is egybevágott volna a polgári államszervezési eszmékkel, ha sor kerül az önkormányzat
államon belüli garantálására.Sajátos ellensúlyt, mintegy negyedik hatalmi ág kiépítését jelen-
tette volna a központi végrehajtó hatalommal szemben. Erre azonban azért nem kerülhetett
sor, mert az államfüggetlen önkormányzat tételezésével az ilyen felvetésnek egyszer űen nem
volt tere.
Az önkormányzatot hamisan eszményítve, ugyanakkor teljesen kiüresedett formában dekla-
rálták. Ebből a kiüresedés a nemesi alkotmányvéd ő, a deklaráció puszta ténye és következmé-
nye pedig a liberális álláspontot képviselőket sújtotta.
Az 1870. évi kodifikáció, mint már említettem, összességében egyértelműen az utóbbiak győ-
zelmét jelentette. Az önkormányzat kérdésében kötött felemás kompromisszum nem is megkö-
tésével, hanem azzal bizonyult károsnak, hogy lényegében az egész polgári korszakban fennma-
radt, lehetővé téve a kormánynak a polgári önkormányzati jogosultságok folyamatos és
szisztematikus korlátozását.
Mivel az önkormányzatiság problémaköre, történelmi utánérzésként, rendre f őleg a várme-
gyével összefüggésben merült fel, végig megmaradt a megye politikai önállóságának képzete.
Már csak annak okán is, mivel a polgári közigazgatás rendszerének kiépülését és alakulását
igazából persze nem eszmekörök közötti kompromisszumok, hanem hatalompolitikai realitá-
sok (Sarlós 1976) határozták meg. A vármegyei közigazgatás a polgárosodó nagybirtok, más-
felől a hivatalviselő dzsentri érdekeit volt hivatott kifejezésre juttatni.
Ennek eszmetörténeti vetülete a dualizmuskori közigazgatástudomány egyik alaptémája
(Csizmadia — Máthé — Nagy 1982), amely a hatályos jogi szabályozással szemben végig az
önkormányzatiság egyértelm ű polgári tartalmú definiálását és ezzel összefüggésben garanciái
kiépítését sürgette.
A kérdés másik oldalát, vagyis azt, hogy a vármegye nemcsak a Monarchia állami centralizá-
ciójának áldozata, hanem „lefelé", a helyhatóságok irányában, maga is haszonélvez ő karak-
je,
teresen a századforduló polgári radikálisai vetették fel'. A dualizmus egészének válságával
összefüggésben ekkorra már világossá vált a helyi-területi közigazgatás rendszerének megme-
revedése. A virilizmus, a dzsentri hivatalviselésének el őjogokon alapuló rendje és más
intézmények' mozdíthatatlanul kicövekel ődtek. Az úri konzervativizmust megtestesít ő várme-
gyei önkormányzat egyértelműen gátolta a helyi önállósodási és más demokratikus törekvése-
ket. A területi szintű politikum tényleges potenciálját és társadalmi érdekkötöttségét példásan
leplezte le a darabont-kormány elleni megyei ellenállás nevetséges históriája.
A vármegyei önkormányzat politikai szerepkörével, másfel ől a társadalmi hátterét kifejez ő
hatalompolitikai viszonyokkal összefügg az érdemeken alapuló hivatalviselés, avagy modern,
szakszerű közigazgatás4 dilemmája. A választás, illetve kinevezés kérdései az önkormányzati-
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
66 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
sággal összefüggésben a szaktudományos munkákban a múlt század végét ől, s aztán végig a
polgári korszakban, újra és újra felmerül ő kérdések. A modern közszolgálattal való összefüg-
gést a két világháború között Magyary Zoltán elemezte mélyreható alapossággal és a gyakorlati
érvényesítés szándékával.
Hogy a megye politikai szerepköre nálunk mindig és mennyire összefüggött a társadalom
általános politikai viszonyaival, arra végezetül két eszmetörténeti adalék. Szekf ű Gyula: „Vala-
hol utat vesztettünk" cím ű 1943-44-ben közölt cikksorozata éppen a centralisták gondolati ha-
gyatékán keresztül, az önkormányzati közigazgatás kialakulatlansága, a népképviseleti rend-
szer fejletlensége, a szabad községek rendszerének hiánya felemlítésével magyarázza a
történelmi útvesztés kiáltó realitását.
A demokrácia technikájával való másik összefüggésre Bibó István munkássága, illetve az
Erdei-Bibó-féle 1946. évi parasztpárti közigazgatási reformjavaslat a példa. A vármegyei ön-
kormányzat konzervatív politikai természetének bírálata itt összekapcsolódott a területi közi-
gazgatás működtetése szakmai racionalizálásának igényével. Nyilván nem véletlen, hogy a de-
mokratikus jogállam és a szakszerű , szolgáló-szolgáltató bürokrácia követelményeinek
megfogalmazásához kiindulópontként, médiumként a megyerendszer kritikája szolgálhatott.
A tanácsrendszer megyefelfogása
Az 1945-48 közötti pártpolitikai viták érveit teljességgel hatalmi szempontoknak alárendel-
ves, illetve 1950-ben már az új hatalmi tényhelyzet alapján olyan tanácsrendszert hoztak létre,
amely a szovjetmodellt mechanikusan erőltette rá a hazai viszonyokra. A megye sorsa jól pél-
dázza, hogy a társadalmi élet részterületeinek alakítását egy ideologikusan tételezett történelmi
perspektívának és egy ezzel összefügg ő hatalomgyakorlási eszménynek rendelték alá. A kom-
munisták által összességében hevesen bírált régi államszervezési keretek közül a közigazgatási
testületbeosztást lényegileg alkalmasnak találták arra, hogy egy mer őben új cél, a korlátlan
államosítás és centralizáció elemenként m űködjön.
Az 1950. évi tanácstörvény a klasszikus szovjetmodellt ültette át a hazai viszonyok közé. A
tanácsforma a „minden hatalmat a szovjeteknek" történelmi mintája alapján az államhatalom
egységét célozta megteremteni, helyi és területi szinten egyaránt. Az elv mögött a különböz ő
államhatalmi ágak közötti, a túlhatalmat korlátozó garanciarendszerek teljes elutasítása, vala-
mint az államon belüli részautonómiák létét tagadó, végletes centralizáció törekvése húzódott
meg.
A különböző szintű (helyi-járási-megyei) tanácsok teljességgel egymással alá- és fölérendelt-
ségben lévő, a központi szintig nyúló és onnan vezérelt hierarchikus láncolatot alkottak. Ez
azt jelentette, hogy a tanácsi szervezet kialakítása, m űködési rendjének megállapítása, felada-
tainak kijelölése, e tevékenység anyagi- technikai feltételeinek - biztosítása — mind-mind fel-
sőbb vezérléssel, jóváhagyás mellett történt. A helyi-területi közigazgatás teljesen elvesztette
azonos szintű képviseleti meghatározottságát. A tanácsok els ősorban politikai végrehajtó
szervként és e funkciót kiszolgáló hivatalként m űködtek. A korlátlan hierarchizáltság miatt az
egyes szintek saját tevékenységi köre nem is vált el, a döntések rendre magasabb szinten szület-
tek, tekintet nélkül a közvetlen érintettségi viszonyokra.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 67
A megye értékelésének szempontjából különösen fontos, hogy az általános etatizálással
összefüggő horizontális koncentráció keretében az ipar és a kereskedelem jó részének, továbbá
a mezőgazdasági termelőszövetkezetek irányításában, a megyei tanács afféle közbens ő állami
irányítópont lett'. Nem mondhatni, hogy önjogon, híszen e tevékenység a központi szervek
által nagyon is behatárolt volt. A hatalmi egységesítés további elemeként az addig önálló minisz
teriális alárendeltségben álló hivatalokat, amelyek alapvet ően megyei szintig épültek ki, a ta-
nácshoz integrálták. Így pl. a tankerületi főigazgatóságokat, az államépítészeti hivatalokat,
vagy az 1945 után alakult kereskedelmi igazgatóságokat, tervhivatali kirendeltségeket.
A szovjetforma tehát megyei szinten államhatalmi, igazgatási és ellátási értelemben egyaránt
átfogó felelősséget ruházott a tanácsra. A felel ősség azonban önjogúságot alig jelentett. A me-
gye ugyanis egyidej űleg a végletes hatalomkoncentráció átfogó középszintje, dekoncentrált
közvetítő pontja lett. Csak a hierarchikus lánc közbens ő elemeként fogta át tevékenysége terüle-
tének egész gazdasági-társadalmi életét. Teljességgel részévé vált az 1949-50-re már javában
kiépített direkt irányítású szocializmus intézményrendszerének. Ilyen összefüggésben viszont
világos, hogy a megye-problematika ekkor szinte nem is válik el a klasszikus szocializmus-
modell irányítási rendszerének általános ellentmondásaitól.
Az 1954. évi második tanácstörvény kiérleltebb igazgatási koncepciót intézményesített. Ami,
ha nem is a bevezetéskor, inkább a hatvanas évek folyamán, lehet ővé tette a közigazgatási centra-
lizáció bizonyos mérsékelt oldását. A megyei tanács szerepkörében lassan kezdtek feltünedezni
az önálló irányítási funkciók (Szamel 1981). A gazdasági mechanizmus reformjához kapcsoló-
dóan felmerülő államigazgatási decentralizáció a tanácsi önállóság kifejlesztését célozta. Eb-
ben az értelemben magától értetődően a megyei tanácsét is.
Az 1971-ben elfogadott harmadik tanácstörvény fontos vívmánya, hogy alapelvei közé beke-
rült az önkormányzatiság gondolata. A koncepcióalkotást kísér ő politikai viták során védelme-
zőinek nem kis feladatot jelentett e — korábbi ortodoxia szerint — „burzsoá álérték" összhang-
ba hozása a szovjetmodell ideologikumával. Alapkérdésnek, a megel őző időszak tapasztalatai
alapján érthetően, a tanácsi önállóság tartalmának értelmezését tekintették. Mégpedig a taná-
csokat mint egészet szemlélve, els ősorban a központi párt- és állami szervek működési körével,
beavatkozási területük kiterjedésével összefüggésben.
A megye szerepkörét illetően érdemi kérdés, hogy a helyi tanácsok mellett ezt a szintet is
népképviseleti- önkormányzati jelleggel ruházták fel. Szemben a járásival, ahol a korábbi taná-
csi képviselet megszüntetésével hivatali szervet tartottak csupán fenn, kizárólag államigazgatá-
si feladatok ellátására. A megye önkormányzati szervez ődési keretként való elfogadása egyben,
a központi szervekhez képest, önállósága elismerését jelentette meghatározott körben.
Csökkentették a tanácsok korábbi határolatlan felel ősségi körét is. A megyei szervek területi
tevékenysége a nem tanácsi szervek tekintetében a továbbiakban csak a koordinációra terjedt
ki, másrészt bizonyos területi elosztási funkciókat kaptak.
A társadalmi értelemben vett hatókör sz űkítése együttj árt a megmaradó feladatok tekinteté-
ben az önállóság növelésével. Ez nem ellentmondás, hiszen, mint jeleztem, az el őző korszakban
fennálló határolatlan felel ősség igencsak összefüggött az önjogú cselekvés korlátozottságával.
Az önállóság a megye lakosságának életviszonyaival közvetlenül összefügg ő viszonyokra vált
érvényessé. Mivel azonban ezt a tételt magától értet ődően a városi és községi tanácsokra éppúgy
igaznak tekintették, végs ő soron a megyei önállóság tárgya egyben a helyi önállóság is lett.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
68 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
S mivel a megye azért a központi akazat közvetít őjeként ugyanúgy megmaradt, no meg átfogóbb
illetékességi területe révén, mégiscsak felettese lett a helyi szintnek, azaz nem vitásan „a f ő-
nök" önállóságával rendelkezett, ami az alárendelt ugyanolyannak deklarált szabadságára néz-
ve csakis korlátozó lehetett.
Az igazgatási konstrukción kívül a megye szerepe politikai értelemben is megváltozott. A
mechanizmus-reformmal összefüggésben a társadalom pártirányításának rendje átalakult. E té-
ren szó sem volt kompetenciasz űkítésről, hiszen az MSZMP változatlanul illetékesnek tartotta
magát minden kérdésben. Az általa alkalmazni kívánt önkorlátozás és az ehhez igazított állami
intézményrendszer m űködtetése a pártirányítás eszközein kívül az intézményi mechanizmusok
bizonyos átrendezését igényelte. Ebb ől a szempontból váltak jelent őssé a megyei párt-
bizottságok, amelyek fokozatosan önállósodó pártpolitikai decentrumokká váltak. A megye ál-
lamilag biztosított jogkörei csak transzformálták ezt a viszonyt.
Az ötvenes évek tanácsi modelljéhez képest, ahol direkt politikai akaratátvitel érvényesült,
már az is fontos elő relépés volt, hogy egyáltalán felmerült (mert társadalmilag szükségessé vált)
a transzformáció igénye és pártpolitikai-állami intézményrendszerének kiépítése, mechaniz-
musainak folyamatos kialakítása. Másfel ől viszont a fejlődés eme minőségileg új szintjén, a
hetvenes évek folyamán egyre inkább világossá vált az önkormányzatiság deklarálása és els ő-
sorban a megyei szerepkörökön keresztül beépített, korlátozó mechanizmusok közötti ellent-
mondás.
A decentralizáció alapvet ően csak megyei szintig hatolt le'. A széleskör ű személyzeti,
gazdálkodási-pénzelosztó, feladatmeghatározó és egyéb funkciók gyakorlása jelent ősen korlá-
tozta a helyi tanácsok mozgásterét. A megye viszont ily módon a központi irányítás alállomásá-
ból, közvetítőjéből valódi, önálló politikai és végrehajtást vezérl ő decentrum lett. Ennek ellené-
re nehéz volna megyei önkormányzatról beszélni, mivel a rendelkezési jogot a legkevésbé sem
a formálisan működő tanácstestület gyakorolta, hanem a terület vezet ő párt- és állami tisztség-
viselői.
A megyei igazgatás átfogó jellegét ugyanakkor némileg csökkentette, hogy ekkorra, folyama-
tos fejlő dés eredményeként több, részben vagy egészében központi alárendeltségben álló szak-
szolgálat alakult. Másfelől az elmúlt negyedszázadban a tanácsigazgatásban centralizációs, de-
centralizációs és ál-decentralizációs kampányok váltogatták egymást. A nyolcvanas évek
elejétől mégis egyre több olyan intézmény született, amelyek a helyi önállóságot tekintették
alapértéknek. Ilyen volt a járások megsz űntetése és a mellérendeltségi elven alapuló városkör-
nyéki igazgatási rendszer bevezetése, a községi közös tanácsok társközségeiben saját képvise-
letként elöljáróságok életrehívása, a tanácsi választások és gazdálkodás új rendszere. E kísérle-
tek azonban rendre félmegoldások maradtak csupán. Miközben az MSZMP irányítási
gyakorlata hasonlóképpen, bár elvileg respektálta a helyi önállóságot, intézményeiben vi-
szonylag kevéssé változott, legfeljebb alkalmazott módszerei finomodtak.
Az önkormányzatiság hangoztatása és megvalósulásának hiánya továbbra is ébren tartotta,
és váltakozó intenzitással felszínre dobta a megye szerepét megkérd őjelező szempontokat. Kö-
zülük négyet érdemes kiemelni, mint olyanokat, amelyek szélesebb körben is gyakran hangot
kapnak:
a) A megyehatárok mesterséges voltának kritikája. Ez a szempont nem újkelet ű . Koncepcio-
nális gyökerei a már említett Erdei-Bibó-féle parasztpárti tervezetig nyúlnak vissza. F őleg a
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 69
településföldrajzi és regionális kutatók hangoztatják (Tóth 1987) ismételten, hogy a megyehatá-
rok természetellenesen átmetszik a települések közötti térkápcsolatokat. E valós viszonyokra
alapozva számos, több megyét, illetve országrészt átfogó régiókra történ ő felosztási javaslat
(Beluszky 1982) született. A régiókon kívül a közvetlen kapcsolódású településegyütteseket
a rendszerint városi központú vonzáskörzetek lehatárolásával is szokás természetes területi egy-
ségnek tekinteni.
E helyen nincs tér e szerteágazó témakör összefüggéseinek még csak jelzésszer ű felvillantá-
sára sem. Közigazgatási szempontból főleg az a probléma emelend ő ki, hogy a természetes
települési kapcsolatok, valamint az állami területbeosztás között megfelelésnek kell-e lennie,
vagy sem. Magam azzal az állásponttal értek egyet, amely szerint a helyi-területi közigazgatás
rendszerének nem szabad kitérítenie természetes irányukból a térkapcsolatokat. Másfel ől azon-
ban nem célszerű a területbeosztási határokat ráépíteni sem e vélt, vagy valós kölcsönhatások-
ra, mert az könnyen megmerevítheti a vonzási viszonyokat, meggátolhatja természetes fejl ő-
désüket'.
Véleményem szerint tehát ebb ől a gondolatmenetb ől a megye szerepére vonatkozóan csak
az az érv releváns, hogy az eddigi tapasztalatok szerint létével gátolja a területi kapcsolatok
természetes fejlődését. Ezt azonban nem els ősorban merev határaival teszi, hanem a politikai
intézményrendszerben betöltött, decentrális — elosztó — irányító funkciójával. Ami nem kö-
vetkezménye, hanem oka a földrajzi határok változtathatatlanságának!
b) A helyi érdekérvényesítés korlátozásának kritikája. Főleg a városi vezetők és a vidéki váro-
sok közvéleménye kérd őjelezi meg gyakran a megyei tanácsi és politikai irányító funkciók létjo-
gosultságát. Azt a praktikus érvet szokták felhozni, hogy az ellátási szerepkör kiterjed a környe-
ző községekre is, a város magától értet ődően nemcsak saját lakosságának szükségleteit elégíti
ki. Ezért természetellenesnek tartják igazgatási funkcióik megyei érdekre hivatkozással való
korlátozását, sőt elidegenítését. Másfel ől a városok már rendelkeznek azzal az intézményi és
hivatali háttérrel, amelynek birtokában joggal vélhetik, maguk tudnák irányítani az amúgy is
náluk szervezett feladatok ellátását. Érdekes módon, sok esetben a megyei elosztásban hagyo-
mányosan kedvezményezett megyeszékhely-városok is felvetik a problémát. Ennek az a magya-
rázata, hogy esetükben helyenként valóságos „kett ős hatalom" alakult ki. Ami azért lehetsé-
ges, mert számos helyi szükségletet kielégít ő intézmény (kórház, művelődési központ, színház
stb.) megyei kiterjedés ű ellátó szerepkörrel is rendelkezik, ezért irányítása átcsúszik területi
szintre, kikerülve ezáltal a városi vezetés befolyásolási köréb ől.
c) A redisztribúció kritikája. A hetvenes évek gyakorlata különösen élesen vetette fel, hogy
a költségvetési eszközök újraelosztásában a megyei szervek mennyire széles mérlegelési lehet ő-
séggel rendelkeznek. A mechanizmus közgazdasági és szociológiai természetrajzát kiváló ta-
nulmányok tárták fel (Szeg ő 1977, Vági 1982). Azóta e téren érdemi, bár részleges változások
történtek. 1986-tól ugyanis a tanácsi fejlesztési célú állami támogatások elosztásában ún. nor-
matív, tehát az egyedi mérlegelést korlátozó mechanizmust m űködtetnek. Ezáltal a kontrollál-
hatatlan eseti forráskiutaló döntések lehet őségét, ha nem is zárták ki, mindenesetre a koráb-
binál szűkebb körre szorították vissza.
d) A megyei politikum kritikája. A sajtó, a publicisztika, irodalmi és filmalkotások nemegy-
szer megcélozták 9 a megyei politikai arisztokrácia hatalmaskodásait. Köztudott, hogy egy-egy
megyei első titkár hivatali ideje, akár kormányzati szinttel is felesel ő, megfellebbezhetetlen
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
70 A túlélés kockázata TÉT 1989.4
döntési szupremáciája miatt, valóságos korszakhatárokat jelentett. S habár a sommás ítéletekt ől
mindenképpen óvakodni kell, azért annyi feltétlenül megállapítandó, hogy a politikai intéz-
ményrendszer és ezzel összefüggésben a helyi- területi közigazgatás rendszere nagyon is lehet ő-
vé tette, egyes idő szakokban pedig elvárta az efféle megnyilvánulásokat.
A megye mint pártállami transzformátor
Jelenleg folynak a tanácsrendszer átfogó megújításának koncepcionáló vitái. Az új önkor-
mányzati törvény elfogadására az alkotmányos alaptörvények sorában kerül sor. Hogy sikerül-e
valóban önkormányzati helyhatósági rendszert kialakítani, az nagyban függ a megye funkciójá-
nak meghatározásától.
Az eddigi viták során abban egyetértés alakult ki, hogy a közigazgatási középszint szerepkö-
rét jelentő sen mérsékelni kell. Ez azt jelenti, hogy jelenlegi, helyi szervek fölötti f őnöki hatal-
mát indokolt visszaszorítani. Els ősorban az alábbi korlátozások révén:
1. Teljességgel ki kell zárni a helyi tanácsi szervezetalakítás befolyásolásának lehet őségét.
A községi és városi önkormányzatok maguk döntsenek tisztségvisel őikről, gyakorolják felettük
a munkáltatói jogokat. Bels ő szervezetüket formális és informális fels ő beavatkozástól mente-
sen, szabadon alakítsák ki.
2. Szű njön meg a megyei tanácsnak a helyi feladatok fedezetére szolgáló állami pénzeszközök
feletti átfogó rendelkezési joga. Ezáltal lehetetlenné válna egyedi újraelosztó tevékenység foly-
tatása.
3. Ki kell iktatni azokat a jogszabályokban rögzített felhatalmazásokat, amelyek a legkülön-
bözőbb szakigazgatási területeken konkrét feladatmeghatározási jogkörrel ruházzák fel a me-
gyei szerveket.
4. Változásért kiált a megye egész területe feletti rendelkezési jogának korlátlansága, amely
mintegy „megfejeli", tehát lefejezi a lokális akaratérvényesítést. Mindez jól megragadható a
területi tervezés, területfelhasználás m ű szaki-szakmai köntösbe bújtatott jóváhagyási rendsze-
rében (Kökényesi 1988).
5. Általában és az eddigiekb ől is következően megkérdőjelezhető a megyei általános felelős-
ség, amely a városi és községi illet ő séget látszólag logikusan területi egységbe fogja. De mint-
hogy lényegében korlátlan kiterjedés ű , sok tekintetben megismétli a helyi feladatköröket. Ezál-
tal egyszersmind be is kebelezi, korlátozza, vagy megszünteti őket.
Nagyjából általános véleménynek tekinthet ő, hogy megyei feladatként olyasmit semmikép-
pen sem lehet meghatározni, amit a lakosságközeli helyi tanácsok látnak el, így például az álta-
lános iskolai ellátást szükségtelen területi léptékben is szervezni, felügyelni, egyedi kiegészít ő
források felett rendelkezni stb. Legfeljebb olyan feladatkörei legyenek a megyei szerveknek,
amelyek helyben, vagy közigazgatási társulás útján nem láthatók el.
Vita tárgya azonban, hogy ilyen funkciók fenntartása esetén miképpen lehet garantálni a
megyei túlhatalom kizárását. E véleményeltérésnek eléggé szerencsétlen kifejez ődése az a kér-
désfeltevés, mely a problematikát az „önkormányzat-e a megye" kérdésére, illet őleg a megyei
tanácstestület versus megyei hivatal alternatívájára sz űkítette le.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 71
Kívülálló számára a felosztás joggal volna furcsállható. A megyei tanácstestületek m űködésé-
ről ugyanis a legutóbbi id őkig a sajtóból vagy más forrásból alig lehetett hallani. A közvéle-
mény, ha a helyi tanács plénumáról tudta is, hogy formálisan m űködik, ténylegesen nem ott
dőlnek el a kérdések — a megyei „önkormányzati" fórumról jószerével még az efféle képzet
is hiányzott. S mint oly sokszor az életben, a futó benyomás tükrözi a lényeget. A hetvenes
években, a nyolcvanas évek elején megyei titkárságon dolgozó tanácsi munkatársak kedvenc
történetei megrendezett ülésekr ől, előre megírt és kiosztott hozzászólásokról, utasításra m ű-
ködtetett látszatdemokráciáról szólnak.
Mégsem mondható, hogy a megyei testület a maga jelentéktelenségével funkciótlan lett vol-
na. Akárcsak központi szinten az 1985 el őtti országgyűlésnek, puszta létével, jelképesen kellett
igazolnia, legitimálnia a mögötte diszkréten rejtve maradó döntési centrumot. Ha ugyanis terü-
leti szinten választott testület m űködik, oda elvileg a demokrácia sérelme nélkül lehet fontos,
mérlegelést és érdekütköztetést igényl ő döntési jogköröket adni.
Nem egyszerűen szépséghiba, hogy a megyei szintre telepített jogkörökkel élve többnyire
nem az önkormányzatinak tételezett testület hozott határozatot, vagy ha mégis, ténylegesen má-
sok döntöttek helyette. Hogyan volt ez lehetséges? Jogi és politikai intézményi megoldások rafi-
nált egymásba kapcsololódásával, olajozott működésével, amelyek hosszú ideig képesek voltak
színen tartani a „nagy varázslatot".
Kezdjük mindjárt a megyei tanácstestület összetételével. Tagjait ez idő szerint a helyi taná-
csok (tehát nem közvetlenül a választók!) választják. Nemcsak saját tagjaik sorából azonban.
A legutóbbi választásokon irányelvnek tekintették, hogy a megyei tanácstagok kétharmada ke-
rüljön ki helyi tanácstagok közül. A fennmaradó helyekre valójában delegálják a jelölteket,
hiszen kizárólag a HNF megyei bizottsága tehetett személyükre javaslatot. Ezzel szemben a
helyi tanács csak saját soraiból állíthatott jelöltet. Több jelölt állítása egyedül ezen a szinten
nem volt kötelező ! (Szemben a helyi tanácstagi és az országgy űlési képviselőválasztásokkal.)
E szabályok az átlagosnál is nagyobb mértékben tették lehet ővé a megyei tanács összetételének
manipulálását.
Az ily módon megszűrt testület döntési jogköre hagyományosan korlátozott. A fontosabb
döntéseket jogszabályok, a sz űkebb körű végrehajtó bizottság, illetőleg az egyes megyei osztá-
lyok hatáskörébe utalták. A megmaradókat sem „kell" a testületnek közvetlenül gyakorolnia.
A tanácstörvény „nagyvonalúan" lehet ővé teszi a legtöbb hatáskör átruházását a tanács más
szervére. Ugyancsak a döntési jogkörök elszivárgását biztosítja a tanácselnök „halaszthatatlan
esetben" helyettesítő jogkörben való eljárása (a nem túlságosan korlátozó utólagos beszámolás
kötelezettsége mellett).
A testület plénumáról tehát a döntések apparátusi, azon belül vezet ői szintre csúsztak át. A
megyei végrehajtó bizottságok tagjainak csaknem fele (!) függetlenített tanácsi vezet ő (Verebé-
lyi 1987). Ha ehhez hozzászámítjuk az ugyancsak tag megyei pártbizottsági titkárt, a vezet ői
túlsúly egyértelmű .
Döntéshozatali szempontból maga a vezet ői szint is rétegzett. Az MSZMP területi pártbizott-
sága szempontjainak érvényesítéséért, párt-végrehajtóbizottsági tagsága és egyébkénti pártpo-
litikai felelőssége révén, a tanácselnök felelt. Személyén keresztül a pártvezetés közvetlenül
érvényesíthette akaratát.
Többszörös jogi-politikai intézményi transzformáció útján lehet tehát eljutni a megyei ön-
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
72 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
kormányzat tételezését ől a pártpolitikai elit hatalmi monopóliumáig. A kett ő összefügg, hiszen
az előbbi tartalmatlansága vonja maga után a funkciók látens kisajátítását. Intézményi szem-
pontból tehát megvolt a maga szerepe a két végpont közötti közvetít ő-transzformáló testületek-
nek, jogi- legitimációs formálmaki°.
A megyei igazgatás helyi tanácsok fölé rendeltségének mozzanatait ezért indokolt összefüg-
gésbe hozni a hagyományos szocializmus kirekeszt őleges pártpolitikai akaratérvényesítésének
mechanizmusával. A megye önkormányzatiságának elismerése politikai szerepkörrel való fel-
ruházást jelentett, ami eddig a szocializmus politikai rendszerében egyet jelentett az MSZMP
kizárólagosságának biztosításával.
A pluralizmus kialakulásával és intézményes kiépülésével vajon aktuális marad-e a problé-
ma? Ha a megyei testületet valóban demokratikusan, pártok versenyében választanák,
megmaradna-e az igazgatás, a háttérben m űködő döntéshozó elit hatalma?
A mainál kisebb mértékben, de — véleményem szerint — feltétlenül így történne. A megyei
politikai szerepkör ugyanis demokratikusan eleve nehezen kontrollálható.
Az érintett lakosságtól közvetlen választás esetén is feltétlenül jobban elszakított, minta helyi
képviselet. S habár ezt az országgy űlésről is el lehetne mondani, ott a garanciarendszer termé-
szetes többlete, a nyilvánosság fókuszáló közege elegend ő további biztosítékot teremthet. A mi
megyei kereteink között viszont egyik sem emelhet ő új minőségi szintre, mert hiányzik az olyan
sajátlagos erő, mint amilyen a föderatív államok tartományainak önjogúságát megalapozó ál-
lampolgári (s nem csupán érdekérvényesítési) identitástudat.
Hazai állapotaink történelmi jellemz ője éppen az, hogy a megyei politikum rendre önállósul-
ni tudott, és a kirekesztés a rendelkezés jogának kisajátítása útján valójában sz űk érdekcsopor-
tok céljait szolgálta. Ennek megszüntetéséhez nem elegend ő a politikai változásokban bízni,
továbbá önmagában kevés a helyi önkormányzatiság elvének deklarálása. Ezzel szemben, haté-
kony biztosítékok kiépítésével egyidej űleg, az akadályozó intézmények radikális leépítése szük-
séges. A vázolt összefüggésben ez a megye, mint pártállami politikai centrum felszámolása
lenne.
Radikális változások hiányában, mivel a demokratikus kontroll kiépítésének esélye a mai
helyzetben átlagosnak tekinthet ő szintnél kisebb, nagy a veszélye annak, hogy a monopoliszti-
kus pártirányítás, továbbá a politikai és hivatali apparátus túléli önmagát. Funkcióit egy jóval
fontosabb összefüggésben ugyanúgy újratermelné, ahogy deklarált funkciócsökkenéseik elle-
nére tették ezt a járások szervei.
A fenti követelmény biztosítása az állami transzformációs ponton keresztül lehetséges. Ami
nem mást jelent, mint megyei szinten a tanácsszer űség megszüntetését. Mint az eddigi érvelés-
ből és az alábbiakban vázolandó koncepcióból kit űnik, e lépés mellett nem egyszerűen egy
értékválasztás, hanem számos praktikus érv szól.
Az állami területi közigazgatási szerepkörök
megosztásának koncepciója
A fenti közigazgatáspolitikai szempontokon túl, a területi szintre szervezett önkormányzat
tanácsi formája ellen a következ ő szakracionális indokok hozhatók fel. Induljunk ki abból, hogy
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 73
a tanács a klasszikus szovjetmodell szerint (a) az államhatalom helyi szerve és (b) átfogó felelős-
séggel rendelkezik a lakosság ellátásáért. (Az átfogó szolgáltatásszervezési felel ősség a klasz-
szikus polgári önkormányzatnak is sajátja.) Noha ami viszonyaink az alapmodellt ől már mesz-
sze vannak, az említett fő elemek jelen vannak.
ad a) Ami az állami hatalmi megnyilvánulási területeket illeti, azok helyi-területi relációban
továbbra is összefonódnak. Községi és városi szinten ez kevésbé probléma, mert ott a feladatok
jellege szerint kisebb mértékű hatalomkoncentráció valósul meg, ami még indokolható az álla-
mi hatalmi funkciók szétaprózásának kiküszöbölését célzó technikai szempontokkal. Másrészt
a közvetlen lakossági kontroll megteremtése és egyéb állami (pl. jogvédelmi) biztosítékok meg-
teremtése elegendő garanciát nyújthat.
Ezzel szemben megyei szinten nagyobb fokú a különböz ő hatalmi ágak regionális koncentrá-
ciója. Kiterjedésében szélesebb kör ű, vagyis jóval több életviszonyt fog át, és az egyes hatalom-
gyakorlási formák mélysége, az akaratérvényesítés kihatása meghatározóbb. Ez tükröz ődik a
mai szervezet tagoltságában, az egyes államhatalmi funkciók ellátásában elfoglalt hely megha-
tározottságában. A megyei tanács jelenleg norma-(jogszabály-)alkotó; jogalkalmazó, vagyis bí-
rói funkciókat lát el közigazgatásinak min ősülő ügyekben (szűkebb körben első fokon, általá-
ban másodfokon és felülvizsgálati eljárásban); törvényességi kontrollt gyakorol (a nem tanácsi
szervek tevékenysége fölött), ami ügyészi, illet őleg bírói feladattípus; és mindezenközben a
kormányzati akarat végrehajtója (ilyenként a helyi tanácsok irányító szerve), tehát a központból
delegált végrehajtó hatalommal is rendelkezik. Hogy az állami hatalmi formák (ágak) koncent-
rációjának mennyire van politikai kisugárzása, azt mutatják többek között a bírósági szervezet
reformjára vonatkozó elképzelések. Ezek szerint a független megyei bíróságok illetékességi
területét éppen azért kellene a jöv őben megyehatároktól eltér ően megállapítani, mert túlságo-
san betagozódtak a hatalmi struktúrába, ami kizárólag a törvényeknek való alárendeltségüket
igencsak megkérdőjelezte". A mögöttes politikai befolyás érvényesülési esélyei szempontjából
nagyon is fontos volt a hatalmi ágak megyei elválasztásának hiánya.
Kétségkívül, hatalmi összefonódás a helyi önkormányzatok esetében is fennáll. Ezt azonban
területi-regionális szinten nem kiterjeszteni és elmélyíteni, hanem következetesen ellensúlyoz-
ni, korrigálni kell.
ad b) A lakossági közösségi szükségletek kielégítéséért a helyi tanács átfogóan felel. Ez ma-
gától értetődő, mert az emberi életviszonyokból következ ően bizonyos infrastrukturális igények
kielégítése térbelileg és a rendelkezésre álló er őforrások célszerű felhasználása szempontjából
is szervesen összefügg. Például gyermekintézmények fenntartása, az alapvet ő közszükségleti
cikkek közvetlen beszerezhet ősége, gyermekorvosi ellátás megszervezése szorosan összetarto-
zó feladatok. Ezen az alapon a szolgáltatást igénybe vev ők önkormányzati kontrollja is átfogó
felelősségű kell legyen. Maradéktalanul mindez azonban csak az ún. alapellátásra igaz.
A helyinél tágabb hatókörben szolgáltató intézmények (megyei kórház, vakok és gyengénlá-
tók általános iskolája stb.) esetében, ahol a megyei szolgáltatásszervezési funkció leginkább
felmerülhet, már hiányzik az átfogó felel ősség magától értetődő volta. Nem mintha ezek a szük-
ségletek egyenként nem lennének ugyanúgy alapvet őek. Hiszen aki szívbeteg, annak ugyanúgy
létfontosságú igénye a szakkórházi ellátás, mint a jó vízellátás. De két un. középfokú, illetve
különleges szolgáltatást nyújtó, tehát szakmaspecifikus intézmény által biztosított szükségletki-
elégítés, a példánál maradva, a szívbetegségek orvoslása és mondjuk, a gyengénlátók iskolázta-
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
74 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
tása között szolgáltatásszervezési szempontból nincs közvetlen térbeli és er őforrás-felhasz-
nálási kapcsolat. (Részben szükséges rossz, amilyen mértékben nálunk ez így van. Másfel ől
azonban objektív körülmény is, amennyiben a szakosítottabb ellátási formák megszervezése
az igény előfordulásának viszonylagos ritkasága és bonyolultabb kielégítése miatt fér őhely és
kiszolgálás szempontjából egyfajta optimális szervezetnagyságot megkövetel.)
Ha pedig szükségleti és igénykielégítési, szolgáltatásszervezési szempontból a középfokú
szolgáltatások egymás közötti összefüggése nem állapítható meg, akkor az érintettek beleszólá-
sának fórumaként az átfogó szolgáltatási felel ősségű területi önkormányzati szerv létjogosultsá-
ga is megkérdőjelezhető.
Ha a helyi tanácsok valódi önkormányzattá alakításának követelményéb ől indulunk ki, szá-
mos mai megyei funkció megsz űnik. Ezekről az előző fejezet elején szóltam. Más feladatok
szervezéséből az államnak általában véve ki kell vonulnia (pl. színházak tevékenységének felü-
gyelete; műsortervek és el őadásszám jóváhagyása; mez őgazdasági termelőszövetkezetek m ű-
ködésével kapcsolatos felügyeleti-elosztási jogkörök stb.).
A fennmaradó funkciókat pedig a feladattípusok ellátásának sajátosságaihoz igazodó, egy-
mástól elkülönített szervekre kellene bízni. A több települést érint ő szolgáltatások szervezését
a helyi tanácsok feladatra szabott, a társulásai és speciális területi társulása biztosítaná. A me-
gye mai hatósági jogorvoslati feladatkörét teljes egészében közigazgatási bíróságnak kellene
átvennie. A helyi tanácsok törvényességi felügyeletét független szerv, esetleg ügyészség látná
el. Kizárólag központi végrehajtási feladatok végzésére pedig, mindenfajta mérlegelési és el-
osztási jogkör nélkül, központi irányítás alatt álló hivatal szolgálna.
A megyei funkciók korlátozása és határolása ugyanakkor nem jelenti valamiféle helyi parti-
kularizáció igényét. Különösen szolgáltatásszervezési értelemben nem. Arról van szó, hogy
amennyiben kistérségi vagy regionális kiterjedés ű feladat ellátása merül fel, ott társulási úton,
az érintett önkormányzatok rugalmas szervez ődésével elégítsék ki a közös igényeket. Érvénye-
süljenek a térségi kapcsolatok, legyen regionalizáció, de azt éppenséggel nem rájuk húzott közi-
gazgatási határok útján lehet elérni (Jones 1988), hanem szabad, a mindenkori szükségletekhez
igazodó társulások folytonos átalakulásban lév ő hálózata útján.
Másfelől a központilag egységesen szervezett területi lépték ű állami feladatok fentebb emlí-
tett szétválasztása afféle területi hatalommegosztást garantálna. Ezzel lehetetlenné válna, hogy
egyazon szerv egyszer, például meghatározott szolgáltatások szervezésében, a helyi tanácsok-
nak mellérendeltként, máskor, mint közigazgatási másodfok, vagy törvényességi felügyelet
gyakorlója, lényegében felettesként jelenjen meg. Régi tapasztalat, hogy a különböz ő minősé-
geket nem célszerű egymásba csúsztatni, mert azok a gyakorlatban összeadódnak. A kumuláció
pedig igencsak megkönnyíti az autoriter politikai akaratérvényesítés útját.
Az alábbiakban röviden (Horváth 1989) áttekintem a fenntartandónak ítélt, mai megyei és
egyes más területi feladatok ellátásának perspektívikusan kialakítandó rendszerét. 'Z
1. Helyi tanácsok területi társulása
Ama megyei és körzeti szolgáltatást nyújtó intézményeket különböz ő formákban kell működ-
tetni. Először is „profiltisztítást" kell végezni. A megyei könyvtár, m űvelődési ház például
ma alapvetően a néki otthont adó település, többnyire a megyeszékhely város lakosságának igé-
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 75
nyeit elégíti ki. Szakmai felügyeleti szerepkörük egyre inkább kiürül. Ezeket a székhely szerinti
tanács kezelésébe kell adni.
Vannak azonban olyan, több település lakosságát kiszolgáló intézmények, amelyeket a létesít-
mény székhelyen kívüli igénybe vevői érdekeinek védelmében közösen indokolt fenntartani.
Ma az ilyen szolgáltatási formák megyei vagy — eléggé ellentmondásos formában — városi
fennhatóság alatt állnak. Lényegében három intézménytípusról van szó: a kórházakról és rende-
lőintézetekről, a középiskolákról, továbbá a szociális intézmények egy részér ől (szociális ottho-
nok, szociális gyermekintézmények).
Perspektívikusan ezeknek az ellátási formáknak a szervezése nagyrészt kikerül a tanácsi ha-
tókörből. A középfokú egészségügyi szolgáltatásokat illet ően az egészségügyi integráció óta
már félig-meddig ez a helyzet. A társadalombiztosítási rendszerben történ ő ellátásra való átté-
rés esetén a kapcsolat automatikusan felbomlik. A szakközépiskolák és szakmunkásképz ők
üzemeltetése-fejlesztése ma is jórészt vállalati pénzeszközökb ől történik. A szakoktatás ezzel
együtt sincs a helyén. A munkaer ő-piac igényeihez jobban igazodó képzési-finanszírozási rend-
szerre lenne szükség, amely követelmény a tanácsokon kívülre mutat. A gimnáziumok esetében
az egyedi, az intézmény működésében érdekelt társadalmi csoportok (tanulók, szül ők, pedagó-
gusok, egyéb iskolai dolgozók, támogató szervek) képviseletén alapuló intézményvezetési for-
mákon (pl. iskolatanács) keresztül gyakorolható önkormányzatra lehet építeni a társadalmi be-
leszólást. Magától értetődően ugyanilyen hatással járna az oktatás esetleges többszektorúsága.
A szociális ellátást szintén biztosítási rendszer, továbbá vállalkozások, egyéb önkormányzati,
egyházi stb. erők bevonásával lehetne kimozdítani a holtpontról.
A felsorolt ellátási területeken a tanácsi szerepkör tehát perspektívikusan nagyrészt megsz ű-
nik, részben pedig a maihoz képest új alapokra helyeződik. Ami az átmenetet illeti, a három
szolgáltatástípus szervezésére a helyi tanácsok területileg szervezett, a három intézménytípust
együttesen kezelő társulást (középfokú intézményeket együttesen fenntartó célszövetségeket)
alakítanának. A célszövetség a tagok mellérendeltségén alapuló társulás, amelyet bizonyos kor-
látok között szabadon lehet megválasztani. A szervezet rendelkezne a megjelölt szolgáltatások
működtetéséhez nyújtott állami eszközök fölött.
2. A helyi tanácsok m űködésének törvényességi kontrollja
A helyhatóságok megyei irányításának megszüntetésével a továbbiakban csak a m űködés tör-
vényességének ellen őrzésére van szükség. Ezt leghatékonyabban önálló, külön erre a célra lét-
rehozott szerv (államügyész) vagy az ügyészség meger ősített államigazgatási felügyeleti részle-
ge láthatná el. Feladatköre nem terjedne túl az ellen őrzésen, és jogszabálysértés esetén a
jogsértés megszüntetésére, illetve a felel ősség megállapítására irányuló kezdeményezésen. A
felügyeleti intézkedéseket közigazgatási bíróság hozná meg, ahol az eljárás során az ügyész
és a tanács egyaránt félként van jelen.
A gazdálkodás törvényességét az Állami Számvev őszék felügyeli.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
76 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
3. Közigazgatási bíróság
A felügyeleti intézkedések meghozatalán túl, a ma a megyei tanácsi apparátusi m űködésbe
olvasztott hatósági jogorvoslatot látná el. Véleményem szerint perspelctívikusan az államigaz-
gatási határozatokkal szemben benyújtott fellebbezéseket is már e bírói fórumnak kellene megí-
télnie. A másodfok ugyanis alapvetően a jogszerűség kérdését vizsgálja, ezért az elbírálás fug-
getlenítése a végrehajtási jelleg ű állami tevékenységtől — garanciális jelleg ű.
4. Megyei hivatal
A központilag meghatározott, tisztán végrehajtást igényl ő területi feladatokat centrális alá-
rendeltségben álló hivatal látná el. E kis létszámú, képzett hivatalnokokból álló szervezet terüle-
ti mérlegelést igénylő kérdésben döntési jogkört nem kaphat. Kezdetben feladata lehet a helyi
tanácsok, főleg a községiek igazgatási munkájának segítése. Ezt a feladatot azonban fokozato-
san speciális tanácsi szolgáltatókör ű vállalkozásoknak kell átvenniük. A kérdés jelent őségét
nem szabad lebecsülni, mert mintegy másfélezer helyi tanács önálló m űködésének feltételeit
kellene rövid idő alatt megteremteni.
A megyék tehát pusztán a területi kormányhivatalok illetékességi területét képeznék, akár
— a legkirívóbb aránytalanságok kiküszöbölésével — a mai határoknak megfelel ően is, ha az
igazgatásracionalitási szempontból indokolt. Vagyis állami területbeosztási egységeket alkot-
nának. A célszövetség viszont a mai megyei szervez ődési keretből csak kiindulna, aztán nagyjá-
ból a társuló tanácsok területe szerint alakul illetékessége. A hivatal m űködési területétől szán-
dékoltan független területre terjedne ki a közigazgatási bíróság és a törvényességi kontrollt
végző szerv tevékenysége. A határok kijelölése az egyes államhatalmi m űködési formák sajátla-
gos szempontjaihoz, optimumához igazodhat.
A társadalmi kontrolltól elszakított politikum korlátozásához a területi-regionális hatalom-
megosztás vázolt rendszere fontos garanciát nyújthat. Jelent ősen csökkentené annak esélyét,
hogy a várhatóan intézményesül ő helyi önkormányzatok fűlött, akár informálisan is, továbbél-
jen egy korlátozó, nem nyilvános hatalmi központ.
A cél tehát hasonló, mint másfél évszázada oly sokszor. Sorscsapás-e, hogy a megyekérdés
nálunk mindig a politikai rendszer egésze, sőt a társadalmi haladás további meredtsége avagy
holtpontról való kimozdulása összefüggésében merült fel? Bizonyára nem. Mint az el őzőekben
elemeztem, megvannak a távolabbi és közeli múltban gyökerez ő okok, amelyekből—úgy
tűnik—arra lehet következtetni, hogy a valódi önkormányzatok rendszerének kiépítése csak
következetes közigazgatási és politikai reformok véghezvitele esetén kecsegtet sikerrel.
Jegyzetek
A tanulmány korábbi változatához fűzött megjegyzéseiért Vági Gábornak köszönettel tartozom.
' 1870: XLII. tc . és 1871: XVIII. tc .
A Huszadik Százid körét kell e tárgyban els ősorban említeni. L. pl. Ágoston Péter: A vármegye, Bp. 1912. A közigaz-
gatástudomány részér ől Harrer Ferenc képviselt hasonló álláspontot műveiben (Az állami szervezet alapjai. Különös
tekintettel a végrehajtó hatalomra. Bp. 1910.), továbbá az általa készített és el nem fogadott városi törvénytervezetben
(1912).
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
TÉT 1989.4 A túlélés kockázata 77
3 A kritikai publicisztikai irodalommal szemben érdemes leszögezni, hogy ezek az intézmények egyáltalán nem feudá-
lis maradványok, hanem a 19. század liberális polgári államának tipikus termékei. A magyar közigazgatásnak
— akárcsak a társadalomfejl ődésnek — a problémája sokkal inkább a fejl ődés e pontjában való megrekedése, a
továbblépésre való képtelenség, semmint egy határolatlan középkorias atavizmus.
A kérdéskör elmélettörténeti kifejtését Nagy Endre végezte el. Nagy E. (1986) „Társadalomfejl ődés és közigazgatási
reformok" Világosság, 8-9.
5 A korszak közigazgatási reformkoncepciói körüli taktikai pártharcok dokumentumainak feltárását és értékelését
Gyarmati György végezte el. Gyarmati György (1979) „Adalékok egy elmaradt közigazgatási reform történetéhez"
Századok, 3; uő(1981): „Pártok állásfoglalása a közigazgatási reform kérdésében" Párttörténeti Közlemények 2.
6 Szemléletesen fejezi ezt ki Vas Zoltán korabeli el őadásának részlete: „ A tanácsoknak ( ) feladata, hogy a me-
gyét, járást egyre önállóbb gazdasági egységgé szervezzék. Ezt az önállóságot azonban nem lehet úgy értelmezni,
hogy a megye gazdasága független az ország többi részét ől. Az önállóság kizárólag a megye bels ő gazdasági életére
vonatkozik és a népgazdasági terv megyére meghatározott részének feltétlen teljesítésén alapul. ( ) A megyei
tanácsnak ebben az értelemben feladata, hogy a megyét, mint gazdasági egységet az egész népgazdaság kiszakíthatat-
lan szerves részeként irányítsa.
Alkotmányunk kimondja, hogy a helyi gazdasági tervet a tanácsoknak kell el őkészíteniük. A megyék gazdasági
életének irányítására a megyei és járási tanácsoknak megyei és járási tervek elkészítésénél fel kell kutatni a megye
minden gazdasági erőforrását és azok fejlesztését a megyei tervbe be kell építeni. Nem lehet a megyében egyetlen
üzemen kívüli gép, vagy üzem, amelyről a tanács ne tudná, hogy miért nem m űködik és amelynek hasznosítására
megfelelő terveket ki ne dolgozna." Vas Zoltán (1950) „A megyei tanácsok gazdasági feladatai" 1950. VI. 10-én
tartott előadás, Állam és Közigazgatás jún.-júl.: 373-374.
V.ö. a központi célkit űzések és a különböző részérdekek által motivált társadalmi ellenakciók paradigmatikus leírá-
sával! Hankiss E. (1987): „A „fekete doboz"" Valóság, 1987. 4: 30-31.
A városi vonzáskörzeteket meghatározó objektív tényez ők létével, illetve azok közigazgatási relevanciájával kapcso-
latban érdemes utalni az eddig talán legsarkosabban elutasító választ megfogalmazó Szoboszlai György és Wiener
György e témájú kandidátusi értekezésére, továbbá Beluszky Pál opponensi véleményére. A disszertáció vitájának
ismertetését ld.: Társadalomtudományi Közlemények 1986. 1: 137-142.
Csak példaként említem Vitézy I ásrló: Békeidő című filmjét, Karinthy Ferenc Névnapját és az ebb ől készült filmet,
vagy a legutóbbi választások valóságos esetét feldolgozó Két választás Magyarországon cím ű Kovács András rendezte
filmalkotást.
" Valahogy úgy, ahogy az 1985. előtti Országgyűlés névleges működésében szerepet játszott az Elnöki Tanács intézmé-
nye, lehetővé téve törvényerej ű rendeletek alkotását az Országgy űlés plénumát kizárva. Noha a tényleges döntéseket
még csak nem is ő , hanem az MSZMP csúcsszervei hozták. A probléma jogontológiai összefüggéseinek a helyi
tanácsi működéssel összefüggő elemzésére L.: Horváth M. Tamás (1988) „A helyi tanácsok m űködésének jogi és
politikai normatív közegér ől" Jogtudományi Közlöny, 9.
" L. erről Kulcsár Kálmán nyilatkozatát a Heti Világgozdacágban. X. 44. 1988.
" A koncepció gazdasági alapjait Vági Gábor fogalmazta meg. Vági. — Ferenczi I. (1988)
Irodalom
Balogh A. (1902) Törvényhatósági önkormányzatunk hotövköre, Budapest.
Beluszky P. (1982) „Gazdasági körzetek — vonzáskörzetek — közigazgatás" In: A helyi—területi közigazgatás (Szerk.:
Raft Miklós), (Budapest: KözgAzdsgág,i és Jogi Könyvkiadó) 123-151.
Csengery A. (1945, 1988) „Töredék eszmék a községek rendezése körül" In: Idegen kezek (Vál. és szerk. Szántó Tibor
György), (Budapest: Kozmosz Könyvek) 354 o.
Csizmadia A. — Máté G. — Nagy E. (1982) Magyar Közigazgatástörténet, Főiskolai jegyzet (Budapest: Államigazga-
tási Főiskola).
Homolyai R. (1944) Városi önkormányzat. A városigazgatási politika vázlata (Budapest Szkfv. Statisztikai Hivatal
210 o.).
Horváth (M) T. (1986) „Az önkormányzat közjogi fogalma a magyar polgári közigazgatás-tudományban" In.: Anar-
chizmus és rendez őelvek, Magyar Politikatudományi Társaság Evkönyve (Szerk. Szoboszlai György) Budapest:
54-57.
Horváth (M) T. (1988) „A helyi tanácsok működésének jogi és politikai normatív közegér ől" Jogtudományi Közlöny 9.
Horváth (M) T. (1989) „M űködjék-e tanács megyei szinten?" Állam és Igazgatás 4.
Jones, G. W. (1988) „Against Regional Government" Local Government Studies Sept.-Oct.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
78 Horváth M. Tamás TÉT 1989.4
Klimó H. (1989) „Eötvös és Bibó liberalizmusa" Valóság, 2.
Kökényesi J. (1988) „Az építésügyi igazgatás fő bb kérdései a tanácsi reform tükrében" Állam és Igazgatás 12.
Sarlós B. (1976) Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében (Budapest: Akadémiai Kiadó).
Szamel K. (1981) A megyerendszer fejl ődésének története Magyarországon (Budapest: Államigazgatási Szervezési Inté-
zet) 162-172.
Szegő A. (1977) „A redisztribúció tipusai és az érdekviszonyok" Szociológia 3.
Szekfil Gy. (1943-44, 1987) „Valahol utat vesztettünk" (Cikksorozat, Magyar Nemzet) Gondolkodó magyarok sorozat
(Budapest: Magvető Kiadó).
Tóth J. (1987) „Régiók és/vagy megyék?" Tér és Társadalom 2.
Vági G. (1982) Versengés a fejlesztési forrásokért (Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó).
Vági G. — Ferenczi I. (1988) „A tanácsi gazdaság egységes feladatszemlélet ű szabályozásának prekoncepciója" Állam
és Igazgatás 7., 604-606 o.
Verebélyi I. (1987) A tanácsi önkormányzat (Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó) 226 o.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
Tér és Társadalom 3. 1989.4: 63-79.
THE RISK OF SURVIVAL
The Correlation of Administrative and Political Roles
of Hungarian Counties
M. TAMÁS HORVÁTH
The middle levels of administration have their own natural history. In Unitarian states it is
particularly difficult to define the justification of the spatial system or spatial breakdown above
the local level. Nevertheless, it remains a question to be answered in a research into either
the present impacts of historical borders or the relevance of more and more recent regional
connections.
The system of counties is a particularly petrified one in Hungary. It grew out of its own role
consecutively in the time of feudalism, capitalism and also later, following World War II. There-
by it was successively becoming the means of central policies which, in turn, wanted to restrict
local governmental independence, or to put it out of action.
In the time of historically dragging Hungarian feudalism the county also served as organiza-
tional frameworks for the smaller nobility (below baron's rank and above the commoner). As,
in lack of developed bourgeoisie, this stratum headed the bourgeois transformation during the
first half of the 19th century, the prominent role of the county system remained intact. Albeit
the feudal determinants of public administration disappeared by the 1870s, the system of coun-
ties preserved its privileges which later proved to be irremovable.
The county administration became the major basis of the gentry which lost its fortune but
wanted to preserve the prestige. The preservation of privileges also favoured the weak Hungari-
an bourgeoisie not accustomed to free competition. Since an important part of bourgeois self-
governmental functions was concentrated at the level of counties, spontaneous relationships
among settlements and their societies could not develop in an organic way.
The so-called socialist development has preserved these frameworks during the post-war
period. The communist party neither dared nor intended to mobilize the forces inherent in
the countryside. At the same time, maintaining the county system was looked upon as a means
to reach a completely new goal, namely: county institutions were buílt up to serve as an element
of unlimited centralization.
From the 1960s onwards, a somewhat less centralized model of administration evolved in
Hungary which built upon counties as self-reliant political sub-centres. By the 1970s, while
self-government was repeatedly insisted upon, veritable petty 'monarchies' have developed
headed by county party chiefs.
Thus in Hungary, for historical reasons, the system of counties has always been the means
of centralization. It kept producing hierarchical positions which could not be controlled by
the local population.
For this reason, the Hungarian county system is to be abolished in the future. This radical
step is justified because if only its functions were reduced, the non-hierarchical county of the
Western type could never develop. The deeply rooted monolith official-political mechanism
of counties would outlive its time despite all positive political changes in Hungary.
Horváth M. Tamás : A túlélés kockázata
A megyerendszer közigazgatási és hatalompolitikai szerepének összefüggése Magyarhonban
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/4. 63-80. p.
80 The Risk of Survival TÉT 1989.4
How is this radical step possible?
First a wide range of county functions is to be abolished, partly because many among them
have become unnecessary as state functions. Some of the remaining ones could be provided
by local governments, either themselves or via their associations.
At present, Hungarian counties are characterized by the accumulation of state power func-
tions. In order to stop this, administrative courts are to be set up. In this way judgements on
appeals in public proceedings and the protection of self-governmental rights would get out of
the sphere of administration. Instead of the present official-principal control, control over local
governments, on legal grounds, should be exercised by an independent public prosecutor who
is out of the official hierarchy. Middle-level services (secondary school, hospital , home for
the elderly) are to be organized by a complex spatial association for the maintenance pf institu-
tions , (tank force). The remaining, purely administrative, functions should be provided by de-
centralized state organs.
In this way the county is to become a mere spatial unit of state administration which defines
an area of official jurisdiction.
Spatial links among settlements—regiorwlization—should develop spontaneously, only the
means are to be ascertained: independent management of local governments and a wide variety
of their associations are needed as institutional preconditions. M for the central government,
it should pursue regional policy in an indirect way, with the help of a non-hierarchical system
of means. In a small country like Hungary such a policy does not require hierarchical sub-
centres.
Transl. E. Daróczi
Kecskemét, az MSZMP, a Megyei Tanács és a M űvelődési Központ épülete 1974
Fotó Kozák Albert MTI