Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
Tér és Társadalom XXIV. évf. 2010 s 3: 75-91
AUTONÓMIA: ELMÉLET ÉS GYAKORLAT
(Autonomy: Theory and Practice)
MIKLÓSNÉ ZAKAR ANDREA
Kulcsszavak:
önrendelkezés autonómia személyi autonómia területi autonómia
Jelen tanulmány, jelentős magyar és főleg angol nyelv ű szakirodalom feldolgozása révén, az autonómia
kérdéskörének elméleti aspektusait járja körbe, és igyekszik azt egybevetni a gyakorlati alkalmazással.
A szerz ő tanulmányában egyrészt összegezni kívánja az autonómia fogalmának különböz ő definícióit,
másrészt feltérképezi azokat a nemzetközi jogi dokumentumokat, amelyek utalnak az autonómiához való
jogra, illetve bemutatja az autonómia különböző típusait.
Az autonómia kérdése napjaink egyik meghatározó problematikájává vált Kelet-
Közép-Európában is. Fogalma és típusai gyakran kerülnek górcs ő alá, miközben a
nyugat-európai modellek felé is egyre nagyobb érdekl ődéssel fordulunk. Ha az
autonómia fogalmát igyekszünk meghatározni, rájövünk, hogy a gyakorlatba ültetés
sokfélesége és bonyolultsága okán predesztinált arra, hogy tudományos definiálása
nehézkes legyen, jogi aspektusból pedig szinte meghatározhatatlanná váljék.
Viszont éppen a sokrét űsége és rugalmas eszköztára teszi alkalmassá az oly külön-
böző államok számára az alkalmazását. Széles értelemben az autonómia arra ad
jogot, hogy az egyén vagy az egyének egy csoportja maga döntsön bizonyos meg-
határozott kérdésekben. A történelem során ez a jog több kontextusban is megjelent,
például a települések autonómiájában.
Az autonómia fogalma
Etimológiai szempontból az autonómia terminus két görög szóból származik: az
auto (jelentése 'ön') és a nomos (jelentése 'törvény, szabály') szavakból. Így az
autonómia szó eredeti jelentése arra a jogra vonatkozott, amely által valaki meg-
alkothatja saját törvényeit. Napjainkban a fogalom három különböz ő tudományterület
keretein belül használatos: a filozófiában, a természettudományokban és a jog, politika-
tudomány, illetve nemzetközi kapcsolatok terén.
A filozófiában el őször Machiavellinél találkozunk az autonómiával, őt követi
később Kant, Mill és Hume is. A természettudományok számára az autonómia
a szervezet függetlenségét jelenti, valamint azt az állapotot, amelyben egy jelenség
csak saját törvényeihez alkalmazkodik és nem alanya magasabb törvényeknek
(Lindley 1986).
Az autonómia fogalmának legsokoldalúbb használata azonban a jogban és politika-
tudományban érhet ő tetten. E tekintetben viszont a leírások zavartkelt ően sokfélék,
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
76 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
amely okán néhány szakember (, Lindley 1986; Lapidoth 1997) felhívja a figyelmet
arra, hogy válasszuk külön a fogalmat (concept) és a hozzá kapcsolódó nézeteket,
elméleteket (conceptions). Mert miközben az autonómia fogalmáról van valamiféle
általános megegyezés (az érték voltában és a hozzá kapcsolódó fogalmakban), addig
az értelmez ő elméletek és felfogások igen sokfélék és különböz őek (Lapidoth 1997,
29). A következ őkben összefoglaljuk azon kutatóknak a fogalommal kapcsolatos
definícióját, leírását, amelyeket a feldogozott szakirodalom felölel, azzal a megjegy-
zéssel, hogy nem minden szakíró próbálkozott egyéni meghatározásokat adni.
Rudolf Bernhardt kétféle definíciót ad: egy tágabb és egy sz űkebb meghatározást.
A szélesebb lehatárolás szerint az autonómia nem más, mint egy egyén vagy egy
entitás autonóm önmeghatározása, illetve a képessége, hogy saját ügyeit küls ő
behatás nélkül kezelje. Utal ezzel az egyházi, a városi vagy az egyetemi autonómiára.
A szűkebb definícióval Bernhardt a kisebbségvédelemre és a kisebbség önrendelke-
zésére utal, ilyen értelemben pedig szorosan köthet ő az emberi jogok kérdésköréhez
is (Bernhardt 1981).
Luis B. Sohn a fogalmat élesen elkülöníti a függetlenségt ő l és teljes önrendelke-
zéstő l, és az autonómiát magát inkább önkormányzásnak (self-rule, self-
government) tekinti, amely lehet ővé teszi egy régióban bizonyos speciális kérdés-
körök esetében közvetlen kontroll gyakorlását, miközben egy nagyobb politikai
entitás visszatartja a hatalom egy részét a közös érdekek szolgálatában (Sohn 1981).
Yoram Dinstein szerint az autonómia nem egyéb, mint önkormányzási lehet őség,
a problémája pedig mindig az, hogy vonakodva adják, és hálátlanul fogadják
(Dinstein 1981).
Hurst Hannum széles körű definíciójában kitér a személyi és politikai autonómiára
egyaránt, mondván, hogy mindkett ő azt a jogot jelenti, hogy 'más' és 'magára
maradt' lehessen az alany, illetve feladata, hogy meg őrizze, megóvja és támogassa
azon értékeket, amelyek törvényesen hozzáférhetetlenek a társadalom többi része
számára (Hannum 1992).
Yash Ghai szerint az autonómia egy olyan egység, amely megengedi egy elkülönül ő
identitással rendelkez ő etnikumnak vagy más csoportnak, hogy a számukra speciális
jelentőségű kérdésekben közvetlen kontrollt gyakorolhassanak, miközben egy
nagyobb entitásnál marad az a hatalom, amely a közös ügyekért felel ős (Ghai 2000).
Hans-Joachim Heintze (1998) igen realista módon úgy véli, hogy az autonómia
egy általános jogi terminus, amelynek tartalmat kell adni, és úgy véli, hogy az auto-
nómia-megoldások egyetlen korlátja a szuverenitás (Heintze 1998).
Ruth Lapidoth maga is összesíti az autonómia-definíciókat a 20. század elejét ől
kezdve, és kitér olyan kutatókra, mint George Jelli, aki számára az autonómia a
szuverenitás szinonimája, vagy Henry Berthélémy, akinél a decentralizációval
egyenértékű. Paul Laband számára törvényhozó hatalmat jelent, de különbözik a
szuverenitástól, lévén, hogy a szuverén által meghatározott keretek között m űköd-
het. Heinrich Dörge olyan térségekre vonatkoztatja, mint p1. az Áland-szigetek,
de nem ismeri el a szovjet „autonóm" területek, köztársaságok, régiók valódi auto-
nómiáját. James Crawford szerint autonóm térség egy régió az államon belül, mely
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 77
általában etnikai vagy kulturális megkülönböztet ő jegyeket hordoz, és amely régió
külön hatalmat kap a bels ő önigazgatásra, bármilyen fokú legyen is az anélkül,
hogy az államtól, amelyhez tartoznak, elszakadnának. Végül Lapidoth Heinrich
Oberreuter definícióját tekinti az általa ismert legrövidebbnek, mely szerint az
autonómia a szabad önrendelkezés lehet ősége egy jogilag már létez ő rend keretein
belül (Lapidoth 1997).
Mindezen sokrétűség, az elméleteknek ezen sokfélesége és a gyakorlatban
tapasztalt különbségek és variánsok okán Lapidoth az autonómia „eklektikus",
különböző elemekb ől összeállított leírását javasolja, mely definíció — saját bevallása
szerint — nem fog ráilleni minden gyakorlatban megvalósult autonómiára. Ilyen
formában az általa javasolt meghatározás, amelyben kifejezetten a területiséget
emeli ki: „A területi politikai autonómia egy berendezkedés, amelyet olyan csoport-
nak nyújtanak, amely az állam népességének többségét ől eltérő, de amely az adott
régióban többséget alkot, egy eszköz, amely által a csoport ki tudja fejezni elkülö-
nülő identitását." (Lapidoth 1997, 33)
Összesítve az elképzeléseket és a gyakorlatba ültetett autonómiák m űködését, a
legáltalánosabb megfogalmazásban talán a következ őképpen definiálható: autonó-
miának tekinthető egy adott közösségnek valamilyen érdekképviseleti vagy akár
bizonyos igazgatási jogosítványokkal bíró intézményrendszerrel való felruházása,
mely jogosítványok kötődhetnek a közösség által lakott terület egészéhez, esetleg
egy részéhez, de átfogja a közösséghez tartozó vagy oda tartozni akaró (identitást
felvállaló) összes individuumot.
Autonómia a nemzetközi jogban
Az autonómiát néha, mint a nemzetközi jog elvét emlegetik, ennek ellenére egy-
előre az autonómiához való jogot semmilyen nemzetközi jogi aktus nem konkreti-
zálja. Inkább a szokásjog körébe tartozik, amely az egyre szaporodó gyakorlati pél-
dákból adódik (Heintze 1998). Mivel a definiálás nehézkes, a nemzetközi jog nem
szabályozza, így az autonómia gyakorlata — mint arra már utaltunk — igen változatos
és sajnos esetleges.
Amennyiben a területi autonómiát részleges önrendelkezési jognak tekintjük
(Hannikainen 1998), (a kulturális/személyi autonómia sokkal szerényebb forma és
kevésbé köthet ő a nemzetközi jog önrendelkezési jogához), úgy nemzetközi jogi
kialakulását az önrendelkezési jog kialakulása mentén értelmezhetjük. Ehhez kap-
csolódóan a szakirodalom a kisebbségi és a kollektív jogok mentén igyekszik
értelmezni, azokból származtatná. Felvet ődik azonban a kérdés, hogy ezeknek elisme-
rése a nemzetközi emberi jog által szolgáltat-e normatív alapelveket egy speciális
autonómia-formához (Thornberry 1998).
Habár a nemzetközi dokumentumok, a nemzetközi jog és a közösségi jog sem
rendelkezik az autonómiáról, s őt azt mondhatjuk, hogy a nemzetközi jogi elfogadta-
tása nehézkes és sok akadályba ütközik, ennek ellenére születtek már ez irányú,
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
78 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
jogilag nem kötelez ő erej ű megállapodások, nyilatkozatok. Ezek legf őképpen a
kilencvenes évektől kezdődően szaporodnak, mivel ez az a korszakhatár, ami után
az autonómiát nem veszélyes, szecessziót megel őző lépésként értelmezik az álla-
mok, hanem kikristályosodik a vélemény, miszerint az autonómia létrehozása egy
hatékony garancia arra, hogy a területi egység meg őrizhető legyen egy etnikai
konfliktusokkal terhes államban. Nyugat-Európában is ekkor kap valódi autonómiát
Dél-Tirol, Katalónia és Skócia is.
Az Európai Biztonsági és Együttm űködési Értekezlet (EBEÉ) Koppenhágában le-
fektetett dokumentuma' 1990-ben először említi meg az autonómiát, de csak mint
egy „lehetséges eszközt" a kisebbségek identitásának védelmében, viszont nem
rögzíti jogként, és nem állít fel semmilyen autonómia-normát. Mindazonáltal az
első dokumentum, mely szabályozni igyekszik a kisebbségi kérdéskört, normákat
állítva az államok elé. A 35. paragrafus említi és a kisebbségek számára ajánlja a
helyi és autonóm igazgatás lehet őségét mint alternatívát a specifikus történelmi és
területi körülményeknek megfelel ően. Mint ilyen, ez a dokumentum korszakváltó.
Az EBEÉ nemzeti kisebbségi szakért őinek genfi tanácskozása egy évvel kés őbb
egy jelentést készített, amely már akkor leszögezte, hogy a Koppenhágában el ő-
irányzott helyi és regionális autonóm igazgatás kérdése a gyakorlatban pozitív
eredményeket hozott.
Erre alapoz az Európai Biztonsági és Együttm űködési Szervezet (EBESZ, az
EBEÉ utódja) által kibocsátott Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony
részvételéről a közéletben című 1999-es dokumentum is, amely valószínűleg a leg-
átfogóbb módon utal az autonómia kérdéskörére a nemzetközi dokumentumok
közül (Wolff—Weller 2005). Kifejti az autonómia területi vonzatának problematiká-
ját, ezzel körvonalazva az EBESZ területi autonómiára vonatkozó álláspontját, és
ajánlást fogalmaz meg a kulturális vagy személyi autonómiával kapcsolatban is.
Az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozata (az 1992. december 18-án kelt 47/135. számú
nyilatkozat) 2 nem szól az autonómiáról, habár a cél az lett volna, de inkább csak
alternatív terminológiát használva tárgyaltak, utalva az „önmenedzselésre" (self-
management) vagy az „önigazgatásra" (self-administration), habár kés őbb ezeket el
is vetették. Mindenesetre ez a nyilatkozat a kollektív jogok elismerésében egy köz-
tes állomásnak tekinthető (Thornberry 1998).
Az Európa Tanács munkássága is figyelemre méltó e tekintetben, hiszen az égi-
sze alatt készült 1985-ban a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, amely a
szubszidiaritás elve mentén fogalmaz meg jelent ős megállapításokat, amelyek fon-
tosak lehetnek a területi autonómia támogatói számára. „A közfeladatokat általában
elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell meg-
valósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre történ ő átruházása a feladat
természetétől és nagyságától, valamint hatékonysági és gazdaságossági követelmé-
nyektől függ." (4. cikk, 3. bekezdés) 3 Később az Európai Uniót létrehozó
Maastrichti Szerz ődés beemeli az Unió els ődleges joganyagába a szubszidiaritás
elvét, megadva számára a méltó helyet a közösségi joganyagban.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 79
A szubszidiaritás elvének terjedését mutatja a Helyi és Regionális Önkormányzatok
Állandó Értekezletének (az előbb említett Kongresszus el ődje) 1992 márciusában
elfogadott dokumentuma4 is, amely hangot adott a nemzeti, etnikai és nyelvi
kisebbségek melletti elkötelezettségének, és elítélte a Közép- és Kelet-Európa friss
demokráciáiban újraéled ő nacionalizmust. A dokumentum kimondja, hogy fontos-
nak tartják a „széleskörű hatalommegosztást a központi kormányzat, a regionális és
a helyi autoritások között", valamint megnevezik a kisebbségek jogát arra, hogy „a
szubszidiaritás elve mentén, minden állam igazgatási szerkezetét tiszteletben tartva
szerepet játszanak a közigazgatásban." (15. paragrafus, II. 4, idézi Lewis-Anthony
1998, 320). Ilyen formán a dokumentum közvetlen kapcsolatot teremt az autonómia
elve és a kisebbségi jogok között (Lewis-Anthony 1998).
Jelentős dokumentum, habár kifejezetten autonómiáról ez sem rendelkezik,
a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (1992) 5, amely azon túl,
hogy felhívja a figyelmet a nyelvi és kulturális sokszín űség jelentőségére és meg őr-
zésének fontosságára, néhány olyan megállapítást tesz, amely vagy a területi, vagy
a személyi autonómia alapjaiként, egyik érveként is használható:
„...'regionális vagy kisebbségi nyelv használatának területén' az a földrajzi terület
értendő, ahol ez a nyelv olyan számú személy kifejezési eszköze, amely indokolja a
jelen Charta által el őírt különböző védelmi és ösztönz ő intézkedések meghozatalát"
(1. cikk, b. pont: Majtényi—Vizi 2003, 137), és fontos „minden egyes regionális
vagy kisebbségi nyelv földrajzi körzetének tiszteletben tartása annak érdekében,
hogy a fennálló vagy kés őbb létesítendő közigazgatási felosztás ne képezze e regio-
nális vagy kisebbségi nyelv támogatásának akadályát" (7. cikk, 1/b. pont: Majtényi-
Vizi 2003, 138). Látható, hogy ezeknek a jogoknak az elismerése egy lépéssel köze-
lebb hozza az autonómia kérdését is.
Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlása6 1993-ban az
addigi legexplicitebb autonómia fogalom-használatot tartalmazza az Emberi Jogok
Európai Egyezményére vonatkozó javaslatokkal egyetemben. A „különleges
státusz" fogalmának bevezetése, mint azt az alábbi passzusban is látható, értelmez-
hető akár területi autonómiaként is, de az autonóm közigazgatási szervekre való
utalás is nagy el őrelépés az el őző dokumentumokhoz viszonyítva.
„Azokban a régiókban, ahol egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek többsé-
get alkotnak, ezen személyeknek jogukban áll, hogy sajátos történelmi és területi
helyzetüknek megfelel ő és az állam jogrendszerével összhangban álló helyi vagy
autonóm közigazgatási szervekkel, vagy különleges státusszal rendelkezzenek."
(3. fejezet, 11. cikkely: Majtényi—Vizi 2003, 155).
Az 1997-es év áttörést hozott az Európa Tanács munkájában a vizsgált kérdés-
körünket illetően. Az Európa Helyi és Regionális Hatóságainak Kongresszusa mun-
kálatainak és egy Olaszországban tartott konferenciának eredményeképpen született
meg a Föderalizmus, regionalizmus, helyi autonómia és kisebbségek című határo-
zat 7 amely komoly előrelépést jelent. A határozat 6. pontja kimondja, hogy a föde-
,
ralizmus, regionalizmus és a helyi autonómia nem más, mint a szubszidiaritás elvé-
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
80 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
nek különböző alkalmazásai. A 10. pont konkretizálja a területi autonómia kérdését,
vallva, hogy bizonyos körülmények között ott, ahol egy kulturális vagy nyelvi
kisebbséghez tartozó személyek koncentrációja nagy (egy nagyvárosban, provinciá-
ban vagy régióban), a területi autonómia egy nagyon hatékony eszköz a kisebbségek
problémáinak a megoldására, elkerülve a szeparatista tendenciákat. A kulturális
autonómia tekintetében a 11. pont kimondja, hogy bizonyos körülmények között
kiegészítheti az önkormányzást, miközben alapvet ő része a területi autonómiának.
Ilyen formában a két autonómia-formát a dokumentum összekapcsolja. Érdekes
annak a kérdésnek a hangsúlyozása, amelyet a 13. pont tartalmaz, miszerint az alá-
írók meggyőződése, hogy a kisebbségeknek nyújtott autonómia nem csupán a föde-
rális vagy regionalizált struktúrával rendelkez ő országok körére korlátozódik, ha-
nem lehetséges és ajánlott az unitárius államok számára is.
Ugyanezzel a felhanggal rendelkezik a Regionális Autonómia Európai Chartája,
amelyet az Európa Tanács Közgy űlése (hosszadalmas el őmunkálatot követően)
végleges formában szintén 1997-ben fogadott el. Kimondja, hogy az autonóm régiók-
nak egy állam struktúráján belül olyan helyi tradíciókkal kell rendelkezniük, amelyek
különböznek a nemzeti hagyományoktól. Az autonóm régiók tiszteletben tartják az
állam területi integritását, és a döntéshozó hatalommal való felruházásuk az Európa
Tanács tagállamai közti egységet is szolgálja. Ezek a megállapítások egyértelm űen
pozitívan járulnak hozzá a területi autonómiák ügyéhez (Lewis-Anthony 1998).
Az autonómia kérdésének elfogadtatása felé tett hatalmas lépésként értelmezhet ő
az Európa Tanács 2003-ban elfogadott 1334-es számú határozata, amely Az auto-
nóm régiók pozitív tapasztalatai, mint a konfliktusok megoldásának lehetséges
eszközei Európában (Gross jelentés) címet viseli 8 . Példaként állítja a már működő
európai autonómiákat azon országok elé, amelyek a kilencvenes évekt ől kezdve új
demokráciaként meg-megújuló konfliktusokat, így etnikai problémákat is hordoz-
nak. A dokumentumban az Európa Tanács definiálja a saját területi és a kulturális
autonómia elképzelését:
„A 'területi autonómia' kifejezés olyan, általában szuverén állam által elfogadott
rendelkezésre utal, melynek során egy bizonyos terület lakosságát szélesebb jogkör-
rel ruházzák fel, mely tükrözi speciális földrajzi helyzetüket, valamint védi és el ő-
segíti kulturális és vallási hagyományaikat. A 'kulturális autonómia' kifejezés a
nyelvi és kulturális jogok gyakorlásának lehet ővé tételét jelenti. Az esetek többsé-
gében ennek együtt kell járnia a decentralizáció elvének alkalmazásával." (11. pont:
Majtényi—Vizi 2003, 185) Mindezek mellett egy olyan minimum kritériumrendszert
is felvázol (22. pont), melynek betartását ajánlja azon országok számára, amelyek
autonómiát vezetnek be a saját területükön.
Az Európai Unió autonómiához való viszonya kétoldalú. Egyrészt magát az integ-
rációt is felfoghatjuk úgy, mint a tagállamok által alkotott autonóm szervezetet.
Másrészt a politikai autonómia szupra- és szubnacionális szintekre való kiterjesztése
egy olyan jelenség, amely az állam politikai hatalmának európaizálódásához köt ő-
dik (Bullain 1998, 343). De vajon egy szupranacionális építményben, mint amilyen
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 81
az Európai Unió, milyen módon alkalmazható az autonómia nemzetalatti, regionális
szinten? Bullain kifejti, hogy az európai politikai színtér felépítése hatalmas prob-
lémákat vet föl az autonómiák önkormányzatai számára. Mivel a tagállamok már
eleve veszítettek hatalmukból az integrációba való belépéskor, ezért kiegyensúlyoz-
va ezt a deficitet, monopolizálják a közös munkafolyamatban való képviseletet. Így
a régiók nem képviseltethetik magukat a közösségi döntéshozatali mechanizmus-
ban, kivéve a német és az osztrák Landokat, amelyeknek részvételét az Európai
Unió Tanácsában és különböz ő bizottságokban a vonatkozó államok alkotmányosan
rögzítették. A régiók politikai autonómiáját ilyen formában, specifikusan a közösség
nem ismeri el. Nem tesz különbséget föderális és unitárius állam között. Erre az
anomáliára esetlegesen megoldás lehet a „Régiók Európája" jöv őkép.
A Maastrichti Szerz ődés létrehozta a Régiók Bizottságát, mint egy új intézményt,
de sem összetételében, sem jogosítványaiban nem különíti el az autonóm régiókat.
Ez az intézmény pusztán képviseli a régiókat és a helyi testületeket, és csak tanács-
kozási joggal bír bizonyos kérdésekben. Ezen bizottság felállításának célja tehát
nem az volt, hogy intézményesítse a regionális politikai hatalom képviseletét
(Bullain 1998).
Elmondható tehát, hogy az autonómiához való jog kérdésköre napjaink egyik
nagy nemzetközi jogi kihívása. Hiszen láthattuk, hogy alapvet ően a soft law területét
érintik egyelőre, vagyis a nem szerz ődési természetű ajánlások és határozatok szintjén
jelennek meg rá utaló leírások, körülírások. Az is egyértelm ű, hogy alapvetően a
kisebbségekkel, illetve a kisebbségi jogokkal kapcsolatosan merül fel az autonómia
problematikája, de ezekben a nemzetközi dokumentumokban közös, hogy „külön
cikkben erősítik meg az államok szuverenitásának elvét és területi integritásának
védelmét, hangsúlyozva, hogy egyetlen kisebbségi jog sem gyakorolható ezen elvek-
kel ellentétesen" (Vizi 2004, 22). A kisebbségi jogok rendszerét nem hiába hívja a szak-
irodalom „szégyenl ős kisebbségvédelemnek" (Kovács Péter szavait idézi Gerencsér—
Juhász 2001, 21, 31; ill. lásd még Győri Szabó 2006, 109), amely égisze alatt az
„autonómia kifejezés tabu az egyezményekben" (Győri Szabó 2006, 109).
Hannum szerint a már meglév ő nemzetközi jogokból (önrendelkezési és emberi
jogok, a szuverenitáshoz való jog) kellene az autonómiához való jogot egy új nem-
zetközi jogi elvként megalkotni. Szerinte az autonómia a különböz ő jogok fejlődé-
sének a végpontján nyugszik (Hannum 1992). Lapidoth szerint az autonómia lehet ő-
séget ad egy kisebbség számára az önérvényesítésre, s őt akár az önmeghatározásra
(Lapidoth 1997) is, vagyis tekinthet ő akár egy kisebbségvédelmi intézménynek is,
legyen az a kisebbség akár etnikai, akár vallási, kulturális vagy nyelvi értelemben vett
kisebbségi csoport, közösség. De ha az autonómia nem kapcsolódik feltétlenül és
szükségszerűen csupán a fentnevezett kisebbségek problematikájához, akkor is a de-
mokratizálás és a szubszidiaritás elve mentén szükségszer ű lehet (Lapidoth 2001).
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
82 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
Az autonómia tipológiája
Az autonómiákat osztályozhatjuk az őket létrehozó jogi forma vagy az alanya
szerint, de ezeken belül is számos típusát különítették el a szakért ők. Ezek össze-
foglalását igyekszünk bemutatni a következ őkben.
1) A jogi forma és a szint figyelembevételével, amelyen szentesítették a nemzeti jog
vagy a nemzetközi jog által létrehozott autonómiák két fő típusa létezik:
a) az érintett állam jogalkotója hozza létre, ilyen a Grönland és Korzika területi
és a skandináviai lappok személyi autonómiája,
b) a nemzetközi jog által létrehozott autonómia:
- kétoldalú szerződésben: Dél-Tirol és az Áland-szigetek esetében;
- nemzetközi jogközösség döntése alapján alapvet ően békefenntartás céljából
létrehozott autonómia, például Irak kurd lakosságának védelme esetében.
2) Az autonómia alanyától függően megkülönböztetünk:
- személyi (perszonális) és/vagy kulturális autonómiát;
- és területi autonómiát. 9
Jelen tanulmány e két utóbbi autonómiatípus részletesebb elméleti bemutatását
célozza meg.
1) Személyi elv ű vagy kulturális autonómia
Ez az autonómiatípus a szórványterületen, területileg nem kompakt tömbben él ő
kisebbségek számára nyújt személyi elvre alapulva lehet őséget saját kulturális
intézmények és érdekképviseletek létrehozására, és miközben elismeri az ország
polietnikus jellegét, nem bontja fel az állam közigazgatási rendszerét. Nagy el őnye
továbbá, hogy a vallási, nyelvi, kulturális karakterek meg őrzése ilyen formában
saját, közjogi intézményeken keresztül lehetséges, és ezekben a kérdésekben saját
döntési jogkörrel rendelkezhetnek az érintettek, az alanyok. Miközben helyi és
országos hatáskörű oktatási, kulturális intézményrendszer kiépítése, fenntartása is
tartozhat a funkciói közé, bizonyos hatáskörökkel soha nem rendelkezhet, mint pél-
dául gazdasági vagy szociális kérdések, így tehát a területi autonómiához képest
szűkebb jogosítványokkal bír. A szakirodalom felhívja azonban a figyelmet arra is,
hogy a személyi autonómiának nem kell csupán a kulturális és oktatási ügyekre
szorítkoznia ( Wolf—Weller 2005).
Ugyanakkor előnye, hogy a kisebbség minden tagja beletartozik — önkéntes
alapon —, más pedig nem (nincs helyi kisebbség-többség probléma), így nehezebben
szűnik meg, hiszen a területi mobilitás, demográfiai változások nem érintik. Így
viszont nem old meg minden kisebbségi problémát, hiszen nem tud megoldást
találni például a munkahelyi vagy munkaer ő-piaci diszkriminációra, a rend őrségi
részrehajlásra stb. A személyi autonómia pozitívuma az is, hogy általa az érintett
nemzetállam nem érzi területileg veszélyeztetve magát.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 83
Negatívumként a személyi nyilvántartásba vételt vagy kataszteri rendszert szokás
megnevezni, amely által az érintett csoportot jegyzik. Mindemellett nyilvánvaló,
hogy a területi autonómiánál sokkal kevesebb jogot biztosít, és veszélye, hogy kul-
turális törésvonalakat indukál (Győri Szabó 2006).
A perszonális autonómia finanszírozása teljes mértékben az államra hárul, ez
nagyfokú függést jelent a központi kormányzattól. A központi kormányzásban való
részvételre azonban nagyon csekély a lehet őség, hiszen a szórványnépcsoportok
esetében nem tartják fontosnak a makropolitikába való beleszólási jog megadását.
Lapidoth felhívja azonban a figyelmet arra, hogy a személyi autonómia esetében az
állam felhatalmazza a kisebbségeket arra, hogy saját intézményeiken keresztül te-
gyék meg a szükséges lépéseket a saját jogaik védelmében és végrehajtását illet ően
(Lapidoth 1997).
A 19. század vége el őtt nemigen beszélhetünk személyi vagy kulturális autonómiá-
ról, habár az elv gyökerei messze visszanyúlnak az id őben. Ez a fajta autonómia
hasonlít a millet-rendszerre, amelyet az Oszmán Birodalom alkalmazott a nem
muszlim, vagyis keresztény és zsidó hit ű közösségek esetében a 15. századtól, és
amely a vallási és kulturális autonómia bizonyos fokát, illetve politikai stabilitást
jelentett (Schöpflin 2001). A személyi autonómia elvének a nemzetiségi törvényho-
zásba való bevezetését a szakirodalom Kossuth Lajos nevéhez köti, aki valószín űleg a
millet-rendszer hagyományaiból kiindulva a nemzeti személyi autonómiát vallási
kérdésekkel együtt kezeli, ilyen formában eléggé behatárolva (Eide 1998). A személyi
elv 20. századi bevezetésére jó példa az 1905-ben felépített morvaországi rendszer,
amely a tartományban a cseh—német kiegyezést szolgálta. Ez a rendszer etnikailag
elkülönített névjegyzékbe vételen alapult, mely listák összeállításával a helyi önkor-
mányzatok voltak megbízva. Maga a koncepció a múlt század elején fogalmazódott
meg, szellemi atyjai Karl Renner és Otto Bauer voltak, és az Osztrák—Magyar
Monarchiára vonatkoztatva dolgozták ki, mint etnikai feszültséget oldó, de a területi
integritást nem veszélyeztet ő megoldást. A mai példákat az észtországi, magyar-
országi, szlovéniai, horvátországi kisebbségpolitikában találjuk, az utóbbi két eset-
ben garantált parlamenti képviselettel, míg Nyugat-Európában a skandináviai lap-
pokat kivéve nemigen találunk ilyen jelleg ű megoldásokat.
Heintze ezt az autonómia típust alcsoportokra osztja, különválasztva a kulturálist,
a személyi autonómiától, és bevezetve egy új fogalmat, a funkcionális autonómiát
(Heintze 1998).
1) Kulturális autonómiának nevezi a kisebbség vagy csoport autonóm önkor-
mányzatát kulturális ügyek terén. Ez tulajdonképpen a személyi autonómia kulturális
témakörökre leszűkített változata, célja pedig a csoport szabad kulturális fejl ődése.
Nem szükségeltetik minden kulturális ügyet a kisebbség vagy csoport kompetenciái
közé sorolni, mindez megegyezés kérdése az érintettek képvisel ői és a központ
között. A többségi kultúrától való elszeparálódás kivédése érdekében Heintze a
párhuzamos kultúrák kiépítését tartja járható útnak. A legjobb példaként az Észt-
országban a két világháború között kiépített kulturális autonómiát említi (lásd err ől
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
84 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s 3
még Eide 1998, 253-255), amely az államon belül él ő németeknek, oroszoknak és
svédeknek nyújtott lehet őségeket. Eide (1998) a kulturális autonómiát elemz ő
tanulmányában a kortárs ilyen jelleg ű autonómiák között említi az észt, litván,
szlovén, horvát és orosz rendszereket, megemlítve a magyar Nemzeti és Etnikai
Kisebbségek Jogairól szóló 1993. július 7-iki törvényt, amely Eide szerint bár nem
használja a kulturális autonómia kifejezést, mégis jelent ős autonómiát biztosít a
kisebbségek számára (Eide 1998).
2) A személyi autonómia a jus sanguinis elve mentén m űködik, és kisebbségi cso-
porthoz tartozó individuumoknak nyújtható függetlenül a létszámuktól. A csoport
kialakíthat egy demokratikus testületet a kisebbség tagjainak a többség felhatalma-
zása által. Ideális esetben a kisebbség jogi személyiséget alkot (corporate body),
például egy nemzeti tanácsot vagy arányos politikai képviseletet. Ez a jogi személy
képviseli majd a csoportot vagy kisebbséget az állammal való tárgyalásokban, és fel-
hatalmazást kap arra, hogy a specifikus kisebbségi ügyeket irányítsa. A személyi
autonómia problémája a kisebbséghez való tartozáshoz köt ődik, hiszen nem lehet
kötelezővé tenni a csoportba való tartozás felvállalását. Ezért javasolják a kisebbség-
hez való tartozás és a jogi személyiségben való törvényes tagság elkülönítését. A jogi
személyiség azonban nem csak azokat fogja képviselni, akik rá szavaztak, hanem az
egész csoportot. A személyi autonómiára a németországi dánok esete a legjobb példa.
3) A funkcionális autonómia válogatott állami szerepek és jogok átruházását jelenti
a kisebbségi csoportok magánszervezetei számára. Így a kisebbség kompetenciát
kap a kultúra, média, oktatás és vallás ügyeiben, de ehhez az szükséges, hogy a
kisebbségek magánszervezeteket alakítsanak, amelyek az állami befolyáson kívül
esnek. A funkcionális autonómia a magánszervezetek kompetenciájára, kezdemé-
nyezőkészségére és érdekeire alapozódik, így tehermentesítve a szokásos közigaz-
gatást néhány feladat mentén. Heintze e tekintetben is a németországi dán kisebbsé-
get említi példaként (Heintze 1998, 20-24).
Természetesen jogosan merülhet fel a kérdés, hogy ki tartozhat az adott kisebbségi
csoportba, hogyan lehet a legobjektívebben felmérni a csoporthoz tartozás jogossá-
gát. Az erre kidolgozott gyakorlatok többfélék:
— egy merevebb megoldás az a gyakorlat, amikor az állami hatóságok sorolják
az állampolgárokat etnikai kategóriákba, de ennek rugalmasabb változatában
a kettős identitás felvállalása is lehetséges kett ős regisztrációval;
— maguk az érintett csoportok, közösségek döntik el, hogy ki a tag;
— az individuum önkéntes vállalásán múlik, mely közösséghez tartozónak tartja
magát. Ennek hátránya, hogy nem mindenki regisztrálja magát a csoport tag-
jának, így az aktívabb, magukat regisztrálók tevékenykedhetnek az egész kö-
zösség nevében (Győri Szabó 2006).
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 85
11) A területi autonómia
Ez a fajta autonómia a nagy létszámú, tömbszer űen elhelyezkedő kisebbségeknél
alkalmazható leginkább, mint a többség-kisebbség közötti „igazságos viszony"
egyik alapfeltétele. Területi autonómia esetén az adott kisebbség számára meg-
teremtődik az önszerveződés, önigazgatás, önkormányzat, vagyis az adott területen
a teljes társadalom létrehozásának a lehet ősége, amelyet a személyi autonómia nem
képes biztosítani.
Minden területi autonómia egyedi, felelve a sajátos kulturális, történelmi és poli-
tikai körülményekre, és ennek az egyediségnek a kihangsúlyozása fontos, miközben
természetesen vannak közös vonásaik is ezen rendszereknek (Lapidoth 2001).
A területi autonómiák esetében a Brunner—Küpper szerz őpáros figyelmeztet arra,
hogy „ésszerű lenne az autonóm területeket ugyanazzal a hatalommal és hatáskörrel
felruházni, mint az állam más régióinak megfelel ő egységeit." Ezért az autonóm
térségekben nem csupán a kisebbségekkel kapcsolatos problémakörök mentén
szükséges a hatalommal felruházás „mert ez azt jelentené, hogy a területi közigaz-
gatás egyéb funkcióit különleges állami hatóságoknak kell átvenniük, amelyeknek
az állam más övezeteiben semmilyen szerepük nincsen. Ez nagyobb helyett kisebb
autonómiát eredményezne, valamint nem kisebbségi kérdésekben az államhoz való
szorosabb kötődést." (Brunner—Küpper 2004, 479-480)
A területi autonómia működésének pénzügyi hátterét általában a központi költ-
ségvetés állja, de az autonómia kaphat adókivetési jogot is, mely nélkül elég nehéz-
kes az önálló gazdálkodás. A területi autonómia és a központi hatalom közötti hata-
lommegosztás mentén az autonómiára átruházhatóak olyan hatáskörök, mint a tör-
vényalkotási, kormányzási, közigazgatási, igazgatásszolgáltatási vagy rendfenntar-
tási funkciók. A hatalommegosztás bizonyos esetekben akár külpolitikai jogosítvá-
nyokkal is járhat (Győri Szabó 2006).
Kisebbségvédelmi funkciója többnyire akkor lehet egy területi autonómiának, ha
e területen az adott kisebbség többséget alkot. Ha a térségben több etnikum él, de
egyik kisebbséghez tartozó közösség létszáma sem alkot többséget, akkor egy
polietnikus, multikulturális térségről beszélhetünk, és a régió egy sajátos autonómiá-
val ruházható fel. Ez esetben az autonómia rugalmas elvei jól igazodhatnak a térség
sajátságaihoz. Speciális esetekben létrehozható az ún. megosztott (shared) autonómia,
olyan térségekben, ahol a nagy létszámú kisebbségi csoport a többségi lakossággal oly
módon él együtt, hogy elhatárolásuk földrajzilag lehetetlen, de a személyi elv ű auto-
nómia nem elégséges az adott kisebbség problémáinak megoldására.
Lapidoth például hangsúlyozza ugyan az autonómia etnikai feszültségeket enyhít ő
funkcióját (a kisebbségi, az őslakosok, valamint a népek önrendelkezési joga men-
tén), de egyéb, például gazdasági okokat is felsorol a területi autonómiák kialakítá-
sára, és erre Hong-Kong példáját szolgáltatja. Szintén ezen szakért ő hangsúlyozza a
területi autonómiákban fontos szerepet játszó időtényez őt, amelyet kétféle dimenzió-
ban is taglal: egyrészt a területiség tekintetében, amikor az egész területen egy id őben
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
86 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
vagy pedig szakaszonként vezetik be az autonómiát; másrészt pedig megkülönbözteti
az állandó és az átmeneti, ideiglenes autonómiát, ez utóbbi esetében hangsúlyozva,
hogy előre meghatározott ideig vagy különböz ő tényezőktől függően tartják fenn
(Lapidoth 1997). Ugyancsak az autonómiák átmeneti jellegére hívja fel a figyelmet
egy másik szakértő, aki listáz egy sor olyan autonómiát, amelyek id őszakosan léteztek.
Ilyen volt a Népszövetség szárnyai alatt létrejött Gdansk autonóm terület (1919-39
között) vagy a Memel autonómia Litvániában 1924-39 között (Nordquist 1998).
A területi autonómia veszélyeire figyelmeztet azonban néhány hátránya is, mint
például:
- a területi egyenlőtlenségekkel sújtott országok esetében a gazdaságilag fejlett
autonóm régiók megakadályozhatják az állami redisztribúciót;
- a demográfiai csökkenés okán a kisebbség el is veszítheti az autonómiához
való jogát (szemben a személyi elvű autonómiával);
- belső kisebbségeket hoz létre, melyek problémákat és feszültségeket generál-
hatnak; a régebben kisebbségnek számító közösség többségként kap hatalmat,
amely az „új kisebbség" számára jelenthet esetlegesen elnyomást (Heintze
1998, 19), vagyis el kell kerülni az esetleges etnokratikus m űködés lehetősé-
gét (Hannikainen 1998, 90);
- a szecesszió alternatívája sok esetben adott lehet, amennyiben az autonómiák
nincsenek megelégedve az állammal, habár — mint azt már említettük— egyes
szerzők a szecessziót elkerül ő funkcióját hangsúlyozzák.
Az autonómia gyakorlatba ültetése számos kérdést felvet, hiszen minden autonó-
mia egyedi a maga nemében. Mégis vannak olyan minimum-követelmények, illetve
olyan alapvető kérdéskörök, amelyeknek minden autonómiára érvényesnek kell
lenniük. Összefoglalóan a következ ő releváns kitételeket emeljük ki:
A nyelv kérdése, mivel a maga valóságos és szimbolikus szerepével valószí-
nűleg egy kultúra leginkább megkülönböztet ő jegye. Egy nyelv használatá-
nak a megtiltása egyértelm űen megengedhetetlen a nemzetközi emberi jogi
normák alapján. Az autonómiáknak külön ki kell térniük a kisebbségi nyel-
vek kérdésére, annak hivatalos státuszt kell adniuk. Grönlandon és a Feröer-
szigeteken a kisebbségi nyelv egyenrangú az ország hivatalos nyelvével, de
például a Áland-szigeteken a svéd kisebbségi nyelv egyedül a hivatalos, mel-
lette az ország nyelve, a finn, marginális.
Az oktatás a nyelv mellett az az eszköz, amely által a kultúra közvetít ődik, és
az autonóm régióknak vagy közösségeknek meg kell hagyni a jogot, hogy
megalapozzák saját oktatási prioritásaikat.
A kormányzati közszolgáltatáshoz való hozzáférés (beleértve a rend őrségi és
biztonsági erőket) kérdése főleg a fejlődő országokban akut, mivel ez az alap-
téma meghatározza a kisebbségi csoportok tagjainak a gazdasági, társadalmi
és politikai befolyását. Megtörténhet, hogy egy kisebbség igazgatási szinten
ki van rekesztve a kormányzati döntéshozatali mechanizmusból, de ezt az
autonómiának ki kell küszöbölnie.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 87
- A földterület a területi autonómia elengedhetetlen része, és egy terület irányí-
tása a helyi vagy regionális kormányzat által (a tulajdonképpeni decentralizá-
ció) fontos egyéb pl. gazdasági életképességi és fejl ődési szempontok miatt
is. A földterület szimbolikus jelentése is felértékel ődik egy kisebbség vagy
csoport számára, hiszen kapcsolódik az identitásához is a spirituális kötelé-
kek mentén, melyek az adott területhez kötik a közösséget, illetve összefüg-
gésben van a fizikai biztonság kérdésével is.
A természeti erő források feletti felügyelet egy komplexebb kérdéskör, mivel
inkább köthető a gazdasági kontextushoz, mint a kultúrák meg őrzéséhez.
A természeti kincsek kiaknázásának kérdése többnyire kiélezi a helyi/regionális
közösségek és a központi hatóságok közötti konfliktust még akkor is, ha az ál-
lami identitás erős. A megosztott lojalitással bíró térségekben ezek hatványo-
zottan előtérbe kerülhetnek. A helyi er őforrás-inputok felhasználásának kérdése
a gazdaságfejlesztési projektekben hangsúlyosan veti fel a helyi képvisel ők
részvételének jelent őségét a döntéshozatali mechanizmusban. Például a Feröer-
szigeteken és Grönlandon a halászat az autonómiák hatáskörébe tartozik.
A képviseleti helyi kormányzati szerkezet alapkérdés minden autonómia-
igény esetében. Egy teljesen autonóm területnek alapvet ően a következ ő ha-
talommal és testületekkel kell rendelkeznie:
- egy helyileg választott törvényhozó testülettel, amely a helyi kor-
mányzati hatalom alapvet ő forrása, irányítja és befolyásolja az elemi
és középszintű oktatást, a nyelvhasználatot, a helyi önkormányzat
szerkezetét, a földhasználatot, a regionális gazdaságfejlesztést, régi-
ón belüli szállítást;
- egy helyileg kiválasztott és a központi kormányzat által jóváhagyott
legfőbb végrehajtóval (kormányzó, elnök vagy miniszterelnök), aki
felelős az állami és a helyi törvények alkalmazásáért egyaránt;
- egy független helyi bírói testülettel, amely értelmezi a helyi törvé-
nyeket. A testület függetlensége nem jelenti azonban a központi bírói
hatalomtól való teljes elszigetelődést.
mindezek mellett a közös érdekek kérdéskörét az autonóm térség és
a központi kormányzat közötti hatalommegosztási megállapodás
szabályozza. Sok esetben a közös hatóság felügyelete alatt állnak a
kikötők és a kommunikációs szolgáltatások, a rend őrség és a termé-
szeti kincsek kiaknázása. A vitás kérdések tárgyalásához szükséges-
nek vélik, hogy a régió rendelkezzen egy külön testülettel, mely a vi-
tában a központi hatalom tárgyalópartnere. (Ilyen például az Aland
Delegáció.)
a helyi adók ügye és az afölött gyakorolt hatáskör szintén fontos, hiszen olyan
bevételhez juttathatja az autonóm régiót, amely a gazdasági önrendelkezés
alapja is lehet.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
88 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
— a más régiókkal vagy entitásokkal való kooperálás joga különösen gazdasági
és kulturális téren (Hannum—Lillich 1981,219-232; Hannum 1992, 458-468;
Hannikainen 1998, 90-94).
A gazdasági kérdések kiemelt és komplex témájában Lapidoth különböz ő forgató-
könyveket állít fel, amelyek mentén az autonóm térség cselekedhet gazdasági téren:
1) a központi hatalom megtart minden jogosítványt gazdasági téren, de az auto-
nóm térséget érint ő kérdésekben konzultál vele;
2) a gazdasági kérdések szintén a központ hatalmában vannak, de az kezdemé-
nyezési és ajánlási lehet őséget ad az autonóm térségnek a térséget illet ő gaz-
dasági ügyekben;
3) korlátozott hatalma van az autonóm térségnek például az övezeten belüli
kereskedelem terén;
4) az autonóm entitásnak cselekvési hatalma lehet az általános gazdaságpolitika
keretei között olyan szférákban, amelyet a központi kormányzat kijelöl
(Lapidoth 1997, 184-193).
A területi autonómiák rendszere jól m űködik Nyugat-Európában, így sok példát
említhetünk e makrorégióból. Csoportosítva őket, a következőket említjük:
— Szigetek vagy teljes földrajzi különállással bíró területek esete:
Áland-szigetek; Feröer-szigetek, Grönland és Korzika; közigazgatási okok
miatt: Man-sziget, Csatorna-szigetek;
- Anyanemzettel nem rendelkez ő népcsoportok, önálló nemzetek esete:
Baszkföld, Katalónia, Galícia, Skócia, Wales;
- Nemzeti kisebbségek esetében:
Dél-Tirol, Valle d'Aosta, belgiumi németek.
Ezen felül számos közép- és kelet-európai példával is találkozhatunk, még ha
e térségben nincs is egyel őre olyan hagyománya a területi autonómiának, mint
Nyugat-Európában:
— Anyanemzettel nem rendelkez ő népcsoportok esetében: Gagauzia (Moldávia).
— Nemzeti kisebbségek esetében: Vajdaság, Koszovó 1974-1989, Magyar Au-
tonóm Tartomány (illetve késő bb Maros—Magyar Autonóm Tartomány)
1952-1968, Krím félsziget Ukrajnában.
A speciális esetekre is figyelemmel van az Európában m űködő területi autonómiák
azon kategorizálása (Bognár 2007), amely mind a kisebbségi vonatkozást, mind
pedig az azt nélkülöz ő autonómiákat tipizálja, és két külön kategóriaként kezeli
területi és az ún. regionális autonómiákat.
Suksi (1998) a területi autonómiák esetében azt vizsgálja, hogy az illet ő autonó-
miát megillető hatáskörök mennyire vannak „beágyazva" az alkotmányba vagy
egyéb jogi keret-dokumentumba. Ez a „ beágyazottság" (entrenchment) azt jelenti,
hogy az adott autonóm berendezkedésre vonatkozó jogi szabályozást nehezen lehet
megváltoztatni. Suksi eszerint kategorizálja az általa vizsgált autonóm területeket:
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 89
- általános beágyazottság: esetében az autonómia szabályozását az alkotmány
explicite tartalmazza, ilyenek az Áland-szigetek, valamint a spanyol és az
olasz régiók;
— fél-általános beágyazottság: esetében az alkotmány nem tartalmaz szabályo-
zást, de az élő jog egyéb szabályozásai vonatkoznak rá, például a horvátor-
szági régiók esetében;
- regionális beágyazottság: esetében számítanak az önálló regionális válaszra
akkor, amikor az autonóm berendezkedéssel kapcsolatos törvényhozás módo-
sul, például az Áland-szigetek, a spanyol régiók, az olasz régiók és a Krím-
félsziget esetében;
- speciális beágyazottság: létrehoz egy speciális módosítási szabályt az autonó-
mia rendelkezései számára, amely mentén a nemzeti alkotmány kereteit változ-
tathatják, például az Aland-szigetek, a spanyol régiók, Gagauzia térségében;
- nemzetközi beágyazottság: nemzetközi megállapodás garantálja egy térség
speciális státuszát, például az Áland-szigetek esetében (Suksi 1998).
Nordquist a földrajzi és történelmi meghatározottságot alapul véve osztályozza a
területi autonómiákat, a következ ő kategorizálás mentén:
- Célszerű—célorientált—racionális—javasolt (expedient) autonómiák: amelyek
gyakorlati okokra vezethet ők vissza, például a földrajzi távolságra vagy más
fizikai akadályra. Ilyen autonóm térség a Falkland-sziget az Egyesült Király-
ság esetében;
- Történelmi autonómiák: amelyek történelmi okok miatt id őnként autonóm
helyzetben voltak a (sokszor változó) politikai környezettel szemben, és je-
lenleg, beilleszkedve a modern államrendszerbe, megmaradtak autonómnak.
Ilyen a Man-sziget esete.
- Szerves autonómiák: amelyek egy hosszú, békés folyamat nyomán fejl ődtek
ki a központi állam modern alkotmányos keretei között. A fejl ődés a régió
specifikus identitására alapoz, erre példa Grönland Dánia viszonylatában.
- Megragadott (seized) autonómiák: amelyek sok esetben fegyveres konfliktu-
sok megoldásaként jönnek létre. Ilyenre példa az Áland-szigetek, Finnország
autonóm térsége (Nordquist 1998).
Összegzés
A tanulmány vélhetően jól mutatja a sokszín űséget és a gyakorlatba ültetés
komplexitását, amely az autonómiák velejárója. Sem elméleti, sem gyakorlati szin-
ten nincs egységes álláspont e témakörben, a szakért ők és kutatók is a saját elméleti
rendszerükben igyekeznek elhelyezni azt, de magának az autonómiának még nincs
kiforrott elméleti és jogi háttere. Ez természetesen következhet a gyakorlatba ültetés
sokféleségéb ől, illetve a nemzetközi jogi szabályozás hiányából is, de ugyanakkor
nagyobb mozgásteret ad az új autonómia-törekvéseknek is.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
90 Miklósné Zakar Andrea TÉT XXIV. évf. 2010 s3
Fontos továbbá megjegyezni, hogy a fejezetben vázolt f őbb autonómia-modellek
a gyakorlatban általában nem válnak teljesen szét, leginkább vegyes formában és
változatokban valósulnak meg. A személyi és területi elven létrehozott autonómiák
nem zárják ki egymást, s őt, sok esetben ezek kombinációjával találkozhatunk.
A szakirodalom azt a nézetet támasztja alá (Varga 1995; Lapidoth 1997; Győri
Szabó 2006), hogy a közép-kelet-európai sajátos etnikai és társadalmi viszonyok is
ilyen kombinált autonómia szükségességét vetik fel.
Jegyzetek
Az EBEÉ Emberi Dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának dokumentuma (1990. június
29.) (Majtényi—Vízi 2003, 195-198).
2
Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól
(Majtényi—Vizi 2003, 98-101).
3 'Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, Európa Tanács, Strasboug, 1985. október 15.
4
Resolution 232 (1992) on autonomy, minorities, nationalism and European union, of 18 March 1992,
2" sitting.
Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, Strasbourg, 1992, ETS No. 148. (Majtényi—Vizi
2003, 136-150).
6
Európa Tanács Parlamenti Közgy űlésének 1201-es ajánlása az emberi jogok európai egyezményének a
kisebbségi jogokra vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyvével kapcsolatban. (Majtényi—Vizi 2003, 151-156).
7
Federalism, Regionalism, Local Autonomy and Minorities, Res. 52/1997.
8
Az autonóm régiók pozitív tapasztalatai, mint a konfliktusok megoldásának lehetséges eszközei Euró-
pában (Majtényi—Vizi 2003, 184-186).
9
Ehhez a tipizáláshoz még hozzárendelhet ő két autonómiatípus: a helyi közigazgatási autonómia egy
nemzetiség által többségben lakott településen, illetve az ún. tájegységi autonómia, mely tulajdon-
képpen a nyugat-európai fogalomhasználatban a regionalizmus szinonimája (Győri Szabó 2006).
Irodalom
Bernhardt, R. (1981) Federalism and Autonomy. — Dinstein, Y. (ed.) Models of Autonomy. Tel Aviv
University (Faculty of Law) — Transaction Books, New Brunswick — London. 23-28. o.
Bognár Z. (2007) Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák az
Európai Unió tagállamaiban. RMDSZ Ügyvezető elnöksége, Kolozsvár.
Brunner, G.—Küpper, H. (2004) Európai autonómia-megoldások: a kisebbségi önkormányzatok autonó-
mia-modelljeinek tipológiája. — Magyar Kisebbség. 1-2. 466-496. o.
Bullain, I. (1998) Autonomy and the European Union. — Suksi, M. (ed.) Autonomy: Applications and
Implications. Kluwer Law International, The Hague. 343-356. o.
Dinstein, Y. (1981) Autonomy. — Dinstein, Y. (ed.) Models of Autonomy. Tel Aviv University (Faculty of
Law) — Transaction Books, New Brunswick — London. 291-303. o.
Eide, A. (et al.) (1998) Cultural Autonomy: Concept, Content, History and Role in the World Order. —
Suksi, M. (ed.) Autonomy: Applications and Implications. Kluwer Law International, The Hague.
251-276. o.
Federalism, Regionalism, Local Autonomy and Minorities, Council of Europe, Resolution 52/1997.
https://wcd.coe.intNiewDoc.jsp ?id=848841&Site—COE (letöltve: 2009. 09.10.)
Gerencsér B.—Juhász A. (2001) A kisebbségi autonómia (m űködő modellek, magyar elképzelések).
http://www.hhrf.org/autonomia/ (letöltve: 2008. 12. 05.).
Ghai, Y. (2000) Etnicity and Autonomy: a Framework for Analysis. — Ghai, Y. (ed.) Autonomy and Etnicity:
Negotiating Competing Claims in Multi-ethnic States. Cambridge Univ. Press, Cambridge. 1-26. o.
Győri Szabó R. (2006) Kisebbség, autonómia, regionalizmus. Osiris, Budapest.
Miklósné Zakar Andrea : Autonómia : elmélet és gyakorlat
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/3. 75-91. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s3 Autonómia: elmélet és gyakorlat 91
Hannikainen, L. (1998) Self-determination and Autonomy in International Law. — Suksi, M. (ed,) Auto-
nomy: Applications and Implications. Kluwer Law International, The Hague. 79-95. o.
Hannum, H. (1992) Autonomy, Sovereignity, and Self-Determination: the Accomodation of Conflicting
Rights. University of Pennsylvania Press, Philadelphia.
Hannum, H.—Lillich, R.B. (1981) The Concept of Autonomy in International Law. — Dinstein, Y. (ed.)
Models of Autonomy. Tel Aviv University (Faculty of Law) — Transaction Books, New Brunswick —
London. 215-254. o.
Heintze, H.—J. (1998) On the Legal Understanding of Autonomy. — Suksi, M. (ed.) Autonomy:
Applications and Implications. Kluwer Law International, The Hague. 7-32. o.
Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, Európa Tanács, Strasboug. 1985. október 15.
http://www.bm.hu/web/euilt.nsf/B85F6DC9E98503C3C1256DC60049C2BD/SFILE/HELYI%20%C3%96
NKORM%C3%81NYZATOK%20EUR%C3%93PAI%2OCHART%C3%81JA.doc (letöltve: 2009. 08. 31.)
Lapidoth, R. (1997) Autonomy: flexible solutions to ethnic conflict. United States Institute of Peace,
Washington.
Lapidoth, R. (2001) Elements of Stable Regional Autonomy Arrangements. CAP Working Papers, München.
Lewis-Antony, S. (1998) Autonomy and the Council of Europe — With Special Reference to the Applica-
tion of Article 3 of the First Protocol of the European Convention on Human Rights. — Suksi, M. (ed.)
Autonomy: Applications and Implications. Kluwer Law International, The Hague. 317-342. o.
Lindley, R. (1986) Autonomy. (Issues in Political Theory sorozat) Macmillan, London.
Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony részvételér ől a közéletben és Értelmez ő Jegyzék. (1999)
Foundation on Inter-Ethnic Relations, Hága. http://www.osce.org/documents/hcnm/
1999/09/2698_hu.pdf (letöltve: 2009. 11. 05.)
Majtényi B.—Vizi B. (szerk.) (2003) A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Dokumentumgy ű jtemény.
Gondolat — MTA Jogtudományi Intézet — MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest.
Schöpflin Gy. (2001) Délkelet-Európa fogalmának meghatározása. — Provincia. 8-9. 10-11. o.
Nordquist, K.-Á. (1998) Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism — An Overview. — Suksi, M. (ed.)
Autonomy: Applications and Implications. Kluwer Law International, The Hague. 59-77. o.
Sohn, L.B. (1981) Models of Autonomy within the United Nations Framework. — Dinstein, Y. (ed.)
Models of Autonomy. Tel Aviv University (Faculty of Law) — Transaction Books, New Brunswick —
London. 5-22. o.
Suksi, M. (1998) On the Entrenchment of Autonomy. — Suksi, M. (ed.) Autonomy: Applications and
Implications. Kluwer Law International, The Hague. 151-171. o.
Thomberry, P. (1998) Images of Autonomy and Individual and Collective Rights in International In-
struments on the Rights of Minorities. — Suksi, M. (ed.) Autonomy: Applications and Implications.
Kluwer Law International, The Hague. 97-124. o.
Varga A. (1995) Autonómiaformák. Lehet őségek és következmények. — A Hét. 28.
http://adatbank.transindex.ro/html/cim_pdf536.pdf (letöltve: 2010. 01. 05.).
Vizi B. (2004) Autonómia és európai integráció. — Magyar Kisebbség. 1-2. 226-235. o.
Wolff, S.—Weller, M. (2005) Self-determination and autonomy.—Weller, M. — Wolff, S. (eds.) Autonomy.
Self-governance and Conflict Resolution: Innovative approaches to institutional design in divided
societies. Routledge, London — New York. 1-25. o.
AUTONOMY: THEORY AND PRACTICE
ANDREA MIKLÓSNÉ ZAKAR
Autonomy has remarkable tradition in the West European macro region, but also tends
to become one of the most determinative issues in East Central European countries. Based
on English and Hungarian scientific literature this study tries to reveal the theoretical aspects of
autonomy together with the complexity of its practical application. The author wishes to collect
and summarize the different autonomy definitions published by scientists like Ruth Lapidoth,
Hurst Hannum, Hans-Joachim Heintze and so on. The study also analyses those international
documents which refer to the principle of or the right to autonomy. The second part of the study
presents the two main types of autonomy: the cultural/personal and the territorial one.