Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
Tér és Társadalom XXIV. évf. 2010 s 1: 119-136
EURÓPAI UNIÓ
AZ EU KOHÉZIÓS POLITIKA KORMÁNYZATI
IRÁNYÍTÁSÁNAK MAGYAR SAJÁTOSSÁGAI
(Characteristics of the Management System for EU Cohesion
Policy in Hungary)
PERGER ÉVA
Kulcsszavak:
kohéziós támogatások irányítási rendszer KKE országok közigazgatás centralizáció
A cikk az elmúlt két évben végzett kutatásaim eredményeire támaszkodva, a többi közép-kelet-európai
országgal, illetve a hazai szakpolitikákkal összevetve mutatja be az EU kohéziós politika irányítási rend-
szerének magyar sajátosságait. Megállapítja, hogy a sajátos megoldások ugyan viszonylag jó abszorpciós
mutatók elérését biztosították, de az abszorpciós cél túldimenzionálása, a túlzott központosítás és a
második tervciklusban el őtérbe kerülő direkt napi politikai ráhatás nagy valószínűséggel akadályozta a
források hatékony és eredményes felhasználását.
Az EU kohéziós politikája' keretében a tagországok által kidolgozott és EU támo-
gatással megvalósuló fejlesztési programok, projektek els ődlegesen az uniós szak-
politikákat hivatottak szolgálni. A nemzeti fejlesztési dokumentumok azonban
nemzeti stratégiákra épülnek, vagy legalábbis figyelembe veszik az adott ország
helyzetét, célkitüzéseit, így a kohéziós támogatások elvben a hazai célok elérését is
szolgálják. Miután a regionális támogatások alapvet ően az EU regionális politikájá-
nak eszközei, mind a támogatható területeket, célokat, mind a rendelkezésre álló
forrásokat, mind a főbb intézményeket és eljárásokat meghatározza a Tanács és a
Parlament, valamint a Bizottság által kialakított uniós szabályozás, illetve a Bizott-
ság „puha szabályozása", elvárásai. Az uniós irányítási rendszer tehát jelent ősen
befolyásolja a nemzeti irányítási rendszerek jellemz őit. A bürokratikus struktúrák és
„menedzsment" struktúrák gyakran emlegetett kett őssége például els ősorban az
uniós rendszer kétarcúságából fakad. Ebb ől a szempontból azonban jelent ős válto-
záson ment át maga az uniós politika. A központilag részletesen szabályozó bürok-
ratikus rendszer elmozdult egy többszint ű kormányzásra építő, adminisztratív de-
centralizációt alkalmazó modell felé, amelyben a tagállami szint a végrehajtásban
egyre jelentősebb jogosítványokat kapott. Bár a szabályos forrásfelhasználást bizto-
sítani kívánó túlszabályozottság a mai napig jelen van a rendszerben, a 2007-2013
közötti tervciklusban még a korábbiaknál is er őteljesebb a decentralizáció, és a je-
lenlegi szabályozás a stratégiai menedzsment bizonyos elemeit is alkalmazza 2.
A megosztott irányítás alapelve szerint els ősorban a tagállamok felelősek az operatív
programok végrehajtásáért és ellen őrzéséért. Az intézményrendszerre vonatkozóan az
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
120 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
uniós jogszabályok csak az irányítási és ellen őrzési rendszerek kialakításának alap-
elveit3, illetve az intézményrendszer „kötelez ő" szereplőit4, azok legfontosabb fel-
adatait rögzítik. A tagállamok — a nemzeti szabályozásnak és a fennálló gyakorlat-
nak megfelelően — önállóan alakítják ki és m űködtetik a támogatások felhasználá-
sához kapcsolódó irányítási és ellen őrzési rendszereiket, jelölik ki az azokban részt
vevő intézményeket, határozzák meg azok részletes feladat- és hatáskörét, és egy-
máshoz valamint más hazai intézményekhez való viszonyukat. Az EU regionális
politika kormányzati irányításának nemzeti jellemz ői tehát az egyes országokban
különbözhetnek, egyben er ő teljesen befolyásolhatják az uniós politika sikerét, s őt a
jelentős támogatásokat élvez ő tagországokban az ország, illetve a kedvezményezett
régiók fejlődését is.
A legújabb makrogazdasági kutatások szerint egy ország gazdasági teljesítményére
jelentő s hatással van, hogy milyen fejlett az adott országban az általános gazdasági
és közigazgatási, illetve a sz űkebb értelemben vett gazdaságpolitikai intézmény-
rendszer. Az uniós támogatások felhasználása kapcsán azonban nem csupán közve-
tett hatásokról beszélhetünk. Mivel uniós és hazai „közpénzek" felhasználásáról van
szó, a forráselosztás és forrásfelhasználás mechanizmusait a kialakított irányítási
rendszer és a tervezésben, irányításban, végrehajtásban, monitoringban részt vev ő
intézmények működése alapvet ően meghatározza. Mind a megfelel ő abszorpció,
mind a hatékony és eredményes forrásfelhasználás kulcsa tehát nem más, mint a jól
működő intézményrendszer.
Jelen tanulmány Magyarország esetén vizsgálja az uniós regionális politika kor-
mányzati irányításának és intézményrendszerének sajátosságait és e sajátosságok
hatásait. Az EU támogatások felhasználása jelent ő sen befolyásolja az ország
fejlesztési lehet őségeit5 , így a téma nem csak az uniós közpolitika eredményessége
szempontjából, hanem általában az ország gazdasági-társadalmi, illetve területi
fej ő dése szempontjából is fontos. A hazai sajátosságokat kétféle szempontból vizs-
gálhatjuk. Az egyik kérdés az lehet, hogy más kedvezményezett országoktól miben
különbözünk. A többi országgal való összehasonlítás során els ősorban a hozzánk
hasonló helyzetben lév ő közép- és kelet-európai országokra (KKE országok) kon-
centrálunk. A másik nem kevésbé fontos kérdés az, hogy milyen sajátosságokat
tapasztalhatunk ezen a területen a hazai szakpolitikák irányítási rendszeréhez
képest, és ez milyen hatással van a fejlesztési támogatások felhasználására. A cikk
az elmúlt két évben folytatott kutatásaim eredményeire támaszkodik (Perger 2008;
2009). A jelen cikkben szerepl ő egyes megállapításokat, következtetéseket eseten-
ként csak az eredeti tanulmányok fejtik ki, vagy bizonyítják részletesen.
Szakirodalmi, elméleti keretek
A kohéziós politika végrehajtási és irányítási rendszereinek megújítását szolgáló
tanulmányok (Molle 2006; Wostner 2008b) általában az uniós szint ű reformra kon-
centrálnak, és alig foglalkoznak a tagországok intézményeinek m űködésével, eljárási
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 121
mechanizmusaival. A téma jelentőségét felismerve egyre több kutató figyelme for-
dul azonban a nemzeti szint ű intézményrendszerek felé (Taylor et al. 2001;
Nakrosis 2003; Horvat 2005; Ferry 2007; Wostner 2008a). Több tanulmány az uniós
támogatások felhasználásának az új tagországokban jellemz ő konkrét intézményi
kereteit is bemutatja (McMaster 2004; Schötz-Sobczak 2005, Kozak 2006; Ganev-
Primatarova 2007; Nakrosis 2008). Ritka azonban az olyan elemzés, amely összeha-
sonlítja az új tagországok megoldásait (Bachtler—McMaster 2005; 2008), és alig
van olyan, amely azt vizsgálná, hogy feltárhatóak-e speciális, a volt szocialista or-
szágokra általában jellemz ő közös, vagy csak egy-egy országra jellemz ő sajátos
vonások (Bachtler 2009). Számos politológiai kutatás témája az EU csatlakozás
közigazgatásra gyakorolt hatása, a kormányzás új módszereinek elterjedése, a több-
szintű kormányzás és a decentralizáció kérdései 6. E kutatásokban természetszer űen
csak egy részterületet jelent a strukturális támogatások felhasználása, bár egyes
tanulmányok, illetve projektek kifejezetten erre a kérdésre koncentrálnak
(Scherpereel 2006; Musialkowska—Sapala-Gazda 2007; Hermann—Pawtowska
2008; Dezséri—Vida 2007; Tatar 2009).
A különböz ő tudományterületek, szakterületek képvisel ői azonban gyakran egy-
másnak ellentmondó feltételezésekkel élnek, vagy eltér ő következtetésekre jutnak.
A politológusok és a regionális kutatók általában a területi decentralizáció kiteljesíté-
sét és a partnerségi mechanizmusok kiszélesítését szorgalmazzák. A legfrissebb
értékelések sajnálattal állapítják meg, hogy a 2004-2006 közötti tervciklus prog-
ramjainak tervezése és végrehajtása az új tagországokban lényegében a központi
hatalom megerősítését és a bürokrácia növekedését eredményezte, és hogy ugyan a
csatlakozás után a partnerségi mechanizmusok is megjelentek, azok azonban gyak-
ran formálissá váltak (Bachtler—McMaster 2008; Bruszt 2008). Az igazgatástudo-
mány képvisel ői gyakran a hagyományos közigazgatási m űködés bürokratikus ter-
mészetében látják a támogatások hasznosításának f ő akadályát, és az „új közme-
nedzsment" technikák széles kör ű alkalmazásában látják a támogatás-felhasználás
javításának kulcsát. Az uniós támogatások értékelésében részt vev ő hazai szakért ők
is általában az intézményrendszer m űködési hatékonyságára koncentrálnak, és az
eljárások egyszerűsítése, az intézményrendszer szervezeti koncentrálása és a szer-
vezeti és egyéni teljesítmények mérése, ösztönzése mellett teszik le voksukat (Heil
2005; A Közösségi... 2006; Borbás 2007; Kulmann 2007), bár a "regionális indítta-
tású" szakemberek gyakran felhívják a figyelmet a területi szint ű intézmények
jelentőségére is (Forman 2005; Szaló 2006). A decentralizáció kérdéskörében a
legtöbb nemzetközi tanulmány inkább a különböz ő megoldások előnyeit és hátrá-
nyait összegzi (Taylor et al. 2001; Ferry 2007; Wostner 2008a). Nem ritka az olyan
„technokrata" álláspont, mely szerint a centralizált rendszerek általában hatékonyab-
ban működnek, átláthatóbbak (Horvat 2005), és a partnerség elvének kiterjedt érvé-
nyesítése — mivel növeli az adminisztratív költségeket, és id őcsúszást okoz a progra-
mok végrehajtásában — ronthatja az intézményrendszer m űködésének hatékonyságát.
Az EU hivatalos értékel ő dokumentumaiban is sor kerül a támogatások tagországi
intézményrendszerének bemutatására, bár a „hivatalos" uniós álláspont általában
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
122 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
arra a következtetésre jut, hogy az adott ország közigazgatási rendszerét ől, hagyomá-
nyaitól, illetve az EU támogatások típusától, súlyától, nagyságrendjét ől függ ően kü-
lönböző „nemzeti" irányítási rendszerek lehetnek hatékonyak és eredményesek.
A tagországokban alkalmazott irányítási megoldásokat a kutatók tipikusan két
szempont — az integráció, illetve a centralizáció mértéke — szerint csoportosítják
(Taylor et al. 2001; Ferry 2007; Wostner 2008a).
Az integrált modellben az uniós támogatások intézményrendszere szervesen
illeszkedik a tagállam közigazgatási rendszerébe. A tervezés, végrehajtás, monitoring
és értékelés intézményei és eljárásai nem különülnek el a hazai fejlesztéspolitika
intézményeitől, eljárásaitól. A nem integrált, vagy más kifejezéssel „párhuzamos"
modellben a tagországok sajátos elkülönült intézményi struktúrát és eljárási rendet
építenek ki az uniós támogatásokra. Természetesen teljesen tiszta modellek egyik
országban sem érvényesülnek, de bizonyos országok inkább az egyik, míg mások
inkább a másik kategóriába sorolhatók. A korábbi tagországok közül a 2000 el őtti
tapasztalatok alapján az integrált modellre példaként szokták hozni Portugáliát, Spa-
nyolországot, Németországot és Ausztriát, míg a nem integrált modellre Belgiumot,
Hollandiát, Dániát, Svédországot és az Egyesült Királyságot. Vannak azonban
olyan országok is, amelyek tipikusan vegyes modellt követnek, azaz bizonyos szem-
pontból integrált, bizonyos szempontból nem integrált megoldásokat alkalmaznak.
Erre példa a korábbi tapasztalatok alapján Finnország, Franciaország, Olaszország.
A centralizált modellekben a központi államigazgatás szervei kapják a fő szerepet
valamennyi program, így a regionális operatív programok kidolgozásában és meg-
valósításában is. Az uniós tervdokumentumok elkészítése — ugyan a regionális part-
nerek különböző szintű bevonásával, de — központilag történik. Az operatív prog-
ramok irányító hatóságai központi államigazgatási szerveknél kerülnek kialakításra,
az eljárásokra vonatkozó szabályozás — még ha esetleg területi szervek közre is m ű-
ködnek a végrehajtás technikai feladataiban — központilag meghatározott, és igen
kötött. A támogatási konstrukciókat, illetve a pályázati feltételeket alapvet ően a
központi szervek határozzák meg, és a támogatási döntéseket is lényegében ők hoz-
zák. A decentralizált modellben a regionális szervek az uniós jogszabályok keretein
belül meglehetős önállósággal bírnak. A tagállamok kormányai lényegében a régiók
által kidolgozott programokat nyújtják be a Bizottságnak, regionális szint ű intézmé-
nyeket jelölnek ki irányító hatóságoknak, melyek önállóan felel ősek az adott program
végrehajtásáért, és a központi jogszabályok csak keretjelleggel szabályozzák az eljá-
rásokat. A projektkiválasztás folyamataiba a központi szervek nem avatkoznak bele, a
támogatási döntéseket a felel ős regionális intézmények hozzák. Természetesen de-
centralizált vagy centralizált modellek sem érvényesülnek tisztán. Az alapvet ően
decentralizált modellben is lehetnek központilag kialakított és menedzselt programok,
míg a centralizált modellekben is épülhet a programok tartalma regionális javasla-
tokra, és a végrehajtásba is bevonhatják a regionális szerveket. A korábbi tagálla-
mok közül Görögország, Portugália, Írország jellemz ően centralizált, míg Ausztria,
Belgium és a nem 1. célterület régiók esetén Olaszország alapvet ően decentralizált
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 123
modellt alkalmazott. A többi tagországot a decentralizáció különböz ő szintjén, de
alapvetően kevert modell jellemezte (pl. Franciaország, Finnország, Németország).
A felsorolt rendszerezési szempontok természetesen csak az „alapmodellek"
megkülönböztetését szolgálják. Az irányítási és végrehajtási rendszer integrációjá-
nak mértékét V. Nakrosis (2003) szerint például háromféle szempontból érdemes
vizsgálni. Az adminisztratív integráció esetén a meglév ő közigazgatási szervekre
telepítik az EU támogatások intézményeit, és az intézményrendszer a „hagyomá-
nyos" nemzeti adminisztráció szerves részeként m űködik. Ellenkező esetben új,
kifejezetten az EU támogatások fogadására „specializálódott" szervezetrendszert
alakítanak ki. A program szint ű integráció esetén az uniós programok a nemzeti
szinten kialakított fejlesztési stratégiák végrehajtásának szerves részét képezik.
A nem integrált rendszerben az uniós támogatások abszorpciója érdekében külön
programok, illetve speciális projektek készülnek. A pénzügyi integráció esetén az
uniós források felhasználása lényegében a nemzeti államháztartási szabályok szerint
történik, a nem integrált rendszerben azonban speciális pénzügyi szabályokat követ.
Logikailag egy integrált tervezési és pénzügyi rendszer természetes következménye
az adminisztratív integráció, és fordítva. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy
elképzelhető az adminisztratív integráció akkor is, ha külön uniós programok
készülnek, vagy integrált tervezési és pénzügyi rendszer mellett is kialakíthatók
„speciális" — a hagyományos igazgatás szerveit ől eltérő — intézményi struktúrák.
A közép- és kelet-európai országok összehasonlítása, és különösen a magyar eset
jól szemlélteti, hogy a hasonló modellt alkalmazó országok között is jelent ős
különbségek lehetnek, és a lényeges jellemz ők leírásához feltétlenül szükség van a
konkrét rendszer mélyebb elemzésére. Nem csak arról van szó, hogy a formális leírás
gyakran elfedi a lényeget, hanem arról is, hogy az integráció vagy a decentralizáció
értelmezése is különböző lehet. Valóban teljes például a szervezeti integráció, ha az
uniós támogatásokhoz kapcsolódó feladatokat hagyományos minisztériumi szervezeti
egységek látják el. Ha minisztériumokhoz kapcsolódó, de kvázi önálló ügynökség
típusú szervezetek, esetleg vállalkozások teszik ugyanezt, akkor sem kizárt azonban,
hogy bizonyos értelemben ,integrált" típusról beszéljünk, ha az adott országban egyes
közigazgatási feladatok megszervezése kapcsán ez a jellemz ő megoldás. A nemzeti
fejlesztéspolitikához való illeszkedés is többféle irányítási megoldást eredményez-
het. Elképzelhető, hogy a hazai fejlesztéspolitikai döntések kialakítása és végrehaj-
tása alapvet ően ágazati struktúrákra lebontva történik, de olyan meg-oldás is lehet,
hogy a fejlesztéspolitika — az ágazatoktól „független" — önálló életet él, és egy kor-
mányzati koordinációt ellátó minisztériumhoz vagy más kormányzati hivatalhoz
rendelt. Miután a kohéziós politika nem más, mint európai szint ű „területfejlesztési"
politika, az uniós értékelések jellemz ően a területfejlesztési politika nemzeti intéz-
ményrendszerét, szabályait, eljárásait hasonlítják az uniós támogatások intézmény
számottev ő egy országban, a területfejlesztési intézményrendszer mell őzése az
uniós támogatások felhasználása során nem feltétlenül jelent nem integrált modellt.
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
124 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
A centralizáció kérdéskörét szintén érdemes részletesebben megvizsgálnunk.
Az uniós elemzések ugyanis gyakran nem különböztetik meg a decentralizáció,
illetve a dekoncentráció fogalmát, és decentralizáció alatt egyszer űen a területi szint ű
intézmények növekv ő szerepét értik. Miután a szubszidiaritás alapelvét jelenleg az
uniós szabályozás els ő sorban az EU és a tagállam viszonyában értelmezi, az irányí-
tásba bevont területi szervek szerepe és típusa mindig az adott tagállam döntését ől
függ. Jelentő sen befolyásolja, hogy mennyire centralizált a nemzeti modell, hogy az
adott országban hány NUTS2 régiót alakítottak ki', azok milyen célterülethez tartoz-
nak8, mekkora az európai támogatások nagyságrendje 9, valamint, hogy mennyire ren-
delkezik az adott tagország közigazgatási értelemben is önálló régiókkal. A regionális
programirányítás és végrehajtás azonban nem feltétlenül jelent valós decentralizációt.
Létezhetnek dekoncentrált megoldások, amikor központi szervek területi intézmé-
nyei kapják e feladatokat, de regionális szint ű kevert testületek (jellemz ően állami
és önkormányzati képvisel őkből álló fejlesztési tanácsok) bevonása esetén is el ő-
fordulhat, hogy a legfontosabb döntéseket akkor is jellemz ően a központi szervek
hozzák, ha a végrehajtás, s őt esetleg a programirányítás bizonyos feladatait a területi
szintre delegálják. Tovább árnyalja a képet, hogy a nemzeti szabályozás szerint az
adott ország kormánya milyen döntéseket tart saját hatáskörben. Széls ő séges eset-
ben még az is elképzelhet ő , hogy formálisan decentralizált a rendszer, de a valóság-
ban olyan sok operatív döntéshez van szükség kormányzati jóváhagyásra, hogy a
kijelölt irányító hatóságok önállósága formálissá válik.
A központosítás mértékét nem csupán a területi decentralizáció vagy dekoncent-
ráció mértéke határozza meg, hanem a szervezeti koncentráció is. Bár a szervezeti
koncentráció a felszínen csak „szervezéstechnikai" megoldás, a gyakorlatban gyakran
a döntések központosítását is jelenti. Különösen így van ez, ha egyetlen központi
szerv látja el valamennyi operatív program irányításának feladatait. Ez esetben nem
csak a területi szerepl ők, hanem a többi államigazgatási szerv szerepe is javaslat-
tételi, véleményezési hatáskörökre korlátozódik. Egyetlen központi szervezetb ől
ráadásul szükségszerűen kisebb az esély a területi szerepl ők, a szakmai, társadalmi
vagy gazdasági partnerek széles kör ű bevonására. A közrem űködő szervezetek kon-
centrációja szintén lehet őséget nyújt arra, hogy akár a végrehajtás napi feladatait is
központilag — mintegy „kézi vezérléssel" — irányítsák.
A magyar irányítási rendszer sajátosságai
a többi KKE országhoz képest
A modellvariációk közötti választásban a tagjelölt országok még nem voltak telje-
sen önállóak, mivel az EU Bizottság — néha „elvárásait" is módosítva — er őteljesen
meghatározta a későbbi intézményi struktúrát. Miután az új tagországok közigazga-
tása jellemzően centralizált struktúrát követett l°, és az uniós elvárások is ezt a meg-
oldást er ősítették, így minden országban erősen centralizált modell került alkalma-
zásra. A tagállami felel ősség érvényesítése érdekében az adminisztratív integráció
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 125
is eleve adottnak tűnt. A 2004-2006 közötti tervciklus programjainak indításakor az
új tagországok így végül meglehetősen hasonló megoldásokkal éltek, és a különböző
típusokat általában nem az adott ország közigazgatási rendszerének vagy terület-
fejlesztési intézményrendszerének fejlettsége, hanem inkább mérete és népesség-
száma határozta meg. Külön csoportot a kis terület ű és népességű országok, illetve
a több NUTS2 régióból álló országok alkottak. Az els ő csoportban nem csak területi
értelemben centralizálták, hanem szervezeti értelemben is koncentrálták az irányítási
feladatokat, söt a balti országokban kifizet ő hatóságnak is az IH feladatokat ellátó
pénzügyminisztériumot jelölték. A második csoport területi értelemben ugyan
alapvetően centralizált modellt valósított meg, de több központi államigazgatási
szerv kapott irányító hatósági funkciót. Az uniós támogatások menedzsmentje —
követve a hagyományos közigazgatási struktúrát — lényegében ágazati logikát köve-
tett. Az NFT és az operatív programok tartalma nem lett egy átfogó fejlesztési terv
szerves része, csak korlátozottan épült hazai stratégiákra, és a tervdokumentumok
általában kifejezetten az uniós támogatások abszorpciója érdekében készültek el.
Az általában gyengén érvényesül ő KTK szintü koordináció a regionális fejlesztési
vagy a gazdasági minisztérium feladata volt. Magyarország szervesen illeszkedett ez
utóbbi csoportba, bár a KTK szint ű koordinációra már ekkor speciális megoldást al-
kalmazott, hisz ezeket a feladatokat egy országos hatáskör ű szerv, a Nemzeti Fejlesz-
tési Hivatal látta el. Az adminisztratív integráció egyik országban sem volt teljes, mert
az uniós fejlesztések kapcsán alkalmazott eljárások jellemz ően eltértek a hagyomá-
nyos eljárásoktól. A kevert integráció sajátos jellegzetessége volt, hogy az uniós
programok végrehajtása során még azokban az országokban sem építettek érdemben
a hazai területfejlesztési intézményekre, eljárásokra, melyekben azokat már a kilenc-
venes évek végén kialakították (Lengyelország, Magyarország). Egyik országban
sem készültek önálló regionális operatív programok, Szlovákiában még önálló terü-
letfejlesztési célú program sem. Területi államigazgatási vagy (és) önkormányzati
szereplők, bár különböz ő mértékű, de korlátozott szerepet kaptak, mind a tervezés-
ben, mind a végrehajtásban. Szlovákia kivételével valamennyi új tagország viszony-
lag sok közrem űködő szervezetet vont be a végrehajtásba, ezzel is „kompenzálva"
azokat a szakminisztériumokat, illetve regionális szerveket, amelyek irányító ható-
sági funkcióhoz nem jutottak. E szervezetek projektszint ű támogatási döntéseket
azonban csak Lengyelországban hozhattak, a többi országban ez lényegében az
irányító hatóság hatásköre maradt. Szintén minden országra jellemz ő volt, hogy a
hazai és az uniós szabályok, elvárások párhuzamos érvényesítése érdekében túlsá-
gosan bonyolult, bürokratizált rendszert működtettek.
Az első tervidőszak programjainak végrehajtása során három ország — az egysze-
rűsítés és a hatékonyság növelése érdekében — alapvet ően átalakította intézményrend-
szerét. Az átszervezés mindhárom országban szervezeti koncentrációt eredményezett.
Magyarországon és Lengyelországban egy kormányzati szervbe (NFÜ, illetve Regio-
nális Fejlesztési Minisztérium) koncentrálták az irányító hatósági feladatokat, Szlové-
niában két szakminisztérium elvesztette önálló közrem űködő szervezeti státuszát. Ez
a megoldás mindhárom országban erősítette az uniós programok irányításának egyéb
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
126 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
szakpolitikáktól való elkülönültségét, egyben egy kevésbé integrált modell felé tör-
ténő elmozdulást jelentett.
A 2007-2013-as tervciklusban az átszervezések, illetve az új tagországok megjele-
nése következtében már kevésbé egységes a KKE országok intézményi struktúrája,
mint a korábbi tervciklusban volt. Az els ő csoportot továbbra is a balti államok és
Szlovénia alkotják, melyek fenntartották a minden értelemben er ősen központosított
irányítási rendszerüket. A második csoportba a 2007-ben csatlakozott országok és
Szlovákia tartoznak, hiszen Szlovákiában alig változott az intézményrendszer, az új
tagországok pedig a „nagyobb" KKE országok korábban alkalmazott megoldásaihoz
hasonló modellt követnek. A harmadik csoportot leginkább egyéb kategóriának lehetne
nevezni. Csehország, Lengyelország, Magyarország ugyan minden szempontból
vegyes modellt képvisel, mégsem tekinthetjük egy típusba tartozónak őket, mivel
mind az adminisztratív integráció, mind a szervezeti koncentráció, mind a területi
decentralizáció szempontjából különböz ő megoldásokat alkalmaznak.
Magyarország teljesen speciális intézményi struktúrát alakított ki. Az EU támoga-
tások intézményrendszerének módosítása itt a teljes fejlesztéspolitikai intézmény-
rendszer átalakítását jelentette, ami lényegében a fejlesztési és a hagyományos
igazgatási funkciók szétválasztását eredményezte az államigazgatási szervezetben.
Az új, egységes és a hagyományos adminisztratív struktúráktól részben független
fejlesztéspolitikai intézményrendszert els ősorban az uniós támogatások fogadásá-
nak és felhasználásának logikája határozta meg. Míg a kohéziós támogatások fel-
használásának központi irányítása és koordinációja — a kis országok és Románia
kivételével — általában a területfejlesztési intézményrendszerbe integrált, és egy
önálló területfejlesztési tárca felel ős az NSRK szintű koordinációért", Magyar-
országon e feladatot a fejlesztéspolitikáért általában felel ős gazdasági miniszter látja
el, akinek munkáját egy — a hagyományos minisztériumi szervezett ől elkülönült —
központi hivatal, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség segíti. A kis országokban általá-
nos megoldás, de a nagyobb és több támogatást élvez ő országok közül csak
Magyarországon maradt fenn valamennyi operatív program irányító hatóságának
egyetlen szervezetbe való központosítása. A területi decentralizáció szintje — bár
különböző mértékben vonják be a területi intézményeket a tervezésbe és a végrehaj-
tásba — minden országban még mindig viszonylag alacsony. Önálló regionális ope-
ratív programok vagy nem készültek, vagy ha igen, forrásaik aránya viszonylag
csekély (15-21%). A cseh és a lengyel esetben azonban elmozdulás történt egy
decentralizált modell felé, mivel az önálló regionális operatív programok irányító
hatósági feladatait ma már regionális intézmények látják e1 12. Magyarországon, bár
több szakértő véleménye szerint nem lett volna jogi akadálya annak, hogy a ROP irá-
nyító hatóságokat — dekoncentrált vagy részben decentralizált formában — a regionális
szinteken alakítsák Ici, ma is egyetlen központi irányító hatóság felel a regio-
nális programok végrehajtásáért. Az ágazati programok esetén ugyan minden ország
centralizált modellt követ, amely országban azonban a programirányítás feladatait egy
kormányzati szervbe központosították (kis országok, Lengyelország), valamennyi
érintett minisztériumot közrem űködő szervezetként vonják be a végrehajtásba
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 127
(gyakran több szintű KSZ rendszert alkalmazva, melyben a kijelölt minisztériumok
jelentik az els ő szintet). A többi országban ugyanez a tipikus megoldás azoknak a
tárcáknak a bevonására, amelyek nem kijelölt irányító hatóságok. Magyarországon
az érintett szakminisztériumok még közrem űködő szervezeti státuszt sem kaptak.
A közreműködő szervezetek szakminisztériumok háttérszervezetei, jogállásukat
tekintve költségvetési szervek, közhasznú (ma már nonprofit) vagy állami tulajdonú
profitorientált társaságok. Az uniós feladatok vonatkozásában felettük csak korláto-
zottan érvényesülnek a felügyeletet vagy tulajdonosi jogokat gyakorló szakminisz-
ter jogosítványai. E szervezetek az irányító hatóságokkal kötött szolgáltatási szer-
ződés keretében látják el feladataikat, és 2007-t ől gyakorlatilag kettős irányítás alatt
működnek, mivel az NFÜ megerősített, kiterjesztett szakmai irányítási jogosítványokkal
rendelkezik felettük. Magyarországon er őteljesebben érvényesül a feladatok „kiszerve-
zése" a szoros értelemben vett államigazgatási keretek közül, mint más KKE országok-
ban, hiszen az uniós támogatásokhoz kapcsolódó közrem űködő feladatokat ma már
egyáltalán nem látnak el hagyományos igazgatási szerepl ők.
A hazai szakpolitikák irányítási rendszeréhez viszonyított
sajátosságok
Ellentétben a legtöbb hazai szakpolitikával, köztük a területfejlesztési politikával,
az EU támogatások felhasználásához kapcsolódó legfontosabb szerepl ő hazánkban
nem az országgy űlés, hanem a kormány. Ez nem sajátos magyar jellegzetesség,
mivel az EU Bizottság f ő „partnere" a tagállam kormánya. Manapság azonban,
amikor az uniós támogatások az állami fejlesztéspolitika gerincét adják, ez egyre
kevésbé tekinthet ő valóban demokratikus megoldásnak 13. A fejlesztéspolitika, így
az EU források felhasználása, egységes törvényi háttér nélkül m űködik, és a feladat
és hatáskörök megoszlását els ősorban a kormány — uniós követelményekhez illesz-
kedő — szerepértelmezése szabja meg.
Az uniós támogatások felhasználása kapcsán viszonylag er ős a kormányzati szint ű
stratégiai irányítás szerepe. A kormánydöntések el őkészítését az els ő tervciklusban a
kabinetek, a kijelölt miniszterek (köztük a területért felel ős tárca nélküli miniszterek,
pontosabban a szakmai feladataikat ellátó MEH politikai államtitkárok) és az e fel-
adatra kijelölt országos hatáskör ű szerv, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal végezték.
A második tervciklus elején a kormánydöntések el őkészítésében a legfontosabb
szerepet már nem az ágazati miniszterek, illetve a részvételükkel m űködő kabinetek
töltötték be, hanem olyan sajátos szerepl ők, mint például a fejlesztéspolitikai kor-
mánybiztos, vagy mint a volt miniszterekb ől álló, a miniszterelnök alá rendelt
kormányzati tanácsadó testület, a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT). 2008
tavaszától a legfontosabb szerepl ő újra a fejlesztéspolitikai kabinet, illetve a terüle-
tért felel ős miniszter (személyében sokáig a korábbi kormánybiztos, el őbb mint
ÖTM, majd mint NFGM miniszter). E feladatokban a kormánybiztost, majd a fele-
lős minisztert az általa irányított központi hivatal, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
128 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
segíti. Az intézményi és szabályrendszert a leglényegesebb kérdések tekintetében
mindkét tervciklusban kormányrendeletek szabályozták. Nem tekinthet ő egyedinek,
de mindenképpen eltér a hagyományos közigazgatási megoldástól, hogy a feladat-
és hatáskörök, illetve az egyes szerepl ők közötti kapcsolatrendszer részleteit gyak-
ran olyan kormányrendeletek, s őt esetenként kormányhatározatok alakították, ame-
lyek nem kifejezetten az uniós támogatásokra vonatkoztak. Az általános eljárási
szabályozás és a közreműködő szervezetek kijelölése az els ő tervciklusban a kijelölt
szakminiszterek, a második tervciklusban már csak a fejlesztéspolitikáért felel ő s
miniszter és a pénzügyminiszter közös hatásköre volt 14 . Nem csak az uniós fejlesz-
tések szabályozásában tapasztalható, de e területen talán még er őteljesebb tenden-
cia, hogy a főbb jogszabályok igen gyakran változnak 15 .
Mindkét tervciklusra jellemz ő, és a hagyományos kormányzati irányítási rendszertől
részben eltér, hogy a stratégiai döntéseken kívül (tervdokumentumok és nagyprojek-
tek16 elfogadása, módosítása, a végrehajtás nyomon követése, alapvet ő jogi keretek
kialakítása) a Kormány saját hatáskörben tartott meg bizonyos operatív döntéseket
is. Az I. NFT kapcsán a program-kiegészít ő dokumentumok jóváhagyása és a
pályáztatás nélkül megítélt, ún. központi programok elfogadása volt ilyen döntés.
Az ÚMFT kapcsán az „intézményi" kormányrendelet rendelkezése szerint a 2 éves
akciótervek 17 , az ún. kiemelt projektek 18 , az akciótervben nem nevesített, 5 milliárd
forintot meghaladó, támogatásra javasolt és — a miniszter és az NFÜ egyetértésének
hiányában — az 1 milliárd forintot meghaladó támogatási igény ű projektjavaslatok,
valamint e kormányrendeletben nem szabályozott módon a komplex programok és a
kétfordulós eljárások jóváhagyása is kormányzati hatáskört jelent.
A modellvariációk logikai rendszerébe illesztve a kérdést úgy fogalmazhatjuk
meg, hogy az EU támogatások felhasználásának intézményrendszere mennyire
integrált a hazai közigazgatási struktúrába. Az els ő tervciklus kezdetén szervezeti
szempontból még egyértelm űen integrált volt a rendszer, hisz az irányító hatósági
feladatokat főként minisztériumok látták el. A már ekkor működő „sajátos" kor-
mányzati igazgatási megoldások (pl. tárca nélküli miniszter, szakmai feladatokkal
megbízott politikai államtitkár, speciális feladat- és hatáskörökkel bíró országos
hatáskörű szerv) ugyan különböztek a hagyományos közigazgatási keretekt ől, de
megjelentek más, a hagyományos rendbe nehezen illeszthet ő területeken is, mint pél-
dául a területfejlesztés, a közigazgatás korszer űsítése, vagy az informatika. Az uniós
támogatások kapcsán alkalmazott eljárások azonban jelentősen eltértek a hagyomá-
nyos eljárásoktól. A legtöbb probléma éppen abból adódott, hogy a hagyományos
ően ágazati logikájú és hierarchikus felépítés ű, gyenge koordiná-i—centralzát,alpvet
ciós mechanizmusokkal és partnerségi kapcsolatokkal m űködő — államigazgatási
rendszerbe illeszked ő intézmények korlátozottan és gyakran csak formálisan voltak
képesek megfelelni azoknak a kihívásoknak, amelyeket az uniós politika végrehajtása
megkövetelt. Hiányzott a stratégiai gondolkodás, a megfelel ő koordinációs mecha-
nizmusok és a program-menedzsment módszerek alkalmazási képessége. Az érintett
intézmények olyan merev — els ő sorban a hagyományos igazgatási feladatokhoz
illeszkedő — szabályozási keretek között m űködtek, mint például a közszolgálati,
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 129
vagy a költségvetési szervekre vonatkozó szabályozás. A kétféle típusú — ágazati
logikájú hierarchikus és programokhoz illeszked ő mellérendelt — szervezetrendszer
egymásra épüléséb ől logikusan következett, hogy keveredtek a szervezeti funkciók,
a szervezeti megoldások, munkamódszerek, valamint az irányítás és vezetés külön-
böz ő eszközei. A formálisan az uniós szabályozáshoz illeszked ő fő szabályozási
keretek mellett a részletszabályokban és a napi gyakorlatban gyakran hagyományos
felelősségi rend érvényesült. Az uniós támogatások intézményrendszerének a terü-
letfejlesztési intézményrendszert ől teljesen elkülönült kiépítése ellentétes hatású volt
a kormányzati szinten meghirdetett decentralizációs folyamattal, és a központi köz-
igazgatási szintet erősítette. A központi szinten is párhuzamos struktúrákat hozott
létre, növelte a feladat- és hatáskörök megosztásának bizonytalanságait, az állami
vezetők számát, új koordinációs feladatokat és igazgatási feszültségeket teremtett,
és nem utolsósorban megosztotta a rendelkezésre álló kapacitásokat. A régiók szere-
pének elhúzódó bizonytalansága mind a központi, mind a regionális szinten többlet-
munkát eredményezett, megállította a regionális szint ű intézmények kiépítésének len-
dületét, és a területi szinteken jelentős kiábrándultsággal párosult. Miután hazánkban
a valós partnerségi építkezés — mind a központi, mind az alacsonyabb területi szin-
teken — a területfejlesztés kapcsán indult el, a területfejlesztési intézményrendszer
módosítása, majd mellőzése nem csupán a decentralizációt, hanem a partnerségi
építkezést is hátráltatta.
1996 nyarát követően a fejlesztéspolitika irányítását a politikai kormányzásra való
áttérés jegyében „tudatosan" leválasztották a hagyományos igazgatási m űködésről.
Az EU támogatások intézményrendszerének m űködtetésében a közigazgatás más
területeinél erőteljesebben bevezetésre kerültek a vállalatokra jellemz ő menedzs-
ment eszközök (pl. szerz ődéses típusú kapcsolatok, teljesítményértékelés, küls ő
szakértő cégek bevonása stb.). Ezen a területen már a szabályozás szintjén is meg-
jelentek olyan speciális irányítási és szervezeti megoldások, amelyek a végrehajtás
direkt napi politikai befolyásolására is lehetőséget adtak. Az uniós támogatások
felhasználásáért 2007 júniusáig felel ős MEH miniszter döntés-előkészítő feladatainak
többségét és az NFÜ-höz kapcsolódó szervezetirányítási jogköreit csak formálisan
látta el, az érdemi döntéseket a miniszterelnök irányításával m űködő kormánybiztos
hozta meg. A 2008 májusáig működő FIT politikus tagjai egy kormányhatározat alap-
ján láttak el szakmai felügyeletet az adott OP vonatkozásában, illetve rendelkeztek
más olyan hatáskörökkel, melyek jelent ősen befolyásolták az OP-k végrehajtását.
A kormánybiztos miniszteri kinevezése és a FIT megsz űnése után a kormányzati irányí-
tás szintjén formálisan már nem jelenik meg a hagyományos bürokratikus hierarchia
megkerülése. Ma is megjelenik azonban az NFÜ bels ő szervezeti rendjében, hiszen
2008 februárjában megszüntették a második „szakmai" vezet ői szinteket, és ezzel
párhuzamosan az elnök mellé „politikai kabinetet" szerveztek. A "hagyományos"
közigazgatási és az „új" fejlesztéspolitikai rendszer párhuzamos m űködéséből adódó
konfliktusok közül talán a legveszélyesebb, hogy a támogatások felhasználása során
sem a hagyományos bürokratikus hierarchia, sem az ágazati egyeztetési és koordiná-
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
130 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
ciós mechanizmusok nem érvényesülnek igazán. A tartalmi és intézményi koordinációt
többnyire politikai mechanizmusok biztosítják.
Az egységes fejlesztéspolitikai intézményrendszer kialakítása fokozott centralizá-
cióval járt együtt. A centralizáció leginkább szembet űnő megnyilvánulása, hogy
gyakran viszonylag kis érték ű projekteket érintő döntéseket is közvetlenül a Kor-
mány hoz meg. A Kormány által jóváhagyott kiemelt projektek, nagyprojektek és
egyéb operatív döntések súlya és típusa ma már megkérd őjelezi a szubszidiaritás
elvének érvényesülését 19 . A területfejlesztési intézményrendszer szerepl ői ugyan
jelentősebb szerepet kaptak a tervezési folyamatban és a végrehajtásban, mint a
korábbi tervciklusban, de szerepük továbbra sem meghatározó. A helyi-területi sajá-
tosságok érvényesítése, a különböz ő programok beavatkozásainak területi szintű
koordinációja még mindig korlátozott, és decentralizáció hiányában a helyi gazda-
sági-társadalmi szereplők bevonása sem érheti el azt a szintet, amely jelent ősen nö-
velhetné a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét. A túlzott központosí-
tás másik negatív hatása, hogy az ilyen mérték ű koncentráció rövid távú politikai
gondolkodással párosulva nem teszi lehetővé a szakmai szempontok sokoldalú mérle-
gelését, és gyakorlatilag ellehetetlenítheti hosszú távú szakpolitikák érvényesítését.
Míg ugyanis a szakpolitikák végrehajtása továbbra is a szakminiszterek felel őssége,
kezükben csak szabályozási eszközök maradtak, fejlesztési eszközök szinte egyáltalán
nem. A központosítás tendenciája a partnerség elvének érvényesítését is áthatja.
A szakmai alapokon — a horizontális elvek és a társadalmi, gazdasági, szakmai szem-
pontok valós érvényesítésének szándékával — csendben és folyamatosan építkez ő
partnerségi mechanizmusok más megvilágításba kerültek azzal, hogy egyértelm ű
politikai töltetet kaptak. Hazánk ugyan látszólag élen jár a partnerség megvalósításá-
ban20, de ez elfedi, hogy a legtöbb esetben nem alulról építkez ő , hanem felülről gene-
rált partnerségi együttm űködésről van szó, mely rendszerben az érdemi szerephez jutó
önkormányzati és civil partnerek (pl. monitoring bizottsági tagok, pályázat-el őkészítő
munkacsoportokba bevont civilek stb.) gyakran politikailag manipuláltak.
Mire vezettek hazánkban a „sajátos" megoldások?
A nemzetközi összehasonlítások jellemz ően az abszorpciós mutatókkal mérik az
egyes országok teljesítményét és intézményrendszerének hatékonyságát. Magyar-
ország ebből a szempontból jól teljesít, hisz 2006 végétől kezd ődően a meghirdetett
pályázatok, a lekötött források és az uniós lehívások tekintetében is folyamatosan a
csatlakozó országok élmez őnyében volt. Az els ő tervciklus Strukturális Alapokból
származó támogatási keretének majd 100%-át képesek voltunk felhasználni, bár
ezzel nem állunk egyedül a térség országai között, hiszen a programok zárására
valamennyi ország megközelíti a 100%-os abszorpciós szintet. A 2007-2013 terv-
ciklus végrehajtása során, 2009 nyarának végén, Magyarországon a megítélt támo-
gatások az összes elérhet ő forrás közel 35%-át, a megkötött szerz ődések közel
30%-át és a kedvezményezetteknek történ ő kifizetések körülbelül 5%-át fedik le.
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 131
Bár a források lehívása jelent ősen elmarad a tervekt ől, ezekkel az adatokkal hazánk
az európai uniós források felhasználása alapján nem csak a 2004 után csatlakozott
országok között van az élvonalban, hanem az összes kedvezményezett tagállam
között is a hatodik helyen áll.
A jó abszorpció azonban csak egyik feltétele az uniós források hatékony és ered-
ményes felhasználásának. A forrásfelhasználás hatékonyságát és eredményességét
egyelőre viszonylag nehéz megítélnünk. Az els ő tervidőszak végs ő értékelése jelen-
leg még folyik, és a hivatalos értékel ő dokumentumok nem állnak teljes kör űen
rendelkezésre. Az értékelést az új tagországokban számos módszertani probléma is
nehezíti (Lóránd 2008). Az egyes országokat értékel ő , eddig elkészült összefoglaló
ország-tanulmányok (APPLICA—ISMERI—wiiw 2008) igen visszafogottan tárgyalják
az EU támogatások hatásait, és f őleg a másodlagos hatásokra helyezik a hangsúlyt.
A 2007-2013 közötti tervciklusról még kevesebb az információ, hiszen a progra-
mok végrehajtása nemrég kezd ődött el.
Bár az uniós irányítási rendszernek szerves része az el őzetes, köztes és utólagos
értékelés, az alapvet ően az uniós politikák, a programok és a nagyobb projektek szint-
jén történik meg21 . Ha arra vagyunk kíváncsiak azonban, hogy Magyarország felzár-
kózása szempontjából mit jelentenek a kohéziós támogatások, akkor a "kötelez ő"
uniós értékelési rendszer mellett szükség lenne arra is, hogy az uniós alapok fel-
használását hazai céljaink függvényében vizsgáljuk. Az intézményrendszer m űködé-
sének értékelését is egy „közpolitikai" típusú elemzés keretében érdemes megten-
nünk (Hajnal—Gajduschek 2002). Egy ilyen elemzés fő kérdése nem az, hogy maga
az intézményrendszer milyen ráfordításokkal milyen „outputokat" produkál
(pl. hány pályázatot hirdet meg, hány támogatási szerz ődést köt, milyen értékben
fedik le szerz ődései a támogatási keretet stb.), hanem az, hogy a kialakított intéz-
ményi struktúra mennyiben segíti a kit űzött társadalmi-gazdasági célok megvalósu-
lását, és ezt milyen er őforrások bevonásával valósítja meg.
Akár hazai céljaink, akár az uniós politika szempontjából vizsgáljuk, talán részle-
tes elemzés nélkül is megállapíthatjuk, hogy a forrás-felhasználás hazánkban nagy
valószín űséggel nem volt sem hatékony, sem eredményes. Míg az abszorpciós muta-
tók tekintetében az élen járunk, és a hivatalos értékelések az egyes programok,
projektek szintjén mutatnak ki eredményeket, a makrogazdasági mutatókban még-
sem tapasztalunk reálkonvergenciára utaló jeleket. 2007 végén az egy f őre jutó
GDP az uniós tagországok átlagához viszonyítva, országos szinten a KKE országok
közül csak hazánkban volt alacsonyabb, mint 2004-ben, a foglalkoztatás és a mun-
kanélküliség mutatói — míg máshol javultak — nálunk gyakorlatilag változatlanok
maradtak (MTA VGK 2008). A válság kirobbanása után pedig szinte valamennyi
mutatónk jelent ősen romlott. Az országon belüli területi egyenl őtlenségek növeked-
tek, így egyes régiókban még jobban n őtt az uniós átlagtól való lemaradás. Termé-
szetesen igen sok tényez ő befolyásolja a makrogazdasági mutatók alakulását, mégis
elgondolkodtató, hogy ezek a mutatók nem tükrözik, hogy Magyarország képes lett
volna hasznára fordítani a kohéziós politika által biztosított uniós támogatásokat.
Véleményünk szerint ez részben annak köszönhet ő, hogy a forrásfelhasználás haté-
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
132 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
konysága, eredményessége nem kapott kell ő figyelmet, és a támogatási intézmény-
rendszer szereplői felé közvetített, kormányzati szinten egyértelm űen megfogalma-
zott célok mindkét tervciklusban alapvet ően a megfelel ő abszorpcióra koncentrál-
tak. Az intézményrendszer m űködését els ősorban rövid távú célok mozgatták, telje-
sítményét els ő sorban mennyiségi mutatók mérték. Ez a helyzet csak súlyosbodott
2006 nyara után, amikor a direkt napi politikai célok is intenzíven megjelentek, és a
hangsúly egyre inkább a kommunikációs szempontokra terel ődött. A másik fő prob-
léma, hogy a mind szervezeti, mind területi értelemben vett er őteljes központosítás
olyan ellentmondásokat hozott el ő, amelyek szükségszer űen jellemzik a túlzottan
centralizált struktúrákat (pl. elhúzódó és politikai szintre csúszó döntések, a puha
költségvetési korlát mechanizmusára emlékeztet ő folyamatok), és akadályozzák a
források hatékony és eredményes felhasználását.
Össze gzé s
Az EU kohéziós politika nemzeti irányítási rendszere Magyarországon számos
olyan jellegzetességgel bír, mely eltér a hozzánk hasonló tagországok és az egyéb
hazai szakpolitikák irányítási megoldásaitól. A sajátos megoldások ugyan biztosítot-
ták viszonylag jó abszorpciós mutatók elérését, de az abszorpciós cél túldimenzioná-
lása, a túlzott központosítás és a második tervciklusban el őtérbe kerül ő direkt poli-
tikai ráhatás nagy valószínű séggel akadályozta a források hatékony és eredményes
felhasználását. Véleményünk szerint sem az ország méretéhez, sem a források
nagyságrendjéhez, sem a korábbi decentralizációs folyamatokhoz nem illeszkedik a
szervezeti és területi értelemben is ily mértékben centralizált és mind a hagyomá-
nyos igazgatástól, mind a területfejlesztési intézményrendszert ől nagymértékben
„leválasztott" intézményi struktúra. Az uniós programmenedzsment mellett a hazai
célokhoz illeszked ő átfogó stratégiai menedzsmentre lenne szükség, melyet csak
egy olyan irányítási rendszer szolgálhat, amely miközben er ős koordinációs és
ellenőrzési mechanizmusokat m űködtet, mind a tervezésben, mind a végrehajtásban
nagyobb teret ad az ágazati és területi szerepl őknek.
Jegyzetek
A hátrányos helyzetű , strukturális gondokkal küszköd ő vagy fejlődésben elmaradott térségek felzárkó-
zását és a kiegyensúlyozott területi fejl ődést támogató uniós szakpolitika az évek során hangsúlyaiban,
támogatási rendszerében és elnevezésében is többször változott. A változó célkit űzések és eszközök
függvényében el őször „regionális politika", majd „strukturális politika", kés őbb „kohéziós politika",
vagy „strukturális és kohéziós politika" névvel illették, a 2007-2013 közötti tervciklus kapcsán újra a
regionális politika a leggyakrabban használt elnevezés. Jelen tanulmányban az egyszer űség kedvéért
szinonimaként használjuk a kohéziós, illetve regionális politika kifejezést. Pénzügyi szempontból ez a
2000-2006 közötti tervid ő szakban az ún. Strukturális Alapok (ERDF, ESF, EAGGF Guidence
Section, FIFG) és a Kohéziós Alap, a 2007-2013 közötti id őszakban az Európai Regionális Fejlesztési
Alap (ERDF), az Európai Szociális Alap (ESF) és a Kohéziós Alap felhasználását jelenti.
2
A részben átértelmezett, illetve új alapelvek a stratégiai megközelítést és a közösségi politikáknak és
prioritásoknak (versenyképesség, foglalkoztatás) való megfelelést er ősítik. A tagállamok nagyobb
önállósággal, egyben nagyobb felel ősséggel hajthatják végre az operatív programokat. Nem jön létre a
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 133
tagállam és a Bizottság között egy korábbi KTK típusú szerz ődés, és nem kötelező az egész tervid ő-
szak intézkedéseit bemutató program-kiegészít ő dokumentumok készítése sem. A Bizottság csak az
ún. Nemzeti Fejlesztési Stratégiai Referenciakeretet, az operatív programokat, illetve a speciális támo-
gatási konstrukciókat (nagyprojektek, global grant típusú támogatás) hagyja jóvá. A programokban
nem kell rögzíteni a konkrét intézkedéseket, csak a célok elérését szolgáló stratégiát, a célok elérésé-
nek mérésére alkalmas indikátorokat és egy indikatív pénzügyi táblát. A tagállam a támogatások fel-
használásának területi szintjében, ütemezésében, a támogatási konstrukciók megválasztásában megle-
hetősen önálló.
3
A kohéziós politika általános alapelvei közül az intézményrendszer kialakítása szempontjából a legfon-
tosabb a partnerség, a nyilvánosság és átláthatóság alapelve, de az uniós szabályozás tartalmaz kifeje-
zetten az irányítási és ellen őrzési rendszerek kialakítására vonatkozó alapelveket is, mint például a fel-
adatok világos meghatározása és elosztása, a feladatok megfelel ő szétválasztása, vagy az intézmények
működési hatékonysága.
4
A kötelező szerepl ők a 2000-2006 közötti tervid őszakban a Közösségi Támogatási Keret (KTK), a
Kohéziós Alap (KA) és az operatív programok (OP) irányító hatóságai (1H), a kifizet ő hatóságok, a
KTK és OP monitoring bizottságok (MB), illetve az ellen őrzés nemzeti szinten kijelölt intézményei.
A 2007-2013 közötti tervid őszakban már csak az egyes OP-k szintjén kötelez ő az 1H és az MB felállí-
tása. Az adott ország által benyújtott ún. Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) végrehajtására a
tagállamok saját hatáskörben alakítják ki a nemzeti koordináció intézményeit. Minden operatív prog-
ram esetén kötelez ő kijelölni az ún. igazoló hatóságot, mely igazolja, és a Bizottság felé benyújtja a
költségnyilatkozatokat és átutalási kérelmeket, valamint az ún. ellen őrzési hatóságot, mely a nemzeti
pénzügyi ellenőrzési rendszer megfelel ő működéséért felel. Nem kötelez ő, de megnevezett intézmé-
nyek mindkét tervciklusban az ún. „közrem űködő szervezetek" (KSZ), illetve a 2000-2006 között az
ún. „végső kedvezményezettek".
5
Hazánkban a kohéziós támogatásokból származó transzferek már 2008-ban megközelítették a GDP 2%-át,
2011-től várhatóan meghaladják annak 3%-át is. Ha figyelembe vesszük, hogy az állam hazai forrásból
származó fejlesztési kiadásai folyamatosan csökkennek, és az ÁSZ munkatársainak — még a válság el őtt
készített — el őrejelzése alapján sem érik el 2011-re a GDP 2%-át, egyértelm ű, hogy az uniós támogatások
súlya meghatározó az állami fejlesztéspolitikában. A válságra való tekintettel arra számíthatunk, hogy
az uniós források nemzetgazdasági beruházásokon belüli aránya is jelent ősen nő, és várhatóan hazánk-
ban is eléri a 10-15%-ot.
6
A többszintű kormányzással, az „europaizációval", a kormányzás új módszereinek elterjedésével fog-
lalkozó kutatási projektek, kiadványok, konferenciák sorát nehéz lenne felsorolni. A nemzetközi iroda-
lom jó összefoglalását adja Tatar (2009). Nemzetközi szinten is megjelen ő magyar szerz ők Bruszt
László, Ágh Attila, illetve magyar részvétellel lefolytatott kutatási projekt a hatodik EU keretprogram
keretében a NEWGOV projekt.
1994-1999 között Luxemburg és Írország egyetlen NUTS2 régió volt, 2000-2006 között csak Luxem-
burg, illetve 2004-t ől Szlovénia és a balti államok. Ezekben az országokban a területi intézmények ér-
telemszerűen csak javaslattev ői, illetve közreműködői szerepet kaphattak.
8
M ind az 1994-1999 közötti, mind a 2000-2006 közötti tervid őszakban legtöbb támogatást az ún.
I. célterületbe sorolt NUTS 2 szintű régiók kaphattak. A közép-kelet-európai országok teljes területe,
Prága és Pozsony kivételével ide tartozott. 2007-2013 között a legtöbb támogatásra az ún. kohéziós
célterület régiói jogosultak, de támogatást kaphatnak az ún. „phasing out", „phasing in" és az ún. „ver-
senyképesség és foglalkoztatás" régiók is. A kohéziós célterületb ől kikerült a magyar Közép-
Magyarország régió is.
9
A kisebb, kevesebb támogatási kerettel rendelkez ő országokban racionálisabbnak tűnt eleve centralizált
és szervezetileg is koncentrált struktúrát kiépíteni. Azokban az országokban, ahol jelent ősen lecsök-
kent a támogatási keret, a 2007-2013 közötti tervciklusban szintén egyszer űsítették és koncentrálták
az intézményrendszert.
10
A belépéskor csak egyetlen országban, Lengyelországban számítottak a NUTS2 régiók önálló köz-
igazgatási, egyben önkormányzati egységnek, itt azonban a területfejlesztéshez kapcsolódó feladatok
és hatáskörök az önkormányzati és az állami szerepl ők között megoszlottak. Azokban a kis országok-
ban, melyek egész területe felelt meg a NUTS2 szintnek (Észtország, Lettország, Szlovénia, Litvánia),
az eggyel alacsonyabb, NUTS3 szinten nem m űködtek sem állami, sem önkormányzati igazgatási terü-
letegységek.
Szlovákiában az építésüggyel közös a területfejlesztési tárca. Szlovéniában a területfejlesztésért és az
önkormányzatokért felel ős kormányhivatal látja el a koordinációt. Romániában ugyan az NSRK szint ű
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
134 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
koordináció — a balti országokhoz hasonlóan — a Pénzügyminisztérium feladata, de a ROP 1H felada-
tokat a Regionális Fejlesztési Minisztérium kapta.
12
Csehországban ezek az önkormányzati delegáltakból álló regionális fejlesztési tanácsok, míg Len-
gyelországban az önálló regionális önkormányzatok hivatalai.
13
Ugyan 2006 júniusában a fejlesztéspolitikai kormánybiztos feladatául kapta egy ún. fejlesztéspolitikai
törvény előkészítését, amely feltehet ően tartalmazott volna a fejlesztés intézményrendszerére vonatkozó
elő írásokat, és egyben meghatározta volna a kormány mozgásterét, ez a törvény a mai napig nem szü-
letett meg.
14
Amennyiben a kijelölt közrem űködő szervezet más miniszter irányítása alatt állt, vagy a tulajdonosi
jogokat más miniszter gyakorolta, a kijelölést 2008. április 1-ig a fejlesztéspolitikáért felel ős miniszter
az adott miniszterrel közös rendeletben tehette meg, azóta csupán az érintett miniszter véleményének
kikérésével.
15
i ntézményrendszert meghatározó kormányrendelet például az I. NFT végrehajtásának öt éve alatt
ntézményrendszert
kilencszer módosult, míg az eljárásokat szabályozó sokminiszteres rendelet tízszer. Az ÚMFT-hez
kapcsolódóan az alapvet ő szabályokról és intézményekr ől szóló kormányrendeletet két év alatt hétszer,
az eljárási rendeletet ötször módosították.
16
Az uniós szabályozás szerint nagyprojektek az olyan ERFA, illetve KA finanszírozású projektek,
amelyek összköltsége meghaladja az 50 millió eurót, környezetvédelmi beruházás esetén a 25 millió
eurót, és amelyek m ű szaki, gazdasági szempontból nem bonthatók önálló részekre. A támogatás fel-
használásához nagyprojektek esetén az Európai Bizottság jóváhagyása szükséges.
17
Az akciótervek az operatív programok megvalósítására vonatkozó 2 évre szóló programozási és vég-
rehajtási dokumentumok, melyek részletezik, hogy az adott id őszakban az OP-ék mely prioritásaihoz
illeszkedően, milyen támogatási konstrukciókat terveznek megvalósítani. A dokumentum tartalmazza
a kiemelt projektekre vonatkozó legfontosabb információkat is.
18
A kiemelt projekt meghatározása eredetileg úgy szólt, hogy olyan, a Kormány által egyedileg, pályáz-
tatás nélkül jóváhagyott projekt, amelyet az akcióterv nevesítve tartalmaz. Kiemelt projektre az NFÜ,
az érintett miniszterek és a regionális fejlesztési tanácsok tehettek javaslatot. A javaslat elfogadásának
feltétele volt, hogy a projekt országos vagy regionális kiemelt jelent őséggel bírjon, megfeleljen az OP
céljainak és az érintett ágazati vagy regionális stratégiáknak. A projektgazda központi vagy önkor-
mányzati költségvetési szerv, 100%-ban állami tulajdonú vállalkozás, illetve esetleg egyház legyen.
A 2007. októberi módosítás után kiemelt projektre a Kormány bármely tagja tehet javaslatot, és a regi-
onális javaslatok kiválasztását pályázati eljárás el őzi meg.
19
Egy igen visszafogott közelítő becsléssel 2008 végéig közel 2700-2800 milliárd Ft támogatás érték ű
projektjavaslatról döntött maga a Kormány. Ez azt jelenti, hogy a projektszinten megjelen ő közvetlen
kormányzati hatáskör már 2008 végéig kiterjedt a teljes támogatási összeg 30-35%-ára, de a tervid ő-
szak hátralévő részében további kiemelt projektjavaslatok elfogadása is valószín űsíthető. A kiemelt
projektek közé bekerültek olyan témák (sziklafal stabilizáció, szivattyútelep rekonstrukció), amelyek
egyértelmű en ágazati, illetve regionális döntési körbe tartoznának. Az elfogadott javaslatok között
ugyanúgy szerepelnek uniós jóváhagyást igényl ő „nagyprojektek", mint néhányszáz milliós, s őt
100 millió Ft alatti összértékű projektek. A legextrémebb példa egy 542 m hosszú és 3,8 millió Ft-ba
kerülő útszakasz felújítása.
20
Például nálunk a nem kormányzati partnerek aránya a monitoring bizottságokban átlagosan 50-60%,
a balti államokban, Szlovákiában és Romániában 25-33%, míg Lengyelországban, Csehországban
csupán 10-15%. Az ún. társadalmi egyeztetések hazánkban már kiterjednek az akciótervekre, illetve a
meghirdetni kívánt pályázati kiírásokra is. Paradox módon azonban a társadalmi egyeztetésbe bevont
dokumentumok körének b ő vítése is kommunikációs célokat jelez. Az egyeztetés általánossá váló mód-
szere (honlapon való meghirdetés, regisztrációhoz kötött csatlakozás, kötött keretek közötti vélemé-
nyezési lehet őség, rövid átfutási id ő) nem teszi lehető vé az érdemi egyeztetést, és — miután egyformán
kezeli az egyéni és a szervezeti véleményeket — továbbra is sokkal inkább tekinthet ő a tájékoztatás
egyik eszközének, mint a partnerség valós érvényesítésének.
21
A 2000-2006 közötti tervciklusban azokban az országokban, ahol nem egységes programozási doku-
mentumot nyújtottak be, a Nemzeti Fejlesztési Terven alapuló Közösségi Támogatási Keretterv szint-
jén is kötelez ő volt a monitoring és az értékelés, bár az új tagországok esetén — tekintettel a rövid terv-
idő szakra — a 2004-2006 közötti programokra nem kellett közbens ő értékelést készíteni.
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Európai Unió 135
Irodalom
APPLICA—ISMERI—wiiw (2008) Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006
financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 regions. Work package 1:
Coordination, analysis and synthesis. Task 4: Development and achievements in Member States.
htpp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaulation/
Bachtler, J.—McMaster, I. (2005) Implementing Structural Funds in the New Member States: ten Policy
Challenges. Paper prepared for the Sub Rosa Seminar. Roundtable on Benchmarking the Ten New
Member States. Organised by the Scottish Executive EU Office on 12 October 2005. European Poli-
cies Research Centre, University of Strathclyde.
Bachtler, J.—McMaster, I. (2008) EU Cohesion policy and the role of the regions: investigating the
influence of Structural Funds in the new member states. — Environment and Planning C: Government
and Policy. 2. 398-427. o.
Bachtler, J (2009) Can differentiated requirements for different member states be defended? Presentation
of Work Package 11 on the management and implementation of Cohesion policy in 2000-06.
Borbás G. (2007) Közigazgatás korszer űsítése. New public management eszközök a hazai közigazgatás-
ban — teljesítményösztönzés a Nemzeti Fejlesztési Terv hazai intézményrendszerében. Kézirat.
Bruszt, L. (2008) Multi-level Governance — the Eastern Versions: Emerging Pattems of Regional Develop-
mental Governance in the New Member States. — Regional and Federal Studies. 5. 607-627. o.
Charvatova, D.—Charvat, Z. (2009) The Importance and Use of European Structural Funds in the Czech
Republic. — Engineering and Technology. 37. Proceedings of World Academy of Science.
Dabrowski, M. (2007) Implementing Structural Funds in Poland: Institutional Change and Participation
of the Civil Society. http://www.politicalperspectives.org.uk/GeneraVIssues/EPRU-2007-1
Dezséri, K.—Vida, K. (2007) New Modes of Governance in the EU Structural and Cohesion Policy and
the Case of the New Member States. NEWGOV projekt keretében készült összefoglaló tanulmány.
Ferry, M. (2007) Comparing the influence of structural funds programmes on regional development
approaches in Western Scotland and Silesia: adaptation or assimilation?
http://strathprints.strath.ac.uld7810
Forman B. (2005) A magyarországi uniós támogatási rendszer és pályáztatási gyakorlat hiányosságai.
1-2. 23-29. o. —Falu—Város—Régió.
Ganev, G.—Primatarova, A. (2007) Regional Policy: Actors, Institutions and Policy Making Structures in Bul-
garia in Relation to EUMembership. International Conference: Regions in Focus Lisbon, April 3-5, 2007.
Hajnal Gy.—Gajduschek Gy. (2002) Hivatali határok — társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony köz-
igazgatás módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest.
Heil P. (2005) Új kezdet el őtt. Az Európai Unió strukturális és kohéziós támogatásai Magyarországon.
3-4. oldalszám. —Falu—Város—Régió.
Hermann-Pawlowska, K. (2008) Towards Multi-level Governance under EU Cohesion Policy in Poland.
http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/270508papers.asp
Horvat, A. (2005) Why does Nobody Care About Absorption? Working Paper No. 258/2005 WIFO,
Wien.
Ionita, S. (2006) EU Funds Absorption: Institutional and Budgetary Strains in CEE. Case Study — Ro-
mania. http://www.regional-studies-assoc.ac.uldevents/leuven06
Kozak, M.W. (2006) Managing European regional policy in Poland in the initial period after the acces-
sion. http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/080606papers.asp
A Közösségi Támogatási Keret intézményrendszerének félidei értékelése. (2006) Záró-tanulmány. EX
ANTE Tanácsadó Iroda — HBF Hungaricum Gazdasági, Tanácsadó és Szolgáltató Kft. — MEGAKOM
Stratégiai Tanácsadó Iroda — Innov Hungaricum Gazdasági Tanácsadó és Szolgáltató Kft., Budapest.
www.nfu.hu
Kulmann Á. (2007) A nemzeti fejlesztési tervr ől publikált elemzések, értékelések. — KÖZ— GAZDASÁG. 1.
149-156. o.
Lóránd B. (2008) Regionális fejlesztések értékelésének problematikája az Európai Unióban. — Lengyel L-
Lukovics M. (szerk.) Kérdő jelek a régiók gazdasági fejlődésében, JATEPress, Szeged. 153-166. o.
McMaster, I. (2004) From Regional Deficit to Institutional Overload? — Regional Policy in the Czech
Republic European Policies Research Centre, Glasgow. http://www.eprc.strath.a.c.uldeprc/Documents/pdf files
Molle, W. (2006) Evaluating the EU cohesion policy; Is the system appropriate? Has the policy deliv-
ered the results it was supposed to do? Has it done so without wasting money? What can be done to
improve it? http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/eventsíleuven06
Perger Éva : Az EU kohéziós politika kormányzati irányításának magyar sajátosságai.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 119-136. p.
136 Európai Unió TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
MTA VGK (2008) Monitoring jelentés az Európai Unióhoz 2004-2007-ben csatlakozott tízek teljesít-
ményéről. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest. www.vilaggazdasagi.hu
Musialkowska, L—Sapala-Gazda, M. (2007) Policy Network and Institutional Gaps in European Union
Structural Funds Management in Poland. http://www.regional-studies-assoe.ac.uk/events/lisbon07/papers
Nakrosis, V. (2003) Managing EU Funds M the Candidate Countries: Administrative Organization and
Resource Distribution. — Funck, B.—Pizzati, L. (eds.) European Integration, Regional Policy, and
Growth. The World Bank. 201-217. o.
Nakrosis, V. (2008) Effectiveness of implementing the EU cohesion policy in Lithuania. Paper for the
Fourth Pan-European Conference on EU Politics of the ECPR, Vilnius. 16 September 2008.
http://www.j hubc.it/ecpr-riga/virtualpaperroom/120.pdf
Perger É. (2008) Az „Alapok" mellé épült ház. Kézirat. ECOSTAT, Budapest.
Perger É. (2009) Az EU kohéziós támogatások felhasználásának intézményrendszere és a forrásfelhasz-
nálás hatékonysága, eredményessége. ECOSTAT — Kormányzati Gazdaság- és Társadalom-stratégiai
Kutató Intézet, Budapest. www.kozigkut.hu
Scherpereel, J.A. (2006) Europeanization, cohesion policy, and regional development in the European
Union's new eastem periphery. Paper presented at the Meeting European Union and the Old Peripher-
ies. Europeanization Patterns in Representation and Administration, 16-18 May 2006. Florence.
Shötz-Sobczak, A. (2005) Poland struggling with the Structural Funds. www.isn.ethz.ch/isn/Digital-
Library/Publications
Szaló P. (2006) Az alap mellé épült ház. Az EU kohéziós politikájának hatása a hazai eszköz- és intéz-
ményrendszerre. — Falu—Város—Régió. 1. 7-10. o.
Taylor, S.—Bachtler, J.—Rooney, M.L. (2001) Implementing the New Generation of programmes: Project
Development, Appraisal and Selection. IQ Net Thematic Paper 7.2, University of Strathclyde, Glasgow.
Tatar, M. (2009) The Impact of the European Union Regional Policy on Sub-National Mobilisation in a
Unitary State: The Case of Estonia. http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/leuven09/papers
Wostner, P. (2008a) The Micro-efficiency of EU Cohesion Policy. European Policy Research Paper 64.
European Policy Research Centre, University of Strathclyde, Glasgow.
Wostner, P. (2008b) How to make Cohesion Policy better: speculation on possible improvements.
http://papers.ssm.com/sol3/cf dev/AbsByAuth.cfm?per_id=874610