Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009 s2 Kitekint ő 213
A FEJLESZTÉSPOLITIKA SIKERESSÉGÉT EL Ő-
SEGÍTŐ TÉNYEZŐ K ÉS A KOHÉZIÓS ORSZÁGOK
TAPASZTALATAI MAGYARORSZÁG SZÁMÁRA'
(Factors Supporting the Success of Development Policy and
Experiences of Cohesion Countries for Hungary)
LÓRÁND BALÁZS
Kulcsszavak:
fejlesztéspolitika kohéziós országok támogatások
A Európai Unió kohéziós országainak felzárkózási tapasztalatai alapján érdemes levonni a megfelel ő
következtetéseket Magyarország számára is: a kohéziós politika eszközrendszere mellett egyéb gazda-
ságpolitikai, szabályozási lépésekre és fejlesztési programokra is szükség van a sikeres felzárkózáshoz,
mint például a következetes makrogazdasági stabilitást támogató költségvetési és monetáris politika
folytatása; a rendelkezésre álló fejlesztési források koncentrációja; az emberi erő forrás fejlesztés el őny-
ben részesítése; társadalmi konszenzuson alapuló struktúrapolitika és hosszú távú fejlesztési stratégia
végrehajtása; a bürokrácia hatékonyságának er sítése és az intézményrendszer fejlesztése.
ő
Bevezet ő
Az elmúlt évtizedekben a kohéziós politika bizonyos területeken sikereket, míg
más szinteken kudarcokat ért el (Horváth 2006), miközben a területi egyenl őtlensé-
gek növekedése megkérdőjelezhetetlen az Európai Unió 15 régi tagállamában. Bár
számos esetben találkozhatunk sikertörténetekkel a felzárkózás területén nemzeti
(pl. Írország) és regionális szinten, még mindig jelent ős számú régió min ősíthető
sikertelennek a konvergencia szempontjából. Az EU27 országai tekintetében az
EU/EK történetének eddigi legnagyobb egyenlőtlenségei jelennek meg. Az EU dön-
téshozóinak már nem csak az észak—dél megosztottsággal kell foglalkozniuk, ha-
nem szem elő tt kell tartaniuk a kelet—nyugati differenciáltságot is. Az igazi kihívást
az jelenti az Unió számára, hogy egyrészt el ő kellene segíteni a gazdasági növeke-
dést és a hatékonyság er ősítését, másrészt nagymértékben szükséges volna a bels ő
kohézió erő sítése. Bizonyos szempontból jó helyzetben van az EU, mivel az elmúlt
15-20 év fejlesztési programjainak gyakorlata, különösen a felzárkózó régiók ta-
pasztalata felhasználható az újonnan csatlakozott államok esetében. Így a kohéziós
politika első időszakára jellemző saját tapasztalatokból történ ő tanulás („learning by
doing") helyett az új tagállamokban a régi tagországok tapasztalataiból való tanulás
(„leaming from others") kerülhet el őtérbe (Bradley et al. 2005). Kérdés, hogy vajon
a kohéziós országokban sikerrel megvalósított intézkedéseket mennyiben lehet az
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
214 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
újonnan csatlakozott országokban alkalmazni, adaptálni (Maurel 2006). Az min-
denesetre biztos, hogy érdemes áttekinteni a kohéziós országok tapasztalatait, és
ezek alapján megfogalmazni olyan általános elveket, amelyek a fejlesztéspolitika
sikerességét biztosíthatják.
A kohéziós országok tapasztalatai
A kohéziós országok az Európai Unión belül különböző tapasztalatokat mutatnak
fel a konvergencia területén, ugyanakkor egyértelm űen bizonyítható a felzárkózás
országos szinten 1986 és 2000 között. Míg a négy ország GDP-je átlagosan az EU
65%-án állt 1986-ban, addig 1999-ben már 79%-ra növekedett (Bocsor et al. 2000).
(A konkrét növekedési rátákat lásd az 1. táblázatban.) Más elemzések szerint is az
1990-es évek során a kohéziós országoknál megfigyelhet ő a felzárkózás nominális
és monetáris szempontból is, így a négy országból három a Gazdasági és Monetáris
Unió alapító tagja is lett, egyedül Görögország maradt le ebben a tekintetben (Rácz
2007). Sok szempontból tehát sikerként könyvelhet ő el az ezen országoknak jutta-
tott források hasznosulása.
1. TÁBLÁZAT
A kohéziós országok GDP-jének évi százalékos növekedése az
EU-átlag százalékában (változás)
(The Growth Rate of the GDP of the Cohesion Countries [EU average = 100%])
Időszak Görögország Írország Portugália Spanyolország
1961-1973 177 92 144 150
1974-1985 85 190 110 95
1986-1990 36 139 167 136
1991-1995 80 413 120 87
1996-2000 133 404 142 138
Forrás: Bocsor et al. (2000, 941) alapján saját szerkesztés.
Kezdetben a kohéziós országok csatlakozása után a hirtelen tapasztalt nyitottság és
az egyre erősödő versenyhelyzet káros következményei domináltak (kisebb visszaesés
volt tapasztalható), majd a méretgazdaságosságból fakadó el őnyök miatt ezek az
országok is sokat profitáltak a közös piacból. A felzárkózás, vagyis a konvergencia
folyamata lassú és egyenetlen volt. Csak Írország jelentett kivételt, amely 1997-re
elérte az EU15 egy főre jutó jövedelmi átlagát, majd tovább növekedve 2002-re az
Unió négy legfejlettebb országának egyike lett (Halász et al. 2005). A kohéziós or-
szágok közül tehát egyedül Írországnak sikerült csatlakoznia a fejlettségi szempont-
ból vezető csoporthoz (az egy főre jutó GDP vásárlóer ő-paritáson mérve), a másik
három ország gyengébb fejlettségi szinten maradt a 2004-es adatokat figyelembe
véve (Barry 2000; Maurel 2006). Mindezekből is egyértelmű, hogy a konvergencia
megvalósulása nem tekinthet ő automatikusnak (Pauker 2003). A szakirodalomban
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009 s2 Kitekint ő 215
legtöbbször Írország példáját emelik ki, mint amely sikeresen zárkózott fel az EU-
átlaghoz és bekerült a legfejlettebb államok közé.
A kohézió folyamata számos tényez ő együttes hatásának köszönhet ő, mindezek kö-
zül nehéz a Strukturális Alapok hatásának kisz űrése, számszerűsítése. További fontos
tényező volt a felzárkózás kapcsán a kereskedelmi kapcsolatok b ővülése, a működő
tőke beáramlásának növekedése és a strukturális reformok hatása. Az országok fel-
zárkózása ellenére a differenciáltság az adott országon belül továbbra is fennmaradt a
régiók szintjén, így ezen a területen a regionális politika kevésbé tekinthet ő sikeresnek
(Halász et al. 2005). Vagyis a felzárkózás, növekedés során itt is inkább stabilizálód-
tak, vagy még jobban elmélyültek a területi egyenl őtlenségek, melyek mérséklése
további feladatot jelent majd ezeknek az országoknak és az Európai Uniónak is.
A felzárkózás egyik fontos alapeleme volt az uniós pénzügyi transzferek megjele-
nése a kohéziós országokban. Az Európai Unió fontos célja, hogy a fejlettségben
elmaradott tagállamok számára pénzügyi forrásokat biztosítson. Az 1990-es évek-
ben az uniós támogatások a kohéziós országok éves GDP-jének 2-3%-át jelentették,
mindez a beruházások szempontjából majdnem 20%-ot tett ki. Ebb ől a forrásból
komoly fizikai infrastruktúra-fejlesztéseket hajtottak végre ezek az országok,
továbbá regionális fejlesztéseket, illetve az emberi erő forrás fejlesztését finanszí-
rozták. Fokozatosan egyre nagyobb hangsúlyt kapott a harmadik terület, számos
oktatási, képzési program valósult meg, mivel a fizikai infrastruktúra elmaradottsága
mellett korábban komoly versenyhátrányt okozott a lakosság iskolázottságának és
képzettségének elmaradottsága a többi EU tagállamhoz képest. A négy országon
belül a legtöbb forráshoz jutó régiókban a növekedés átlagosan egy százalékponttal
meghaladta a többi régió átlagos növekedési ütemét, vagyis a felzárkózás irányába
történt elmozdulás. Emellett jelent ősen nőtt a munka termelékenysége is az említett
országokban. A leglátványosabb fejl ődést a fejlesztések hatására a fizikai infrastruk-
túra területén érték el a kohéziós országok. A humán er őforrás, a munkaer ő képzett-
ségi színvonala az EU átlagához képest még mindig elmarad Görögországban, Spa-
nyolországban és Portugáliában. Írország itt is kivételnek számít, mivel jelent ős fejlő-
dést tud felmutatni ezen a területen is; ahogy a tudásalapú társadalom kialakításában
is ez az ország érte el a legnagyobb el őrelépést. Írország egyre nagyobb összegeket
költ a fejlesztéspolitikára, de ezeknek egyre kisebb részét adja az Európai Unió, pél-
dául az ír GNP 6,8%-át jelentő hároméves (2000-2002) fejlesztési programban az EU
hozzájárulása már csak 0,6% volt. A három éves id őszak végére a GNP a fejlesztések
hatására 3%-kal lett magasabb, mint amekkora anélkül lett volna (nettó hatás). A ko-
rábban jellemző hagyományos íparágakat megmenteni szándékozó programok helyett
egyre inkább előtérbe kerültek a horizontális elv alapján felépül ő fejlesztési intézke-
dések (és a regionális fejlesztési programok), amelyek célja az emberi er őforrás fej-
lesztése, a K+F és az innováció támogatása, a tudásalapú társadalom kialakításának
elősegítése volt. Összességében vizsgálva az EU támogatásait, megállapítható, hogy
az EU GDP kb. 0,4%-át költötték az említett id őszakban a kohéziós politikára, ami
komoly növekedés-generáló hatást tudott elérni ezekben az országokban; és olyan
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
216 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
területek finanszírozását vállalta fel részben, amelyekre a folyó kiadások terhe mellett
általában nincs elegend ő forrás (Palócz 2005).
A Sapir-jelentés e a kohéziós országok felzárkózásával kapcsolatban kiemeli, hogy
az adminisztráció színvonala központi befolyásoló szereppel rendelkezik nem csak
az egyes régiók gazdasági növekedése kapcsán, hanem az uniós politikák szempont-
jából is, mivel az alacsony színvonalú adminisztrációval rendelkez ő térségek számára
gyakran problémát okoz a fejlesztési források megfelel ő felhasználása. A helyi ténye-
zők mellett fontos befolyásoló jellegzetesség a makrogazdasági stabilitás és a meg-
felelő közfinanszírozási rendszer is, amelyek szintén hatással vannak egy régió fel-
zárkózására. Görögország és Írország nem sok jelét mutatta a felzárkózásnak egé-
szen addig, amíg mindkét országban meg nem valósították a makrogazdasági stabi-
lizációt és a strukturális reformokat (Sapir et al. 2003). Az ír modernizációhoz pél-
dául nagymértékben hozzájárultak a megfelel ő politikai döntések és a magas haté-
konyságú állami intézmények (Pauker 2003). Mindezek hatással voltak a külföldi
tőkebefektetésekre is, amelyek mindkét ország számára a felzárkózás legfontosabb
tényezőjét jelentették. Írország jó példaként emelhet ő ki, mint olyan ország, ahol az
EU-s fejlesztési forrásokat olyan iparágakba fektették, amelyek komparatív el ő-
nyökkel rendelkeznek. Ennek ellenpéldájaként említhet ők azon térségek, ahol olyan
K+F intenzív szférába fektették a fejlesztési pénzeket, amelyekre a helyi lakosság
képzettség szempontjából nem volt felkészülve, így nem sikerült gazdasági növeke-
dést el őidézni (Sapir et al. 2003). Tehát a fejlesztési források mellett egyéb ténye-
zők, a gazdaságpolitikai környezet és a külföldi befektetések is komoly szerephez
jutottak a felzárkózási folyamatban.
Az egyes tagállamok számára az integrációhoz tartozás minden esetben kényszerít ő
erőként jelentkezett, ugyanakkor a nemzeti válaszok igen eltér őek voltak, az orszá-
gok szintjén (például az intézményi struktúrák kapcsán) a mai napig jellegzetes kü-
lönbségeket figyelhetünk meg (Horváth 2001b). Összességében a felzárkózás
szempontjából Írország és Spanyolország tekinthet ő a legsikeresebbnek, ugyanak-
kor Görögország és Portugália kapta a legtöbb forrást az EU-tól a konvergencia
beindítása érdekében (Borkó—Oszlay 2007).
Magyarország lehetőségei, kilátásai
Az EU-tagságból fakadóan a 2004-2006-os id őszakra a magyar kormánynak is
kötelezettsége volt, hogy hároméves fejlesztési tervet hozzon létre. A terv elkészítése
komoly kihívást jelentett, mivel az államigazgatás nem volt felkészülve az EU-
követelményeknek megfelelő munkára. Az EU nem fogadta el a források elosztásá-
nak eredeti, regionális koncepcióját, ezért az öt operatív programból egyet Regionális
Fejlesztés Operatív Programnak neveztek el, amely tematikus intézkedéseket tar-
talmazott, és ennek a programnak az irányító hatósága is országos hatáskör ű intéz-
mény lett (a Nemzeti Területfejlesztési Hivatal) (Szentes et al. 2006). A legutóbbi
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009 s 2 Kitekint ő 217
előcsatlakozási alapokból elsajátítható tapasztalat korlátozott, mivel azok a fejlesz-
tési programok (PHARE, SAPARD, ISPA) kevéssé voltak hasonlatosak a nemzeti
fejlesztési tervezés integrált megközelítéséhez. Ráadásul ezek nagyságrendje, illetve
az újonnan csatlakozott volt szocialista országok számára nyújtott fejlesztési prog-
ramok keretösszege jóval alacsonyabb volt ezen országok GDP-jében mérve, mint a
korábbi csatlakozások során ilyen célra allokált források (Bradley et al. 2005). Ez
az időszak mindenképpen egy nagyon fontos tanulási periódusnak minő síthető az
ország számára, ami hasznos tapasztalatokkal szolgált.
A támogatási összegek alapján megállapítható, hogy a 2004-ben csatlakozott
országok GDP-jük arányában jóval kevesebb fejlesztési forráshoz jutottak, mint
Spanyolország és Portugália csatlakozásukkor. Az EU-tól megszerezhet ő források
nagyságrendje optimális esetben elérte a 1,5-2%-ot (Erdős 2006). Így a tíz új tagál-
lam esetén a megszerezhet ő források nagysága alacsonyabb az elvártnál, éppen
ezért a beavatkozások hatása a gazdasági növekedésre várhatóan csekély marad.
Mindez azzal magyarázható, hogy számos aggodalom fogalmazódott meg az új
tagállamok abszorpciós képességével kapcsolatban (Bouvet 2003; Tétényi 2005).
Természetesen emellett az uniós költségvetés kapcsán megjelent érdekkonfliktusok
is szerepet játszottak a fejlesztési források elosztásánál.
2. TÁBLÁZAT
A Strukturális Alapok forrásai a hazai költségvetésben (és a GDP %-ában)
2004-2006 között
(Subsidies of the Structural Funds in the Hungarian Budget [in HUF and
in the Percentage of the GDP] in the 2004-2006 Period)
Strukturális Alapok
Közösségi Hazai társ-
Összesen
támogatás finanszírozás
millió euró 1996 700 2696
milliárd forint* 499 175 674
előirányzat a hazai
költségvetésben
2004 119,0 38,0 157,0
(a GDP %-ában) 0,58 0,19 0,77
2005 169,9 54,3 224,2
(a GDP %-ában) 0,80 0,26 1,06
2006 220,1 70,3 290,4
(a GDP %-ában) 1,00 0,32 1,32
* 250 forint/euró árfolyamon kalkulálva.
Forrás: Voszka (2006, 18).
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
218 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
A támogatási rendszer hazai kiépülése, amelyen belül a Strukturális Alapok és a
Kohéziós Alap csak két forrásként jelenik meg, 2004-re a GDP 1,3%-át eredményez ő
újraelosztáshoz vezetett Magyarországon, mindebb ől a Strukturális Alapok kereté-
ben érkezett közösségi támogatás 0,58%-ot 3 tett ki (Voszka 2006). Ez egy igen ala-
csony arányt jelent, még akkor is, ha 2006-ra már elérte az 1%-ot. A 2. táblázatban
az I. NFT-re vonatkozó adatok találhatók, amelyek még a tervezett kifizetések
nagyságát mutatják. Dilemmát okozhat annak megítélése, hogy vajon ezek a forrá-
sok mennyire jelentenek elegend ő fejlesztési pénzt az országnak, avagy a nemzeti
jövedelemhez viszonyított arányuk alapján mennyire lesznek képesek tényleges
fejlesztési, felzárkóztatási hatást gyakorolni a hazai gazdaságra, társadalomra.
Az EU-s források sikeres felhasználásának kritériumai
Magyarország számára
Magyarország az Európai Unióhoz történ ő csatlakozása után hozzáférhetett a
Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap különböz ő forrásaihoz. A magyar gazdaság
és társadalom számára fontos körülmény, hogy az EU milyen nagyságrend ű fejlesz-
tési forrásokat irányzott el ő Magyarország számára, illetve a hozzáférés milyen
feltételek mentén volt lehetséges. Továbbá szintén dönt ő jelentőségű az is, hogy
ezek a források hatékonyan hasznosuljanak, amihez szükséges az egyes térségek
(régiók) abszorpciós képességének növelése. Mindehhez megfelel ő cél-, eszköz- és
intézményrendszernek kellett rendelkezésre állnia. A küls ő tényezők leginkább
adottságként kezelend ők, a belső gazdasági alkalmazkodás viszont komoly feladatot
jelentett, amihez stratégiára volt szükség (Losoncz 1999). Mindemellett biztos, hogy
nem lehet cél önmagában a kohéziós politika támogatásainak megszerzése, ennél
sokkal fontosabb, hogy a belső erőforrások mobilizálása megtörténjen, és a régiók
felkészülten vegyék fel a versenyt (Horváth 2007) a mára már közel 500 milliós
népességű piacon. Amennyiben egy régió kizárólagosan az EU támogatásaitól várja
a fellendülést, akkor várhatóan nem lesz képes relatív pozíciój án javítani (Horváth
2004). Ezért is olyan fontos, hogy a kohéziós politika mellett milyen nemzeti prog-
ramok indulnak az egyes országokban.
A hazai közvéleményben kialakult az a nézet, hogy az EU-s források várhatóan
komoly növekedési többletet fognak eredményezni Magyarországon. Mindezt a
különböző modellszimulációk alá is támasztották (EC 2007). Ugyanakkor a tényle-
ges növekedési hatást a hasznosulás hatékonysága is befolyásolni fogja, melyre
hatással van számos tényez ő . A legtöbb ökonometriai elemzés alapján a Strukturális
Alapok és a Kohéziós Alap forrásai a növekedés és felzárkózás szempontjából az
előzőekkel ellentétben igencsak szerény hatást gyakorolnak a hazai gazdaságra.
A kimutatható hatások nagymértékben függnek a forrásokat fogadó ország jellemz ői-
től (MNB 2006). „A Strukturális Alapokhoz való hozzáférés és a források hatékony
felhasználásának el őfeltételeit azonban Magyarországon is meg kell teremteni."
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009111 2 Kitekint ő 219
(Horváth 2001a, 19) Emellett azt is ki kell emelni, hogy az EU törekvései önma-
gukban nem elégségesek a konvergencia megvalósításához, szükség van az ezeket
támogató nemzeti politikákra, amelyek megfelelő környezetet teremthetnek a befekte-
tések számára és a humán t őke növelésére (Sapir et al. 2003). Mindezekb ől kitűnik,
hogy a fejlesztési források csak szükséges, de nem elégséges összetev őjét jelentik a
növekedésnek.
Magyarország sikeres felzárkózásának megvalósítása érdekében a következ ő
szempontok a legfontosabbak:
1) Fegyelmezett gazdaságpolitika megvalósítása szükséges, ezen belül is leg-
inkább makrogazdasági stabilitást támogató költségvetési és monetáris poli-
tikát kell folytatni, illetve a külkereskedelmi politika nyitottságát érdemes
növelni. Emellett fontos szerepe van a nemzeti regionális támogatások
proaktív eszközeinek is (MNB 2006). Ezek a kormányzati cselekvési prog-
ramok részét kell, hogy képezzék.
2) A megfelelő prioritások érdekében történ ő forráskoncentráció4 elengedhe-
tetlen (Stierle 2004; Czuriga 2008), melynek persze természetes velejárói (a
Williamson hipotézis' szerint is) az er ősödő területi egyenl őtlenségek. Elő-
ször az ország felzárkóztatása lehet csak a cél, kés őbb érdemes a forrásokat
inkább a regionális egyenl őtlenségek mérséklésére összepontosítani (MNB
2006). A felzárkózás közben egyes tagállamokban így el őfordulhat, hogy
növekednek az egyenl őtlenségek, ilyenkor a nemzeti politikáknak kell eny-
híteni ezeket a hatásokat (szociálpolitikai eszközök, munkaer ő-piaci és bér-
politikai beavatkozások stb.) (Sapir et al. 2003). Továbbá nem érdemes a fej-
lesztési támogatásokból a gazdasági aktivitás egyenletes ágazati szint ű elosz-
tásának kezdeményezése sem, mivel ez sem vezet pozitív eredményekre.
Éppen ezért nem szabad mesterségesen létrehozni növekedési pólusokat,
mivel így a természetes agglomerációs hatások gyengülhetnek (MNB 2006).
Ehhez kapcsolódik az is, hogy a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap
nyújtotta támogatásokat érdemes minél nagyobb volumen ű projektekre köl-
•6
tem , mert így a tranzakciós, adminisztrációs költségek csak kis tételt jelen-
tenek a teljes projekten belül, nem úgy, mint a kis méret ű projekteknél, ahol
a kettős ellenőrzés miatt indokolatlanul nagy az adminisztrációs teher (NFH
2005). Fontos tehát a piaci struktúrák er ősítése, és nem érdemes mestersége-
sen kevésbé életképes koncentrációkat létrehozni, mivel ezek nem váltják be
a hozzájuk fűzött reményeket.
3) A beruházások megfelel ő összetételét kell kialakítani, vagyis megfelel ő
egyensúlyt kell találni a fizikai infrastruktúra, az emberi er őforrások és az
üzleti környezet fejlesztése között. A fizikai infrastruktúra kiépítése szüksé-
ges, de ez akár növelheti is az egyenl őtlenségeket, mivel elvonhatja a meg-
lévő termelési tényez őket a kevésbé fejlett régióktól (MNB 2006). A célterü-
letek közül nagy jelentősége van a K-FF-nek, a képzett munkaer őnek és az
infrastruktúrának; ezeket egyidej űleg szükséges fejleszteni, hogy egyik se
szabjon gátat a tudásalapú innovatív gazdasági struktúrák kialakulásának.
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
220 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
Ugyanakkor az alapinfrastruktúra kiépítése után — az ír példát követve —
érdemes minél nagyobb forrásokat koncentrálni a humán erő forrás fejlesztésére
(oktatás és továbbképzés) (Palócz 2005; Applica 2007). Például hasznos lehet
a hátrányos helyzetű emberek bevonása a fels őoktatásba, a technológia-
kezelési képességek erősítése és a kutatás-intenzív humán t őke generálása
(MNB 2006). A legjelentő sebb eredményeket azon térségek tudják felmutatni,
amelyek nem a hagyományos fizikai infrastruktúra fejlesztésére koncentráltak,
hanem a modern területfejlesztési hajtóer őkre helyezték a hangsúlyt, úgy mint
emberi erőforrás fejlesztése, innováció, üzleti szolgáltatások er ősítése, modern
iparszervezési megoldások alkalmazása (Horváth 2004). Az üzleti környezet
fejlesztésének hátrányai közé sorolható a holtteher-veszteség', a diszlokációs
hatáss és a helyettesítési hatás'. A holtteher-veszteség leginkább úgy kerülhet ő
el, hogyha az induló KKV-ket, a technológiai váltást megvalósítókat, a K-FF
tevékenységet végz őket és az emberi er őforrás képzését támogatják (MNB
2006). Ezen beavatkozások finanszírozása nem szoríthatja ki a hazai beruhá-
zásokat (Sapir et al. 2003). A számos terület között tehát megfelel ő arányokat
kell meghatározni, és mindemellett az emberi er őforrás fejlesztését (oktatás,
képzés) szükséges el őnyben részesíteni.
4) Az állami bürokrácia hatékonysága szintén kritikus ezen a területen (Hurst
et al. 2000). A pályázati rendszerek üzemeltetése érdekében szakértelemmel
rendelkez ő bürokratákra van szükség. A fej lesztéspolitika hatékonyságát je-
lentősen limitálhatja a döntéshozási kompetenciák decentralizációja (MNB
2006). Az 1988-as reformok következményeképpen az Európai Bizottság-
nak nincs közvetlen ráhatása a támogatott projekt kiválasztásának folyama-
tára és a fejlesztések végrehajtására. A megfelel ő intézményrendszer (illetve
az ehhez kapcsolódó képzett szakembergárda) fontossága így központi és
helyi szinten is alapvet ő, mivel a fejlesztési források hatékony, gördülékeny
felhasználásához, a programok végrehajtásához ez mindenképpen szükséges
(Bouvet 2003; Palócz 2005). Érdemes lenne csökkenteni a bürokráciát ezen
a területen is, de itt is egy trade-off-al kerülünk szembe az egyszer űség és az
elszámoltathatóság kapcsán. A régiók versenyképességét továbbá jelent ősen
befolyásolják azok az igazgatási feltételek, amelyek jellemz őek egy adott
térségre. A közigazgatás, a helyi adminisztráció mind fontos katalizátorként,
moderátorként működhet közre a helyi versenyképesség kialakításában. En-
nek kapcsán érdemes lenne megvizsgálni, hogy vajon a rendszer átalakítása,
modernizációja mennyiben köt ődik az uniós fejlesztési támogatásokhoz,
vagy inkább önállóan kellene kezelni a magyar közigazgatás modernizáció-
jának kérdéskörét (Pálné Kovács 2007). Mindezek a tényezők az EU fejlesz-
tési forrásainak felhasználásánál is fontosak. A strukturális politika haté-
kony végrehajtása érdekében szükséges a nemzeti regionális politika szerve-
zetrendszerének korszer űsítése is (Horváth 2007). Az adminisztráció felada-
tai szerteágazóak egy közpolitikai rendszer m űködtetése során, éppen ezért
hatékonyságának fontossága megkérd őjelezhetetlen.
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009 s2 Kitekint ő 221
5) Különösen fontos lenne hazánkban a konvergencia-programhoz kapcsolódó
intézkedések, reformok w és a fejlesztéspolitikai stratégia elfogadásakor tár-
sadalmi konszenzust kialakítani, mivel ekkor biztosítható a döntések
végigvitele (NFH 2005). A kohéziós politika a korábbiakban csak akkor vál-
totta be a hozzá fűzött reményeket, ha a támogatások felhasználásakor több
évtizeden keresztül következetes strukturális politikát érvényesítettek az adott
országban (Horváth 2004). A célrendszerek konzekvens kialakítása érdekében
a legjobb, ha egy stratégia készül, amelyb ől mindig levezetik az aktuális fej-
lesztéseket, és így nem aprózódnak el ezek a források (Palócz 2005).
6) Magyarországnak a sikeres forrásfelhasználás érdekében mindenképpen
meg kellett ismernie az EU bürokráciáját, fontosak a személyes kapcsolatok
is, de emellett a hatalmas ismeretanyag elsajátítása is kihívást jelentett (Far-
kas 1997). Ez egyben egy komoly tanulási folyamatot igényelt (Kengyel
2003), amely nem ért véget a csatlakozással.
7) Az anyagi tényezőkön túl más faktorok is fontos szerepet játszanak a felzár-
kózásban. Általában a történelemben a felzárkózás sikeréhez nagyban hozzá-
járult az is, hogy a nemzetközi gazdasági vagy politikai szerencse a felzárkó-
zásra intellektuálisan felkészült társadalmat ért, éppen ezért fontos, hogy az
emberi értékek fontossága is megjelenjen, még ha egy társadalom anyagiak-
ban szegény is (Kozma 1999).
A korábban bemutatott felzárkózási sikerek (és kudarcok) kapcsán figyelembe
kell venni, hogy a négy kohéziós ország fejlesztéspolitikájának eredményessége alapján
néhány általános következtetés, tanulság megfogalmazható Magyarország számára is
(Palócz 2005); ugyanakkor nem minden tapasztalat alkalmazható az újonnan csatla-
kozott országokban. Például Írország egy nagyon kis terület ű és népességű
(3,8 millió fó) ország, amely centralizált közigazgatással rendelkezik, ezért soha nem
került szembe olyan jelenségekkel, amelyek jellemz őek Lengyelországban, Romániá-
ban vagy akár Magyarországon. Ráadásul Írország már 17 éve tagja volt az EU-nak,
amikor a Strukturális Alap igazán jelent ős támogatásai elérték az országot, jól kiépí-
tett piacgazdasági rendszerrel rendelkezett, és az állami finanszírozású programok
átláthatóságát már az EU pénzügyi támogatásai el őtt is biztosították (Bradley 2005).
Az igazán hatékony eszközrendszert a különböz ő politikák együttesen alkotják,
úgy mint a befektet ők és a kisvállalkozók számára vonzó gazdasági környezet ki-
alakítása, kockázatvállalásra hajlandó vállalkozói magatartás támogatása, a helyi
komparatív el őnyök feltárása és kihasználása, hatékony közlekedési és távközlési
infrastruktúra, jó finanszírozási lehet őségek, magasan képzett rugalmas munkaer ő
biztosítása, a beruházás és a fogyasztás közötti megfelel ő egyensúly megteremtése
(Boldrin 2006). Ezek a tényez ők képesek egy ország felzárkózásához hozzájárulni.
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
222 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
Összegzés
A kohéziós országok gyakorlata számos jellegzetességre ráirányította a figyelmet,
az ír és spanyol sikeres (illetve a görög és portugál kevésbé sikeres) felzárkózás
mögötti legfontosabb tapasztalat, hogy önmagában az EU-ból érkez ő fejlesztési
források nem elegend őek, számos országos szintű támogató intézkedésre és megfe-
lelő gazdaságpolitikára van szükség. Az EU fejlesztési forrásai lehetőséget adnak
Magyarország számára a felzárkózásra, bár a források nagyságrendje alacsonyabb a
korábban vártnál.
A bemutatott szakirodalmi vizsgálatok, elemzések tanulmányozása után kijelent-
hető, hogy Magyarország felzárkózása érdekében a kohéziós országok tapasztalatai
alapján egyértelműen szükség van a kohéziós politika eszközrendszere mellett
egyéb gazdaságpolitikai, szabályozási lépésekre és fejlesztési programokra is, mint
például a következetes makrogazdasági stabilitást támogató költségvetési és mone-
táris politika folytatása; a rendelkezésre álló fejlesztési források koncentrációja; az
emberi erőforrás fejlesztés el őnyben részesítése; társadalmi konszenzuson alapuló
struktúrapolitika és hosszú távú fejlesztési stratégia végrehajtása; a bürokrácia haté-
konyságának er ősítése és az intézményrendszer fejlesztése. Mindezek csak együtte-
sen lehetnek eredményesek.
Jegyzetek
A kutatás elkészítését támogatta az Oktatási és Kulturális Minisztérium Deák Ferenc Ösztöndíja.
2
Az André Sapir (2003) nevével fémjelzett tanulmány, amely az Európai Bizottság felkérésére készült,
az EU USA-tól való lemaradásának vizsgálata és a megfelel ő megoldások felvázolása érdekében szin-
tén számos szempontból foglalkozott a regionális politikával.
Viszonyítási alapként említhet ő a kutatási és fejlesztési kiadások és a társasági adóbevétel aránya 2006-
ban: 0,9%; illetve 1,9% (Voszka 2006).
4
Az eddigiekben (2000-ig) a regionális fejlesztésekre felhasznált 250 milliárd ECU támogatás eredmé-
nye nem túl meggy őző, mivel a területi egyenl őtlenségek kapcsán csak lassú mérsékl ődést tapasztalha-
tunk. Ennek egyik oka a támogatások szétaprózottsága (Horváth 2001a).
Megvizsgálták, hogy a Williamson hipotézishez kapcsolódóan meddig fognak n őni az egyenlőtlensé-
gek a 2004-ben csatlakozott országok esetén. Az eredmények szerint egészen addig, amíg az ország
egy főre jutó GDP értéke el nem éri az EU átlag 70-75%-át. Ez után gyorsabban fognak csökkenni a
különbségek, mint ahogy egészen addig n őttek (MNB 2006).
6 Mivel a támogatások felhasználásának megvan az a veszélye is, hogy hosszabb távon a gazdaság támoga-
tástól függővé válhat. A beáramló források átmenetileg mindenképpen többlet jövedelmet okoznak, de
hosszú távon nem biztos, hogy pozitív hatásai lesznek. Ezért érdemes inkább olyan beruházásokba kon-
centrálni a forrásokat, amelyek képesek a gazdaság kibocsátását hosszú távon is növelni (Czuriga 2008).
Holtteher-veszteséget jelent, ha olyan beruházás támogatására kerül sor, amely egyébként is megvaló-
sult volna.
Diszlokációs hatást eredményez, ha a beruházás egyébként is megvalósult volna, csak egy másik térségben.
9
Helyettesítési hatásról akkor beszélhetünk, ha a támogatások nélkül egy másik vállalat valósította volna
meg a beruházást.
o
A kedvezőbb növekedési pályák kialakítása érdekében szükség van átfogó, integrált strukturális
reformokra is (Halmai 2009).
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
TÉT XXIII. évf. 2009 s2 Kitekint ő 223
Irodalom
Applica (2007) Changing Region — Structural Changes in the EU Region. Final Report. Applica — The
Vienna Institute for International Economic Studies, Bécs. www.ec.europa.eu/regional_policy/
sources/docgener/studies/pdf/changing_regions2007.pdf
Barry, F. (2000) Convergence is not Automatic: Lessons from Ireland for Central and Eastem Europe. —
World Economy. 10.1379-1394. o.
Bocsor M.—Kengyel Á.—Szűcs A. (2000) A területfejlesztési politika új irányai az Európai Unióban.
932-948. o. —KözgadságiSzeml.1
Boldrin, M. (2006) Regional policíes after the EU enlargement. — Artis, M.—Banerjee, A.—Marcellino, M.
(eds.) The Central and Eastern European Countries and the European Union. Cambridge University
Press, Cambridge. 365-386. o.
Borkó T.—Oszlay A. (2007) Az Európai Unió költségvetési forrásainak várható makrogazdasági és fiskális
hatásai 2007-2013-ban. Munkafüzet 21. ICEG EC, Budapest. www.icegec.hu/hun/ does/
munkafuzetek/munkafuzet 21.pdf
Bouvet, F. (2003) European Union Regional Policy: Allocation Determinants and Effects on Regional
Economic Growth. — Job Market Paper. www.econ.ucdavis.edu/graduate/fbouvet/job_market.pdf
Bradley, J. (2005) Promoting Cohesion in the Enlarged EU: Is there a Role for National Development
Plans? — Bradley, J.—Petrakos, G.—Traistaru, I. (eds.) Integration, Growth and Cohesion in an
Enlarged European Union. Springer, New York. 173-205. o.
Bradley, J.—Zaleslci, J.—Zuber, P. (2005) The Role of Ex-Ante Evaluation in CEE National Development
Planning — A Case Study Based on Polish Administrative Experience. — Bradley, J.—Petrakos, G.—
Traistaru, I. (eds.) Integration, Growth and Cohesion in an Enlarged European Union. Springer, New
York. 275-311. o.
Czuriga E. (2008) Kohéziós politika Portugáliában 2007 és 2013 között. — Európai Tükör. 2.100-111. o.
EC (2007) Gyarapodó régiók, növekv ő Európa. Negyedik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról.
Európai Bizottság, Belgium.
Erdős T. (2006) Növekedési potenciál és gazdaságpolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest.
Farkas B. (1997) Az EU regionális politikája a gyakorlatban. — Tér és Társadalom. 2.55-66. o.
Halász A.—Gáspár P.—Somogyi Á. (2005) Az uniós támogatások és a gazdaság abszorpciós kapacitása.
Munkafüzet 10. ICEG EC, Budapest.
Halmai P. (2009) Felzárkózás és konvergencia az Európai Unióban. — Statisztikai Szemle. 1.41-62. o.
Horváth Gy. (2001a) Európai regionális politika. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
Horváth Gy. (2001b) Regionális támogatások az Európai Unióban. Osiris Kiadó, Budapest.
Horváth Gy. (2004) Regionális egyenl őtlenségek Európában. — Magyar Tudomány. 9.962-977. o.
Horváth Gy. (2006) Differenciált kelet-közép-európai tér. Regionális teljesít őképesség és a területfejlesztés
törvényi szabályozása. — Falu Város Régió. 1.11-16. o.
Horváth Gy. (2007) A régiók Európában. — Gazdálkodás. 3.3-14. o.
Hurst, C.—Thisse, J.F.—Vanhoudt, P. (2000) What Diagnosis for Europe's Align Regions?" — EIB Papers. 1.9-29. o.
www.eib.org/attachments/efs/eibpapers/eibpapers_2000_v05 nOl/eibpapers_2000y05 nOl_a0l_en.pdf
Kengyel, Á. (2003) The EU's regfonal policy. — Palánkai, T. (szerk.) Economics of European
Integration. Akadémiai Kiadó, Budapest. 355-375. o.
Kozma F. (1999) Latens fejlettség — a felzárkózás „startvonala". — Statisztikai Szemle. 4.242-259. o.
Losoncz M. (1999) A közösségi támogatáspolitika és Magyarország. A küls ő forrásbevonással szembeni
követelmények. — Közgazdasági Szemle. 11.1030-1038. o.
Maurel, M-C. (2006) Területi egyenl őtlenségek Európában. A bővítés, mint a kohézió próbája. — Tér és
Társadalom. 4.169-182. o.
MNB (2006) Elemzés a konvergencia-folyamatokról. Magyar Nemzeti Bank, Budapest.
NFH (2005) Kilátó. Magyarország fejlődését meghatározó nemzetközi folyamatokról — Az OFK-t meg-
alapozó nemzetközi kitekintés — A Magyar Tudományos Akadémia véleménye és a tárcavélemények
alapján átdolgozott változat. Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest.
Pálné Kovács I. (2007) Magyar területi reform és az uniós fejlesztéspolitika. — Magyar Tudomány. 10.
1306-1315. o.
Palócz É. (témavezet ő) (2005) A nemzetközi fejlesztéspolitikai stratégiakészítés gyakorlata. KOPINT-
DATORG, Budapest.
Pauker Cs. (2003) Az „ír csoda" és ami mögötte van. — Barancsuk J.—Oroszi S.—Varga A. (szerk.) Ta-
nulmánykötet Zinhober Ferenc professzor emlékére. PTE KTK, Pécs. 233-244. o.
Lóránd Balázs : A fejlesztéspolitika sikerességét elősegítő tényezők és a kohéziós országok
tapasztalatai Magyarország számára. - Tér és Társadalom 23. évf. 2009/2. 213-224. p.
224 Kitekint ő TÉT XXIII. évf. 2009 s2
Rácz M. (2007) Uniós kihívások és válaszutak a 2000-es években. Az egységes bels ő piac és a közös
pénz. Akadémiai Kiadó, Budapest.
Sapir, A.—Aghion, P.—Bertola, G.—Hellwig, M.—Pisani-Ferry, J.—Rosati, J.—Wallace, H.
(2003) An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic System Deliver. Report of an
Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European
Commission. www.euractiv.comindbtext/innovation/sapirreport.pdf
Stierle, M.H. (2004) Conditions for a contribution by the Structural Funds to real convergence of the
Recently Acceded Member States. Paper for European Regional Science Association Conference.
www.ersa.org/ersaconfs/ersa05/papers/596.pdf
Szentes T.—Bató M.—Blahó A.—Domer A.—Kutasi G.—Magas I.—Polyánszky T.Z.—Szabó Zs.—Szajp Sz.
(2006) Fejlődés, versenyképesség, globalizáció II. Akadémiai Kiadó, Budapest.
Tétényi T. (2005) A strukturális beavatkozások társfinanszírozása az új tagállamokban. Sz űk keresztmet-
szet vagy adagolás? El őítéletek és tények. — Sorsforditó esztendő. A 42. Közgazdász-Vándorgyűlés
előadásai. TAS -11 Kft., Budapest. 381-407. o.
Voszka É. (2006) Uniós támogatások — a redisztribúció új szakasza? — Külgazdaság. 6.8-30. o.