Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 • 1: 59-75
A NAGYVÁROSI KORMÁNYZATOK ÉS
AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERI
(Governments of the Cities and System of the Local
Government)
HEGEDOS JÓZSEF
Kulcsszavak:
önkormányzat nagyvárosok kormányzati struktúrák helyi hatalom
A tanulmány a városi kormányzatokkal kapcsolatos nemzetközi irodalom rövid áttekintése után a magyar
nagyvárosok helyzetét tárgyalja két összefiiggésben: egyrészt az önkormányzati rendszeren, másrészt
pedig az állam és a magánszektor kapcsolatrendszerén keresztül. A dolgozat arra a következtetésre jut,
hogy a nagyvárosok a magyar önkormányzati rendszeren belül egyfajta speciális érdekcsoportot
jelentenek, amelyek egyrészt meghatározó politikai súllyal rendelkeznek a területi folyamatokban és a
központi költségvetési politikában, másrészt pedig adottságaik révén a gazdasági fejl ődés „növekedési
pólusait" képviselik.
A politikai rendszerváltás társadalmi következményei két átfogóbb folyamatra ve-
zethetők vissza: a privatizációra és a decentralizációra. A társadalomlcutatók és a
politikusok között máig vitatott kérdés, hogy a privatizáció és a decentralizáció
hogyan járult hozzá az ország gazdasági-politikai átalakulásához. Bár sok minden
eldőlt, mindkét területen vannak nyitott kérdések. A parlamentben és a parlamenten
lcívül ma is viták vannak a privatizáció további menetér ől, az állami tulajdon kívá-
natos mértékéről. Az 1990-es radikális decentralizáció értékelésében sincs egyetér-
tés; míg sokáig Magyarország a térség minta-országa volt, ma már sokan kétségbe
vonják a közigazgatási reformok hatékonyságát, és újabb radikális átalakulást sür-
getnek.2 De nemcsak a politikusok nem tudtak d űlőre jutni stratégiai kérdésekben, a
társadalomtudomány sem lehet elégedett a folyamatok elemzésével és értékelésével.
Ez az írás a decentralizáció következményeivel foglalkozik, azon belül is egy komplex
kérdéskörrel: a városi kormányzatok m űködésének új feltételeivel. Az elemzés els ő-
sorban az állami közfeladatok megosztására és a finanszírozási feltételek változására
koncentrál, és ezek alapján kísérel meg hipotéziseket felállítani a városok szerepé-
vel és lehetőségeivel kapcsolatban.
A tanulmány a magyarországi nagyvárosok (melyeket lényegében a megyei jogú
városokkal azonosíthatunlc) helyzetére koncentrál. A megyei jogú városok a magyar
településrendszerben egy speciális „települési osztályt" képviselnek, és amelyek az
egyetlen magyar világváros, Budapest és a kisvárosok között helyezkednek el.
A megyei jogú városok a magyar városi struktúra második szintjét képviselik,
messze elmaradva az egyedüli nagyvárostól (Budapestt ől), amely az egyedüli olyan
városi térség, amely megfelel az ESPON kutatás nagyvárosi kritériumainak (leg-
alább 500 ezer lakos él egy összefiigg ő munkaerő-piaci térségben stb.). A magyar-
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
60 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 • 1
országi nagyvárosok tehát nagyságrendileg kisebbek, mint az európai nagyvárosok,
lényegében az európai harmadik városszintnek felelnek meg. Az állandó lakosság
alapján számolva a népesség egyötödét képviselik, és a vonzáskörzetükben lév ő
közel 450 településen él ő további több mint egy millió fővel együtt az ország
lakosságának 30%-a él az így definiált nagyvárosi környezetben. Érdekes, hogy a
városokkal foglalkozó kutatások viszonylag elhanyagolták ezt a területet, a kutatók
sokkal nagyobb érdekl ődést tanúsítottak a nagyvárosok kialakulása és növekedése,
és a globalizált világban betöltött szerepváltozása iránt (Markusen et al 1999).
Kutatásaink során egyre gyakrabban szembesültünk azzal, hogy Budapest és a
megyei jogú városok (vagy a hozzájuk hasonló még 10-20 középváros) kitüntetett
szerepet játszanak központi programokban, választott vezet őik (polgármesterek)
meghatározó szerepl ői a pártoknak, és sokan képvisel őként is fontos pozíciót fog-
lalnak el a parlamentben. Ezek a városok dominálják a környezetükben lév ő telepü-
léseket, azok fejlettsége a központi várostól fúgg. Továbbá a magánszelctor által
meghatározott gazdasági fejlesztések is (bevásárlóközpontok, pénzügyi intézetek,
egészségügyi intézmények, fels őoktatás, közlekedés stb.) jelent ős mértékben a
fővároshoz, a megyei városokhoz és azok környékéhez köt ődnek. Természetesen
Budapestre ez fokozottabban érvényes, hiszen a főváros kiemelt politikai, gazdasági
és kulturális szerepe miatt közvetlen meghatározója a területi folyamatoknak, és
gazdálkodásában a normatív elemeket (támogatások, helyi bevételek stb.) háttérbe
szorítják az egyedi politikai alkuk (metrófinanszírozás, BKV stb.)
Talán úgy fogalmazhatunk, hogy a területfejlesztés meghatározó szereplői a me-
gyei városok, amelyek aktívan befolyásolják, módosítják az ágazati programokat,
közigazgatási koncepciókat stb. Ugyanakkor a városok között is komoly verseny
van az erőforrásokért, és a verseny kimenetele a gazdasági adottságokon kívül a
helyi politikai vezetés hozzáértését ől, kapcsolatrendszerét ől fúgg.
Ebben a dolgozatban rövid nemzetközi és elméleti kitekintés után megkísérlünk meg-
fogalmazni néhány hipotézist a magyar nagyvárosi kormányzatokkal kapcsolatban.
A nagyvárosi kormányzatok — globalizáció, decentralizáció és
szomszédsági területek
A városfejlődés nemzetközi trendjét az 1980-as évekt ől kezdve egyre inkább a
globalizációs folyamatok határozzák meg, melyek következtében a városi hálózatok
átalakultak, a közvetlen földrajzi környezet szerepe (város és környék kapcsolatá-
nak) hatása mérsékl ődött, és a siker zálogává egyre inkább a nemzetközi munka-
megosztásban való sikeres részvétel vált. A globalizáció jelei (multinacionális
nagyvállalatok és pénzintézetek megjelenése, a nemzetközi munkamegosztás, a mig-
ráció és a turizmus jelent őségének növekedése és ezek hatása a kulturális tényez őkre
stb.) érzékelhet őek a poszt-szocialista városfejl ődésben (Szirmai 2004). Ugyanakkor a
globalizáció valódi gazdasági és politikai jelent ősége eltúlzott, a kutatások még nem
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 61
igazolták, hogy a városfejl ődésben ezek a folyamatok meghatározó szerepet játszaná-
nak, különösen a Budapesten kívüli városi térségek folyamataiban.
A magyar városok helyzetének elemzését segítheti a nemzetközi irodalom követ-
kező két, egymással sokszor csak érintőlegesen kapcsolódó területének az áttekintése.
Az egyik a decentralizáció, a kormányzat különböző szintjei közötti kapcsolatok
rendszerének változása, amely végs ő soron azzal az alapvet ő kérdéssel foglalkozik,
hogy a városok mekkora autonómiával rendelkeznek a helyi gazdaság és társadalom
alakításában. A másik terület pedig a helyi kormányzati rendszerek struktúrájának
változása, melynek legalább két fontos dimenzióját kell megkülönböztetni: 1) a
városi térség, a város és a városon belüli közigazgatási egységek közötti kapcsola-
tokat; valamint 2) a közszektor és magánszektor közötti kapcsolatok változását.
Érdekes, hogy mindkét területnek könyvtárnyi irodalma van, de nem könny ű
olyan elemzést találni, amely a két területet (a decentralizációt és a kormányzati
rendszereket) egymással való összefüggésében elemezné. Tudjulc, hogy az európai
nagyvárosok sokkal nagyobb mértékben függnek a központi kormányzatoktól, mint
az észak-amerikaiak, de a konkrét összehasonlító munkákból nagyon nehezen ítél-
hető meg egy-egy nagyváros valódi autonómiája. Az irodalomból az is kiolvasható,
hogy a globalizáció együtt járt egyfajta decentralizációval és a kormányzati struktú-
ra változásával, de még az empirikus munkák szerz ői is óvatosak abban, hogy a
kialakult komplexebb rendszerekb ől általános következtetéseket vonjanak le (pl.
Lefevre 2001).
Mielőtt tehát a magyar önlcormányzati rendszer és a városok közötti kapcsolat
elemzésére térnénk, érdemes röviden áttekinteni, hogy a fejlettebb társadalmakban
(elsősorban az európai országokban) milyen trendek érvényesültek a decentralizáció
és a városi kormányzatok területén.
A nagyvárosi kormányzat helye a területi rendszeren belül
Az európai országok nagyon eltér ő képet mutatnak az önlcormányzati rendszerek
strulctúrája tekintetében. A föderatív berendezkedés ű országokban az egyes tarto-
mányok, szövetségi államok automatikusan régiót alkotnak, amelyek tipikusan
rendelkeznek saját választott parlamenttel, kormánnyal, törvényhozással és van
önálló adózási joguk (Németország, Ausztria, Belgium és a nem EU-tag Svájc).
A másik típust az alkotmány által garantált régiókkal rendelkez ő országok képvise-
lik, mint pl. Spanyolország (1978). A régiólcra épül ő területi igazgatás viszonylag
új, sokszor vitatott rendszer. Nagy-Britanníában és Olaszországban csak az 1990-es
években indult meg ez a folyamat, és ma is tart. A harmadik típusba a decentrali-
zált országok tartoznak, ahol az alkotmányos jogokkal nem rendelkez ő regionális
szervezetek csak korlátozott hatáskörrel rendellceznek (pl. Hollandia, Dánia, Svéd-
ország). Végül az utolsó csoportba az unitárius önkormányzati rendszerekkel ren-
delkező országok sorolódnak, ahol a régió politikai autonómia nélküli kormányzati
szint, pl. Portugália, Görögország, Írország, Luxemburg.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
62 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 • 1
A 2004-es csatlakozás el őtti európai országok esetében nehéz lenne az önkormány-
zati rendszer széttagoltsága és a politikai berendezkedés alapján következtetést le-
vonni a nagyvárosok fiskális, pénzügyi önállóságára nézve. A önlcormányzatok súlya
a GDP-n belül és a települések bevételi és kiadási szerkezete önmagában csak nagyon
korlátozott mértékben enged következtetni a városok pénzügyi autonómiájára.
Hasonlóképpen nem könnyű átfogó európai trendekre következtetni az önkor-
mányzatok mérete alapján. A nyugat-európai önkormányzati rendszerek az elmúlt
50 évben jelentős változásokon mentek keresztül, de a történeti elemek máig meg-
határozó különbségeket jelentenek. Az1960-as és 1970-es években az önlcormány-
zati rendszerek konszolidációs-integrációs hulláma söpört végig Európán (Anglia,
Svédország, Dánia, Nyugat-Németország), nem érintve azonban olyan fontosabb
országokat, mint Franciaország, Olaszország és Spanyolország. Ezt a politikát
nagyban segítette az „optimális településnagyság" elmélete, amely a közszolgálta-
tások gazdasági hatékonyságának növelése érdekében a nagyobb településnagyság
mellett tette le a voksot (Singell 1974; Amott 1979). Érdekes módon a 1970-es
években a kelet-európai szocialista országok településpolitikájára is hatott ez az
elmélet. Ennek puhább változata volt hazánkban az 1970-es években kidolgozott
településfejlesztési koncepció és az azt követ ő település-összevonási hullám. Jóval
durvább változatot képviselt a romániai „szisztematizáció", az a településfejlesztési
gyakorlat, amely kisebb települések elsorvasztását, felszámolását eredményezte a
fejlesztések nagyvárosokra való koncentrálása érdekében. Az európai országokban
az önkormányzatok átlagos településnagysága 100-szoros különbséget tartalmazó
skálán mozog, melynek az egyik szélén Franciaország (1,5 ezer f ő), a másikon
pedig Skócia (156 ezer fő) helyezkedik el. Következésképpen az önkormányzatok
nagyság szerinti összetétele nem csak nagyban különbözik egymástól, de még csak
hasonló trendeket sem találhatunlc.
Talán a leginlcább érzékelhet ő átfogó trend a regionalizmus er ősödése, bár ez kö-
zel sem egyirányú folyamat, mivel a centralista (központi kormányzatot er ősítő) és a
decentralista (régiók alatti) területek befolyása id őről-időre újra előkerül. Tény azon-
ban, hogy a nemzetállamok, amelyek történetileg fontos szerepet játszottalc a városi
autonómiák 19. század második felében történ ő felszámolásában, az unitariánus,
centralizált kormányzati berendezkedés kialakításában, az EU nyomása alatt, a
decentralizációs politika felé mozdultak el. Ennek legfontosabb eleme az E-
bizottság által is támogatott régiók voltak. Az EU a hetvenes évek közepét ől kezdve
(ERDF — European Regional Development Fund felállítása után) törekedett az eu-
rópai regionalizáció elő segítésére (azaz nemzetállamok alatti, relatív önálló kor-
mányzati szint kialakítására). A „régiók Európája" koncepció mögött részben a
területi különbségek mérséklését célul kit űző közösségi politika húzódott meg,
részben pedig az a törelcvés, hogy csökkenjenek a nemzetállamok közötti rivalizálás
okozta zavarok. A regionális különbségek kezelése Görögország (1981) és Portugá-
lia, Spanyolország (1986) csatlakozása után vált különösen fontossá, amikor az
Európai Unió területe 32%-kal, népessége 18%-kal, de GDP-je csupán 13%-kal lett
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 63
nagyobb. Az elmaradt térségek felzárkóztatását el ősegítő programok igazolták,
hogy az EU-tagok hajlandóak a GDP egy részének újraelosztására.
Az Unió által támogatott regionalizáció mellett számos európai országban jelenlé-
vő törekvés az alulról építkez ő regionalizmus, amely történeti, etnikai, kulturális
alapon igyekszik területi politikai önállóság megszerzésére. A folyamat eredménye
a politikai és gazdasági önállósággal rendelkez ő régiók kialakulása, sokszor önálló
állam létrehozásának szándékával. Ez a törekvés nemcsak a nemzeti kormányzatok,
de az EU bürokrácia ellenállásába is ütközik, pl. a baszkok, katalánok követelései
ma is a politikai konfliktusok jelenlév ő eleme.
Lefevre (2001) szerint a regionalizálás egyértelm ű vesztesei a nagyvárosok vol-
tak, amelyek nem voltak képesek a nemzetállamok és a települések közötti politi-
kai/hatalmi űrbe benyomuló régiókat visszaszorítani. Ennek ellenére a nagyvárosok
hatalmi törekvései nem csillapodtak, és id őről-időre előjönnek olyan javaslatok,
amelyek a nagyvárosoknak a térségszervezés területén nagyobb súlyt kívánnak
biztosítani. A város-régió koncepció jó példa erre.
Az európai településrendszer a policentrikus struktúra felé mozdult el, ami els ősor-
ban az urbanizált térségekben meglév ő kiegyenlített hatalmi viszonyok következtében
alakult így, és ezt a trendet az uniós szinten megfogalmazott politikák is er ősítik.
A nagyvárosi kormányzatok: egyszint ű, kétszint ű és a policentrikus
struktúrák
Az elmúlt fél évszázadban a városok kormányzási környezete lényeges átalakulá-
son ment keresztül (Vogel 2005). Az urbanizáció tovább folytatódott, a nagyváro-
sok és környékük lakosságszáma tovább növekedett. A városi térségek növekedése,
különösen a decentralizált közigazgatási és önkormányzati rendszerekben, éleseb-
ben felvetette a városi övezetek önkormányzatai közötti együttm űködés problémáit.
A kormányzati széttagoltság els ősorban a közszolgáltatások hatékony biztosítása
terén okozott problémákat. További konfliktusok forrásává váltak a területi különb-
ségek (szolgáltatások eltér ő színvonala) és az egymás közelségében elhelyezked ő
önálló önkormányzatokkal rendelkez ő települések anyagi helyzete (adókapacitás)
közötti különbségek.
Ezek a problémák már a múlt század elején felvet ődtek, amikor a tipikus megol-
dás a nagyvárosok környéki települések beolvasztása (egyesítése) volt, amit jól
illusztrálnak a London, Bécs és Berlin esetében megvalósított beolvasztások.
A városok és a környez ő települések összeolvasztása a múlt század közepét ől azon-
ban már komoly politikai ellenállásba ütközött. A nagyvárosok kormányzataival
foglalkozó kutatók álláspontja is megoszlott. Az egységes nagyváros el őnyei mel-
lett érvelő álláspont ((Jones 1942; Gulick 1957) mellett egyre meghatározóbb lett a
„public choice" elméletre épül ő, kisebb területi egységek létezését igenl ő álláspont,
(Ostrom—Tiebout—Warren 1961; Bish—Ostrom 1973). Különösen a leggyorsabban
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
64 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 • 1
urbanizálódó észak-amerikai kontinensen (Kanada és az Egyesült Államok) váltott
ki nagy vitát, hogy mi az optimális megoldás.
A városi kormányzati struktúrát három alaptípusba sorolja az irodalom (Barlow
1997; 2000; Bird—Slack 2004). Az egyszint ű kormányzat a város és környéke tele-
püléseinek összevonásával jön létre, ahol a város egészét képvisel ő választott testü-
letek rendelkeznek a szükséges kompetenciával. A tipikus érv az összevonás mellett
a nagyvárosok versenyképességének növelése és a nagyváros bels ő tagoltságával,
különbségeivel járó konfliktusok csökkentése. Bár a politikai ellenállás és a decent-
ralizáció melletti praktikus érvek a kilencvenes években általában nem kedveztek
ennek a megoldásnak, több város alkalmazta Kanadában (Halifax 1996; Toronto
1998; Montreál 2002). Sokszor azonban a politikai ellenállás megakadályozta az
összevonást (pl. Helsinki, vagy Hollandia). A kétszint ű városi kormányzati rendszer
a kormányzati feladatokat megosztja egyrészt (a) a nagyvárosi terület egészét kép-
viselő (választott) testület, és (b) az egyes városrészeket (kerületeket) képvisel ő
testületek között, ahol a feladatok és a bevételek megoszlanak. A kétszint ű kor-
mányzat egyik els ő változatát képviseli London már a 19. század végén, de a két-
szintű nagyvárosi kormányzati modellek a hatvanas és hetvenes években válnak nép-
szerű vé: Angliában a nyolcvanas évek elejére a népesség több mint fele él valamilyen
kétszintű nagyvárosi önkormányzat területén. A kétszint ű kormányzat létrejöttét álta-
lában megelőzik az egyes funlcciókra szervez ődő kooperációk (tervezés, víz és csator-
na, rendőrség). Például a vancouveri kétszint ű önlcormányzat létrejötte el őtt régen
megvoltak a koordinatív szervezetek a legfontosabb regionális funkciókra (a víz- és
szennyvízkezelés és tervezés). A policentrikus kormányzati struktúrák jellemzője,
hogy egy önkormányzati szint van, és a térségi feladatokat ad hoc testületek révén,
önkormányzatok közötti kooperatív megállapodásokon keresztül oldják meg (Barlow
2000). Ebben a modellben több központi település is elképzelhet ő, de tipikus esetben
felállítják a nagyvárosi önkormányzatok tanácsát. Az Egyesült Államokban jellemz ő
ez a modell, ahol az önkormányzatok politikailag elég er ősek voltak ahhoz, hogy
megakadályozzák a kétszintíí kormányzatok kialakulását, de ma már sokan amellett
érvelnek, hogy a kormányzati struktúrák soklcal kevésbé fontosak, mint a tényleges,
gyakran nem formalizált ágazati és területi kooperációk.
A funkcionálisan összetartozó városi területnek (FUA: functional urban arca)
megfelelő igazgatási rendszerek nem körmyen alakíthatók ki. Ennek oka nemcsak a
kisebb települések ismert politikai ellenállása, hanem az is, hogy a FUA nem hatá-
rozható meg könnyen, mivel az egyes szektorok (egészségügy, közlekedés, relcreá-
ció stb.) más és más vonzáskörzetekkel rendelkeznek, továbbá id őben (technológia,
urbanizáció stb.) ezek a vonzásterületek is változnak.
Kanadában a nagyvárosi kormányzati struktúrát a tartományi szint döntése hatá-
rozza meg. A hosszú ideig példaképnek számító torontói kétszint ű kormányzatot
(metropolitan government) a tartomány döntése alapján számolták fel, és helyettesí-
tették egy lényegében egyszintíí struktúrával. A városok központi költségvetésb ől
származó forrásaikat a tartományok közvetítésével kapják meg, és újdonságnak
számítanak azok a programok, amelyek a szövetségi kormány adóbevételeib ől köz-
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 65
vetlenül a városoknak juttatnak támogatásokat (2004 után az üzemanyagadó bevétel
felét tervezték például városi programokra felhasználni. A középszint (régió, tarto-
mány vagy megye) szerepe meghatározó szerepet játszik a városi kormányzatok
átalakulásában. Az Egyesült Államokban viszonylag ritka a magyarországihoz ha-
sonló helyzet, amikor a kormányzati rendszer középs ő szintjéb ől (county) kiemelik
a városokat, ezen, ún. független városok (48) többsége Virginiában található. A
kormányzat korszerűsítésének egyik módja a városok és a megyék integrációja, a
két elkülönülő szint felszámolása.
Sok városban nincs megoldva a nagyváros és a vele funkcionálisan egybetartozó
városkörnyék egységes közigazgatása, és ezt a problémát az önkéntes alapon szer-
vezett kooperációk nem tudják ellensúlyozni. Nagy-Britanniában a hatvanas évek
sikertelen kísérletei után napjainkban került megint el őtérbe a városkörnyéki köz-
igazgatási rendszerek kialakításának gondolata. Az ez irányú törekvések politikai
támogatottsága azonban meglehet ősen kicsi, azt is mondhatnánk, hogy szinte kizá-
rólag a miniszterelnök-helyettesi iroda (Office of the Deputy Prime Minister) szán-
dékait tükrözi. Az ellenállást leginkább az indokolja, hogy az elmúlt években oly
nehezen kialakult regionális intézményrendszer meger ősödött. Az újonnan létrejött
intézmények — pl. regionális ügynökségek — pedig meg akarják szilárdítani pozíció-
ikat, amelyeket az új városrégiók er ősen veszélyeztetnének.
Városon belüli térségek: kerületek és szomszédsági körzetek
A nagyvárosok és környékük településeinek összeolvadása nagyon nagyméret ű
városokat eredményezett, amelyeken belül a közigazgatási funkciók hatékony ellá-
tása érdekében kisebb egységeket (kerületeket) hoztak létre. Ezek az egységek
tipikusan a nagyvárosok dekoncentrált egységei („elöljáróságok") voltak, de a
nyolcvanas és kilencvenes években a közigazgatási rendszerekkel foglalkozó szak-
irodalom új irányzata (public choice elmélet) a városon belüli körzetek (szomszéd-
ságok) önállóságának el őnyei mellett érvelt. A kerületi közigazgatási egységek
kialakítása és önállóságának növelése mögött a decentralizáció ismert el őnyein és
hátrányain kívül a közvetlen lakossági részvétel szerepének növelése is szerepet
játszott. A nyolcvanas és kilencvenes években számos nagyváros kísérletezett a
helyi érdekek szisztematikus bekapcsolásával a döntési folyamatokba. Ezeknek a
törekvéseknek nagy lökést adott Európában az, hogy a városrehabilitációs progra-
mok hatékonysága jelent ős mértékben fiigg a lakossági részvételt ől, melynek in-
tézményes megoldása valamiféle kerületi-szomszédsági képviselet. De számos más
tényező (helyi szolgáltatások, szolidaritás, politikai részvétel) is a kisebb területi
egységek növekv ő kormányzati szerepét er ősíti, egyfajta „új lokalitás" van kialaku-
lóban, (Atkinson 2004; Lowndes—Sullivan 2006).
A kerületek vagy szomszédságok jogi státusza általában a városi közgy ű-
lés/parlament által elfogadott (néha a parlament által is kodifikált) rendszert ől füg-
gött. Ritka az a megoldás, hogy a kerületek önkormányzati jogokkal rendelkezze-
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
66 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 s 1
nek, amit pl. Budapest esetében választott a parlament 1990-ben. (Budapest kor-
mányzati struktúrája a nagyvárosi kétszint ű önkormányzathoz áll közel, inkább a
magyar részönkormányzatok felelnek meg az így definiált kerületeknek.) A nagyvá-
roson belüli kerületek feladatai és a feladatok finanszírozása tipikus esetben a nagy-
város törvényhozásától függ. Amszterdam az 1980-as években decentralizálta a
városigazgatást, és kialakított 16 kerületet. Kezdetben csak három, majd a kilencve-
nes évektől kezdve mindegyik kerületben választott tanács m űködött, kivéve a
központi városrészeket és a kiköt ői részt, amely központi irányítás alatt maradt.
A kerületek fontos szerepet játszanak a tervezésben, az építési engedélyezésben, és
jelentős forrásokat kapnak a várostól. Barcelonában 1979-ben hoztak létre 10 kerü-
letet átlagosan 200 ezer lakossal(!), amelynek a célja egy decentralizáltabb modell
bevezetése volt. A költségvetés 12%-a felett rendelkeznek a kerületek. A kerületek-
ben, hasonlóan a budapesti rendszerhez, képvisel őtestületet és közvetlenül polgármes-
tert választanak, ami azt jelenti, hogy a testületben nem a polgármester mögött álló
párt van többségben. A kerületi határok nagyrészt a 18. és 19. században annektált
települések határainak felelnek meg. A kerületeknek feladata van a városfejlesztés, az
utak fenntartása és egyéb szolgáltatások területén. Más típust képviselnek az alulról
jövő kezdeményezések, amelyek egy-egy kisebb közösségnek a kormányzatban való
aktívabb részvételre való törekvéseit képviselik, mint például a Los Angeles-en belüli
szomszédsági szervezetek (Box—Musso 2004). Kérdéses, hogy egy helyi szervez ődésű
„nonprofit" szervezet milyen feltételek mellett válhat az adott terület egészét és nem
csak egy kisebb, aktív csoportot képvisel ő szervezetté.
A kelet-európai nagyvárosok a politikai rendszer bukása után fontos döntés elé
állították a törvényhozókat. A korábbi centralizált-hierarchikus közigazgatási rend-
szerekben a városi szint alatt mindenhol megtalálhatók voltak a kerületek, s őt, sok-
szor még az ez alatti szint, a szomszédsági körzetek (mikrorayon) is. Ezek az egy-
ségek tipikusan a városi szintű közigazgatás dekoncentrált szervei voltak, több-
kevesebb igazgatási önállósággal. Tipikus esetben kerületi vállalatok gondoskodtak
az állami bérlakások és a közintézmények épületállományának fenntartásáról, a
kerületi hivatalokban adtak helyet az adóhivatal kihelyezett részlegeinek stb. Ezek
az egységek, még ha választott testületekkel rendelkeztek is, nem hoztak önállóan
döntéseket, valamennyi kérdésben a fels őbb közigazgatási (vagy helyesebben párt-
igazgatási) szint jóváhagyására, legitimációjára volt szükség. A rendszerváltást
követő reformok során nyitott kérdés volt, hogy mi legyen a funkciója a kerületi
szintnek, amivel kapcsolatban sem a szakirodalom, sem a nyugat-európai/észak-
európai tapasztalatok nem adtak világos útmutatást. A nagyvárosok bels ő struktúrá-
jának kérdése tehát akkor vet ődött fel igazán, amikor a decentralizációs folyamat
következtében a nagyvárosok valódi döntési kompetenciákat kaptak (pl. Macedóni-
ában 2000 után, Szerbiában 2004 után); ekkor már komoly politikai döntéssé vált,
hogy a kompetenciákat és felel ősségeket hogyan osztják el.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 67
Az irányítási rendszer átalakulása: érdekeltek bevonása
a kormányzásba
Az 1980-as és 1990-es évek nagy elmozdulása a nagyvárosi kormányzati strulctú-
rákban a magánszektor és az érdekeltek bevonása az irányításba, ami összekapcso-
lódott a hagyományos keynes-i gazdaságpolitikára épül ő állami beavatkozás leépü-
lésével, a központi állam decentralizációjával, az állami tulajdon részleges privati-
zációjával, valamint a magánszektornak a kormányzati feladatok végrehajtásában
való szorosabb bekapcsolásával. A nyolcvanas évekt ől kezdődően az állami szektor
és a magánszelctor összekacsolódásának nagyon sok formája alakult ki, amit a
nagyvárosok kormányzati rendszereivel foglalkozó irodalom a „government"-t ől a
„governance" irányába történ ő elmozdulásként konceptualizált. Ez lényegében azt
jelenti, hogy a kormányzást (amikor az állam és a magánszelctor közötti feladatok
világosan kettéválnak) egy olyan rendszer váltja fel, amelyet inkább az együttm ű-
ködés jellemez (Stoker 1998).
Az elemzők két fontos ponton találják az új kormányzati együttm űködést lcriti-
kusnak. Az egyik felvetés szerint a magánszektorral való szorosabb kooperáció
tulajdonképpen az állami feladatok magánérdeknek való kiszolgáltatását jelenti.
A másik felvetés szerint az állami feladatok kihelyezése kvázi állami intézményekbe
részben a közfeladatok kivonását jelenti a politikai szerepl ők kontrollja alól, rész-
ben pedig átláthatatlan kormányzati kötelezettségvállalást (Moe—Kosar 2005).
Nagyvárosok a magyar önkormányzati rendszerben
A magyar önkormányzati rendszer alapjait az 1990-es önkormányzati törvény rakta
le, amely a térség egyik legdecentralizáltabb rendszerét hozta létre. A magyar rend-
szer az önkormányzatoknak széles kör ű jogokat adott a vagyongazdálkodásban, hitel-
felvételekben és a szolgáltatások megszervezésének intézményi formáiban. Ugyanak-
kor az önkormányzatok finanszírozása alapvet ően a központi szabályzók (támogatá-
sok és átengedett adók) függvénye maradt, a fejlesztési lehet őségek pedig az önkor-
mányzatok általános pénzügyi helyzetén túl a központi minisztériumok által meghatá-
rozott ágazati programok (közlekedés, fels őfokú oktatás létesítése, fejlesztése, turisz-
tikai beruházások, multinacionális vállalatok letelepítése) függvénye. A lakosságtól
származó helyi bevételek iránti érdekeltség csekély, mivel a helyi lakossági adók,
terhek emelésének politikai költségeit a várható bevételnövekedésb ől származó gaz-
dasági és politikai előnyők nem kompenzálják. Következésképpen az önlcormányza-
tok gazdasági és politikai törekvései els ősorban a támogatások maximalizálására
irányulnak, ami jelentős mértékben akadályozza a politikai elszámoltathatóság érvé-
nyesülését (Hegedüs 2003; Koppányi et al 2004).
A helyi szolgáltatások színvonalát és a helyi gazdaság fejl ődését a különböző típusú
önkormányzatok (Budapest, megyei városok, városok, községek) alapvet ően két
módon befolyásolják: egyrészt maximalizálják a központi forrásokhoz (önkormányzati
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
68 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 s 1
és ágazati) való hozzáférést, másrészt a piaci szerepl őkkel építenek ki hatékony ko-
operációt a fejlesztési lehet őségek kihasználásáért.
A települések közötti verseny tehát politikai és gazdasági területen egyaránt folyik,
melyben a nagyvárosok speciális helyet foglalnak el 3 . Az írás hátralevő részében
három kérdésben elemezzük a nagyvárosok szerepét: az önkormányzati forrás szabá-
lyozása, a regionális feladatok ellátása és a nagyvárosok bels ő szerkezete témakörben.
Kormány és a nagyvárosok harca: a forrásmegosztás
újraszabályozása
A magyar települések fejl ődésének alapvető ellentmondása (viszonylagos széles
potenciális mozgástér és az azt behatároló pénzügyi korlátok) településtípusonként
más és más módon jelentkezett. Bár az önkormányzati törvény lényegében nem tesz
különbséget településtípusok között, a nagyvárosok (és Budapest) speciális helyzete
magyarázza az önkormányzati gazdálkodás pénzügyi szabályzásának alapvet ő
változásait az elmúlt 17 évben. A probléma lényege, hogy a nagyvárosok az 1990-es
évek elején kialakított forrás- és vagyonmegosztás alapján aránytalanul nagy
részesedéshez jutottak volna, ami — ha a központi kormányzat nem szól bele —
felborította volna az önkormányzati rendszeren belüli bels ő arányokat.
Az SZJA megosztás változása, a feladatellátáshoz kapcsolodó támogatások
adóerőképességi mutatótól való függ ővé tétele, az ipar űzési adó megszüntetésére és
módosítására vonatkozó központi törekvések mögött az alapvet ő cél Budapest és a
nagyvárosok pénzügyi elő nyeinek mérséklése volt. A központi kormányzat gyorsan
szembesült azzal a ténnyel, hogy az SZJA és az ipar űzési adó (valamint a fejlesztési
lehető ségek által meghatározott, a központi kormányzat ellen őrzésén kívül lévő
vagyon értéke) a gazdasági növekedésnél sokkal gyorsabban növekszik a városi
önkormányzatok esetében, következésképpen a városokat a bevétel oldalon állandó
nyomás alatt kell tartani. A megoldás a megosztott SZJA szabályainak a változása,
valamint az adóerőképességi mutató bevezetése volt. Az el őbbi következtében az SZJA
helyben maradó aránya 50%-ról (1992) 8%-ra (2007) csökkent, az utóbbi segítségével
pedig a jó „adóerőképességgel" rendelkez ő önkormányzatokat sikerült kizárni a
támogatások egy részéb ől. Az önkormányzati szabályozásnak ez azon kevés területei
közé tartozik, melyben a különböz ő kormányok azonos álláspontot foglaltak el.
Amíg a nagyvárosok önkormányzati finanszírozási rendszeren belüli helyzetét
egyfajta konfliktus jellemzi, addig az ágazati programokon belüli prioritásaik meg-
kérdőjelezhetetlenek. Az infrastrukturális programok hatékonyságának egyik fontos
tényezője a népességszám, így szinte valamennyi területen egyszer ű hatékonysági
kalkuláció alapján a nagyvárosok el őnyöket élveznek. Például a vasúti korszer űsítés
(intercity), szennyvízprogram 4, autópályák, bérlakásépítési program, lakótelep
felújítási program, ipari parkok stb. Az ágazati programok településtípusok közötti
megosztása nagyobb egyenl őtlenségeket eredményez, mint a finanszírozási rendszer
általános elemei, aminek nemcsak politikai magyarázata van, hanem gazdasági is.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 69
A nagyobb ellátó rendszerek (szennyvíztisztítók, hulladékártalmatlanítók stb.)
kiépítésének beruházási költségei fajlagosan alacsonyabbak, a beruházás megtérülése
gyorsabb a nagyobb települések esetében, ami jelent ős komparatív előnyt jelent.
A 2000 és 2004 közötti bérlalcásprogramban felhasznált támogatás (kb. 50 milliárd Ft)
36%-a megyei jogú városokba került, a 2004 és 2006 közötti panelprogram
támogatásainak (kb. 30 milliárd Ft) pedig 72%-a. A 2008-ban induló EU Strukturális
Alapok városrehabilitációt támogató programjaiban a megyei jogú városok külön
keretet kaptak, amiben nem kell osztozniuk más városokkal.
A nagyvárosok pénzügyi helyzetét azonban költségvetési bevételeken és kiadásokon
kívül más tényez ők is befolyásolják. Az önkormányzatok szolgáltatásaik egyre
nagyobb hányadát szervezik meg a költségvetésen kívüli szervezeti formákban. A
rendszerváltást követ ő másfél évtizedben az önkormányzatok (a költségvetés kiadásain
keresztül mért) részesedése a GDP-b ől meglehetősen stabil maradt a 12,5-14,5%-os
sávban. A költségvetésen kívül nyújtott szolgáltatások nagyságát 2000-ben a GDP
2,6%-ára, 2005-ben a GDP 3%-ára becsülhetjük (Hegedüs—Tönk ő 2007b)5. Ez a kvázi
önkormányzati szektor els ősorban a városokban, ezen belül is a nagyvárosokban
található meg, ahol koncentrálódik az önkormányzati hitelezés, a közösségi szféra és a
magánszféra kooperációjára épül ő programok, és az önkormányzati tulajdonú és az
önkormányzati alapítású kht-k, gazdasági társaságok is.
Az önkormányzatok állandó (közfeladatok nagysága és a rendelkezésre álló forrá-
sok különbsége által meghatározott) pénzügyi nyomás alatt vannak. A nagyvárosok
mozgástere sokkal szélesebb, mint a kisebb településeké, amelyek a vagyoni és
gazdasági lehetőségek hiányában szinte kizárólag a központi támogatásoktól (pl.
„önhiki") függnek. A nagyvárosok helyzete azonban nagyon különböz ő, melyet a
helyi szolgáltatásokat és gazdálkodást jellemz ő indikátorok eltérései jól mutatnak
(hitelek aránya, szolgáltatási díjak nagysága, az önkormányzati bevételek szerkeze-
te stb.) Ezek a különbségek számos tényez őre vezethetők vissza, mint pl. az önkor-
mányzati vagyon, a fejlettségbeli korábbi különbségek továbbélése, az eltér ő piaci
pozíció és az önkormányzat eredményessége a központi programok megszerzésé-
ben. A gyenge piaci pozíció, az örökölt hátrány és a gazdasági szerkezetváltozás
nagyvárosokat is szisztematikus hátrányos helyzetbe hozhat, amib ől csak specifikus
programokkal lehet kiemelkedni. Ilyen pl. Salgótarján helyzete, amely tipikusan a
„gyenge piaci helyzetű" városok jellemz őivel rendelkezik.
A magyar önkormányzati rendszer egyik (els ősorban nagyvárosokat fenyeget ő)
veszélye, hogy a pénzügyi nyomás alatt a strukturális átalakítások helyett (szolgál-
tatások átalakítása, bevételek növelése stb.) „megalkuvó" szervezeti-pénzügyi meg-
oldások válhatnak uralkodóvá: különböz ő mértékű és formájú, időben eltolt, közve-
tetten jelentkező kötelezettségvállalások (hitelek felvétele, vagyon felélés, kötvényki-
bocsátás, magántársaságok felé vállalt, költségvetésben nem jelentkez ő kötelezettsé-
gek stb.). Egy elemző tanulmányban rámutattunlc, hogy a feltételes kötelezettségválla-
lás lehetőségeivel els ősorban a nagyobb városok (Budapest és a megyei jogú városok)
élhetnek, melynek oka többek között a városok mérete, az önkormányzati vagyon
nagysága, a közszolgáltatások szélesebb köre és a helyi lakosság fizet őképessége
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
70 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 s 1
(Hegedüs—Tönk ő 2007a). Az önkormányzatok elő nyben részesítik azokat a szervezeti
megoldásokat, amelyek költségeit végs ő soron az állam fizeti. Ez magyarázza az adók
optimalizálását célzó önkormányzati holdingok népszer űségét.
Nehezen ítélhet ő meg, hogy a nagyvárosok mennyire vannak túl- vagy alulfinan-
szírozva, hiszen ehhez minimum ismerni kellene a különböz ő települések kiadás-
szükségletét. Mindenesetre az önkormányzati politikusok (sokszor és jól dokumen-
tált) pénzügyi nehézségeik esetén sem nyúltak a helyi adóterhek növelésének esz-
közéhez, ami egyébként egy valódi önállósággal rendelkez ő önkormányzat esetében
meg kell, hogy elő zze az állami beavatkozást (támogatások növelése).
Nagyvárosok és a térségi funkciók
Az 1990-es törvény a megyék gyengítése érdekében kivette a nagyvárosokat a
megyék alól. A „lyukas" megyék számos konfliktus forrásai, ahol a korlátozott
önkormányzati jogokkal rendelkez ő megyei önkormányzat és a megyei jogú váro-
sok kompetenciái (feladatmegosztás) és érdekei ütköznek. Ugyanakkor azt is látni
kell, hogy a városi vonzáskörzetek nem határolhatók egyértelm űen el, mivel egy-
részt az egyes szolgáltatási szektorokban más és más a vonzáskörzet (pl. a vízügy és
az oktatás esetében), másrészt pedig a vonzásterület id őben változhat. Következés-
képpen illúzió azt gondolni, hogy ezek a konfliktusok egyszer űen felszámolhatók.
A magyar önkormányzati rendszerben a megyék és megyei jogú városok közötti
konfliktusokban a történelmi és politikai vonatkozásokon túl a különböz ő testületek
közötti rivalizációnak is szerepe van. Az önkormányzati finanszírozási rendszer (a
vagyonátadás és támogatási rendszerbe épített ösztönz ők) ellentmondásai alapvet ő-
en befolyásolhatják a megoldásokat. Nem véletlen, hogy a megyei jogú városok
sorra adták át a megyének „veszteséget termel ő" intézményeik egy részét, bár ezt
nehéz szívvel tették, hiszen ezáltal a hatalom, a befolyásolás egy részér ől is le-
mondtak. A megyei rendszer leépítése, a kistérségek és régiók er ősítése racionáli-
sabbá tehetné a térségi funkciók ellátását, de — ha kisebb mértékben is — azért fenn-
maradnának területi átfedések az ellátási területek között.
Az 1990-es önkormányzati reform nem minden elemében vette át a 1980-as évek-
ben kikísérletezett megoldásokat, így az 1984-ben elkezdett városkörnyéki rendszer
sértette a települési önállóság elvét, és nem is került be az új törvénybe. A nagyvárosok
és a városkörnyék konfliktusai a közszolgáltatások és területfejlesztés területén explicit-
té váltak. Illúzió, hogy ezeket a konfliktusokat automatikusan fel lehet számolni a na-
gyobb önkormányzatok kialakításával — azok továbbra is fennmaradnak, csak önkor-
mányzaton belüli konfliktusokká válnak (lásd a részönkormányzatokról kés őbb).
A kistérségek lettek hivatottak arra, hogy a város és környéke közötti kooperációt és
konfliktusokat kezeljék. A kistérségekben a nagyvárosok politikailag és gazdaságilag
is domináns szerepet játszanak, de nehezen dönthet ő el, hogy a környéki
kistelepülések jobban vagy rosszabbul járnak a kooperáció esetén. Az oktatás
területén a nagyvárosok például többnyire a saját bevételükb ől fedezik a normatíva
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 71
és a tényleges költségek közötti különbségeket a városon kívülr ől bejáró tanulók
esetében. Továbbá számos olyan szolgáltatást fenntartanak, amelyek hatása
túlmutat a városi település határain. Például az önkormányzatok által támogatott
helyi TV-k tipikus esetben elérik a környék lakosságát is. (Pl. Zalaegerszegen a
városi TV adásai elérik a 27 km sugarú régió 55 településének lakóit.) De a víz- és
csatornaszolgáltatás esetében a csatornázatlan területen él ő nem városi lakosok
azok, akik a tipikus keresztfinanszírozás miatt (a vízdíjakat a valódi költségek felett,
a csatornadíjakat a tényleges költségek alatt állapítják meg) hozzájárulnak a városi
lakosok csatornadíjaihoz. Mindenesetre a kooperációra való pénzügyi ösztönzésre a
települések rugalmasan reagálnak. A tapasztalat az, hogy a kooperáció gyakran
formális, addig terjed, ami még a többlettámogatás lehívását lehet ővé teszi, de ez
mindig magában hordozza a kés őbbi valódi kooperáció lehetőségét.
A kormányzat (és a pártok egy részének) azon törekvése, hogy a kistérségeket
erő sítsék, nem feltételenül egyezik a nagyvárosok érdekeivel. A kérdés az, hogy
milyen szerepük van a nagyvárosoknak a kistérségekben, el tudják-e érni azt, hogy
politikai erejük a népességnagysággal arányos legyen (Bércesi 2003).
A megyei jogú városokat azonban sokkal jobban megosztja a „fejlesztési pólu-
sok" koncepció, amely az öt nagyvárost (Budapestet, Debrecent, Gy őrt, Miskolcot,
Pécset és Szegedet), mint nemzetközi jelent őségű fejlesztési pólusokat határozza
meg. A Közép-dunántúli régióban a fejlesztési pólus funkció megoszlik Székesfe-
hérvár és Veszprém között. A programoknak elvileg biztosítaniuk kell a pólusok és
a nagyobb térségükbe tartozó nagyvárosok hálózatos együttm űködését, de senkinek
sincs kétsége a fel ől, hogy a pólusprogram az er őforrások koncentrációját, a kiemelt
települések fokozottabb támogatását jelenti. Nem véletlen tehát, hogy más térsé-
gekben is felmerül az egy-pontú pólus helyett a fejlesztési „tengely" koncepciója,
ami egyfajta visszatérést jelent a megyei székhelyek általában vett kiegyenlített
fejlesztéséhez. A nyugat-dunántúli városok például a Nagykanizsa—Sopron-
Szombathely—Zalaegerszeg tengelyt javasolják. A pólus program a területfejlesztés
egyik legvitatottabb kérdésébe nyúl bele, vajon az állami beavatkozás célja a területi
egyenlőtlenségek mérséklése vagy a gazdasági fejl ődés elősegítése? Az európai
országokban is az a tapasztalat, hogy a retorika és a tények gyakran mást mutatnak,
a nemzetállamok amíg a politikai dokumentumokban a kiegyenlített fejl ődést támo-
gatják, tényleges programjaikban a kiemelt városi térségeiket akarják nemzetközi
versenyhelyzetbe hozni.
A megyei városok látszólagos egysége több területen is megtörni látszik. A köz-
igazgatási rendszer továbbfejlesztésének sarkalatos pontja az önkormányzati régiók
létrehozása, amely szükségképpen érdekellentétet teremt a megyei központok kö-
zött. Az alapkérdés az, hogy centralizált vagy policentrikus régiók lesznek-e?
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
72 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 • 1
A nagyvárosok bels ő struktúrája, a részönkormányzatok
A mai magyar önlcormányzati rendszer egyik legfontosabb és talán leggyalcrabban
is felidézett kritikus pontja a széttagoltság. Ugyanaklcor a városi települések eseté-
ben pontosan ennek az érvnek az ellenkez ője jelenik meg, mégpedig az, hogy az
önkormányzatok túlságosan nagy, heterogén társadalmi összetétel ű csoportokat
képviselnek, ahol a specifikus problémák és érdekek nem tudnak megjelenni. Ez a
probléma különösen a nagyvárosok esetében jelenik meg, amelyek több település
összeolvadásából jöttek létre, vagy amelyek területén jelent ős külterületi népesség
él, vagy ahol a lakóterülett ől elkülönülő, de az önlcormányzat területéhez tartozó
üdülőterület létezik. A helyi önkormányzatolcról szóló törvény megteremtette a
lehetőségét annak, hogy az önkormányzatok saját területükön belül létrehozhassa-
nak részönkormányzatokat. A képvisel őtestület saját hatáskörön belül dönthet a
részönkormányzat felállításáról, amely önlcormányzati képvisel őkből és más válasz-
tópolgárokból állhat. A részönkormányzati testület tagjait az önlcormányzati képvi-
selőtestület választja meg, vagy dönt a megválasztásuk módjáról. Az egyetlen meg-
kötés, hogy a vezetője csak képvisel ő lehet. Lakossági kezdeményezés esetén köte-
lező a részönkormányzat létrehozása: 1) az egyesítéssel létrejött településrészen;
2) külterületi lakott helyen; vagy 3) olyan üdül őterületen, amelynek népessége eléri
a település állandó lakosságának egynegyedét. A képvisel őtestület dönthet a rész-
önlcormányzat megszüntetésér ől is, ha a működés feltételei nem biztosíthatók.
2006-ban 152 településrészi önlcormányzat m űködött Magyarországon (BM
2006). „A legnagyobb létrehozott részönkormányzat lakosságszáma 23 205 f ő (Bu-
dapest IV. kerületében), a legkisebbé 22 f ő (Vérteskozma településen). A részön-
kormányzatok 47%-a korábban egyesített településrészen jött létre, 29% elkülönült
településrészen. Alacsonyabb arányban jöttek létre külterületi lakott helyen (14%)
és üdülőterületen (6%). Az országban összesen 4 lakótelepen m űködő részönkor-
mányzat található ... az átlagos testületi létszám 4-6 fó (a legkisebb 2 f ővel, a leg-
nagyobb 25 fővel működik)." (BM 2006, 5) A településrészi önkormányzatok na-
gyon különböző anyagi lehetőségekkel rendelkeznek: 2005-ben 21 részönlcormány-
zat rendelkezett 5 millió Ft feletti összeggel.
A működő részönkormányzatok egy újabb lépést jelentenek a decentralizáció irá-
nyába. Nagyobb településeken belül a részönkormányzat bevezetésének célja az,
hogy biztosítsa a település egységét (az egész településre vonatkozó szolgáltatások
hatékonyságát), ugyanakkor teret adjon a helyi kezdeményezéseknek is. Általában
két veszély jelentkezik a részönkormányzatokkal kapcsolatban. Egyrészt a részön-
kormányzat csupán egy „lépés" a településrész önállósodása felé, mint pl. Sátoral-
jaújhely esetében, ahol Széphalom leszakadása érdekében már háromszor szervez-
tek népszavazást. A másik veszély az, amikor a részönkormányzat felállítását egy
politikai párt területi terjeszkedése motiválja és nem a helyi képviselet és önkor-
mányzatiság megjelenése.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 73
Következtetések
A globalizációs folyamatok, a decentralizáció és regionalizáció keretei között a
nagyvárosi kormányzatok helye is változik. A nemzetközi trendek a nagyvárosi
kormányzatok jelentő ségének növekedését igazolják, annak ellenére, hogy a nagyvá-
rosi régiók politikai és gazdasági önállósodási törekvéseit a nemzetállamok, régiók és
a nagyvárosi szint alatti önkormányzatok többé-kevésbé sikerrel fékezik. A tanul-
mány első részében a nemzetközi irodalom rövid áttekintése után arra a következte-
tésre jutottunk, hogy a nagyvárosi kormányzatok helyzetét két összefüggésben lehet
megragadni: egyrészt az önkormányzati rendszeren, másrészt pedig az állam és a
magánszektor kapcsolatrendszerén keresztül. A dolgozat második felében a magyar
önkormányzati rendszeren belül vizsgáltuk a nagyvárosok (lényegében a megyei
jogú városok) helyzetét.
A tanulmány egyik fontos következtetése, hogy a nagyvárosok a magyar
önkormányzati rendszeren belül egyfajta érdekcsoportot jelentenek. A gazdasági-
térbeli szervező dési folyamatok középpontjában egyre inlcább a megyei jogú városok
és az ezen a szinten kialakult területi koalíciók állnak, amelyek meghatározó politi-
kai szerepet játszanak a területi-közigazgatási rendszer továbbfejlesztésében, az
ágazati reformok politikai elfogadtatásában és gyakorlati alkalmazásában. Ez lé-
nyegében két dolgot is jelent: részben a megyei jogú városok meghatározó politikai
súllyal rendelkeznek a megyei szint ű újraelosztásban, régiós folyamatokban és a
központi költségvetési politikában, másrészt pedig a meghatározó gazdasági szerep-
lők (külföldi tőke, bankok, ingatlanfejlesztők stb.) stratégiája egyre inlcább támasz-
kodik a megyei városok politikai és gazdasági elitjeivel való koalícióra.
A magyar politikai rendszerben az önkormányzati képvisel őknek jelentős és so-
kak által vitatott szerepe van, amit jól jelez a politikai összeférhetetlenség felvetése
a képviselői és polgármesteri funkciók körül. Egy néhány éve publikált tanulmány
szerzői (Dénes—Marelyn Kiss 2004) úgy látták, hogy a pártok benyomultak az ön-
kormányzatokba. Mi inkább úgy érvelnénk, hogy az önkormányzatok, köztük a
megyei jogú városok nyomultak be a politikába, és játszanak szerepet nemcsak a
központi források elosztásában, hanem a szabályrendszer kialakításában is.
A nagyvárosok ugyanakkor nemcsak politikai, hanem fontos gazdasági hatalommal
is rendelkeznek. Adottságailc folytán a gazdasági fejl ődés „növekedési pólusait" kép-
viselik, anélkül, hogy erre vonaticozóan konnányrendeletek születnének, és ez a tény,
még politikai képviselet nélkül is, kiemelt pozíciót biztosít a nagyvárosoknak. Nem
véletlen, hogy a stabil helyzetben lévő polgármesterek, ha választaniuk kellene, in-
kább a polgármesteri, mint a parlamenti képvisel ői pozíciót választanák. A nagyvá-
rosok közös jellemz ői mögött azonban jelent ős különbségek vannak, amelyeket az
adottságokon kívül (gazdasági és politikai befolyás) a helyi politikai elit felkészült-
sége és kompromisszumkészsége is befolyásol.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
74 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 s 1
Tisztában vagyunk azzal, hogy ezek a megállapítások sok szempontból hipoteti-
kus jellegűek, de úgy véljük, termékeny eszközt nyújtanak arra, hogy strukturálják
és egyben új összefüggésbe rendezzék ismereteinket.
Jegyzetek
Köszönettel tartozok Tönk ő Andreának a tanulmányhoz fűzött megjegyzéseiért.
2
Lásd pl. az Ágh Attila által vezetett IDEA munkacsoport anyagait (littp://www.idea.gov.hu ).
3
Budapest a maga 23 önkormányzatával speciális problémát jelent, amelyet ebben az írásban nem
tárgyalunk. Érdemes megjegyezni, hogy bár a kerületek jelent ős politikai önállósággal rendelkeznek,
de a sokat kritizált forrásmegosztás a bevételek radikális újraelosztását jelenti, amit a megfigyel ők
gyakran figyelmen kívül hagynak. A politikailag fragmentált (kormányzatilag elkülönült), de össze-
épült nagyvárosokban a helyzet még ennél is rosszabb, mivel ezeket a városokat nemcsak a megosz-
tottság, hanem a rendkívül nagy jövedelemegyenl őtlenség is jellemzi.
4
A megyei városok számára speciális szennyvízprogram indult a kilencvenes évek közepén.
5
A becslést részben a tíz legfontosabb szolgáltatási területen az 50%-ot meghaladó önkormányzati
tulajdonban lévő vállalatok árbevétele alapján, illetve a nonprofit szektoron belül a kht-ék
önkormányzati támogatással csökkentett árbevétele alapján becsültük. Ez egy „alsó közelítésnek"
tekinthető, hiszen az önkormányzatok rendelkeznek számos olyan gazdasági társasággal, amelyek nem
a kiválasztott szolgáltatási területen m űködnek. (Pl. helyi TV-t, rádiót, mozikat üzemeltet ő gazdasági
társaságok, vagy helyi újságot kiadó cégek, vagy hogy egy nagyobb árbevétel ű területet említsünk,
uszodák, gyógyfürd ők, sportpályák).
Irodalom
Amott, R.J. (1979) „Optimal City Size in a Spatial Economy." — Journal of Urban Economics. 6. 65-89. o.
Atkinson, R. (2004) Creating the city region in the UK: the challenge of neighborhoods. Paper presented
at a Regional Studies Association conference CITY REGIONS: Creating new urban futures? October
18th. London.
Barlow, I.M. (1997) Administrative systems and metropolitan regions. — Environment and Planning C:
Government and Policy. 15. 399-411. o.
Barlow, I.M. (2000) Amsterdam and the question of metropolitan government. — Heinemeijer en Dick,
van der V. (ed.) Understanding Amsterdam: Essays on economic vitality, city life and urban form. Het
Spinhuis, Amsterdam.
Bércesi F. (2003) A nagyvárosok helye, szerepe és funkciója, valamint a környezetével való kapcsolata
(a kistérségek szemszögéb ől). IDEA munkacsoport. Kézirat.
Bird, R.M.—Slack, E. (2004) Fiscal Aspects of Metropolitan Governance. International Tax Program,
Rotman School of Management, University of Toronto and Enid Slack Consulting Inc., Toronto.
Manuscript.
Bish, R.L.—Ostrom, V. (1973) Understanding Urban Government: Metropolitan Reform Reconsidered.
American Enterprise Institute.
BM (2006) Tájékoztató a lakótelepi részönkormányzatok m űködéséhez nyújtott segítségr ől, valamint a
lakótelepi részönkormányzatok részére kiírt pályázat tapasztalatairól. Belügyminisztérium, Budapest.
Box, R.C.—Musso, J.A.M. (2004) Experiments with Local Federalism Secession and the Neighborhood
Council Movement in Los Angeles. — The American Review of Public Administration. 3. 259-276. o.
Dénes A.—Marelyin Kiss J. (2004) Azért a politika az úr (Az önkormányzati multipozicionális elit kiala-
kulása Magyarországon). — WEB. 12. 25— 40. o.
Gulick, L.M. (1957) Changing problems and Lines of Attack. Washington.
Hegedüs, J. (2003) Decentralisation and structural adjustment in Hungary. — Brillantes, A.—Ilago, E.S.-
Santiago, B. (eds.) Decentralisation and Power Shi ft. Esden. 461-495. o.
Hegedüs J.—Tönkő A. (2007a) „Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok
vagyongazdálkodásában." — Vigvári A. (szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyon-
gazdálkodás témaköréből. KszK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest. 67-94. o.
Hegedüs József : A nagyvárosi kormányzatok és az önkormányzati rendszer.
Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 59-75. p.
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 75
Hegedüs J.—Tönlcő A. (2007b) Önkormányzatok költségvetésen kívüli intézményeinek vizsgálata.
Városkutatás Kft., Budapest. Kézirat.
Jones, V. (1942) Metropolitan Government. University of Chicago Press, Chicago.
Kamal-Chaoui, L. (2004) OECD Metropolitan Regions: What role for the central governments? OECD.
Koppányi, D.—Wetzel, S.—Daher, E. (eds.) (2004) Intergovernmental Finance in Hungary: A Decade of
Experience 1990-2000. World Bank Institution.
Lefevre, Ch. (2001) Metropolitan Government reform in Europe (2001): Trends and challenges. — Revue
Suisse de Sciences Politiques. 3. 136-141. o.
Lowndes, V.—Sullivan, H. (2006) `How low can you go? Rationales and challenges for neighbourhood
governance'. — Public Administration. Manuscript.
Markusen, A.R. et al. (1999) Second Tier Cities: Rapid Growth Beyond the Metropolis. University of
Minnesota Press, Minneapolis.
Moe, R.C.—Kosar, K.R (2005) 77re Quasi Government: Hybrid Organizations with Both Government and
Private Sector Legal Characteristics. Updated May 18, 2005 CRS CRS Report for Congress Received
through the CRS Web.
Ostrom, Vi.— Tiebout, Ch.—Warren, R. (1961) The Organization of Govemment in Metropolitan Areas:
A Theoretical Inquiry. — American Political Science Review. 4. 831-842. o.
Singell, L.D. (1974) Optimum City Size: Some Thoughts on Theory and Policy. — Land Economics. 3.
207-212. o.
Stoker, G. (1998) „Governance as Theory: Five Propositions." — International Social Science Journal.
155. 17-28. o.
Szirmai V. (2004) Globalizáció és a nagyvárosi tér társadalmi szerkezete. — Szociológiai Szemle. 4. 3-24. o.
Vogel, R.K. (2005) Governing Large Cities: A Comparative Perspective: Presentation at the Munck
Centre for International Studies. University of Toronto, University of Louisville, October 19. Toronto.
GOVERNMENTS OF THE CITIES AND SYSTEM
OF THE LOCAL GOVERNMENT
JÓZSEF HEGEDÜS
The paper first gives an overview of the literature on metropolitan government in developed
countries, and in the second part focuses on the urban governments of the cities with county
rights ("large cities") in Hungary. The main conclusion of the paper is that large cities have a
decisive role in the regional system of Hungary. The major changes of the intergovernmental
fiscal relations in the last 15 years have been influenced by the conflict between the central
government and large cities (and Budapest) because of the relatively good position of latter.
The large cities have been the main beneficiaries of the sectoral development programs (wa-
ter, housing, transportation, etc.), and serve as 'natural growth poles' of regional develop-
ment. The political lobbying of large cities was strong enough not only to roll back the
county municipalities an to deactivate the regional reforms proposals.