Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
Tér és Társadalom XXI. évf. 2007 s 4: 73-94
AZ EURÓPAI UNIÓS FORRÁSOKHOZ
KAPCSOLÓDÓ ELJÁRÁSREND HAZAI
JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK PROBLÉMÁI
(Problems of the Hungarian Legal Regulation of the Procedures
Relating to the European Union Resources)
FINTA ISTVÁN
Kulcsszavak:
Strukturális Alapok eljárásrend jogállamiság nyilvánosság jogorvoslat
A tanulmány a Strukturális Alapokhoz kapcsolódó eljárási kérdésekkel foglalkozik, melyek kialakítása és
alkalmazása tekintetében kett ős gyakorlat figyelhet ő meg. Az eljárási szabályok egy részét miniszteri
rendeleti szinten rendezik, a másik részét pedig a jogi szabályozás mell őzésével, bels ő szervezeti szabá-
lyok formájában alakítják ki. Kétségtelen, hogy bármely állami, fejlesztési típusú cél — legyen az akár a
legnemesebb — megvalósítása sokkal egyszer űbb és hatékonyabb a jogi szabályozás mell őzésével, ez
viszont a demokratikus jogállam szükségességét kérd őjelezi meg, és másfajta állami berendezkedés
elemeit helyezi el őtérbe.
A tanulmány az eljárásrend jogi szabályozására három eltérő megoldást lát, melyek a következ ők:
— A közigazgatási eljárásról szóló törvények (Áe., Ket.) hatályának kiterjesztése.
— A sui generis szabályozás.
— A létez ő és kialakítandó eljárási szabályok integrációja egy jelenleg is funkcionáló jogszabályba.
A tanulmány külön foglakozik a pályázati támogatási forma kiegészítend ő, vagy további szabályozást
igénylő elemeivel, valamint a jogállami m űködés szempontjából olyan jelent ős kérdésekkel, mint a
jogorvoslati rendszer jogi szabályozása, illetőleg a nyilvánosság elvének nem megfelel ő érvényesülése és
beépülése a közösségi források elosztásához kapcsolódó eljárásrend jogi szabályozásába.
Bevezetés
Hazánk uniós csatlakozását követ ően szükségessé vált a közösségi források keze-
lésére, illetőleg a közösségi célokhoz igazodó nemzeti programok megvalósításához
szükséges intézmény- és eljárási rend kialakítása. A források hazánk fejl ődésében,
gazdasági növekedésében játszott kiemelt szerepét talán nem szükséges hangsú-
lyozni, azt viszont igen, hogy a forrásfelhasználás hatékonysága, a célmegvalósítás
eredményessége tekintetében a kialakult, vagy kialakítandó intézmény- és eljárás-
rend döntő szerepet játszik.
A közösségi normák az intézményrendszerre vonatkozóan ugyan tartalmaznak
rendelkezéseket, ugyanakkor az egyes nemzetállamok számára meglehet ősen nagy
mozgásteret biztosítanak a tényleges szervezetrendszer kialakítása tekintetében.
Az eljárásrendet tekintve a közösségi jogi szabályozás els ődlegesen a monitoring
rendszerre, a pénzmozgásra vonatkozó szabályozásra koncentrál, mely az eljárási
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
74 Finta István TÉT )0(I. évf. 2007 s4
rendnek — ugyan kétségtelenül fontos, de csupán — egyetlen részét, szakaszát jelenti,
és korántsem öleli fel a forráselosztási folyamat egészét.
Mindebből érzékelhető, hogy a közösségi szabályozás csupán keretjelleggel hatá-
rozza meg a források felhasználásához szükséges eljárás- és intézményrendszert,
ami egyúttal komoly feladatot és felel ősséget hárít a nemzeti döntéshozókra a meg-
felelő megoldások kialakítása és fenntartása tekintetében.
A 2004-2006 közötti — hazánkat érint ő — programozási időszakban a kormányzat
ugyan kialakított egyfajta intézmény- és eljárásrendet, azonban — legalábbis remélhet ő-
leg — ez sokkal inkább egy tanulási, adaptációs folyamat részeként értékelhet ő, semmint
kőbe vésett, egyedül üdvözít őnek tekintett megoldáshalmaznak. A 2007-2013 közötti
időszakra vonatkozó jogi szabályozás kétségtelenül számos tekintetben el őrelépést
jelent a jogállami, illetve a klasszikus eljárásjogi normák kialakítása, adaptálása felé
vezető — úgy tűnik eléggé rögös — úton, azonban a jelenlegi rendszer sem tekinthet ő
problémamentesnek. A forráselosztási rendszer jöv őjére vonatkozó elképzelések és
javaslatok számos problémát vizsgálva sokféle szempontból közelítik meg a lehet-
séges megoldásokat.
Az eljárási szabályok szempontjából az is fontos kérdés, hogy a kialakult szerve-
zetrendszer beilleszthet ő-e a magyar államigazgatás „testébe", illet őleg a területi
szintű államigazgatási rendszer milyen szerepet tölthet be a közösségi források
elosztásában. (A szervezeti státusz az eljárásrendet is meghatározhatja, hiszen bizo-
nyos államigazgatási szervek tevékenységét egyértelm űen — ha jogszabály eltérően
nem rendelkezik — a közigazgatási eljárásról szóló törvény szabályozza.)
A jogállami követelményeknek megfelelő eljárásrend kialakítása során a területi
dimenzió ugyan nem játszik lényeges szerepet (az eljárások régiónként nem változ-
hatnak), azonban az rendkívül fontos kérdés, hogy az államigazgatás világában
alkalmazott általános és különös eljárási szabályok melyike és milyen mértékben
vonatkozhat a forráselosztás rendszerére.
A közösségi források felhasználásához kapcsolódó
eljárásrend értékelése
A közösségi forrásokhoz kapcsolódó intézményrendszer államigazgatásban törté-
nő elhelyezése, általában az intézményrendszer helyének, szerepének megítélése
szempontjából kiemelkedő fontosságú az intézmények által követett eljárásrend
meghatározása.
Tény, hogy a jelenleg működő intézményrendszer nem tipikus államigazgatási
feladatokat lát el, azonban ha az általuk követett eljárásrend azonos, vagy közeli
rokon vonásokat mutat az egyébként államigazgatási szervek által követett eljárá-
sokkal, akkor semmi kétség nem merülhet fel az intézmények jogállásának, helyé-
nek megítélését illet ően. Annyi már most előre bocsátható, hogy a közösségi forrá-
sok elosztása során alkalmazott eljárásrend közel sem nyugszik olyan kiforrott
alapokon, mint például a közigazgatási eljárásról szóló szabályok, vagy más klasz-
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 75
szikus eljárásjogok (polgári, büntet ő eljárásjog). A szilárd alapok mellett problémát
jelent a szabályozás heterogenitása, melyben nem csupán a különböz ő szintű szabá-
lyozás, hanem az eljáráshoz kapcsolódó szervezetek státusza, államigazgatásában
betöltött helye sem t űnik teljesen tisztázottnak.
A jelenlegi szabályozás jellemz ői
Az eljárási szabályok kialakítása és alkalmazása tekintetében jelen pillanatban
kettős gyakorlat figyelhet ő meg. Az egyik módszer alapján az eljárási szabályok egy
részét miniszteri rendeleti szinten rendezik, a másik részét pedig a jogi szabályozás
mellőzésével, bels ő szervezeti szabályok formájában alakítják ki.
Az átfogó szabályokat 2004-2006 között a Strukturális Alapok és a Kohéziós
Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.)
TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet, valamint a 2007-2013 id őszakban
az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohé-
ziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól
szóló 16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet tartalmazza. A részletes
rendelkezések különböz ő ágazati rendeletek alapján (pl. 22/2004. [VI. 8.] FMM-
OM együttes rendelet), de nem jogszabályi formában alakulnak ki. Ezeket a szabá-
lyokat ún. kézikönyvbe foglalják (az irányító hatóság, az operatív program végre-
hajtásának részletes eljárási szabályait tartalmazó m űködési kézikönyvbe), melyek
jogszabályként viselkednek, ugyanis betartásuk mindenki — de legalábbis a pályázók
— számára kötelez ő. A kézikönyvet és módosításait — pl. a HEFOP — esetén az irá-
nyító hatóság vezetőjének előterjesztése alapján a foglalkoztatás-politikai és mun-
kaügyi miniszter — az Oktatási Minisztériummal történ ő egyeztetés után — adja ki,
és vonja vissza. Ez a tény kifejezetten a jogalkotás során alkalmazott módszerekre
utal, noha a végeredmény mégsem egy miniszteri rendelet.
A Regionális Operatív Program esetén az Irányító Hatóság vezet ője jogosult a ké-
zikönyv jóváhagyására, ami egyúttal kifejezi az e szabályok kialakítására vonatkozó
egységes gyakorlat és szabályozás hiányát, valamint arra engedne következtetni,
hogy e szabályok a szervezet rendszer m űködésének belső szabályzatát alkotják. A
megállapítás els ő felét illetően a kormányzati szervek is rámutattak arra a koránt-
sem kívánatos állapotra, mely szerint a pályázatok és a központi projektek lebonyo-
lítása során az irányító hatóságok, valamint a közrem űködő szervezetek közel har-
minc eltérő módszer szerint járnak el. Az egységesítésre, a legjobb gyakorlatok
elterjesztésére vonatkozó törekvések — els ősorban a Közösségi Támogatási Keret
Irányító Hatósága részéről — eddig legfeljebb korlátozott sikerrel jártak.
A megállapítás második fele a nem jogszabályi formában kialakított szabályok
belső szabályzati jellegére utal. Amennyiben csupán bizonyos m űködési szabályok
rendszerér ől lenne szó, akkor azok jogi szabályozására nem feltétlenül, de legalább-
is nem minden esetben lenne szükség. Ugyan a vizsgálat alá vont eljárási szabályok
jogrendszeren, jogágazatokon belüli elhelyezésére még nem került sor, mégis érde-
mes bemutatni a közigazgatási eljárásra vonatkozó egyik legelfogadottabb megkö-
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
76 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
zelítést. E szerint „az államigazgatási eljárás fogalma alá tartozik az államigazgatási
szervek valamennyi cselekvésének mikéntje [...] ennek három, egymással gyakran
érintkező fajtáját különböztetjük meg. Ezek:
a) hatósági (külső) eljárás, amelynek terméke az államigazgatási szerveken kí-
vülre ható konkrét egyedi államigazgatási aktus.
b) Az államigazgatási szervek egymás közötti (belső) eljárása ... azoknak a kap-
csolatoknak a formái, amelyeket az egymásnak alá-fölé rendelt, illetve mellé-
rendeltségi viszonyban lév ő államigazgatási szervek tartanak egymással mind
a normatív és konkrét aktus kibocsátása, mind az egyéb államigazgatási tevé-
kenység eredményes ellátása végett.
c) Az ügyvitel olyan, nem aktus jellegű államigazgatási cselekményekb ől áll,
amelyeket egy-egy államigazgatási szerven belül végeznek mind az aktusok
létrehozása, mind pedig az államigazgatási szerv egyéb cselekményei rendjé-
nek biztosítása érdekében." (Szamel—Ivancsics 1996, 4)
Az aktus kibocsátása érdekében tett igazgatási cselekmények — különböz ő
részletezettségű és szintű — jogi szabályozásának igénye teljesen egyértelmű a ma-
gyar jogrendszerben. Az ügyvitel, iratkezelés szabályainak többsége szintén jogsza-
bályi formában rendezett.
A kézikönyvekben a felsorolt tevékenységek mindhárom fajtája megtalálható,
jogi szabályozásra mégsem került sor. Ellenérvként ugyan megfogalmazható, hogy
az érintett szervek egy része — a regionális operatív program közrem űködő szerve-
zetei — nem közigazgatási szervezetek, hiszen mindegyikük Kht. formában m űkö-
dik. Ez alapján arra a következtetésre is juthatnánk, hogy e szervezetekre az állam-
igazgatásra vonatkozó szabályok és megállapítások nem érvényesek. Mindazonáltal
nem feledkezhetünk meg arról, hogy a közigazgatási eljárásról szóló törvény
kiterjeszti hatályát a kvázi közigazgatási szervekre is. Ez aztöo—biznyskrben—
jelenti, hogy a nem közigazgatási szervek esetén a közigazgatási eljárási törvény
alkalmazása nem tekinthet ő kivételesnek. Így tehát a státusz nem lehet akadálya a
megfelelő jogi szabályozás kialakításának és éppígy nem lehet kétséges a közrem ű-
ködő szervezetek tevékenységének megítélése sem.
Az eljárás jelenlegi — kétszintű — szabályozási rendszere megdöbbent ő hasonlósá-
got mutat a rendszerváltást megel őző államigazgatási, állami szervek eljárására
vonatkozó jogi, vagy nem jogi szabályozással. Abban az id őszakban „inkább a
kormányzati-politikai ellenőrzés vált fontossá, gy őzött az állam racionalitásának
elve, ezen nem annyira az ügyintézés hatékonyságaként megragadható racionalitást,
mint inkább az államcélok megvalósíthatóságának racionalitását kell érteni."
(L őrinzc 1999, 38) Az államcélokat abban az id őszakban is a hatalmon lévő politi-
kai erők alakították, melyeknek a célok érvényesítésére — jogállami és jogszabályi
keretek hiányában — meghatározó befolyása volt. Az 1957. évi IV. törvény megal-
kotása előtt a közigazgatás központi szervei lényegében diszkrecionális módon és
sokban ilyen tartalommal döntötték el az ügyeket, s elmondható, hogy továbbra sem
volt igazi különbség a közigazgatás „bels ő" és hatósági eljárásai között, csakhogy
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 77
most már a belső eljárások is hatósági eljárásnak minősültek, a hatósági eljárások
viszont egyoldalú végrehajtásnak, különösebb garanciális jogvédelem nélkül
(L őrinc 1999). Az államigazgatási eljárásra vonatkozó ötven évvel ezel őtti helyzet
nem különbözött jelent ős mértékben a közösségi forrásokhoz kapcsolódó jelenlegi
hazai szabályozástól. Kétségtelen ugyan, hogy bármely állami, fejlesztési típusú cél
— legyen az akár a legnemesebb — megvalósítása sokkal egyszer űbb és hatékonyabb
a jogi szabályozás mellőzésével, ez viszont a demokratikus jogállam szükségességét
kérdőjelezi meg és egy másfajta államberendezkedés elemeit helyezi el őtérbe.
Ezt jelzi, hogy a kézikönyvekben megfogalmazott szabályokat (nem jogszabályo-
kat) a szervezetrendszer m űködéséért felel ős vezető hozza, illetve hagyja jóvá.
Ugyan e szabályokat magukra nézve kötelez őnek tekintik, azonban saját érdekeik-
nek megfelel ően bármikor megváltoztathatják. A saját bels ő szabályaik megsértésé-
nek vagy semmilyen, vagy csupán munkajogi következményei lehetnek. Ezzel
szemben a jogszabályi formába foglalt eljárásrend annak megalkotójára nézve min-
den esetben kötelez ő, megváltoztatása szintén jogszabályban lehetséges, megsérté-
sük esetén a jogszabály szankciókat helyezhet kilátásba, illet őleg az eljárásban
érintett hivatkozhat az eljárásrend megsértésére, melynek következményei lehetnek
az eljárás eredményeként született döntésekre (elutasítás, szerz ődéskötés stb.).
A kézikönyvek megalkotóinak tudathasadásszer ű gondolkodásmódját az is tükrö-
zi, hogy a szabályrendszer megalkotásakor a jogszabályi formát mell őzik, viszont
saját magukat mégis jogalkotói — olykor a legmagasabb jogalkotói — szerepkörbe
helyezik. Ezt nem csupán a szabályrendszer viselkedésének jellege (mindenkire
kötelező) mutatja, hanem az is, hogy olyan jogintézmények szabályozására vállal-
koznak, amelyek az országgy űlés számára és a legmagasabb (törvényi) jogalkotási
forma részére vannak kizárólagosan fenntartva. A kézikönyvek ugyanis meghatá-
rozzák — többek között — a csalás fogalmát is, mely büntet őjogi kategória, és jogál-
lamban csak a legfőbb jogalkotó, csak a legmagasabb jogforrási szinten rendelkez-
het róla. (A vonatkozó közösségi jogszabályok csupán a csalás és más — kisebb
súlyú — pénzügyi szabálytalanságok üldözését, illet őleg megelőzését kívánják meg,
de nem veszik át a nemzeti kompetenciába tartozó döntések és döntéshozók szere-
pét.) Mindez a kézikönyvek megalkotóit nem zavarta, és — meglehet ősen sajátos
tartalmú — önálló tényállás kialakításától sem riadtak vissza.
A jogi szabályozás indokoltsága
A jogállam működéséhez a jogszabályok léte nélkülözhetetlen, a jog uralma min-
denkire egyformán kiterjed. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság.
A jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak
biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is vilá-
gosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és el őreláthatóak
legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes
normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények m űködésének
kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
78 Finta István TÉT )0(I. évf. 2007 s4
garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes
jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jog-
intézmények (9/1992. [I. 30.] AB határozat).
A jogi szabályozás mellőzése többek között kizárja a fels őbb szintű (pl. alkot-
mánybírósági) normakontrollt, nem garantálja a magyar és a közösségi jogrendszer
céljainak, elveinek érvényesülését.
A közösségi források közösségi és nemzeti szinten meghatározott közcélok meg-
valósulását kívánják biztosítani. A közcélok megvalósulásának rendjére meglehet ő-
sen sokféle közigazgatási eljárási jogszabály született (ezek között kitüntetett szere-
pet tölt be hazánkban a közigazgatási eljárásról szóló törvény [Ket.], de ez „csupán"
egyike a rendkívül nagyszámú és sokféle közcélhoz kapcsolódó eljárási normáknak,
igaz integráló szerepe rendkívül jelent ős). A német jogfelfogás szerint — azon túl,
hogy a közigazgatási eljárást az államcélok konkretizálásának sajátos módjának
tartja — az eljárásjog a közigazgatás törvényességének mércéje. Ettől a megközelí-
téstő l nem áll messze az, az értelmezés, mely szerint a közigazgatási eljárásjog nem
a közigazgatási szervek által teremtett, hanem az ellenőrzésükre szolgáló jog
(Schwartz 1976.) Mindkét felfogás kiemelt figyelmet szentel a megvalósítást szol-
gáló eljárásrend törvényességének és az eljárás jogvédő funkciójának.
A közigazgatási eljárásrend lényegi jellemz őire vonatkozó megállapításokat azért
tűnt szükségesnek felidézni, mert ugyanilyen követelmények és igények fogalmaz-
hatók meg a közösségi források elosztására vonatkozó eljárásrenddel szemben is.
Ezek a források különböz ő programok megvalósításának eszközei, melyek egyik —
talán ritkán hangoztatott — jellemz ője az, hogy közösségi célokat szolgálnak, közcél
érdekében hozták létre (mind uniós, mind nemzeti szinten).
A közcélok (programok) megvalósításában meghatározó szerepet játszanak a
közpénzek. A közpénzek felhasználásának elengedhetetlen feltétele az átláthatóság,
az ellenőrizhető ség, a garanciális szabályok érvényesítése, mely jogi szabályozás
nélkül elképzelhetetlen. Tisztán a jogi alapok léte sem tekinthet ő elegendőnek, ha a
szabályozás részletezettsége, garancia rendszere nem biztosítja az eljárásrend
átláthatóságát.
A megfelelő jogi szabályozás kialakításának szükségességét az Unió különböz ő
szervei több ízben is hangsúlyozták. Ennek egyik elemeként értékelhet ő az, hogy a
közösségi források felhasználásának meghatározott fázisát a közösségi jog irányel-
vek útján szabályozza. Az irányelv — az Európai Közösséget létrehozó szerz ődés
249. Cikkének (3) bekezdése szerint — az elérend ő cél tekintetében valamennyi
címzett tagállamot kötelezi, ugyanakkor a módszer és eszközök megválasztását a
tagállami hatóságokra bízza. Az irányelvekkel kapcsolatban — a közösségi jog álta-
lános szabályai és az Európai Bíróság joggyakorlata alapján — transzpozíciós (átül-
tetési) kötelezettség terheli a tagállamokat. A tagállamok kötelesek megtenni a
szükséges jogalkotási lépéseket (és egyéb intézkedéseket) annak érdekében, hogy
nemzeti jogrendszerüket összhangba hozzák az irányelvben foglalt rendelkezések-
kel. Az Európai Bíróság több határozatában is állást foglalt abban a kérdésben,
hogy az egyes tagállamoknak hogyan, milyen formában kell eleget tenniük joghar-
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 79
monizációs kötelezettségüknek. E szerint nem megfelel ő önmagában az irányelvben
foglalt szabályokkal teljes mértékben összhangban álló gyakorlatra történ ő hivatko-
zás, hanem jogszabállyal át kell ültetni a hazai jogba az adott irányelv rendelkezéseit.
Továbbá azt is kimondta a Bíróság, hogy az irányelvek rendelkezéseit ugyanolyan
jogi kötelez ő erővel bíró jogszabályban kell a hazai jogrendszerbe illeszteni, mint
amilyen szint ű jogszabály korábban az adott kérdéskört szabályozta (2003. évi
CXXIX. törvény magyarázata).
Az iménti megállapítások — a közpénzek felhasználásával kapcsolatosan is — rá-
mutatnak a jogi szabályozás fontosságára még abban az esetben is, ha az adott
tárgykörben létezik közösségi jogi szabályozás.
A közösségi forrásokhoz kapcsolódó eljárási szabályok jogrendszeren belüli
elhelyezése, a szabályozás lehetséges módszerei
Feltételezhet ő, hogy a közcélokat közpénzb ől megvalósító eljárási szabályok a
közigazgatási eljárási szabályok meglehet ősen népes csoportjába sorolhatók. Az
viszont korántsem egyértelm ű, hogy a közösségi — s őt a hazai területfejlesztési —
forrásokhoz kapcsolódó eljárások szabályozása milyen módon történjék. Elvileg
három lehetőség kínálkozik e kérdés megválaszolására. Az els ő megoldás szerint az
eljárási rendre a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
szóló törvény szabályait kellene alkalmazni. A második lehet őség az önálló, sui
generis jogi szabályozás kialakítása (melyet a jelenlegi gyakorlat leginkább követni
látszik). A harmadik lehetőség egy olyan jogszabályba történ ő integrációt jelent,
amelynek szabályozási tárgyköre, igénye és megoldásai hasonlóak, illet őleg csak-
nem megegyezők a vizsgált terület szabályaival. A továbbiakban a három szabályo-
zási módszer mellett, illetve ellen szóló érvek rövid bemutatására kerül sor.
A közigazgatási eljárásról szóló törvények (Áe., Ket.) és az egyéb állami célok meg-
valósulását szolgáló eljárási szabályok viszonya
A kilencvenes években — különösen az évtized második felében — a közigazgatási
eljárás általános szabályainak egyre jelent ősebb fellazulásának lehetünk tanúi. Az
általános szabályok mellett speciális — adott esetben akár rendeleti — eljárási szabá-
lyok is létezhetnek, ezekkel szemben viszont elvárás, hogy összhangban álljanak az
általános szabályokkal, illetve azok keretei között érvényesüljenek. Az utóbbi évek-
ben viszont a jogalkotás egyre inkább teret enged azoknak az ágazati érdekeknek,
amelyek az adott eljárási körben az általános szabályoktól való eltéréseket, speciali-
tásokat tették főszabállyá. Mindez történik annak érdemi vizsgálata nélkül, hogy
valóban fennállnak-e az eltérés indokai. Csökkent az a szigorúság is, amellyel a
rendeleti jogot az eljárási törvényhez kell igazítani (Mónus 1997; Berényi 1998).
A jelenleg hatályos közigazgatási eljárási törvény saját tárgyi hatályának megálla-
pításánál az eljárásfajtákat három kategóriába sorolja. Az els ő kategóriába tartozó
eljárásokat eleve kiveszi saját hatálya alól. A második kategóriába sorolt eljárásokra
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
80 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
ugyan elvileg kiterjedt a törvény hatálya, ám rendelkezéseit csak akkor kellett al-
kalmazni, „ha jogszabály másként nem rendelkezik". Ez gyakorlatilag azt jelenti,
hogy akár miniszteri rendelet is „félreteheti" a törvény bármelyik rendelkezését.
Végül a harmadik kategóriába tartozik az összes többi eljárásfajta, azaz az eljárás-
fajták túlnyomó többsége. Összességében tehát a törvény — amellett, hogy garanciá-
lis szabályokat állapít meg — b ő séges mozgásteret biztosít a különös eljárási szabá-
lyok számára ahhoz, hogy azok megfelel ően érvényre juttathassák a különböz ő
közigazgatási eljárásfajták sajátosságait. Mindez értékelhet ő pozitívan, ha cél a
kormányzati végrehajtási rendszer szabályozási igényeinek megfelel ő akadálymen-
tesítés, és értékelhet ő kevésbé pozitívan, ha a törvényi szabályozás átfogó, általános
és kógens funkciójára gondolunk.
Az mindenesetre kétségtelen, hogy a Ket. els ősorban a hatósági típusú ügyek inté-
zését kívánja rendezni. Ugyanakkor tény az, hogy az állam, illet őleg az önkormány-
zatok, vagy más szervezetek által ellátott közfeladatok jelent ős része nem igényel
semmilyen hatósági típusú cselekményt. (A Ket. éppen a nem hatósági eljárás egyes
nevesített fajtáit veszi ki hatálya alól.) A területfejlesztési célok megvalósítása során
hozott döntések szintén nem tekinthet ők hatósági határozatoknak, így a Ket. kevéssé
tűnik alkalmasnak arra, hogy az e területet jellemz ő eljárásokat megfelel ően kezelje.
Természetesen egyes szabályai — pl. alapelvek, jogorvoslati rendszer stb. — bizonyos
eltéréssel alkalmazhatók, s ő t alkalmazandók a közösségi források, illet őleg a hazai
területfejlesztési forrásokra vonatkozó eljárásrend szabályozása során.
A sui generis szabályozás
Hazánkban pillanatnyilag a jogalkotó a közösségi forrásokhoz kapcsolódó eljárási
szabályokat önállóan, miniszteri rendeleti szinten rendezi. Az általános szabályok-
ról szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM, valamint a 16/2006.
(XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet megalkotása Magyarországon dicséretes
tény, mindazonáltal nem t űnik teljesen alkalmasnak a pártatlan, befolyástól mentes
döntéshozatali mechanizmus garantálására. A jogszabályban nem szerepelnek, vagy
nem megfelelő szabályozottsági szinten szerepelnek olyan — a fenti cél szolgálatá-
ban álló és a kés őbbiekben részletezend ő — elemek, amelyek a klasszikus eljárásjo-
gok nélkülözhetetlen tényez ő i közé sorolhatók. Mindez természetesen nem a szabá-
lyozási módszert, az az a sui generis szabályozást min ősíti, hiszen egyetlen megfe-
lelő en kidolgozott jogszabály is kielégít ően biztosíthatja a célok megvalósulásának
kereteit, valamint az eljárással szemben támasztott általános társadalmi és speciális
jogtudományi elvárásokat.
A közösségi forrásokhoz kapcsolódó eljárási formák elegend ően speciálisak és
fontosak ahhoz, hogy — ilyen típusú jogalkotói döntés esetén — megalapozzák egy
megfelelő szintű , önálló jogszabály megalkotását. Ugyanakkor szükséges hangsú-
lyozni, hogy ebben az esetben is tiszteletben kell tartani és meg kell teremteni az
összhangot a Ket. általános elveivel és szabályrendszerével.
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 81
Ezt a filozófiát látszik meger ősíteni a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelen-
tőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló
2006. évi LIII. törvény, amely — a Ket. általános rendelkezéseinek tiszteletben tartá-
sa mellett — önálló, speciális szabályokat állapít meg egyes közösségi forrásból
megvalósuló beruházásokkal kapcsolatos közigazgatási hatósági ügyek intézésére
vonatkozóan. A jogalkotó felismerte a területi közigazgatási szerveknek az egyes
programok megvalósíthatóságában betöltött kiemelked ő szerepét. A jogszabály
ugyan alapvető en a hatósági eljárásokról szól (a különböz ő engedélyek nélkülözhe-
tetlen elemei a beruházás megvalósításának, de olykor a forráselosztásról szóló
döntéseknek is), azonban nem csupán a megvalósításhoz kapcsolódó különleges
nemzeti érdeket veszi figyelembe, hanem a közösségi források elosztásához, fel-
használásához kapcsolódó speciális eljárási szabályozási igényt is, melynek a jelzett
törvény formájában kíván eleget tenni.
A létez ő és kialakítandó eljárási szabályok integrációja egy jelenleg is funkcionáló
jogszabályba
Az önálló jogszabályalkotás mellett felmerülhet annak a lehet ősége is, hogy egy
meglévő , hasonló tárgyú és célú jogszabály kiegészítése, valamint szükségszer ű
módosítása mellett történjen meg a közösségi forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend
megfelel ő jogszabályi rendezése. Erre a közbeszerzésekr ől szóló 2003. évi CXXIX.
törvény nyújthat lehet őséget.
A teljes érthet őség kedvéért meg kell különböztetni a közösségi források elosztá-
sának két szakaszát. Az els ő szakaszban történik azon támogatottak (pályázati forma
esetén nyertes pályázók) kiválasztása, akik a kiírásnak megfelel ő célok megvalósí-
tására leginkább érdemesnek mutatkoznak. Ők nevezhetők magyar értelemben —
nem uniós szóhasználat szerint — kedvezményezetteknek. A második szakaszban
történik a konkrét kivitelezés, ami egy építés, beszerzés vagy szolgáltatás megvalósí-
tását jelenti. (Az els ő szakasz pályázatának nyertese az uniós normák szerint nem
lehet egyben kivitelez ő , megvalósító szervezet is.) A közbeszerzési törvény a pályáz-
tatás ezen második szakaszát szabályozza, tehát azt kívánja megállapítani, hogy a
megvalósításra mely vállalkozás a legalkalmasabb. A megvalósító szervezetre vonat-
kozóan tehát létezik egy magas szint ű, EU konform törvényi szabályozás, míg a ked-
vezményezetté válás folyamatát — vagyis, hogy ki kapja a pénzt — egy meglehet ősen
hiányos miniszteri szint ű rendelet (a 14/2004. [VIII. 13.] TNM-GKM-FMM-FVM-
PM, valamint a 16/2006. [XII. 28.1 MeHVM-PM együttes rendelet) hivatott rendezni.
Szükséges azt is megjegyezni, hogy míg a közbeszerzési rendszer szabályozását
az Európai Unió — irányelvei és a Bíróság határozatai segítségével — „kikény-
szerítette", addig az első fázisra vonatkozóan a közösség semmilyen jogszabályi
formában nem határozott meg eljárási rendelkezéseket. A forráselosztásra tehát
csak nemzeti szint ű szabályozás létezik, míg a forrásfelhasználásra közösségi és
nemzeti (törvényi szintű) szabályozás született. Igaz ugyan, hogy a közbeszerzési
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
82 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
szabályok nem csupán a közösségi forrásokból származó pénzeszközökre érvénye-
sek, de a jogszabályi rendezés indokai mindkét esetben azonosnak tekinthet ők.
Amilyen szoros összefüggést mutat a közcél és a megvalósításához szükséges
közpénz közötti viszony, logikailag éppoly szorosan kapcsolódik egymáshoz a
forráselosztás és a forrásfelhasználás szabályrendszere.
A közbeszerzési törvény megalkotásának indokait a jogalkotó a következ őkben
jelölte meg:
— a közpénzek ésszer ű felhasználása,
— az átláthatóság és széles kör ű nyilvános ellenőrizhetőség megteremtése,
— továbbá a közbeszerzések során a verseny tisztaságának biztosítása.
A közösségi forrásokra (pontosabban azok elosztására) vonatkozó szabályozás
indokai sem különbözhetnek a közbeszerzési törvényben meghatározott céloktól,
igaz a verseny tisztaságát itt nem csupán a vállalkozások, profit szféra világában
kellene biztosítani, hanem a kedvezményezettek között jelent ős szerepet játszó köz-
és nonprofit szerepl ők között is. A közbeszerzési törvény indoklása szerint — mely
teljesen érvényesnek tekinthet ő a közösségi forrásokhoz köt ődő eljárási szabályok
megalkotása során is — a törvény megalkotása és felülvizsgálata nem öncél, hiszen
legalább ilyen fontos cél a közpénzfelhasználás átláthatóságának, nyilvánosságának
erősítése, és ezen keresztül annak kifejezésre juttatása, hogy az állam elkötelezett az
állami pénzekkel való visszaélés, a korrupt magatartások visszaszorítása és megel ő-
zése érdekében. Az állami megrendelések megszerzése — éppúgy, ahogy a közössé-
gi források elnyerése — nagy vonzer ővel bír, tekintettel arra, hogy a piaci szerepl ők
számára ezek biztos megrendeléseket jelentenek. A közösségi források megszerzése
— különösen a közszférában — alkalmas lehet politikai t őke kovácsolására. Ezzel is
magyarázható, hogy a piaci szerepl ők — vélhetően nem csak ők — gyakran válnak
korrupt magatartások célpontjaivá. Ugyanakkor az sem hagyható figyelmen kívül,
hogy a közbeszerzési törvény létének, az általa biztosított átláthatóságnak és nyil-
vánosságnak is köszönhet ő, hogy ezek az esetleges visszaélések, összejátszások
egyáltalán ismertté válhatnak. A Kbt. hatályba lépése el őtt a közpénzek elköltését a
társadalmi kontroll szempontjából homály fedte. A korrupció elleni küzdelem leg-
hatékonyabb módja e területen a közbeszerzési jogszabályok betartásának kikény-
szerítése, következetes érvényre juttatása. Az iménti megállapítások — okok, követ-
kezmények és megoldások — vélhet ően ugyanígy érvényesnek tekinthet ők a forrás-
elosztáshoz kapcsolódó eljárásra nézve is.
Mind a forráselosztás, mind pedig a forrásfelhasználás egyik legfontosabb eljárási
formája a pályázati rendszer. Ez az azonosság ismét felhívja a figyelmet a két sza-
bályozási rendszer közötti szoros összefüggésre, az esetleges egy jogszabályon
belüli rendezés lehet őségére. Természetes, hogy a forráselosztás és a forrásfelhasz-
nálás részletszabályai egymástól olykor jelent ősen eltérő rendezést is igényelhetnek,
azonban a közös célok és a közbeszerzési törvényben már meghonosított garanciális
és egyéb szabályok egyszer űbbé tehetik a jogszabály kialakítását. Ugyanakkor —
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s 4 Az európai uniós forrásokhoz ... 83
önálló szabályozás esetén — lehetséges az ezen szabályokra történ ő hivatkozás, vagy
átemelésük a különálló jogszabályba.
A különbségek elismerése mellett — függetlenül attól, hogy önálló vagy integrált
szabályozásra kerül sor — egy kérdésben egyértelm ű állásfoglalás alakítható ki. Ez a
kérdés a szabályozás szintje, mely semmiképp nem lehet alacsonyabb, mint amilyen
formában a közbeszerzések szabályozása megvalósul. Az Európaí Unió kohéziós
politikája és az ahhoz kapcsolódó Strukturális Alapokból származó források való-
színű leg hosszabb távon, de — reményeink szerint — legalább 2013-ig hazánk ren-
delkezésére állnak. Nehezen magyarázható, hogy ilyen hosszú id őszakon keresztül,
az ország fejl ődése szempontjából ilyen jelent ős terület szabályozása gyakran válto-
zó és változtatható kormányzati, ágazati rendelet formájában valósuljon meg. Arra
is nehezen lehetne elfogadható érvet találni, ami azt bizonyítaná, hogy a forrásel-
osztás alacsonyabb rendű és törvényi szabályozásához csekélyebb társadalmi érdek
fűző dik, mint a forrásfelhasználás szabályozásához.
A jogi szabályozás felülvizsgálandó, kiegészítend ő elemei
A továbbiakban azokra a szabályozási elemeknek a bemutatására, elemzésére ke-
rül sor, amelyeknek — álláspontunk szerint — mindenképpen szerepelnie kell a közösségi
forrásokhoz kapcsolódó eljárásrendet tartalmazó jogszabályban. A vizsgálat alapját a
Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól
szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM, valamint a 16/2006. (XII. 28.)
MeHVM-PM együttes rendelet, a közbeszerzésekr ől szóló 2003. évi CXXIX. tör-
vény, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
szóló 2004. évi CXL. törvény képezi. A négy jogszabály közül az els ő kettő kitünte-
tett helyzet ű, amit az jelez, hogy a jogszabályokban szerepl ő azon rendelkezések,
amelyekről a továbbiakban nem esik szó — vizsgálódásunk szempontjai alapján —
nem szorulnak módosításra, kiegészítésre, az alábbiakban ismertetend ő lehetséges
szabályozási elemek viszont részei lehetnek a jelenleg hatályos, illet őleg a jövőben
megalkotandó törvényi szint ű szabályozásnak.
Az alapelvek
Kidolgozott és magas szint ű jogi normák esetén az alapelvekrő l történő rendelke-
zés napjainkban a norma nélkülözhetetlen eleme.
A mintaértékű közbeszerzési törvény indoklása az eljárási alapelveknek kett ős
szerepet tulajdonít. Eszerint az alapelvek egyrészt meghatározzák a közbeszerzési
eljárás egész menetét, és az egyes részletszabályokban tételesen is megfogalmazód-
nak, a konkrét normákat elvi háttérrel övezik. Másrészt a jogalkalmazók számára
iránymutatásul is szolgálnak egyes konkrét normák értelmezésénél, vagy valamely
— a törvényben nem szabályozott — részletkérdés esetén követend ő megoldás tekin-
tetében. A közbeszerzési törvény gyakorlati alkalmazása során — csakúgy, mint a
közösségi forrásokról szóló döntések kapcsán — gyakran alakulhatnak ki olyan
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
84 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
helyzetek, amelyeket a jogszabály el őkészítése, megalkotása során nem lehetett
előre látni és így azokra nézve szabályt sem lehetett alkotni.
Az alapelvek jelent őségét az is növeli, hogy azok — legalábbis a közbeszerzések ese-
tén — generálklauzulaként is m űködnek. Ezen elvekbe bármilyen formában ütköz ő el-
járási cselekmények esetén — külön tiltó rendelkezések hiányában is — jogorvoslati
eljárást lehet kezdeményezni a Közbeszerzési Dönt őbizottság előtt.
A közbeszerzési eljárás a közösségi forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend szabályo-
zása kapcsán alkalmazható alapelvei a következ ők lehetnek:
a (pályázati) verseny tisztasága,
a nyilvánosság,
— a támogatást igényl ők (pályázók) esélyegyenl őségének biztosítása.
A Ket. által szabályozott alapelvekb ől az alábbiak hasznosíthatók a szabályozás
során:
a jóhiszemű eljárás kötelezettsége, vélelme és megsért ője elleni szankciók fo-
ganatosítása,
a jogokról, kötelezettségekr ől történő tájékoztatás alapelve,
a gyors, hatékony és költségtakarékos eljárás biztosításának elve.
Az eljárási alapelvek megfogalmazása során figyelembe kell venni, s őt amennyi-
ben lehetséges át kell ültetni azokat az alapelveket, amelyek e területre vonatkozó
közösségi szintű szabályozásban érvényesülnek. Ezeket az alapelveket a 2004-ben
elkészített 3. kohéziós jelentés a következ őkben látja:
„Az 1988-as reform óta a programozás, a partnerség, a koncentrálás és az
addicionalitás jelentik a Strukturális Alapok alapelveit." (Új partnerség... 2004)
„Az 1988-as reform során a programozást, partnerségek alakítását, koncentrá-
lást és az addicionalitást jelölték meg a Strukturális Alapok egységes elvei-
ként, és ezek maradtak az Alapok hatékonyságának és a befolyásának növelé-
sét célzó irányítás kulcsfogalmai. Sokféle irányítási gyakorlat alakult ki, ame-
lyek tiszteletben tartják a központi alapelveket, de figyelembe veszik az egyes
tagállamok intézményi kontextusát és adminisztratív kapacitását, amelyek az
idők során maguk is változnak." (Új partnerség... 2004, 163)
A Strukturális Alapokra vonatkozóan természetesen további alapelveket is megál-
lapítanak a jelenleg hatályos, illetőleg a következ ő programozási időszakra vonat-
kozó rendeletek (pl. nemek közötti egyenl őség biztosítása stb.), amelyekre figye-
lemmel kell lenni, azonban a regionális politika, a területfejlesztés, a közösségi
források elosztása szempontjából kiemelked ő jelentőséggel a fenti alapelvek ren-
delkeznek. Ez a tény önmagában megalapozza azt az elvárást, hogy a fenti alapel-
veket az eljárásrend kialakítása során is tiszteletben tartsák és érvényesítsék.
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 85
A forráselosztás formáinak meghatározása
Az eljárásrendet rögzít ő jogszabályban feltétlenül kívánatos meghatározni azokat
a formákat, kereteket, valamint azok alkalmazhatóságának feltételeit és részletsza-
bályait, amelyek a közösségi (esetleg hazai) források elosztásának alapjait képezik.
A 2004-2006 közötti id őszakhoz képest jelent ős előrelépést hozott a 2007-2013
programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai
Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának
alapvető szabályairól és felel ős intézményeiről szóló 255/2006. (XII. 8.) kormány-
rendelet. Az eljárásrendet ugyan a 16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rende-
let határozza meg, azonban az eljárás szempontjából fontos alapfogalmak az el őbbi
jogszabályban találhatók. A jogszabály ismeri az egyfordulós pályázatot (amelynek
során kizárólag részletes projekt-javaslat kerül benyújtásra), a kétfordulós pályáza-
tot (először előzetes projekt-javaslat, majd — amennyiben az alapján indokolt a
részletes kidolgozás — részletes projekt-javaslat kerül benyújtásra), a kiemelt projek-
tet (a kormány által egyedileg, pályáztatás nélkül jóváhagyott projekt, amelyet az
akcióterv nevesítve tartalmaz), valamint a projektet, amely egy önálló fejlesztés,
vagy több hasonló célú, egyenként 10 millió forintnál vagy az akciótervben megha-
tározott ettől eltérő összegnél nem nagyobb összköltség ű fejlesztés megvalósítását
célzó támogatási alap (közvetett támogatás), illet őleg hasonló célú fejlesztések
megvalósítását célzó hitel, t őke vagy garancia eszköz.
Az egyes fogalmakhoz kapcsolódó konkrét eljárási szabályok eltér ően alakulnak.
A pályázati rendszer kívánatos szabályozási elemei
A pályázatok különösen fontos szerepet játszanak a Strukturális Alapok céljainak
megvalósításában, hiszen egyrészt ez a támogatások biztosításának egyik legfonto-
sabb formája, másrészt a pályázatok tartalma és követelményrendszere alapján
mérhető, hogy a tervezés során meghatározott célok, valamint alapelvek gyakorlati
megvalósítására mutatkozik-e igény, vagy a pályázatok ad hoc jelleg űek, nem a
programozási tevékenységre épít ő célok megvalósítását szolgálják. A tervezés és
célmegvalósítás kiinduló pontja a tagállam, illetve a közösség által elfogadott terv-
dokumentum (NFT, KTK, ÚMFT, NSRK), amelyben a célkitűzések meglehetősen
általános megfogalmazásban szerepelnek. A dokumentumokban meghatározott
célok megvalósulása el őtt az utolsó, illetve utolsó el őtti pontot az általános célok
konkretizálását jelent ő programok vagy projektek képezik, amelyek alakulására a
pályázati kiírás dönt ő befolyást gyakorol. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a pályázati
kiírás, majd pedig — jó esetben a kiírás alapján szület ő — döntés együttesen képes
bemutatni, hogy az általános célok és a közösségi alapelvek a gyakorlatban miként
valósulhatnak meg.
A pályázatok a közpénzek elosztásának, továbbá az állami irányítás, a társadalmi,
gazdasági életbe történ ő beavatkozás egyik — rendkívül fontos — formáját képvise-
lik, ezért jogállamban nem kerülhet ő meg a pályázatokra vonatkozó megfelel ő
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
86 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
szintű és tartalmú jogi szabályozás kialakítása. Ugyanakkor a közösségi források-
hoz kötődő pályázati rendszerre vonatkozó jogi szabályozás napjainkban rendkívül
hiányosnak tekinthet ő .
Továbbiakban első ként az elvekre — ha úgy tetszik potenciális, vagy tényleges
anyagi jogi normákra — vonatkozó megállapítások bemutatására kerül sor, majd
pedig a pályáztatás eljárási kérdéseir ől esik szó.
A pályázati dokumentáció elkészítése
A pályázatok kidolgozására a jelenleg hatályos szabályozás semmilyen rendelke-
zést nem tartalmaz. Egyedül a végeredménnyel — a pályázattal — kapcsolatosan
állapít meg néhány formainak tekinthet ő kritériumot. Ugyanakkor nem esik szó a
pályázati dokumentáció tartalmával szemben támasztott követelményekr ől. A pá-
lyázat minő sége az egész eljárás sikerességének alapja. A jól kidolgozott pályázati
dokumentáció elő segíti a pályázatok gyors elkészítését, megkönnyíti az értékelést,
egyszóval hozzájárul az egész eljárás hatékony m űködtetéséhez. A tapasztalatok
szerint gyakran problémát okoz a pályázatokban szerepl ő kifejezések, meghatározá-
sok, igények értelmezése. A pályázati dokumentációk megfogalmazása gyakran
nem kellően egyértelmű , többféle értelmezésre ad lehet őséget, illetőleg túlságosan
általános. Ez az állapot lehet őséget nyújt az értékel ő számára, hogy a kiírást saját
szempontjai, vagy más szempontok szerint értelmezze, illetve újraértelmezze.
Olyan esetre is volt példa, hogy egy több projektb ől álló program egyes elemeire az
értékelő úgy nyilatkozott, hogy azok nem tartoznak a támogatható tevékenységek
közé, viszont az adott projektek céljai és tevékenységei nem szerepeltek azon a
listán, amelyen a nem támogatható tevékenységeket felsorolták.
A pályázati dokumentációban meghatározott — és a pályázót kötelez ő — határidők
megjelölése szintén jelent ő s befolyást gyakorolhat a pályázat elkészítésére. Ha a
meghirdetés és a beadási határid ő közötti idő szak nagyon rövid, akkor a jelent ősebb
programok elkészítésének lehet ősége csekély, illetőleg minő ségük nem éri el a
megkívánt szintet. (A 2007-2013 közötti id ő szakra vonatkozó eljárási szabályok a
minimális idő tartamot 30 napban határozták meg.) Így a jelent ősebb és a területi
folyamatokra érdemi hatást gyakorló programok hátrányba kerülhetnek a kevésbé
fontos célokat tartalmazó, de egyszer űbb helyi projektekhez képest. Ez a probléma
különösen a folyamatos beadású pályázatok esetén válhat jelent őssé a rendelkezésre
álló keret gyors kimerítésének veszélye miatt.
A pályázati dokumentációkkal szemben megfogalmazható kritikai megjegyzések
sora folytatható lenne (biztosítékok köre, az értékelést kevéssé befolyásoló mellék-
letek száma, általában a pályázat bonyolultsága stb.), mindez viszont már átvezet a
pályázati dokumentációt elkészít ő szervvel szemben támasztott alkalmassági felté-
telek területére. Az mindenesetre leszögezhet ő, hogy a kizárólag „íróasztal mell ől"
megírt pályázati felhívások életképességét és alkalmazhatóságát a gyakorlat számos
esetben megkérd őjelezi. A pályázat megalkotójának tisztában kell lennie a projekt
megvalósításának körülményeivel, akár területi egységenként eltér ő sajátosságaival,
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 87
a potenciális kedvezményezettek helyzetével, általános m űködési jellemzőivel stb.
Mindezen követelmények meghatározására, a teljesítés értékelésére a közbeszerzési
pályázat alkalmat nyújthat. Ezért a jogszabályban csupán — vagy legalább — azt
szükséges rögzíteni, hogy a pályázati dokumentációt kidolgozó szerv kiválasztása
közbeszerzés útján történik. (Persze a jogszabály meghatározhat a kidolgozóval
szemben további követelményeket, ha garanciális szempontok — vagy tapasztalatok
— alapján ez indokolt.)
Természetesen az absztrakt jogi szabályozás nem lehet képes minden egyes indi-
viduális probléma kezelésére, viszont a jogszabályi követelmények megfogalmazá-
sa és betartása el ősegítheti a problémák kialakulásának megel őzését. Ezért a szabá-
lyozásban célszer ű kifejezésre juttatni a pályázati dokumentációval szemben meg-
fogalmazható követelményeket, melynek értelmében a pályázat megfogalmazásá-
nak és követelményrendszerének
— egzaktnak,
— számszerűsíthetőnek,
— (de legalább) mérhet őnek,
— vagy összehasonlíthatónak kell lennie.
Ahol több értelmezés is felmerül, a kiírónak a legrövidebb id őn belül meg kell ha-
tároznia azt a jelentéstartalmat, vagy értelmezési összefüggésrendszert, amely a
pályázók számára irányadó.
A nyilvánosság biztosítása, az irat betekintési jog
A 2004-2006 közötti id őszak jogszabály-nyilvánosságra vonatkozó rendelkezései
legfeljebb egy marketing szemlélet ű PR tevékenység szabályozásának min ősíthe-
tő k. A 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet egyálta-
lán nem rendelkezik az irat betekintési jogról. A közrem űködő szervezetek és az
irányító hatóság működésérő l szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy e szervek
munkájukat a lehető legnagyobb titkolózás közepette végzik, lehet őség szerint
semmirő l semmilyen felvilágosítást nem adnak. Szükséges megjegyezni, hogy a
nyilvánosság, illetőleg az érintett fél tájékozódási, irat betekintési jogának teljes
kizárását egyetlen eljárásjog sem ismeri. (Büntet őeljárásban is legfeljebb a nyomo-
zati szakban kerülhet erre sor.) Arra is szükséges felhívni a figyelmet, hogy ennek
az eljárásnak — csakúgy, mint a közbeszerzési eljárásnak — egyik legfontosabb alap-
elvét a nyilvánosság elve kell, hogy jelentse. Ennek megfelel ően valamilyen körben
mindenképpen rendezni szükséges ezt a kérdést.
Ezt az igényt vélhetően akceptálta a 2007-2013 közötti id őszakra vonatkozó jogi
szabályozás, amikor lehet ővé tette, hogy a döntésr ől történő tájékoztatást követ ően
a projektgazda a projekt-javaslatra vonatkozóan az értékel ő lapban és az emlékezte-
tőben foglaltakat megismerhesse. Ez ugyan jelent ős lépés a nyilvánosság elvének
érvényesítése során, azonban szükséges rámutatni, hogy a szabályozás ilyen jogo-
sultságot csak a projektgazda tekintetében és csakis a saját projekt-javaslatára hatá-
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
88 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
roz meg. A döntés elfogadottsága és ezzel együtt a nyilvánosság elve teljesebben
érvényesülhetne, ha valamennyi egymással versenyben lév ő projektgazda (pályázó)
megtekinthetné a döntés alapját képez ő összes értékelést. A közbeszerzésekr ől
szóló törvény például — az átláthatóság, a nyilvánosság biztosítása érdekében —
meglehető sen liberális szabályozási rendszert honosított meg, amelyben az érintet-
tek az eljárás bármely szakaszában keletkezett iratokba, külön engedély nélkül
betekinthetnek. Ennek kizárására vagy korlátozására csak akkor van lehet őség, ha a
megtekinteni kívánt dokumentumok nem min ősülnek közérdekű adatnak vagy köz-
érdekbő l nyilvános adatnak, megismerésük hiánya nem akadályozza az ellenérdek ű
ügyfelet jogorvoslati jogának gyakorlásában, ugyanakkor az iratok vagy adatok
mások általi megismerése aránytalanul súlyosan sértené az ügyfél üzleti érdekeit.
Bizonyos értelemben a nyilvánosság felé nyitást jelenti az a rendelkezés, mely a
bíráló bizottság tagjai között nem csupán a központi közigazgatási és a közrem űkö-
dő szerezetek által delegált személyeknek ad helyet, hanem lehet ővé teszi egy civil
szervezet által delegált személy részvételét is. Ha nem is túl jelent őser4 de ez min-
denképpen a nyilvánosság elvének érvényesülését segíti el ő.
Szakértőkre, szakértelemre vonatkozó rendelkezések
A jelenleg hatályos szabályozás több ízben tartalmaz általános rendelkezéseket a
szakértelemre vonatkozóan, mely pénzügyi, jogi és az intézkedések céljainak, tar-
talmának megfelelő ismereteket jelent. Kérdés, hogy az ilyen általános megfogal-
mazás biztosíthatja-e azt, hogy az adott döntéseket a legmegfelel őbb személyek
hozzák. A területfejlesztés intézményrendszere mellett, illet ő leg abban nem alakult
ki külön jogszabály által intézményesített szakért ő hálózat. Ilyen célú kormányzati
kezdeményezés ugyan 2004-ben érzékelhet ő volt, azonban a megalkotott jogsza-
bályt — a terület- és regionális fejlesztési szakterületen kifejtett szakért ői tevékeny-
ség szabályozásáról szóló 13/2004. (VIII. 6.) TNM rendeletet — a 30/2005. (IX. 2.)
TNM rendelet hatályon kívül helyezte.
Ezzel szemben a közbeszerzési törvény a közbeszerzési eljárások szakszer űségé-
nek biztosítása, fokozása érdekében kötelez ő vé tette a közösségi értékhatárt elér ő
vagy meghaladó értékű — bármilyen tárgyú — közbeszerzés esetében a Közbeszerzé-
sek Tanácsa által vezetett névjegyzéken szerepl ő hivatalos közbeszerzési tanács-
adónak a közbeszerzési eljárásba történ ő bevonását. A törvény célja e kötelezettség
elő írásával annak biztosítása, hogy a nagyobb érték ű közbeszerzéseknél a szaksze-
rű ség biztosítása érdekében az ajánlatkér őt egy — az ajánlatkérő szervezett ől — füg-
getlen, els ő sorban a közbeszerzés tárgya szerinti alapos szakmai ismeretekkel ren-
delkező személy (szervezet) segítse. A törvény alapján a független, hivatalos köz-
beszerzési tanácsadó feladata a közbeszerzési eljárás jogszabályoknak megfelel ő
lefolytatásának elő segítése, így különösen a felhívás és a dokumentáció elkészítésé-
ben kell közreműködnie, továbbá az ajánlatkér ő bevonhatja a bíráló bizottságba is.
A törvény egyértelm űvé teszi azt is, hogy a közbeszerzési tanácsadó tevékenységét
nem „felelő tlenül" végzi: a polgári jog általános szabályai szerint felel a tevékeny-
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 89
sége által okozott kárért. A hivatalos közbeszerzési tanácsadók különböz ő szakmák
képviselői közül kerülhetnek ki, így különböző szakterületek szakért ői. A törvény
mínden esetben az ajánlatkérő re bízza annak eldöntését, hogy mely területen jártas
tanácsadó bevonására van szüksége (pl. jogi szakértelemmel, pénzügyi vagy a köz-
beszerzés tárgya szerinti szakmai ismeretekkel bíró tanácsadóra).
A közösségi források felosztásához a megfelel ő szintű szakértelemmel rendelkez ő
szakértői apparátus kialakítása és m űködtetése nagyban javíthatja a döntések, a
forráskihelyezések megalapozottságát. Ennek az igénynek jogszabályi rögzítése és
érvényesítése a jöv őben mindenképpen indokoltnak t űnik.
A jogorvoslati rendszer szabályozása
A közösségi forrásokhoz kapcsolódó hazai (eljárási) szabályozás egyik legsúlyo-
sabb hiányossága a jogorvoslati rendszer hiánya.
A Magyar Köztársaság alkotmánya az alapvet ő jogok és kötelességek cím ű feje-
zeten belül az 57. § (5) bekezdésében a következ őképp rendelkezik: „A Magyar
Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet
az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti." A jogorvoslati jogot — a jogviták ésszer ű időn belüli elbírálásá-
nak érdekében, azzal arányosan — csupán a jelenlév ő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény hatálya alá tartozó
ügyekben még a rendszerváltozást megel őzően is biztosított volt a jogorvoslati
lehető ség. (A nagyobb baj inkább az volt, hogy az Áe. hatálya alá nem tartozó ún.
kvázi államigazgatási szervek is lehet őséget kaptak az életviszonyokba történ ő
beavatkozásra mindenféle jogi szabályozás és kontroll nélkül.) A jogorvoslathoz
való jog csupán a bírósági út igénybevétele során szenvedett sérelmet. Az ötvenes
években ugyan néhány ügycsoportban biztosított volt a bírósághoz való fordulás
joga, azonban ebben az idő szakban az állami és politikai hatalomnak olyan mértékű
koncentrációja következett be, amely lehetetlenné tette a végrehajtó szervek tevé-
kenysége feletti bírói kontrollt (Kengyel 2003). 1957 és 1989 között az államigazga-
tási határozatok felülvizsgálatát az 1957. évi IV. törvény korlátozott körben lehet ő-
vé tette. A 63/1981. (XII. 5.) MT rendelet már 23 ügycsoportban tételesen felsorolta
a bíróság által felülvizsgálható határozatokat. Ugyanakkor a jogrendszerb ől 1989-ig
hiányoztak az intézményes garanciák, így a jogalkotás bármikor sz űkíthette, vagy
tágíthatta a bírósági utat. Hiába ruházta fel az alkotmány a bíróságokat az igazság-
szolgáltatás monopóliumával, amikor egy minisztertanácsi rendelet is elegend ő volt
ahhoz, hogy meghatározott jogvitákat a bírósági útról ideiglenesen vagy véglegesen
elvonjon, és annak elbírálására egy más szervet jogosítson fel.
A jelenleg is hatályos szabályozás irányába az els ő lépést az 1989. évi XXXI. tör-
vény tette meg, amely az alkotmányban rögzítette azt, hogy a bíróság ellen őrzi a köz-
igazgatási határozatok törvényességét. Ezt követ ően a 32/1990. (XII. 22.) alkotmány-
bírósági határozat megsemmisítette a 63/1981. (XII. 5.) MT rendeletet és az 1957. évi
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
90 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
IV törvény 72. § (1) bekezdését, a kormányt pedig rövid határid ő kitűzése mellett
felhívta arra, hogy megfelel ő törvényjavaslatot terjesszen az országgy űlés elé. Ezek
után született meg az 1991. évi XXVI. törvény a bírósági határozatok felülvizsgálatá-
nak kiterjesztésér ől, melyet a közelmúltban hatályba lépett A közigazgatási hatósági
eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló2004. évi CXL. törvény helyezett
hatályon kívül, természetesen a bírósági út korlátozása nélkül.
A 2004-2006 közötti időszakban a közösségi forrásokhoz kapcsolódó szabályozás —
a jogorvoslati jog érvényesítése tekintetében — részben hasonló, részben rosszabb a
rendszerváltást megel őző korszak jogi szabályozásához és gyakorlatához képest.
A vonatkozó jogszabályok — egy kivételt ől eltekintve — egyáltalán nem ismerték a jog-
orvoslat fogalmát és használatának lehet őségét. E tekintetben hasonló helyzet alakult Ici,
mint a kvázi államigazgatási szervek kontroll nélküli tevékenységét illet ően.
A jogorvoslat, illetve a jogorvoslati jog igénybevétele szorosan összefügg a kö-
zösségi források felett valamilyen módon rendelkezni, dönteni jogosult szervezetek
státuszával. Ha egy ROP közreműködő szervezet hozza meg — esetleg téves, meg-
alapozatlan — döntését, az ellen semmilyen jogorvoslati joggal nem lehet élni. Ezek
a közreműködő szervezetek ugyanis Kht.-ék, az az nem közigazgatási szervek.
Az alkotmány — és a kapcsolódó jogszabályok — csak a közigazgatási szervek hatá-
rozata elleni jogorvoslati lehet őséget biztosítják. Egy Kht. döntése ellen — szóljon
az közcélról és akár milliárdos közpénzr ől — nem lehet jogorvoslatot érvényesíteni.
Az ilyen lehetséges eset a jogállamban gondolkodó jogalkotót és jogalkalmazót
egyaránt felkészületlenül éri, és teljesen védtelen, valamint kiszolgáltatott helyzetet
teremt az érintett fél számára is.
Más a helyzet, ha a döntést az Irányító Hatóság hozza. Az intézményrendszer
vizsgálata során bemutatott érvekb ől egyértelműen következik, hogy az irányító
hatóságok központi közigazgatási szervnek min ősülnek. Ugyanakkor alkotmányunk
lehetővé teszi a közigazgatási határozatok elleni jogorvoslatot, így egy irányító
hatóság (pl. elutasító) döntése ellen irányuló jogorvoslati kérelem esetén az illetékes
bíróság minden bizonnyal megállapítaná hatáskörét és eljárna az ügyben.
A Strukturális Alapok forrásaihoz köt ődően egyetlen egy jogszabály jelentett ki-
vételt, amely biztosította — a teljesen evidensnek t űnő — jogorvoslat lehet őségét.
Ez a jogszabály A mez őgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb in-
tézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseir ől és az ezzel összefügg ő törvény-
módosításokról szóló 2003. évi LXXIII. törvény. A jogszabály ugyan kivette a
pályázati eljárás rendezését az államigazgatási eljárás általános szabályai alól azzal
az indokkal, hogy az elbírálás összetett folyamata nem teszi lehet ővé a törvény által
előírt rövid elintézési határid ők betartását. Ugyanakkor a Mez őgazdasági és Vidék-
fejlesztési Hivatal elutasító döntésével szemben a pályázó írásban az MVH elnöké-
hez címzett kifogást terjeszthetett el ő a döntés kézhezvételét ől számított tizenöt
napon belül. Az MVH elnöke a kifogást a benyújtástól számított harminc napon
belül bírálta el. Az MVH elnökének döntése ellen további jogorvoslatnak helye nem
volt, de a pályázó el őtt nyitva állt a bírósági út igénybevételének lehet ősége'.
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 91
A jogorvoslati lehet őséget egyedül biztosító rendelkezést is megszüntette a 2005.
évi CLVIII. törvény, amely hatályon kívül helyezte a pályázati rendszerre vonatko-
zó követelményeket és eljárást megállapító rendelkezések túlnyomó többségét.
Ennek következtében az az egyetlen minimális jogállami követelményeket teljesít ő
jogszabály is megsz űnt létezni, amely a jogorvoslati lehet őséget valamilyen formá-
ban biztosította.
A jogorvoslati rendszer kialakításában történ ő állásfoglalás azért sem kerülhet ő
meg, mert a 2007-2013 közötti programozási id őszakban — nemzeti forrásokkal
együtt — hozzávet őleg 8000 milliárd forint elosztása jogi és megfelel ő társadalmi
kontroll nélkül nehezen képzelhet ő el.
Vélhetően ezt az igényt igyekezett akceptálni a 2007-2013 id őszakra vonatkozó
jogi szabályozás, mely megteremtette a panasz intézményét, azonban sajátos módon
ezt nem az eljárási szabályok között intézményesítette (16/2006 [XII. 28.] MeHVM-
PM rendelet), hanem az általános szabályokat tartalmazó 255/2006. (XII. 8.) kor-
mányrendeletben rendezte. A jogorvoslat választott formájával természetesen nem
ez a legnagyobb probléma. Ismeretes, hogy a jelenlegi jogi szabályozás alapján —
bizonyos összeghatárok figyelembe vétele mellett — az NFÜ hagyja jóvá a projekt-
javaslatokról szóló döntést. (Ezt a jogot egymilliárd Ft alatti projektjavaslatok ese-
tén delegálhatja a közreműködő szervezetre, ez viszont nem változtat azon, hogy a
közreműködő szervezet az NFÜ jogkörében jár el.)
A panasz elbírálása „els ő fokon" az NFÜ jogkörébe tartozik, vagyis ugyanaz a
szervezet illetékes, amely — alapesetben — a jóváhagyó döntést hozza. Az összefér-
hetetlenséget az a szabály kívánja enyhíteni, amely el őírja, hogy aki a jóváhagyás-
ban részt vett, az nem vehet részt a panasz elbírálásában.
„Másodfokon" biztosított az ún. felülvizsgálat lehet ősége, melyben a döntésre jo-
gosult a fejlesztéspolitikáért felel ős miniszter. Ez a jogalkotói megoldás annyiban
jelent sajátosságot az egész magyar jogrendszeren belül, hogy — a kormányrendelet
hatályba lépése óta eltelt fél évben — nem neveztek ki fejlesztéspolitikáért felel ős
minisztert. Ez azt jelenti, hogy a „másodfokú" jogorvoslat esetén nem létezik olyan
szerv, amely jogosult lenne a felülvizsgálati ügyekben eljárni. Jelen sorok írásának
időpontjában csupán fejlesztéspolitikáért felel ős kormánybiztos létezik, aki egy
személyben és legmagasabb szinten felel ős az NFÜ irányításáért 2 (irányítja az NFÜ
elnökének tevékenységét).
Amennyiben a fejlesztéspolitikai kormánybiztost azonos hatáskörrel rendelkez ő
fejlesztéspolitikáért felel ő s miniszter váltja fel, ez a jogorvoslat jogállami típusú
fórumrendszerének kialakítása tekintetében továbbra sem jelent lényegi változást.
Ennek oka, hogy — de facto — az NSRK (ÚMFT) döntései tekintetében nem vagy
nehezen bizonyíthatóan létezik jogorvoslati fórumrendszer. A döntési jog, illetve a
jogorvoslat telepítés szintje a jelenlegi szabályozás alapján a következ ő:
— projektjavaslat jóváhagyása: NFÜ;
— döntés a panaszról: NFÜ;
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
92 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
— döntés a felülvizsgálat tárgyában: egyel őre nincs, de vélhet ően az NFÜ elnö-
két irányító miniszter;
A jelenlegi kormánybiztos, illetve a leend ő miniszter tevékenysége oly szorosan
kötődik az NFÜ mindennapi tevékenyégéhez, hogy ténylegesen nem tekinthet ő
önálló, különálló szintnek, fórumnak.
A szabályozás nem tesz említést sem arról, hogy a felülvizsgálat eredményeként
született döntés ellen további jogorvoslatnak nincs helye (ez az alkotmány szerint
kétharmados törvényt igényel), sem arról, hogy a döntés ellen bírósághoz lehet
fordulni. A hallgatás — jogállami körülmények között — semmiképpen nem jelenthet
korlátozást, ami azt jelentheti, hogy a bírói út lehet ősége adott.
A jogorvoslat szabályozásának jelenlegi rendje meglehet ősen távol áll a jogállami ér-
tékektől és követelményektől, ami önmagában is a rendszer újragondolását indokolja.
Összegzés
Az uniós források elosztását illet ő intézmény- és eljárásrendszer számos bizonyta-
lansága és olykor alkotmányossági aggályokat is felvet ő kérdései mellett talán
egyetlen biztos pont látszik körvonalazódni, ez pedig a bizonytalanság, alakítható-
ság az egységes európai gyakorlat hiányával írható körül.
Az intézményrendszer esetén még az Unió egészét tekintve sem léteznek k őbe
vésett normák és egységes szabályozási, szervezeti rendszerek. Hazánk esetében a
teljesen centralizált modellt ől történő elmozdulás remélhetőleg középtávon a tény-
leges decentralizált rendszer kialakításában tér nyugvópontra. Ez egyúttal azt is
jelenti, hogy a területi szintű államigazgatás szerepének, funkcióinak újragondolása
nem várathat túlságosan sokáig magára. A reformelképzelések megvalósítása során
egyértelműen meg kell határozni a közösségi források felhasználásában szerepet
játszó intézményrendszer területi államigazgatásban betöltött helyét, szerepét.
Megfelelő eljárásjogi szabályok kialakításának hiányában a létesítése pillanatában
a legjobbnak vélt szervezetrendszer sem képes céljainak, feladatainak eredményes és
hatékony ellátására. Az eljárási szabályoknak egyformán eleget kell tenniük a demok-
ratikus jogállami működés követelményeinek és a hatékony, racionális forráselosztás-
hoz és felhasználáshoz fűződő igényeknek. Jelen pillanatban — a tapasztalatok szerint
— sem a jogi szabályozáson alapuló, sem pedig a jogi szabályozást mell őző eljárási
gyakorlat nem, illetve nem maradéktalanul teljesíti ezeket a követelményeket.
A problémák reflektorfénybe állítása, a különböz ő javaslatok megfogalmazása
talán elősegíti a közösségi források eredményesebb, méltányosabb elosztását, fel-
használását, ami vélhet ően az egész magyar társadalom közös érdeke.
Jegyzetek
A törvény akkori indoklása szerint: „Mivel a pályázati eljárás nem tartozik az államigazgatási eljárás
hatálya alá, ezért a pályázatok esetében az Áe. által el őírt jogorvoslatok sem alkalmazhatóak, de az ügyfél
részére abból a célból, hogy alkotmányos jogai ne sérüljenek, mindenképpen biztosítani kell a Hivatal
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
TÉT XXI. évf. 2007 s4 Az európai uniós forrásokhoz ... 93
elutasító döntésével szemben jogorvoslati lehet őséget. Pályázatok esetében a kifogás jelenti a jogorvoslati
lehetőséget a pályázó számára. A kifogás el őterjesztésére az általános szabályoknak megfelel ően 15 napos
határidő áll az ügyfél rendelkezésére, melyet írásban, az MVH elnökéhez címezve kell benyújtani, és azt a
benyújtástól számított 30 napon belül el kell bírálni. Az MVH elnökének döntése ellen további jogorvos-
latnak nincs helye, az ügyfél ezt követ ően az ügyben már csak bírósághoz fordulhat."
2
A kormánybiztost közvetlenül a miniszterelnök irányítja, az NFÜ-t (az NFÜ elnökét) a kormánybiztos.
Az NFÜ-n belül elvileg a forráselosztáshoz kapcsolódó döntési jogkör polarizlódhatna az egyes Irányító
Hatóságok között, ha azok önálló jogi személyiséggel rendelkeznének, tehát jogi értelemben léteznének.
Jogi értelemben azonban nem léteznek, önálló döntési jogosítványuk nincs, amit jelez a 255/2006. (XII. 8.)
kormányrendelet 7.§ (4) bekezdése, amely felsorolja azokat a tárgyköröket, amelyekben az NFÜ az IH-ák
— 1083/2006 EK rendelet 60. cikkében meghatározott — feladatait látja el, azok nevében jár el. Jogi érte-
lemben tehát egyetlen IH, az NFÜ létezik. A döntés — jogilag — a kormánybiztos, végs ő soron a miniszter-
elnök kezében összpontosul. Ez a fajta hatalmi koncentráció — mely a tervezésben is megjelenik — a rend-
szerváltást megelőző időszak döntési mechanizmusára emlékeztet.
Irodalom
Ádám A. (2004) A közjogi szerz ődésekről. — Jura. 1. 5-17. o.
Cassimati, A.A. (2003) The regional reform in Greece. Department of Government University of
Manchaster, Manchaster.
Árva Zs. (2005) Spanyol autonóm közösségek negyedszázada. — Mez ő I.—Wiener Gy. (szerk.)
Regionalizmus és önkormányzatiság. Gondolat — DTE AJK, Budapest. 93-111. o.
Bekanntmachung von Richtlinien zur Förderung von Unternehmensgründungen im Rahmen von EXIST-
SEED. (2004) Bundesministerium für Bildung und Forschung, Bonn.
Berényi S. (1998) Az államigazgatási eljárási kódex felülvizsgálata. — Önkormányzat. 3. 24-31. o.
COR (2004) Strenghtenig regional and local democracy in the European Union.
Forman B. (2003) Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. Interpress, Budapest.
Forman B. (2004) A visegrádi országok Nemzeti Fejlesztési Tervei. — Falu Város Régió. 5. 32-47. o.
Gyapay D. (2002) Olaszország. Press Publica, Budapest.
Horváth Gy. (2001) Regionális támogatások az Európai Unióban. Osiris, Budapest.
Horváth M,T. (2005) A közigazgatási szerz ődések szabályozási koncepciója. — Magyar Közigazgatás. 3.
142-147. o.
Illés D.—Illés I. (2004) Az EU strukturális politikája módosításának forgatókönyvei, az egyes tagállamok
álláspontjai. NFH, Budapest.
Jobbágy V. (2001) A strukturális alapok menedzsmentje az EU 15-ökben. —Falu Város Régió. 9. 29-32. o.
Huotari, J. (2001) Finnország. Press Publica, Budapest.
Kardos J.—Simándi I. (2002) Európai politikai rendszerek. Osiris, Budapest.
Kengyel M. (2003) Magyar polgári eljárásjog. Osiris, Budapest.
Lőrincz L. (szerk.) (1999) Eljárási jog a közigazgatásban. Unió, Budapest.
Molnár B. (2006) A Strukturális Alapok menedzsmentje az Európai Unió tagállamaiban. Kézirat, MTA
RKK DTI, Pécs.
Mónus L. (1997) Egy törvényhely viszontagságai. — Magyar Közigazgatás. Április. 255-256. o.
Mező I. (2005) Az olasz regionális állam kialakulásának és m űködésének vázlatos áttekintése. — Mez ő I.—
Wiener Gy. (szerk.) Regionalizmus és önkormányzatiság. Gondolat — DTE ÁJK, Budapest. 131-156. o.
Pálné Kovács I. (2005a) A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (2007-2013) koncepcionális megalapozása.
NFH, Budapest.
Pálné Kovács I. (2005b) A politikai régió pro és kontra. — Mez ő I.—Wiener Gy. (szerk.) Regionalizmus
és önkormányzatiság. Gondolat — DTE ÁJK, Budapest. 22-29. o.
Petrik F. (2005) A közigazgatási aktus alakváltozása, a közszerz ődés. —Magyar Közigazgatás. 5.267-275. o.
Pintér A, (2001) Görögország. Press Publica, Budapest.
Radnóczy Zs. (2004) Támogatások az Európai Unióban. A közösségi támogatások jogalapja, az össze-
egyeztethetőség és a jogvédelem kérdése. Akadémiai Kiadó, Budapest.
ROP Irányító Hatóság M űködési Kézikönyve. Budapest.
ROP Közreműködő Szervezetek M űködési Kézikönyve. Budapest.
Schwartz, B. (1976) Administrative Law. Little Broward Company, Boston — Toronto.
Szamel L.—Ivancsics I. (1996) Az államigazgatási eljárás. JPTE, Pécs.
Új partnerség a kohézió érdekében. (2004) Harmadik Kohéziós Jelentés.
Zeiler J. (2000) Hollandia. Press Publica, Budapest.
Finta István :
Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó eljárásrend hazai jogi szabályozásának problémái.
Tér és Társadalom 21. évf. 2007/4. 73-94. p.
94 Finta István TÉT XXI. évf. 2007 s4
PROBLEMS OF THE HUNGARIAN LEGAL REGULATION
OF THE PROCEDURES RELATING TO THE EUROPEAN UNION
RESOURCES
ISTVÁN FINTA
The study is written on the procedural issues related the Structural Funds, in whose crea-
tion and application a double practice can be observed in Hungary: some of the procedures
are regulated in ministerial decrees, while the rest of the rules are created neglecting the legal
regulations, in the form of internal organisational rules. It goes without question that the
implementation of any objective with state development intentions — be they the most honest
objectives — is much simpler and more effective if the legal regulations are neglected; how-
ever, this questions the necessity of a democratic legal state and promotes the advantages of a
state structure of different type.
The study sees three alternative solutions for the legal regulation of the procedures:
— Extension of the effect of the acts on administrative procedures (state administration
procedures act, act on public procurement),
— Sui generis regulation,
— The integration of the procedures already existing and the ones to be created into a le-
gal regulation in effect.
The essay pays a special attention to those elements of the tender support system that re-
quire amendments or a further regulation, and also to those questions that are important for
the operation of the constitutional state, such as of the legal regulation of the appeal system,
the inadequate application of the principle of publicity and its incomplete integration into the
legal regulation of the procedures related to the distribution of the community resources.