Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
1989. 3. évf. 1. sz. pp. 31-48.
PERGER ÉVA:
A GAZDASÁGI ÉS KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK HATÁSA
A TERÜLETI FEJL Ő DÉSRE
A hetvenes évek második felét ő l a szocialista országok majd mindegyikében
olyan válságjelenségek alakultak ki, melyek szükségszer űen területi feszültségekkel is
jártak. A hasonló problémák ráirányították a figyelmet arra, hogy e válságjelenségek
a közös társadalomszervezési modell természetéb ől is következhetnek, a különböz ő
országok pedig csupán a problémák kezelésében mutatnak nagy változatosságot. Az
mindenképpen nyilvánvalóvá vált, hogy a meghirdetett célokkal sokszor ellentétesen
m ű köd ő mechanizmus mélyebb összefüggéseinek feltárására nem elegend őek a hagyo-
mányos, önmagukat „marxistának" hirdet ő kutatási módszerek, gondolkodási mecha-
nizmusok.
Az utóbbi években a magyar tudomány jelent ős eredményeket ért el a létez ő
szocializmus általános törvényszer ű ségeinek feltárásában. Els őnek a nemzetközi elis-
merést is kivívó magyar közgazdászokat kell említenünk (f ő leg KORNAI J., BAUER
T., SOÓS K. A., ANTAL L.), akik alapvet ően új fogalmakat bevezetve kíséreltek meg
magyarázatot adni a szocialista országokban is tapasztalható ciklusokra, mely munka
kapcsán szükségszer űen jutottak el a mechanizmus m ű ködésének általános összefüggé-
seihez. Nem maradtak el mögöttük azonban a magyar szociológusok, jogászok, polito-
lógusok sem, akik feltárták a jogi túlszabályozás, de egyben szabályozatlanság, a „szer-
vezett felel őtlenség", az informális érdekkijárások és informális centralizálási törekvé-
sek jelenségeit a magyar társadalomban (többek között BIHARI M., BERÉNYI S.,
LAKY T., SÁR KÖZY T. stb.). Területi folyamatokat a közgazdászok ritkábban érin-
tettek, míg a szociológusok, politológusok gyakran utaltak a hatalom és érdekviszo-
nyok területi köt ődéseire (többek között SZEG Ő A., SZOBOSZLAY GY., WIENER
GY.).
A magyar földrajztudomány er ősen kötődött a hagyományos tervgazdálkodás
elvárásaihoz (pl. telephelyelméletek, gazdasági körzetek elhatárolási kísérletei stb.).
A 70-es évek végét ő l azonban a földrajzban is megjelentek olyan munkák, me-
lyek a hagyományos „kiszolgáló" szerept ő l elszakadnak. Itt els ősorban a terület- és te-
lepülésfejlesztés magyar gyakorlatának mechanizmusát és eredményeit vitató szerz ő kre
(többek között: BARTA GY., ENYEDI GY., TÓTH J., VÁGI G.), valamint az MTA
FKI-ben készült szociálgeográfiai esettanulmányok szerz ő ire (többek között: LETT-
R ICH E., BERÉNYI I., BELUSZKY P., CSÉFALVAY Z.) gondolok.
A földrajznak úgy érzem még így is nagy adóssága van. Hiányzik egy olyan át-
fogó szemlélet ű kutatási irány, mely a társtudományok eredményeit felhasználva meg-
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
32
kísérelné összegezni a létez ő szocializmus társadalomszervezési gyakorlatának területi
vonatkozásait.
Az itt következ ő tanulmányban megkísérlem, hogy néhány olyan probléma-
felvető gondolatot fogalmazzak meg, melyek első sorban a magyar szakirodalomra tá-
maszkodva születtek, és melyek három szocialista ország „reformtörténetének" példá-
ján elemzik a gazdasági és közigazgatási reformok összefüggéseinek területi fejl ődésre
gyakorolt hatásait.
I. Gazdaság — közigazgatás — területi fejlődés
A gazdaság és közigazgatás szocialista viszonyok közötti elválaszthatatlanságát
jól jellemzi az a tény, hogy egyes elméletek szerint az állam tulajdonosi szerepköréb ő l
kiindulva — maguk a vállalatok is a közigazgatási rendszer részei (b ővebben LŐ RINCZ
L. 1981). Ez a felfogás, bármilyen meghökkent ő is, tovább él mindazon szocialista or-
szágok gyakorlatában, ahol a központi tervgazdálkodás olyan formája maradt fent,
melyben a tervutasítási jogkörök egy részét — a jogi decentralizálás jegyében — nagy
gazdálkodó szervezetekre (trösztök, egyesületek) ruházták át (Románia, NDK, Cseh-
szlovákia), mind rejtetten azokban az országokban, ahol az ún. szabályozott piac út-
ját választották. Ez utóbbi országokban az államigazgatás és a gazdálkodás szétválasz-
tásának irányába történtek meg az els ő lépések, és éppen ez a folyamat az, mely „gaz-
dasági reform" elnevezéssel épült be a köztudatba. E felfogás lényege a központosított
állami gazdaságirányítás tudatos korlátozása, a gazdálkodó egységek önállóságának, és
a piac, tehát egy önmozgású gazdasági szféra, létezésének elismerése. Ebben a rendszer-
ben csupán azok az állami végrehajtó szervek tartoznak a közigazgatás fogalomkörébe,
melyek az önmozgású gazdaságot, illetve az egyes állampolgárok „önmozgású" csele-
kedeteit hivatottak a köz-, pontosabban az államhatalom nevében szabályozni. A köz-
igazgatás részei tehát az államigazgatás (ezen belül gazdaságirányítás) központi szervei,
dekoncentrált szervei és a területi közigazgatási szervek. Ezen közigazgatási intézmé-
nyek m ű ködésén keresztül azonban a direkt szabályozás elemei kisebb-nagyobb inten-
zitással így is fennmaradhatnak.
A gazdaság és közigazgatás viszonyára vonatkozóan gyakran visszatér az a
megállapítás, hogy a gazdaság és a társadalom változásai kényszerítik ki a közigazgatási
rendszer változásait. Az összefüggés ilyen megközelítése alapvet ően helyes, a teljes ösz-
szefüggésrendszer értelmezéséhez elegend ő . A közigazgatási rendszer ugyanis a politi-
kai rendszer alrendszere, és mint ilyen csak a teljes politikai rendszerrel való összefüg-
gésében érthet ő meg (MARKOS GY. 1982). Míg hosszú távon érvényesül az a marxi
tétel, hogy a gazdasági alap határozza meg a felépítményt, ezen belül pedig a közigaz-
gatást, rövid távon e viszony fordított, J. WIATR lengyel szociológus szavaival: „A poli-
tika a szocialista társadalomban bizonyos fokig azt a funkciót tölti be, amelyet a
klasszikus kapitalizmusban a t ő kés piac: a társadalmi integráció terrénuma, amely túl-
nyomórészt meghatározza a folyamatok jellegét és lefolyását a társadalmi élet egyéb
„nem politikai" területein is." 1 POLÁNYI K. terminológiájával élve: „A redisztributív
gazdálkodási rendszerben a gazdálkodás nem elkülönülten, hanem a politikai-igazgatási
viszonyokba beágyazottan intézményesül, ami azt eredményezi, hogy az alapvet ő gaz-
dasági döntéseket politikai-igazgatási intézmények hozzák."2
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p. 33
Ebben a megközelítésben a gazdaság és közigazgatás viszonyát els ősorban a
gazdaság és politika viszonya szabja meg. A gazdaság és egyben a közigazgatás lényegi
reformjának el ő rehaladását éppen azzal mérhetjük, hogy mennyiben vonult ki a poli-
tika a gazdaságból, mennyire enyhült a redisztribució, egyben mennyire csökkent a
közigazgatási szervek súlya a gazdaságirányításban. A közigazgatás másik, tartalmi ol-
dala a politikai viszonyokon belül zajlik (de befolyásolja az el ő ző folyamatot is), ami-
kor a politikai demokratizálás jegyében n ő a népképviseleti szervek súlya a politikai
rendszerben, tehát a közigazgatási szervek is jobban a népképviseleti szerveknek aláren-
delten m ű ködnek. A közigazgatási rendszeren belül lezajló egyéb változások, mint pél-
dául a közigazgatási területbeosztás, a szervezeti struktúra, a személyzeti állomány, a
közigazgatási technika és technológia változásai, bár igen fontosak, és visszahatnak az
el ő bb leírt folyamatok kibontakozására, formaiak, tartalmi jellegzetességeiket a politi-
kai reform általános helyzete szabja meg.
A politika centralizáltságának szintje, valamint a gazdaság és politika viszonya
visszatükröz ődik a területi fejl ődésben is. A különböz ő társadalmi csoportok, melyek
közötti er ő viszonyok ezeket meghatározzák ugyanis területekhez, illetve települések-
hez kapcsolódnak. Ugy is fogalmazhatunk, hogy az érdekszinteknek mindig van terü-
leti kötődése is. Egy er ő sen központosított politikai hatalom, er ősen redisztributív
elosztással párosulva csak annyiban veszi figyelembe a periféria érdekeit, amennyiben
erre hatalmának fenntartása érdekében rákényszerül. Kevésbé központosított hatalom
lehetővé teszi, hogy különböz ő társadalmi csoportok érdekei jobban érvényesüljenek,
ez pedig segíti a területi önfejl ődést.
A gazdaság — közigazgatás — területi fejl ődés viszonyát a hazai földrajzi szak-
irodalom első sorban a komplex gazdasági körzetek — vonzáskörzetek — közigazgatási
területbeosztás körüli vitában érintette. A hagyományos rajonelmélet hívei (MARKOS
GY., KRAJKÓ GY.) a gazdaság els ő dlegességére építve a gazdasági körzetek — közigaz-
gatási körzetek szocializmusbeli megfelelését követelték, úgy vélve, hogy ezzel kiegyen-
súlyozottabb területi fejl ődés érhet ő el. Ebbő l kiindulva kezd ődtek el a közigazgatás
reformját is megalapozni szándékozó körzetkutatások. A komplex gazdasági körzetek
kialakításának kudarcai más dimenziójú és komplexebb térszerkezeti egységek vizsgála-
tát követelték (vonzáskörzet-kutatások els ő sorban BELUSZKY P., TÓTH J.) másrészt
arra a fordított összefüggésre hívták fel a figyelmet, mely szerint a közigazgatási terü-
letbeosztás maga is er ő sen alakíthatja a gazdasági teret. A nyolcvanas évek második
felére végül a földrajzi szakemberek figyelme is egyre jobban a „tartalmi" változások
felé fordult, azaz arra, hogy a településpolitikán kívül es ő központi gazdaságpolitikai
és politikai intézkedések, a különböz ő érdekszintek érvényesülésének lehet őségei ho-
gyan hatnak a terület- és településfejl ődésre (ENYEDI GY. 1983, 1986, VÁGI G.1982,
BELUSZKY P. 1987, TÓTH J. 1987).
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
34 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
I. Gazdasági reformfolyamat — közigazgatási reformfolyamat — területi fejl ődés
Miel őtt a reformfolyamat elemzésébe kezdenénk, feltétlenül szükség van arra,
hogy néhány szóban összefoglaljuk annak a politikai-közigazgatási-gazdaságirányítási
rendszernek a területi fejl ődésre gyakorolt hatását, melynek reformja a szocialista or-
szágokban különböző id ő pontokban megindult. Bármily jól ismert tényeket is idé-
zünk, nem felejthetjük el, hogy ez az a „hétfej ű sarkány", mellyel manapság is gyakran
viaskodunk.
A központosított tervgazdálkodás szakaszában két gazdaságszervez ő , irányító
elv szerint épült ki a hierarchizált irányítás rendszere: ágazati és területi elv szerint. Az
idő szak els ő felében er őteljesebb súlyt kapott az ágazati irányítás, hiszen a korszak gaz-
daságpolitikai célkit ű zései, első sorban az er ő ltetett iparosítás, területi szempontból is
csak központosítva volt megoldható. A területi államigazgatási szervek feladata els ő-
sorban az er ő sen központosított politikai hatalom célkit űzéseinek végrehajtása volt.
A megyei tanácsok végrehajtó szervei így az ágazati minisztériumoknak közvetlen alá-
rendeltségben m ű ködtek. Az iparvállalatok jórésze szintén közvetlenül az ágazati mi-
nisztériumok felügyelete alatt m ű ködött, míg a mez ő gazdaságban fokozottan használ-
ták fel az alsóbb (f ő leg járási) területi közigazgatási szerveket. Ez az er ősen hierarchi-
zált szervezet biztosította a keletkezett jövedelmek átcsoportosítását a nagyipar javára.
A politika teljesen uralta a gazdaságot, amit a pártszervek gyakori közvetlen beavatko-
zása is alátámasztott.
A gazdaságirányítási gyakorlat és a tudományos szakirodalom is egyoldalúan
kezelte a területiség kérdését. A földrajz szerepe els ősorban a tervezés kiszolgálása volt,
segítette kijelölni a térképen a nagyberuházások helyét. A növekvés szempontú poli-
tika figyelmen kívül hagyta a társadalmi hatásokat, a gazdaság szerkezeti és egyben te-
rületi torzulásait. A korszak eredményeit földrajzi szempontból is jól ismerjük. A társa-
dalmi kontroll nélküli centralizált politikai akarat „tervszer űen" létrehozta néhány
nagyváros és néhány iparvidék túlzott iparosítását, más térségek elmaradottságát, olyan
egyfunkciójú „szocialista" nagyközségeket, városokat, melyek egyetlen ipari üzeme
alapvet ően meghatározta a település fejl ődését, lakóinak életét, és ez a korszak ala-
pozta meg az infrastrukturális elmaradottságot, valamint egyes országokban az ingázás,
más országokban a tömeges áttelepítések túlzott mértékét. A rendszer földrajzi irracio-
nalitását közgazdasági szempontból az irracionális szállítási távolságok és az azonos tér-
ségekben m ű köd ő üzemek együttm ű ködésének teljes hiánya mutatta, politikai szem-
pontból pedig a jelent ő s területi életszínvonal-különbségek.
Minden kelet-európai szocialista ország gyakorlatilag egy ehhez hasonló rend-
szer „megreformálását" indította el különböz ő id ő pontokban és különböz ő mértékig.
A következ ő ekben első sorban az általam legjobban ismert magyar példára támaszko-
dom, de röviden ismertetek két széls őséges esetet is, Romániáét, ahol a legkorlátozot-
tabban és Jugoszláviáét, ahol a legkiteljesedettebben valósították meg a politikai-gazda-
sági-közigazgatási reformokat.
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
35
1. Magyarország esete
Magyarországon már 1957-ben felmerült egy gazdasági reform lehet ő sége
(SÁRKÖZY T. 1986, BEREND T. I. 1985, GÁLIK M. 1987), a hatvanas éveket mégis
inkább a tervezés tökéletesítése, a területi aránytalanságok központi megszüntetésének
kísérlete jellemezte. Az ágazati tervek területi részletesség ű lebontásának eredményét
BARTKE I. így fogalmazza meg: „A túlzott központosítás miatt a termelési munka-
ügyi, fejlesztési programok területi bontásánál a helyi adottságokat viszonylag rossz
hatásfokkal lehetett figyelembe venni." 3 A közigazgatási rendszerre vonatkozóan
1954-ben kiadott ún. II. Tanácstörvény csupán politikai deklaráció volt a népképvise-
leti szervek nagyobb hatáskörét ígérve, de a jogköri leírás kés ő bb elmaradt (BIHARI O.
1984). 1965-ig a közigazgatási rendszerben csak bels ő szerkezeti változások történtek,
ekkor azonban kormányhatározat szüntette meg a tanácsok szakigazgatási szerveinek
közvetlen ágazati minisztériumi alárendeltségét.
A hatvanas évek közepét ő l megindult a gazdasági reform el ő készítésének fo-
lyamata, melyet a területi fejlesztés, területi tervezés, településpolitika f őbb elveinek
kidolgozása kísért. A központi politika rangjára emelkedett tehát a területi politika.
Kísérteties módon azonban éppen a területi tervezés és településpolitika módszerei-
ben kezdtek visszaköszönni a hagyományos, mennyiségi szemlélet ű redisztribúcióra
építő tervezés elemei (pl. a települések besorolása, települések er ő szakos összevonása).
A területi közigazgatás rendszerének átalakítását kis késéssel az 1971-es III. Tanácstör-
vény hivatott megalapozni, melynek lényegét a következ ő idézettel foglalhatjuk össze:
„A helyi tanácsok tevékenységében egyaránt fellelhet ő ek az állami és önkormányzati
elemek, míg a megyei tanácsok és szerveik els ő sorban állami feladatokat látnak el." 4
A gazdaság és közigazgatás kapcsolatában persze a legfortosabb változás a
gazdaság elkülönült létezésének, a vállalati önállóságnak deklarálása. Amennyire ez az
elv megvalósul, annyira változik meg az államigazgatási szervek és a vállalatok viszonya,
más feltételeket teremtve a területi fejl ődés számára is. A központi irányításban a terv-
célok közvetlen lebontása helyett el őtérbe kerül a normatív szabályozás, a funkcionális
minisztériumok szerepköre b ő vül, az ágazati minisztériumoké módosul. A tanácsok el-
veszítik jogkörüket a területükön gazdálkodó vállalatok tevékenységébe való közvetlen
beleszólásra, feladatuk csupán a hatósági ellen ő rzés, szervez ő és informáló munka és
a terület infrastrukturális fejlesztésében való közrem ű ködés lenne.
A gazdasági reform korai megtorpanását, s őt egyesek szerint visszafordulását a
közgazdasági (ANTAL L. 1980, BAUER T. 1975, KORNAI J. 1980, NAGY T. 1986,
SIPOS A.—TARDOS M. 1986 stb.) és a szociológiai (HEGEDÜS A.—ROZGONYI T.
1969, LAKY T. 1980 stb.) szakirodalom részletesen elemezte. Itt most csupán azokra
az összefüggésekre szeretnék utalni, melyek szorosan kapcsolódnak témánkhoz. Hipoté-
zisem szerint a közigazgatási reform és a gazdasági reform összefüggéseire Magyarorszá-
gon sajátos összefonódás jellemz ő . Egyrészt a közigazgatási reformintézkedések késtek,
ez el ősegítette a gazdasági reform megtorpanását, másrészt a két reform kibontakozá-
sát, illetve lassulását er ő s párhuzam jellemezte: az 1968-ban bevezetett intézkedésekkel
megindult a gazdasági reformfolyamat, mely a szociológusok által jól feltárt érdekmoz-
gások következtében, „informális ellentámadásban" legyengült. A gazdasági reformin-
tézkedéseket nem követte teljes kör ű közigazgatási reform. A központi gazdaságirányí-
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
36 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
tás szervei szinte egyáltalán nem változtak és a területi közigazgatás szerveinek felépí-
tése sem. A területi szervek feladatköre és jogköre ugyan módosult, de az is megkésve
1971-ben, amikor már megindultak a recentralizációs tendenciák. A „reformirodalom"
szerző i egyetértenek abban, hogy a gazdasági reform megtorpanásának f ő oka az, hogy
nem párosult intézményi reformmal, sem a gazdasági, sem a közigazgatási szférában.
Mindkét szférában feltárták a kutatók a jogi szabályozás ellentmondásait (SÁR KÖZY
T. 1986), a döntések el őzetes jóváhagyásának, el őzetes egyeztetésének, az „elvárások-
nak" informális úton való centralizálási törekvések (LAKY T. 1980, SÁR KÖZY T.
1986, VEREBÉLYI I. 1987 stb.) a „szervezett felel őtlenség" (BIHARI O. 1979) és az
informális érdekkijárásoknak (BIHARI O. 1979, BOGÁR L. 1983, BERÉNYI S. 1978
stb.) jelenségeit. Az egész folyamat mögött indirekt módon meghúzódó ok pedig nyil-
vánvalóan az, hogy a gazdasági reform nem járt együtt érdemi politikai reformmal. Az
er ősen központosított politikai hatalmat nem váltotta fel egy demokratikusabb, a kü-
lönböző társadalmi csoportok nyílt összeütközéseit is felvállaló hatalom. A „mindent
tudó", paternalista állam eszméje tovább élt, csupán nyílt utasítások helyett, bonyolul-
tabb, az informális csatornákat er őteljesebben felhasználó módon jutott érvényre, töb-
bek között éppen a közigazgatás hagyományos szervezeti kereteit felhasználva.
A reform célkit ű zései közül talán legteljesebben a területi közigazgatási szer-
vek és a gazdasági szféra szétválasztása valósult meg. A területi fejl ődés részben valóban
a vállalatok kezébe került. A lényeg azonban nem változott alapvet ően, egy-egy térség
fejl ődését mind a tanácsi szerveken keresztül, mind a vállalatokon keresztül els ő sorban
a központi államigazgatási szervek határozták meg. A reform körüli vitában gyakran
visszatérő ellentétpároknak, mint a terv-piac, vagy a centralizáció-decentralizáció, terü-
leti szempontból a területi önfejl ődés — kívülr ő l erő ltetett fejl ődés ellentétpár felel meg,
és nem az a mesterségesen felszított ellentét, mely a vállalati, vagy a területi önállóság
növelését a decentralizáció egymásnak ellentmondó folyamataként mutatja be. A való-
ságban ez utóbbiak egymást kiegészít ő folyamatok. Ha az iparszerkezet területi elosz-
lása a vállalati szférában d ő l el, az önállóbb és gazdasági eszközökkel is rendelkez ő te-
rületi közigazgatás szerepe az lenne, hogy ezt a folyamatot közvetett eszközökkel, el-
ső sorban az infrastruktúra fejlesztésével támogassa. A területi tanácsok kib ővült jogkö-
rük ellenére erre nem alkalmasak. Miután mint gazdálkodó szervek a tercier szektorhoz
tartoznak (WIENER GY.—SZOBOSZLAY GY. 1980) lehet őségeiket elsősorban az in-
frastrukturális beruházások országos megbecsülése szabja meg. Az infrastrukturális be-
ruházások elhalasztásának gyakorlati haszna a létez ő hatalom számára az, hogy az így
felszabadult eszközök központilag azonnal felhasználhatóak, míg a halasztás hatásai
területileg dekoncentráltan és id őben eltolva jelentkeznek (KORNAI J. 1980). A terü-
leti tanácsok ezért soha nem rendelkeztek megfelel ő forrásokkal, hiszen az infrastruk-
túra fejlesztése a szocialista fejl ődés során mindig háttérben maradt. A nyolcvanas évek
restrikciós gazdaságpolitikájának hatására pedig még le is sz ű kültek az amúgy is sze-
rény források (WIENER GY. 1987). A sz ű kös eszközök redisztribúciós elosztásán be-
lül a jobb pozícióért vívott harc „ellenségekké" tette a megyéket, és 1971-t ő l, amikor
bizonyos adók visszatartásának lehet őségével maguk a megyék is redisztribúciós köz-
pontokká váltak, a megyén belül a településeket is (SZEG Ő A. 1976). Miután pedig je-
lentős infrastrukturális beruházásra továbbra is csak ipari nagyberuházás „ürügyén"
lehetett szert tenni, ugyanilyen harc folyt e beruházásokért is. Ne csodálkozzunk azon,
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p. 37
hogy ilyen helyzetben a megyék, illetve a települések nem az együttm ű ködés lehetősé-
geit keresték (BOGÁR L. 1983, VÁGI G. 1982). A központi igazgatási szervezetben a
területi szempontok, míg a területi szervekben az ágazati és funkcionális szempontok
érvényesítésére csak informális csatornákon keresztül volt mód (BERÉNYI S. 1978).
A vállalatok és a helyi, illetve megyei tanácsok kapcsolatai is csak informális úton szer-
vez ődtek, ebben a kapcsolatban pedig sokszor a vállalatok voltak az er ősebbek, hiszen
ő k nem kizárólag központi forrásokra utaltak (WIENER GY. 1987).
A gazdasági és területi közigazgatás formálisan elvált tehát, de nem gyengült
jelentősen általában a közigazgatás befolyása a gazdaságra. A települések sorsa tovább-
ra is távol a budapesti, jobb esetben a megyei központban d ő lt el. Szociológiai elem-
zések szerint egyáltalán nem bontakozott ki — a hozott rendelkezések ellenére — az
önkormányzati szervek növekv ő befolyása az államigazgatási szervezetben (BIHARI M.
1979, L Ő RINCZ L. 1981, WIENER GY. 1987). Ennek következtében „a döntési alter-
natívák feltárása, társadalmi következményeinek végiggondolása, érdekkötöttségük
megismerése, rangsorolása vagy elmaradt, vagy a hierarchizált közigazgatásra tev ődött
át." 5 Az a forma, melyben a területi tanácsok és a vállalatok újra egymásra találhatná-
nak, pedig csak a tanácsi önkormányzaton és vállalati önállóságon alapuló horizontális
együttm ű ködés lehetne.
A területi fejl ődés — néhány átfogó mutató javulása ellenére — továbbra is
súlyos problémákkal terhelt, melyek szükségszer űen következnek a reform ellentmon-
dásaiból. A redisztributív elosztásban informális úton egyes megyék jobb pozícióra tet-
tek szert, míg más megyék elmaradtak (BOGÁR L. 1983, ENYEDI GY. 1987, VÁGI
G. 1982). Az er ősebb megyék sem jártak végül igazán jól, ugyanis az elmaradott ipar-
szerkezet vezet ő iparágai éppen az ő területükön koncentrálódnak, ezek visszafejlesz-
tése pedig ma már gazdasági kényszer. E probléma kezelésére, arra hogy mi legyen a
sorsa egyoldalú nehézipari térségeinknek, településeinknek, mit tegyen a hatalom saját
korábbi kedvezményezettjeivel, még ma sincs sem kidolgozott elmélet, sem stratégia,
csak egyedi t űzoltóintézkedések vannak (CSÉFALVAY Z.—PERGER É.—POMÁZI I.
1986). A megyéken belül is kialakultak feszültségek, hiszen ahogy az országos rediszt-
ribúció általában a f ővárosnak, a megyei redisztribúció általában a megyék központjá-
nak kedvezett. A hetvenes évek községösszevonásai, illetve az mgtsz-ek összevonásai
tovább gyengítették a kis települések lehet őségeit (VÁGI G. 1982, ENYEDI GY. 1986).
A nyolcvanas évek elején az egyensúlyhiány okozta torzulások olyan súlyos
következményekkel jártak a magyar gazdaság helyzetére, hogy kényszer űen napirendre
került a reform továbbfejlesztésének, egyesek szerint egy második reformnak a gondo-
lata. Miután gazdasági tartalékok nem álltak az ország rendelkezésére (talán rendelke-
zésére álltak volna a hetvenes években) a változtatás legjárhatóbb útjának az intézmé-
nyi reform t ű nt (SÁRKÖZY T. 1986). Az 1984-ben hozott intézkedések els ősorban a
gazdasági szervezetrendszer reformját célozták, de a járások megszüntetésével, a tanácsi
gazdálkodás merev szabályainak feloldásával változások történtek a közigazgatási rend-
szerben is. Alig telt el néhány év, így a változások hatásait még nem értékel hetjük tel-
jeskörűen, 1988-tól pedig a bevezetett új adózási rendszer várhatóan gyökeresen módo-
sítja a gazdaság-közigazgatás-területi fejl ődés összefüggéseit. Néhány kedvez őtlen ta-
pasztalat azonban már ilyen rövid id ő alatt is összegy ű lt: a nagyobb jogi önállóság sem
a vállalatok, sem a tanácsok számára nem jelent valós önállóságot, ha az er ős redisztri-
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
38 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
búció — most már a nehéz gazdasági helyzetre hivatkozva — fennmarad. Önálló anyagi
eszközök nélkül nincs önállóság. A hierarchikus államigazgatási jogok egy részét az eb-
ben érdekelt központi szerveknek továbbra is sikerült fenntartaniuk még az ún. ver-
senyszektorban is. Az ún. „társadalmi viták", valamint a területi tanácsok meghívása
a központi gazdaságirányítás szerveinek üléseire a jelek szerint sokkal inkább a köz-
ponti elképzelések elfogadtatásának újabb eszközei, mint érdemi részvétel a döntések-
ben. A politikai decentralizáció várat magára. Ma is érvényes a megállapítás: „a reform-
lépések politikai technikája a gazdasági tartalmú változásoknál is egyértelm ű en és kizá-
rólagosan technokrata és bürokrata jelleg ű , rendszeresen és tudatosan mell ő zi a demok-
ratikus megoldásokat." 6
A területi fejl ődésben — minden gazdasági és közigazgatási reformintézkedés
ellenére — súlyos feszültségek halmozódnak. Ma is, a hivatalos területi politika több
mint húszéves múltja után, újra és újra kell figyelmeztetnie a kutatóknak a gazdaság-
irányítás szakembereit arra, hogy „a struktúraátalakítás nemcsak üzemi, vállalati vagy
ágazati probléma, hanem területi probléma is" 7 . 1987-t ő l Magyarországon is megjelen-
tek a struktúraváltásból adódó foglalkoztatási gondok. Ezek éppen a „hagyományo-
san" elmaradott területeken és a korábban kizárólagosan nehéziparra épül ő megyékben
a legsúlyosabbak. Az infrastruktúra elmaradása országosan súlyosbodott, de nem mér-
sékl ő dött a hátrányos területek elmaradása sem. Hiába él 1986-tól a problémákkal
küszköd ő területek támogatási alapja, ennek költségvetése oly alacsony, hogy a területi
feszültségek csökkentésének szándékát nem vehetjük komolyan. Az állami költségvetés
kivonulásával a megyék is, és a települések is magukra maradtak. Ebben a helyzetben
az egyetlen reménytkelt ő folyamat, hogy megindult egy helyi, területi érdekeken ala-
puló szervezkedés, együttm ű ködés, közelebb kerültek egymáshoz tanácsok és a terüle-
tükön gazdálkodó gazdasági egységek, valamint a területükön m ű köd ő társadalmi szer-
vezetek.
2. Románia esete
Romániában a hatvanas évek második feléig nem ingott meg a központosított
gazdaságirányítás rendszere, szóba sem került egy gazdasági reform. A közigazgatás te-
rületén viszont számtalan, els ő sorban a területi beosztást érint ő változás történt. 1950-
ben, a szovjet rajonelméletet követve, a közigazgatási rendszer alapjaként „rajonokat",
azaz komplex tervezési-gazdasági-közigazgatási területegységeket szerveztek, melyek
tartományokat alkottak. Az 1950-es átszervezést újabb „tökéletesítések" követték
1952-ben, 1956-ban és 1960-ban. Ezek a változások területi összevonásokat, illetve
egyes térségek más rajonokhoz való kapcsolását jelentették. Az ilyen átszervezéseket
nem tekinthetjük valós közigazgatási reformoknak, mivel mozgatóik els ő sorban köz-
vetlenül politikai motívumok voltak, és éppen a centralizált irányítás er ősítését szolgál-
ták. A gyakori átszervezések ugyanis lehetetlenné tették a „regionális érdekek" kiala-
kulását, alkalmat adtak vezet ő k cseréjére, a területi egységek csökkentésével kezelhe-
t ő bbé tették a rendszert, ráadásul azzal az el ő nnyel is jártak, hogy elmaradott körzetek
fejlettebb körzetekhez való csatolásával a területi különbségek csökkentésének látsza-
tát kelthették. A korszakcélkit ű zései között nem is szerepelt a területi aránytalanságok
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
39
tényleges csökkentése, s őt az els ősorban nyersanyagra épül ő ipartelepítési politika to-
vább növelte a területi feszültségeket. 8
Romániában is a hatvanas évek közepén jelent meg a tudatos területi tervezés
és területi politika, szintén a gazdasági reform meghirdetésével párhuzamosan. A re-
form szót azonban itt is idéz őjelbe kell tennünk, hiszen már a meghirdetett program
is igen óvatos volt, lényegében nem t űzte ki a piac mechanizmusának felhasználását.
A valós cél sokkal inkább a kelet-európai reformfolyamatba való látszólagos beillesz-
kedés deklarálása volt. A párt f ő titkára a „függetlenségi" politika jegyében továbbra
is a centralizáció és a feszített iparosítási politika híve maradt, így még a meghirdetett
reformintézkedések is késtek, illetve elmaradtak. Az egyetlen jelent ő s változás az volt,
hogy megszervezték az úgynevezett „iparközpontokat", azaz országos nagyvállalato-
kat, mellyel lényegében csökkentették az ágazati minisztériumok jogkörét, er ő sítették
a középirányítás szintjét. Az iparfejlesztési politika ebben az id ő szakban a feldolgozó-
ipart preferálta, területi koncepciója pedig a „koncentrált decentralizáció", azaz né-
hány helyi központ kiemelt fejlesztése volt. Ehhez az elképzeléshez kapcsolódott az
1968-as közigazgatási reform, mellyel megszüntették a rajonokat, tartományokat és
megyerendszert alakítottak ki. 1972-ben pedig a falvak er ő teljes összevonásával a köz-
igazgatás legkisebb egységeivé a községeket tették. Ekkor dolgozták ki azt a „sziszte-
matizálási" rendszert, mely a településeket a fejlesztend ő , vagy az elhanyagolandó
csoportba sorolta, és melynek f ő célja egy mesterséges városi alaphálózat kialakítása
volt. A területfejlesztési gyakorlat adminisztratív eszközökkel bontotta meg a telepü-
lések történelmileg kialakult rendszerét, s ő t a települések bels ő struktúráját is. Szigorú
rendszabályok korlátozták például a letelepedést, vagy az építkezések helyét. A kor-
szakban el ő szeretettel emlegetett urbanizáció a gyakorlatban inkább a városok „rura-
lizációja" volt a vidéki bevándorlók nagy száma és a városi infrastruktúra alacsony
szintje miatt. Az id őszak kedvelt településtípusa az üzemb ő l és lakótelepb ő l álló kö-
zépváros, mely a legolcsóbb formája az infrastrukturális feltételek elemi szint ű megte-
remtésének. Az intézkedések ekkor is, a hatvanas-hetvenes évek fordulóján, els ő sorban
politikai célt szolgáltak, a f ő törekvés mindenfajta regionális és nemzetiségi érdek el-
fojtása volt. A regionális érdekek „kordában tartására" például 1971-ben bevezetik azt
a rendszabályt, hogy ugyanannak a személynek kell betöltenie az RKP els ő titkári és a
tanácsi vb elnöki funkciót. (Egy 1975-ös rendelet odáig fokozza a párt és a közigazga-
tás összefonódását, hogy az alelnökök közül is kett ő nek a pb-titkárok közül kell kike-
rülnie.)
A gazdaság és politika, gazdaság és közigazgatás sem válik szét. A vállalatok
többsége kett ő s alárendeltségben m ű ködik, azaz az iparközpontnak és a megyei ta-
nácsnak alárendelten. Gyakoriak a hatásköri átfedések, tisztázatlanságok. A helyzetet
nagyon jól jellemzik a következ ő idézetek: „A román államszervezetet az intézmé-
nyesített szervezeti és jogbizonytalanság jellemzi..." „Az államszervezet struktúrájá-
ból következ ő bénultsága a jogilag nem szabályozott pártirányítást teszi államszerve-
zeti elvvé..." „Az állampolgárok által választott képvisel ő kbő l álló népképviseleti szer-
vek tevékenysége a legjobb esetben is csupán a pártdöntések végrehajtására terjed ki." 9
AhetvnsékálgjeirRománbasefrlmgítév
válaszolnak. Az intézkedések azonban ekkor is a tervutasításos rendszer keretein belül
maradnak, ráadásul részben nem alkalmazzák, vagy egyéb törekvések leplezésére hasz-
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
40 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
nálják ő ket. Ceausescu 1980-ban „teljesen hibásnak" nyilvánította a reform olyan ér-
telmezését, amely a vállalatoknak valamilyen döntési jogot biztosít, az állami irányító
szervekt ő l pedig nem a részletkérdések megoldásának alacsonyabb szintre való utalását
követelte, hanem „sokkal aktívabb szerepet" kért a „konkrét kérdések" megoldásában.
Az „új gazdasági és pénzügyi mechanizmus" az áru és pénz kategóriák bizonyos fokú
aktivizálása mellett, még növelni is akarta a hierarchikus tervlebontást. A gazdasági
szervekre is kiterjesztették azt az elvet, hogy az illetékes pártszerv vezet ője gyakorolja
a kollektív vezető szervek elnöki funkcióit. Er ő sítették a megyék gazdaságirányító szere-
pét, a XII. kongresszus határozata szerint minden tervet területi vetületben is kidolgoz-
nak és a megyei pártbizottságok teljes felel ősséggel tartoznak a területükön lév ő gaz-
dálkodó szervek összes tervmutatójának teljesítéséért.
1982 után a súlyos gazdasági helyzetb ő l a tartalékok felélésével, a fogyasztás
további leszorításával, az import drasztikus csökkentésével, az export er ő ltetett növelé-
sével próbálnak kilábalni. E gazdaságpolitika megvalósításának eszköze az operatív irá-
nyítás újabb er ő sítése. Szigorú adminisztratív intézkedésekkel (részletes tervmutatók,
a falvak kötelez ő önellátása, háztájik tervkötelezettsége, kötelez ő közmunkák, a gye-
rekszám meghatározása stb.) próbálják meg a kit ű zött irreális célokat elérni. A centra-
lizációt 1985-ben az energiaellátás katonai irányítás alá vonása teszi teljesssé.
A nyolcvanas években bizonyos értelemben csökkennek a területi különbsé-
gek. Az egész ország és az egyes területegységek is szigorú autarkiára vannak kénysze-
rítve. Az élelmiszer-ellátás és energiaellátás gondjai miatt a városok elvesztik viszonyla-
gos el ő nyüket. Az ilyen egyenl ő ségnek azonban túlzás lenne örülnünk.
3. Jugoszlávia esete
Jugoszláviában már igen korán, 1945-re kiépült a szigorúan központosított ter-
vezési és gazdaságirányítási rendszer, de csupán az ötvenes évek elejéig maradt fenn.
Ekkor ugyanis megindult egy — kisebb megszakításoktól eltekintve — folyamatos re-
formfolyamat, melyet kezdett ő l fogva nem csupán gazdasági, hanem politikai és társa-
dalmi reformként értelmeztek. E reform tartalma a politikai és gazdasági döntések fo-
lyamatos decentralizációja, eszköze a területi és vállalati önigazgatás er ő sítése, a köz-
ponti tervezés szerepének csökkentése és a piac szerepének b ővítése.
Az első reformhullám az ötvenes évek elején indult. Ekkor alakították ki a
gazdálkodó egységekben a munkásönigazgatás rendszerét. Ezzel párhuzamosan a köz-
igazgatás területén is számos változást vezetnek be. A soknemzetiség ű Jugoszlávia hat
köztársaságában és két autonóm tartományában 1949-ben területeket szerveztek, me-
lyeket járásokra, városokra és helységekre osztottak. 1952-ben viszont megszüntették
a területeket, a közigazgatási rendszer alapjává pedig 1955-re a települések nagyfokú
egyesítésével létrehozott községi önigazgatási rendszert teszik. Célul t ű zik ki a közsé-
gek valós társadalmi, gazdasági, politikai közösséggé fejlesztését. A helyi képviseleti
szervek hatáskörét növelik és kétkamarássá alakítják ő ket a választók és a termel ő k ta-
nácsának megszervezésével. Ugyanekkor sz ű nik meg az igazgatási szervek kett ős alá-
rendeltsége.
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
41
1961-1965 között egy újabb reform el ő készítése indul meg els ő sorban az in-
tézményi struktúra átalakításával. Az 1963-as új alkotmány teljessé teszi a községi ön-
igazgatás rendszerét azzal, hogy megszünteti a járásokat is, községi szinten pedig a ter-
mel ő k tanácsát olyan „munkaközösségi" tanáccsá alakítják át, amelynek tagjai nem
csupán termel ővállalatok dolgozói lehetnek. A közhatalmi szervek az önigazgatási egy-
ségek tekintetében csak az alkotmányban meghatározott elvek alapján, törvényben
rögzített jogokkal rendelkezhetnek.
1965-tő l kezd őd ő en vezetik be a gazdasági reformintézkedéseket, melyeknek
célja a piac aktivizálása, a vállalati önállóság biztosítása. (Módosítják az árstruktúrát, a
termékek zömét szabad árformába helyezik, liberalizálják a külkereskedelmet stb.)
Köztársasági és községi szintre utalják a döntést azon beruházások felett is, melyek to-
vábbra is állami kézben maradnak. Az állami beavatkozás mind a vállalati, mind a terü-
leti önigazgatás felé normatív, f ő leg támogatásokra, illetve egyéb pénzügyi eszközökre
épül.
Jugoszlávia igen nagy területi aránytalanságokat örökölt a múltból. A területi
különbségek csökkentését a „gazdaságilag nem eléggé fejlett területek fejlesztési alap-
jából" igyekeznek finanszírozni. Ez a szövetségi alap nagy segítség volt az elmaradott
köztársaságok infrastrukturális fejlesztésében, a gazdasági fejl ődés üteme mégis maga-
sabb maradt a fejlettebb köztársaságokban, tovább növelve a területi különbségeket.
Sajátos módon a széles kör ű decentralizáció ezt a folyamatot még er ő sítette, mivel a
területi széttagoltság alapjait teremtette meg.
Az 1965-ös reform Jugoszláviában formailag jelent ő sen korlátozta a hierar-
chikus irányítást. A hetvenes években azonban jugoszláv közgazdászok, szociológusok
számos jelét tárták fel annak, hogy ez a rendszer informális úton tovább K W Vélemé-
nyük szerint a gyakorlatban az állam és a gazdaság szétválasztása nem történt meg. Az
állami irányítás f ő vonalává viszont nem az ágazati, hanem a területi elv vált. Az önkor-
mányzat ellenére a területi szervek részt vesznek a hierarchikus feladatmeghatározás-
ban a vezet ő k kinevezésén, a foglalkoztatási felel ősség és a piac állapotáért való felel ős-
ség elvén keresztül. A hitelbankok gyakorlatilag nem mások, mint a területi irányító
szervek segédszervei. A vállalaton belüli hatalmi struktúrát a valóságban az igazgató és
a szakapparátus uralja, gyakoriak a vállalatvezet ő k és az állami irányítás közötti szemé-
lyi összefonódások. A különböz ő területi egységek és a területeken m ű ködő szervek
közötti együttm ű ködést a jugoszláv rendszerben a sokoldalú szerz ődésrendszer hiva-
tott biztosítani, a gyakorlatban azonban ez is gyakran a lobbizást er ő sítette.
Az 1974. évi alkotmányreform tovább mélyíti a decentralizációt, rendelettel,
azaz felülr ő l alakítja ki a vállalatokon belüli közösségek rendszerét. Sokak szerint ez a
lépés a valóságban inkább recentralizációs folyamatok hordozója volt, hiszen „a piaci
kapcsolatok elvét a szolidaritás elvével kombináló önigazgatási megegyezések és a válla-
lati vezet ő k feletti politikai kontroll er ősítése tovább növelte a községek, méginkább a
köztársaságok és tartományok hatalmát - . A hetvenes években er ősödött a köztársasá-
gok autarkiára való törekvése, ami korlátozta az össz-szövetségi politikát és további te-
rületi feszültségek táptalaja lett.
Az 1980-as évek gazdasági válságjelenségei kapcsán Jugoszláviában a területi
széttagoltság csökkentését, a szövetségi makrogazdasági irányítás er ősítését t űzik ki cé-
lul. Szigorú restriktív politikát vezetnek be, felülvizsgálják a köztársasági beruházási
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
42
programokat, megszüntetik a területi árakat, korlátozzák az importot. Itt is újra fel-
idéz ődnek azok a reformgondolatok, melyek szerint a problémák abból következ-
nek, hogy a reformot Jugoszláviában sem következetesen valósították meg, hiszen a
tő kepiac még mindig hiányzik, és a központi szabályozáselemek máshol is fennmaradtak.
III. Következtetések
Három kelet-európai országban kísértük végig röviden a gazdasági és közigaz-
gatási reformok gyakorlatát, és azok területi fejl ődésre gyakorolt hatásait. Legel ő ször
talán a különbségek a szembet ű nő ek, vegyük tehát el ő ször sorba ezeket.
Jugoszláviában az igen korán megindított reformfolyamat formailag teljesen
elválasztotta a közigazgatást a gazdaságtól, és széles kör ű önigazgatást épített ki a köz-
igazgatási szervek és a gazdálkodó szervek esetében is. A területi szerveknek biztosított
jogkörök lehető vé tették, hogy a legf ő bb redisztribúcíós központokká köztársasági
közigazgatási szervek váljanak. Romániában a „reformintézkedések" csupán a döntési
jogkörök hierarchikus államigazgatáson belüli szolid decentralizálására szorítkoztak,
melyet késő bb egy újabb centralizálási hullám gyorsan elmosott, a nyolcvanas évek
„reformjából" pedig már szinte teljesen hiányoztak a decentralizációs tendenciák. Az
ideológia és politika továbbra is teljeskör ű en uralja a gazdaságot, a párt és az államigaz-
gatás összefonódik, a gazdálkodó szervek pedig igen szoros, sokszor kett ő s államigaz-
gatási függésben m ű ködnek. Az anyagi javak újraelosztásának f ő módja továbbra is az
erő s állami redisztribúció.
Magyarországon az államigazgatás és a gazdálkodó szervek szétválasztása sajá-
tos, ellentmondásos formában történt meg. A területi közigazgatási szervek gazdaság-
irányító jogköre csökkent, a központi szervek közül f ő leg a funkcionális szervek jog-
köre nő tt. A redisztribúció alig enyhült, csupán a nyílt központosítást, közvetett,
„szabályozókba bújtatott" utak váltották fel.
A népképviseleti szervek súlyának növekedésére legnagyobb lehet ő séget a ju-
goszláv reform adta, Magyarországon még csak most tartunk e folyamat kezdeti lépé-
seinél, míg Romániában mind az uralkodó jogbizonytalanság, mind a népképviseleti
szervek összetételének központi el ő írása kizárja a valós népképviseletet.
Magyarországon sokáig csupán a gazdaság szférájára korlátozták a reformot,
és a társadalmi-politikai intézményrendszer, ezen belül a közigazgatás reformjának
késése hátráltatta, s ő t visszavetette a reformfolyamatot. Jugoszláviában az intézmé-
nyi és közigazgatási reform párhuzamosan haladt a gazdasági reformintézkedésekkel,
ső t gyakran megel ő zte, el ő készítette azokat. Romániában a „reformlépések" csupán a
politika önmozgásából következtek, így gyakran csak szervezeti változtatásokra szorít-
koztak valós gazdasági reformlépések nélkül.
A jelentő s különbségek ellenére számtalan azonosságot is találunk a három or-
szág között. (Tegyük hozzá, ezek a jellemz ő k más szocialista országokban is felismer-
het őek, ami nem meglep ő , hiszen Románia és Jugoszlávia lényegében két széls ő séges
példát képvisel a szocialista rendszeren belül.) Mindhárom országban megfigyelhet ő ,
hogy a reformintézkedések hullámai gazdasági problémák kiélez ő déséhez, illetve
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
43
restrikciós periódusokhoz köt ődnek. Késő bb azonban a meghirdetett célok visszavo-
nása nélkül minden országban megindul egy recentralizációs folyamat. E folyamat
mozgatói pedig hatalmi-politikai konfliktusok, érvényesülésük módja általában az in-
formális út, a jogi szabályozás hiányosságainak felhasználása. A végeredmény így az
lesz, hogy a formai jogi szabályozás nem a valós viszonyokat tükrözi. A létez ő gyakor-
lat feltárásához ezért elengedhetetlen a mélyebb szociológiai elemzés.
A központosított irányítás hierarchiára épül ő útjai mindhárom országban er ő -
sek maradtak, bár más vonalon szervez ődnek. Romániában ágazati vonalon, formáli-
san, Jugoszláviában területi vonalon, sokszor informálisan, míg Magyarországon az ága-
zati, funkcionális és területi szervek bevonásával félig formálisan, félig informálisan.
Mindhárom országban nagy a politika súlya a gazdasági élet területén is, például mind-
három országban ma is nagy szerepet játszanak a kampány jelleg ű mozgósítások. Mind-
egyik országban megfigyelhet ő egy sajátos adminisztratív piac kialakulása. Ezen a „pia-
con" pártszervek, közigazgatási szervek, vállalatok, intézmények, t • sadalmi szerveze-
tek nem csupán árukat, illetve pénzt cserélnek, hanem alku tárgyát képezik hivatali
döntések, információk, szabályozók, monopóljogok, támogatások stb. A politikai párt
az állam és a civil szféra egyáltalán nem különül el ezekben a cserekapcsolatokban."
A területi politikai célok, a területi tervezés mindhárom országban a hatvanas
évek közepén jelennek meg. A f ő célkit ű zés mindenhol a nagy területi egységek egyen-
l ő tlenségeinek csökkentése, kisebb figyelmet fordítanak egyéb területi feszültségekre
mint pl. a falu-város különbségei vagy a városi szegregáció jelensége. Romániában és
Magyarországon a fennmaradt er ő s redisztribúció miatt f ő leg központi, adminisztratív
intézkedésekkel igyekeztek a területi problémákat megoldani (pl. települések osztá-
lyozása, központi beruházások „elhelyezése" stb.). Jugoszláviában a köztársaságok vo-
natkozásában fő leg közvetett módon, legtöbbször támogatások útján kísérelték meg a
gyengén fejlett térségek felzárkóztatását, de a köztársaságokon, autonóm tartományo-
kon belül szintén nem voltak ismeretlenek az adminisztratív eszközök. Sajátos módon
Romániában a túlzott centralizáció kényszeríti, míg Jugoszláviában a területi szervek
önállósága készteti az egyes területegységeket autarkiás fejl ődésre. Ebb ő l a szempont-
ból Jugoszlávia egy kiskirályságokra szétesett, míg Románia egy er ő sen központosított
feudális államszervezetre hasonlít.
A kit ű zött terület- és településfejlesztési célok mindhárom országban csupán
korlátozottan teljesülnek. A kimutatott eredmények sokszor csak a különböz ő statisz-
tikai számítási módszerekb ő l adódó látszateredmények, s ő t a területi önfejl ődés termé-
szetes rendjébe való operatív beavatkozás újabb területi feszültségeket szül. A redisztri-
búciós gyakorlat gyakran a kit ű zött célokkal ellentétesen m ű ködik, mivel az er ő s társa-
dalmi csoportoknak nem érdeke a területi kiegyenlít ődés. Szintén területi egyenl ő tlen-
ségekben jelenik meg az infrastrukturális és szociális beruházások mindegyik országban
tapasztalható általános háttérbe szorulása.
A gazdasági és közigazgatási reformok ellentmondásos megvalósítása a területi
fejl ődés problémáit sem csökkentették. A civil szféra piacra és demokratizmusra épül ő
hagyományainak hiányát ma is er ő sen érzi Kelet-Európa.
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
44
Összefoglaló
A tanulmány a magyar közgazdaságtudomány, szociológia, igazgatástudo-
mány és a földrajz eredményeire hivatkozva veti fel azt a gondolatot, hogy a földrajz-
ban szükség lenne egy olyan átfogó szemlélet ű kutatási irányra, mely a társtudomá-
nyok eredményeire támaszkodva megkísérelné összegezni a létez ő szocializmus társa-
dalomszervezési gyakorlatának területi hatásait.
Ezután a szerz ő maga tesz kísérletet arra, hogy els ő sorban a hazai szakiroda-
lomra támaszkodva és három szocialista ország „reformtörténetének" példáján elemez-
ze a gazdasági és közigazgatási reformok összefüggéseinek területi fejl ődésre gyakorolt
hatásait. Az els ő fejezet elméletileg tisztázza a gazdaság — közigazgatás — területi fejl ő-
dés kapcsolatát. A második fejezet röviden bemutatja azt, hogy Magyarország és két
„szélső séges" szocialista ország (Jugoszlávia, Románia) történetében hogyan kapcso-
lódtak gazdasági és közigazgatási intézkedések egymáshoz és a területi fejl ődéshez.
A harmadik rész az országok közötti különbségek és hasonlóságok egybeveté-
sével von le általános következtetéseket. A legfontosabb megállapítás itt, hogy a három
szocialista ország fejl ődésében az igen jelent ős különbségek ellenére sok közös vonás
fedezhet ő fel. A gazdasági és közigazgatási reformok megtorpanásai, ellentmondásai
egymásra visszahatottak, az eredmény pedig az lett, hogy mindhárom országban er ő sek
maradtak a központosított irányítás hierarchiára épül ő útjai, er ő s maradt a politika
súlya a gazdaságban. Hiába jelentek meg a hatvanas évek közepét ő l területi politikai
célok és a területi tervezés, a kit űzött terület- és településfejlesztési célok a valós érdek-
mozgások következtében csak korlátozottan teljesültek, a területi egyenl őtlenségek
pedig érdemben nem csökkentek, s őt a területi önfejl ődés természetes rendjébe való
beavatkozás gyakran újabb területi feszültségeket szült.
JEGYZETEK
1.JERZY WIATR (1980) p. 196.
2.POLÁNY I K. (1976) p. 294.
3. BARTKE, I. (1979) p. 116.
4.BIHARI, O. (1984) p. 70.
5.BIHARI, O. (1979) p. 110.
6.GOMBÁR, CS.—LENGYEL L. (1986) p. 115.
7. BARTKE, I. (1979) p. 114.
8.Az itt következ ő elemzések els ő sorban HUNYA G. (1982) és HUNYA G. (szerk. 1987) irodal-
makon alapulnak.
9. HUNYA, G. (szerk. 1987) p. 36.
10.SOÓS, K. A. (1986) könyvében több hivatkozást találhatunk erre vonatkozóan.
11. LENGYE L L. (1987) cikkében „institucionalista" szárnynak nevezi azokat, akik ezt az állás-
pontot képviselik (pl. saját magát, valamint SZALAI E.-et, CSILLAG I.-t stb.).
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
45
IRODALOM
ANTAL L. 1980: Fejl ő dés kitér ő vel. — Gazdaság, 2. sz.
ANTAL L.—BOKROS L.—CSILLAG I.—LENGYEL L.—MATOLCSY GY. 1987: Fordulat és re-
form. — Közgazdasági Szemle, 6. sz.
BARTA GY. 1987: A termelés térbeli szétterjedése és a szervezet területi centralizációja a magyar
iparban. — Tér és társadalom 2. sz.
BARTKE I. (szerk.) 1972: Területfejlesztési politika Magyarországon. Budapest, Közgazdasági és
Jogi Könyvkiadó.
BARTKE I. 1979: Az ágazat és területfejlesztés kapcsolatának változásai. — Közigazgatási Szemle,
4. sz.
BARTKE I. 1981: A területfejlesztést megalapozó kutatások társadalmi-gazdasági szerepe és hosszú
távú feladatai. — Közgazdasági Szemle, 6. sz.
BAUER T. 1975: A vállalatok ellentmondásos helyzete a magyar gazdasági mechanizmusban. —
Közgazdasági Szemle, 6. sz.
BAUER T. 1982: A második reform és a tulajdonviszonyok. — Mozgó Világ, 11. sz.
BECK B. 1975: Jugoszlávia gazdasága. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
BELUSZKY P. 1981: A városi vonzáskörzetek (városkörnyékiség) vizsgálatának elvi módszertani
kérdései. Államigazgatási Szervezési Intézet, Budapest.
BELUSZKY P. 1982: A szerkeszt ő vitaindítója. A komplex gazdasági körzet — hit, remény vagy va-
lóság. — Területi Kutatások 5. Budapest, MTA Földrajztudományi Kutató Intézet.
BELUSZKY P. 1987/a: Településpolitikai viták után — cselekvés közben — új vizsgálódások el őtt.
— Tér és társadalom 1. sz.
BELUSZKY P. 1987/b: Az 1984. évi közigazgatási reform és az Alföld térszerkezete. — Alföldi Ta-
nulmányok XI.
BELUSZKY P. 1987/c: Er ő s vár a mi vármegyénk. — Tér és társadalom 4. sz.
BERÉNYI S. (szerk.) 1978: Az urbanizáció hatása a közigazgatásra az európai szocialista (KGST)
államokban. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
BERÉNYI S. 1978/b: Az államigazgatási reformok elméleti kérdései. — Állam és Igazgatás 3. sz.
BIHARI O. 1979: A döntésmechanizmus szervezeti, hatalmi és érdekkörnyezete. — Társadalmi
Szemle 3. sz.
BIHARI O. (szerk.) 1982: Dolgozatok a területi irányítás eszközrendszerér ő l. Pécs, MTA Dunántúli
Tudományos Intézete.
BIHARI O. 1984: A területi decentralizáció. A területi autonómia és a politikai regionizálás. Pécs,
MTA DT I Közlemények/ 31.
BOKORNÉ K.—BORA GY. 1985: A termelési szerkezetváltás-fejlesztés és a településfejlesztés ösz-
szefüggései. Budapest, Közgazdasági Egyetem (kézirat ► .
BOGÁR L. 1983: A fejl ő dés ára. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
BÖHM A. 1988: A regionális politika esélyei. — Tér és társadálom 1. sz.
CONSTANTINESCU, M. (szerk.) 1974: Urban Growth Processes in Romania. Budapest, Meridiane
Publishing House.
COMPTON, P. A.—PÉCSI M. (szerk.) 1976: Regional Development and Planning. Budapest, Akadé-
miai Kiadó.
CRAVERO, R. 1987: A területfejlesztés és a gazdálkodás új vonásai a VII. ötéves tervid őszakban.
— Állam és Igazgatás 4. sz.
CSÉFALVAY Z.—PERGER É.—POMÁZI I. 1986: Túl kis lyuk ez ahhoz... — Mozgó Világ, 7. sz.
CSÉFALVAY Z.—PERGER É.—POMÁZI I: 1987: Rudabánya 1985. — Forrás, 5. sz.
CSEPELI GY. 1987: A reform akarata, az akarat reformja. — Társadalomkutatás, 1. sz.
ENYEDI GY. 1979: Economic Policy and Regional Development in Hungary. Budapest, Akadé-
miai Kiadó.
ENYEDI GY. 1983: Földrajz és társadalom. Budapest, Magvet ő Könyvkiadó.
ENYEDI GY. 1986: Település és társadalom. Budapest, MSZMP KB Társadalomtudományi Intézet.
FARKAS Z. 1986: Egyes szám harmadik személyben. Portré-interjú Nagy Tamás közgazdász pro-
feszorral. — Mozgó Világ, 11. sz.
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
46 Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
GÁLIK M. 1987: Vállalati válság, reformválság. Budapest, Közgazdasági Egyetem. — Mikrogazda-
sági Kutatások/1.
GOMBÁR CS.—LENGYEL L. 1986: A társadalmi reform kérdéseihez. — Társadalomkutatás 1. sz.
HEGED Ű S A.— ROZGONY I T. 1969: Döntési rendszerünk a szociológus szemével. — Valóság, 5. sz.
HORVÁTH GY. (szerk.) 1984: Területi összefüggések a gazdaságirányításban. Pécs, MTA DTI Köz-
lemények.
HUNYA G. 1982: Románia iparosításának regionális kérdései. Budapest, MTA Világgazdasági Ku-
tatóintézet.
HUNYA G. (szerk.) 1987: Románia — a széls ő séges eset. Budapest, MTA Világgazdasági Kutatóin-
tézet.
KARA P. 1987: Gondolatok a kétszint ű tanácsigazgatásról. — Állam és Igazgatás, 5. sz.
KNIGHT, P. 1983: Economic Reforms in Socialist Countries: The experiences of China, Hungary,
Rumania and Yugoslavia. Washington, USA, World Bank Staff Working Papers, Number 579.
KORNAI J. 1980: A hiány. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
KORNAI J. 1983: Ellentmondások és dilemmák. Budapest, Magvet ő Könyvkiadó.
KÓRÓDI J. 1974: Regional Development Policy and Regional Planning in Hungary.
KRAJKÓ GY. 1961: A gazdasági körzetesítés néhány elvi kérdése. — Földrajzi Közlemények, 9. sz.
LAKY T. 1980: A recentralizáció rejtett mechanizmusai. — Valóság, 2. sz.
LENGYEL L. 1987: Végkifejlet. — Valóság, 12. sz.
LŐ RINCZ L. 1981: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közigazga-
tási és Jogi Könyvkiadó.
MANDEL M.—PAPPNÉ, GÁSPÁR L.—SÁGH I G. 1987: Infrastruktúra-politika. Budapest, Közgaz-
dasági és Jogi Könyvkiadó.
MAR KOS GY. 1952: Magyarország gazdasági körzetbeosztása. — Földrajzi Értesít ő 3. sz.
NAGY T. GY. (szerk.) 1978: Közigazgatási döntés és városfejlesztés. Budapest, ELTE Államigazga-
tási és Jogi Tanszék/6.
PÁ LNÉ KOVÁCS I.—CSEFKÓ F. 1982: A közigazgatás és a gazdasági körzetek viszonyai. — Terü-
leti Kutatások 5. MTA Földrajztudományi Kutató Intézet.
POLÁNYI K. 1976: Az archaikus társadalom és a gazdasági szemlélet. Budapest, Gondolat Könyv-
kiadó.
RONNAS, T. 1983: Urbanisation in Rumania. Stockholm, The Economic Research Institute at the
Stockholm School of Economics.
SÁR KÖZY T. 1986: Egy gazdasági szervezeti reform sodrában. Budapest, Magvet ő .
SCHMIDT P. 1979: A bürokratizmus forrásai az államigazgatásban. — Társadalmi Szemle, 2. sz.
SIPOS A.—TAR DOS M. 1986: Gazdaságirányítás és szervezeti rendszer a reform második évtizedé-
nek végén. — Gazdaság, 3. sz.
SOÓS K. A. 1986: Terv, kampány, pénz. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
SZEG Ő A. 1974: Területi érdek, területi igazgatás és fejlesztési politika. Budapest, Tanácsakadé-
mia.
SZEG Ő A. 1976: A területi érdekviszonyok, a központosított újraelosztás és a területi igazgatás. —
Szociológia, 3-4. sz.
SZEG Ő A. 1977: A redisztribució típusai és az érdekviszonyok. — Szociológia, 3. sz.
SZELÉNYI I. 1973: Regionális fejl ő dés, gazdálkodás, igazgatás. Tervtanulmány. Budapest, MTA
Állam- és Jogtudományi Intézet.
SZOBOSZLAY GY.—WIENER GY. 1980/a: Önkormányzat és gazdaságirányítás. — Közgazdasági
Szemle, 6. sz.
SZOBOSZLAY GY.—WIENER GY. 1980/b: Az állami területbeosztás politökonómiai kérdései.
— Jogtudományi Közlöny 6. sz.
SZOBOSZLAY GY. (szerk.) 1985: Politics and Public Administration in Hungary. Budapest, Aka-
démiai Könyvkiadó.
TATAI Z. 1980: A gazdaság irányításának regionális tényez ő i. — Állam és Igazgatás 5. sz.
Településfejlesztésünk kérdéseir ő l 1980: Vita. — Társadalmi Szemle, 2. sz.
TÓTH J.—DOV ÉNY I Z.—MOSOLYGÓ L. 1975: A vonzáskörzet-kutatások és a gazdasági körzete-
sítés kapcsolata. — Földrajzi Közlemények 3-4. sz.
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
47
TÓTH J. 1978: A Dél-Dunántúl gazdasági térszerkezete. — Földrajzi Értesít ő 2. sz.
TÓTH J. 1987: Régiók vagy megyék. — Tér és társadalom 2. sz.
TÓTH L. 1985: Településfejlesztés és a tanácsi gazdaságirányítás rendszere. Budapest, Közgazdasági
és Jogi Könyvkiadó.
TOLDY F. (szerk.) 1977: Az európai népi demokratikus országok területi beosztása és tanácsi szer-
vezete. Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet.
VÁGI G. 1982: Versengés a fejlesztési forrásokért. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
VÁG? G. 1987: Egy új tanácsi gazdaságszabályozás körvonalai. — Állam és Igazgatás, 5. sz.
V ASOVIC, Z. 1971: A hegyvidéki körzetek fejlesztési problémái Szerbiában és Montenegróban.
Budapest, (kézirat) IGU Európai Regionális Konferencia.
VEREBÉLYI I. 1987: A tanácsi önkormányzat kibontakozásának irányai. — Állam és Igazgatás,
5. sz.
WIATR, J. 1980: A politikai viszonyok szociológiája. Budapest, Kossuth Könyvkiadó.
WIENER GY. 1987: Az infrastruktúra és a tanácsi gazdálkodás fejl ő dése. — Állam és Igazgatás,
4. sz.
ZALA GY. 1972: A területfejlesztés nemzetközi és hazai tapasztalatainak rendszerezése és értéke-
lése. Jugoszlávia. (kézirat)
ZAGAR M. 1971: Problémák és folyamatok Jugoszlávia viszonylag fejlett köztársaságának, a Szlo-
vén Szocialista Köztársaságnak gyengén fejlett körzeteiben. Budapest, IGU Európai Regioná-
lis Konferencia.
PERGER, ÉVA
THE IMPACT OF ECONOMIC AND ADMINISTRATIVE REFORMS ON
REGIONAL DEVELOPMENT
(Summary)
With reference to the results of Hungarian economics, sociology, political science and geo-
graphy, the paper calls for a comprehensive approach in geographical research which should rely
on there results and attempt to summarize the spatial impacts of the praxis of the organisation of
society in ex isting socialism.
The author herself does attempt to analyse the impacts of economic and administrative re-
forms on regional development on the basis of relevant Hungarian literature and the 'reform his-
tories' in three socialist countries.
In the first chapter the author theoretically clarifies the relationship between economy, ad-
ministration and regional development. The second chapter briefly reviews how economic and ad-
ministrative measures related to each other and to regional development in the history of Hungary
and two 'extremist' socialist countries: Yugoslavia and Romania.
The third part draws general conclusions from contrasting similarities and dissimilarities
between countries. The most important statement here is the following: besides significant differ-
ences, there are many common features in the development of the three socialist countries. Balkings
in economic and administrative reforms and their contradictions had repercussions on each other
and as a result, centralized hierarchical control has remained strong in all three countries. Spatial
policy objectives and spatial planning appeared in vain from the mid-1960s: the realization of spa-
tial— and settlement development objectives has been limited, spatial disparities have not dimin-
ished to significant extent, moreover, interventions in the natural course of spatial development
often led to new spatial tensions.
Translation by Daróczi, Eta
Perger Éva :
A gazdasági és közigazgatási reformok hatása a területi fejlődésre
Tér és Társadalom 3. évf. 1989/1. 31-48. p.
48
flEPrEP, 3BA:
BJ11111HHE 3KOHOMWIECKLIX N ARIVIHHHCTPATHBHO-Yr1PABIlEH4ECKHX PEOOPM HA
TEPPHTOPHAIlbHOE PA3BLITHE
(Peatome)
CCbIllaACb Ha AOCTII>KeHYIR 3KOHOMY14eCK0i;lHayKH, cogmonormo, HayKm ynpaBlleHlIFI N reofpa-
COMN, B craTbe BbIABIATaeTCR MbICIlb, 4T0 *enaTenbHo 6bino 6b1 CO34aTb TaKoe Hanpaenewne
eceo6bemnrowero e3fnAAa B reorpacimHeckkix mccnegoeaHmfix, myropoe, onHpaRcb Ha peaynb-
TaTbl CMe*HbIX HayK, nbiTanocb 6bi cymmmpoearb TeppwropmanbHbie nocnegcreoR npocrmkm
opraHmaagHH o6tgecTea npm peanbHom cogHanmame.
FlOCTle 3TOTO aBTOp cam, B nepeyio oHepegb Ha ocHoee orevecTeeHHoM nwrepaTypbi kl Ha
npwmepe »mcropmH pect)opm« B Tpex COUNaTILICTIIMeCKNX crpaHax, Aenaer nonbITKY npoaHanl4-
311P0BaTb BIMAHLIFI B3a11MOOTHOWeHili;1 3KOHOMI44eCKNX N agmoHLIcTpaTmeHo-Teppwropwanb-
HbIX peckopm Ha TeppwropmanbHoe pa3ewroe.
nepeoM 4aCT14 pa3bRcHReTcs perIFILI,NR »3KOHOIVILIKa — a4M1,1H14CTPBTIABHOB ynpaeneHme
— TeppwropmanbHoe paaewme« B TeopermHecKom nnaHe. Bo eTopoM 9acTM gaeTcH KpaTKHM
aHanki3 B3a14MOCBR3e171 3KOHOMII4eCKNX N agmHHHcrpaTmeHo-ynpaeneHmecxkix meponpHRTHM,
a TaK)Ke NX OTHOWeHlil71. K TeppwropmanbHomy paaeHrmo, B ocTopmm BeHrpkni N ABYX »3KCTPe-
MaTIbHblX« cogwaruicTHHecxkix crpaH (10rocnaew4 N PymbiHoH).
B TpeTbeH LiacTH 1-11314BOARTCA HekoTopue offigme 3aKmo4eHms Ha OCHOBe cpaeHeHHR pa31111-
.
414 171 N CX0ACTB, Ha6niogaembix B OTAellbHbIX crpaHax. HaH6onee Ba)KHbIM 113 3aKflF04eH141;"1
BT1FleTCR TO, 41-0, HecmorpR Ha secbma 6onbume pa3Hwub1, B NCT0131414 ecex Tpex crpaH o6Hapy*-
ileaercs mHoro 06winx 4epT. Bo acex H3y4aembiz crpaHax npHocTaHoeneHmR N npoTwoopevms
B pecOopmax 3KOHONINKI4 N agmmHmcrpaTmeHoro ynpaeneHms o6paTHo BnNAWN gpyr Ha pyra,
a B pe3ynbTaTe IYTM geHTparm3oeaHHoro ynpaeneHmR, nocrpoeHHoro Ha wepapxHHHocTm,
OCTaBaIllICb npomHbimm, N nonwroKa coxpaHfina ceoM 60nbwoM eec B 0611aCTLA 3KOHOMIAKII.
HanpacHo noRensnliCbTeppilTopmanbHo-nonHTHHecKme genH N TeppmTopHanbHoe nnaHopoea-
Hme C cepegmHbi 1960-x rogoe — yCTaHOBK$1 *e no Pa3B11T1110 Teppwropmi,"1 N HaceneHHbix
TIYHKTOB, ecnegcreme peanbHoM 4l4HaMIAKII HHTepecoe, OCyLaeCTBT1141114Cb 1114Wb orpaHwHeHHo,
a TeppwropinanbHble wicnponopuilki B CyUHOCTM He ymeHbwankicb, Hao6opor, emewaTenbCTBO
B ecTecTeeHHb11;'1nopfigoK aBTOHOM Hero pa3ewrms TeppNTOPNN 4aCTO nopow.gano HOBble Ha n pR -
>Kel-IHOCTkl B TeppwropHanbHom OTHOWeHl411.
flepesen: TaMaw Bayko