Tér és Társadalom 20. évf. 2006/2. 103-113. p.
Tér és Társadalom XX. évf. 2006 s 2: 103-141
GYORS TÉNYKÉP
A JOGI SZABÁLYOZÁS SZEREPE A
KÖZÖSSÉGI FORRÁSOK FELHASZNÁLÁSÁBAN
(Role of Regal Regulation in using of Public Funds)
FINTA ISTVÁN
Kulcsszavak:
közösségi források strukturális alapok regionális politika alapelvek pályázati rendszer
A terület- és gazdaságfejlesztési célok megvalósítása során meglehet ősen nagy szerepet kapnak a közös-
ségi és nemzeti támogatások, melyek elérhet ősége — túlnyomó többségben — pályázatok formájában
biztosított. Éppen ezért különösen fontos a pályázatok kialakítása, illet őleg a pályázatokra vonatkozó
jogi szabályozás léte, min ősége és részletezettsége, melyek együttesen meghatározó befolyást gyakorol-
hatnak a különböző földrajzi területi egységek versenyképességére.
A pályázati források közpénzek elosztásának, továbbá az állami irányítás, a társadalmi, gazdasági életbe
történő beavatkozás egyik — rendkívül fontos — formáját képviselik, ezért jogállamban nem kerülhet ő meg
a pályázatokra vonatkozó megfelelő szintű és tartalmú jogi szabályozás kialakítása.
A tanulmány bemutatja a strukturális alapok elveinek érvényesülését, illet őleg az érvényesülés problémáit
és korlátait a vonatkozó jogi szabályozásban. Ezt követ ően a pályáztatás eljárási kérdései gyakorlati és
szabályozási tapasztalatait vázolja.
Bevezetés
A gazdaság fejl ődését előmozdító tényez ők között alapvető szerepet játszanak a
reálfolyamatok bels ő törvényszerűségei szerint zajló folyamatok, illet őleg az állami
szerepvállalás, amely különböz ő gazdaságpolitikákból táplálkozva (monetáris,
fiskális stb.) kívánja a gazdaság fejl ődését az egyéb állami érdekek figyelembe
vétele mellett el ősegíteni.
Az egyes gazdaságpolitikák, illetve az ezekb ől építkező egyes kormányzati progra-
mok közvetlenül nem jelennek meg a jogalkotásban, az egyes jogszabályokban.
Mindamellett az egyes fejlesztési célok eléréséhez nélkülözhetetlen a jogi szabályo-
zás, mint irányítási, feltételteremt ő és korlátokat megállapító eszköz. A cél-eszköz
viszony egyúttal azt is jelzi, hogy a gazdaságfejlesztésben els ődleges szerep és
felel ő sség az alkalmazott gazdaságpolitikára, illetve annak megalkotóira hárul, a
jogszabályok jelentősége ebből a szempontból „csupán" másodlagosnak tekinthet ő.
Ugyanakkor a jogszabályok segítségével határozzák meg azokat a kompetenciákat,
a döntési jogosítványok területi szinteket érint ő tartalmát, amelyek megszabják a
különböző területi szintű szervezetek gazdaságfejlesztési feladatait, lehet őségeit.
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
104 Gyors ténykép TÉT XX. évf. 2006 s2
A terület- és gazdaságfejlesztési célok megvalósítása során meglehet ősen nagy
szerepet kapnak a közösségi és nemzeti támogatások, melyek elérhet ősége — túl-
nyomó többségben — pályázatok formájában biztosított. Éppen ezért különösen
fontos a pályázatok kialakítása, illet őleg a pályázatokra vonatkozó jogi szabályozás
léte, minő sége és részletezettsége, melyek együttesen meghatározó befolyást gyako-
rolhatnak a különböz ő földrajzi területi egységek versenyképességére.
A közösségi és a hazai területfejlesztési célok megvalósítását szolgáló intézmény-
és eszközrendszer m ű ködése Magyarországon ez ideig korántsem tekinthet ő prob-
lémamentesnek. Az alábbiakban azokra a jelent ősebbnek tekinthető gondokra kíván-
juk felhívni a figyelmet, amelyek orvoslása hozzájárulhat a rendszer továbbfejleszté-
séhez, az eredményes és zavartalan m űködtetés biztosításához. A vizsgálat során
különös figyelmet szenteltünk a jogi szabályozásnak, a közösségi alapelvek érvénye-
sülésének és a gyakorlati tapasztalatok alapján levonható következtetéseknek.
A pályázatok jelent ősége jogi szabályozási szempontból
A pályázatok különösen fontos szerepet játszanak a Strukturális Alapok céljainak
megvalósításában, hiszen egyrészt ez a támogatások biztosításának egyik legfonto-
sabb formája, másrészt a pályázatok tartalma és követelményrendszere alapján mérhe-
tő , hogy a tervezés során meghatározott célok, valamint alapelvek gyakorlati megva-
lósítására mutatkozik-e igény, vagy a pályázatok ad-hoc jelleg ű nem a programok,
programozási tevékenységre épít ő célok megvalósítását szolgálják. A tervezés és
célmegvalósítás kiinduló pontja a tagállam, illetve a közösség által elfogadott tervdo-
kumentum (NFT, KTK, NSRK), amelyben a célkit űzések meglehet ősen általános
megfogalmazásban szerepelnek. A dokumentumokban meghatározott célok megvaló-
sulása el őtt az utolsó, illetve utolsó el őtti pontot az általános célok konkretizálását
jelentő programok vagy projektek képezik, amelyek alakulására a pályázati kiírás
döntő befolyást gyakorol. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a pályázati kiírás, majd pedig
a — jó esetben a kiírás alapján szület ő — döntés együttesen képes bemutatni, hogy az
általános célok és a közösségi alapelvek a gyakorlatban miként valósulhatnak meg.
A pályázati források közpénzek elosztásának, továbbá az állami irányítás, a társa-
dalmi, gazdasági életbe történ ő beavatkozás egyik — rendkívül fontos — formáját
képviselik, ezért jogállamban nem kerülhet ő meg a pályázatokra vonatkozó megfe-
lelő szintű és tartalmú jogi szabályozás kialakítása.
Első ként az elvekre — ha úgy tetszik potenciális, vagy tényleges anyagi jogi nor-
mákra — vonatkozó megállapítások bemutatására kerül sor, majd pedig a pályáztatás
eljárási kérdéseir ől esik szó.
A koncentráció elve
Első kérdésként az fogalmazható meg, hogy a pályázatok milyen módon járulnak
hozzá a térségi hatású programok megvalósításához, a területi kapcsolatok kialakí-
tásához, erősítéséhez, végs ő soron a fölrajzi koncentráció érvényesüléséhez. A
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
TÉT XX. évf. 2006 s 2 Gyors ténykép 105
válasz kialakítása el ő tt szükséges tisztázni, milyen módon jöhet létre térségi prog-
ram vagy projekt. Ennek egyik módja, az egyetlen földrajzi ponton megvalósuló,
ám egy egész térségre (kistérség, megye, régió) hatást gyakorló program, projekt
(pl.: regionális hulladékfeldolgozó, fels őoktatási, egészségügyi ellátó centrum, stb.).
A másik lehetséges mód az azonos célok alapján különböz ő, de földrajzilag össze-
függő területi egységek szerepl őinek (pl.: települési önkormányzatok) együttm űkö-
dése során kialakuló térségi program, projekt. Vélhet ően az els ő módon létrejött,
illetve a jöv őben létesül ő programok száma csekélyebb (regionális repül őtér, regio-
nális hulladékfeldolgozó, fels ő oktatási-, egészségügyi ellátó centrum stb.), míg az
alsóbb szintű együttmű ködésen alapuló térségi programok száma jelent ősebb, külö-
nös tekintettel az eddigi együttmű ködési lehetőségek kiaknázatlanságára.
Kérdés tehát, hogy a pályázatok milyen módon segítik el ő a térségi programok
megvalósítását. Erre az a válasz adható, hogy leginkább sehogy. A pályázatok egy-
részt követelményként fogalmazhatnák meg a térségi hatás igazolását (egyiket a fenti
két megoldás közül), melynek hiánya egyúttal a támogathatóság hiányát is jelentené,
másrészt az értékelés során el ő nyben részesíthetnék a térségi hatású programokat. Ez
ideig sem az uniós, sem a hazai pályázatok nem tartalmaznak ilyen szabályokat.
Ez alól nagyon sz űk körre alkalmazható — hazai forrásokra vonatkozó — kivételt
jelent a decentralizált helyi önkormányzati fejlesztési támogatási programok el ői-
rányzatai, valamint a vis maior tartalék felhasználásának részletes szabályairól
szóló 27/2005. (II. 14.) kormányrendelet, mely egyedül a települési hulladék keze-
lés fejlesztése tekintetében részesíti el ő nyben a térségi szemléletmódot és a több
önkormányzat összefogásával megvalósítandó beruházásokat (14. § (8) bek.). (E
területen nem csupán az el ő nyben részesítés, hanem a támogathatóság alapját kizá-
rólag a térségi együttm űködés képezhetné.)
Programozás, programfinanszírozás
Sem a hazai, sem pedig az uniós pályázatok nem követelik meg azt, hogy a támo-
gatandó tevékenységek részét képezzék az adott területi szinten elfogadott terület-
fejlesztési programnak. A pályázati kiírások gyakran tartalmaznak olyan el őírást,
mely szerint az adott területfejlesztési tanácsnak igazolnia kell a benyújtandó pályá-
zat fejlesztési programhoz történ ő illeszkedését. Ennek a pályázói, illetve pályázati
igénynek a tanácsok formailag szinte kivétel nélkül eleget tesznek. A jelenlegi for-
rások ez ideig nem tették lehet ővé, hogy a területfejlesztés különböz ő szerepl ői
közép-, esetleg hosszú távú programjaikat megvalósíthassák. A hazai területfejlesz-
tés eszközrendszere nem programfinanszírozást, hanem a helyi, területi programok-
hoz nem feltétlenül kapcsolódó, nagyobb részt központilag meghatározott projektek
támogatását helyezte el őtérbe. A különböző területi szintű szervezetek által elkészí-
tett fejlesztési programok súlya, jelent ősége ezáltal meglehet ősen csekélynek minő-
síthető . Ez a helyzet mindaddig nem fog megváltozni, amíg a pályázati kiírások
nem az alulról felfelé építkez ő területi programok megvalósulását támogatják, vagy
legalább megkövetelik azt, hogy az adott célkit űzés a területi program része legyen
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
106 Gyors ténykép TÉT XX. évf. 2006 s2
(nem csupán illeszkedésr ől lehet szó). Ehhez természetesen az is szükséges, hogy a
támogatandó célokat a pályázat kiírója csak átfogó módon határozza meg, helyet
adva a helyi-területi igények szerinti konkrét célkit űzések megfogalmazásának és
megvalósításának. (Ez a követelmény független attól, hogy a pályázatokat központi,
vagy regionális szinten alakítják-e ki.) A pályázat kiírására jogosult szerv — e logika
szerint — a fejlesztések irányát oly módon befolyásolhatja, hogy (részletes célmeg-
határozás helyett) negatív taxációval azokat a tevékenységeket sorolná fel, melyek
támogatását nem tartja kívánatosnak. (A pályázati szabályok jelzett módon történ ő
alakítása összhangban állna azzal a közösségi filozófiával, mely a fels őbb szintű —
és a területi igények, lehet őségek tekintetében talán kevéssé kompetens — döntéshozó
szervek jogosítványait a stratégiai irányításra korlátozza. E filozófiának köszönhet ően
változtak a közösségi célok, prioritások és t űnnek el a programkiegészít ő dokumen-
tumok a következő programozási időszakra vonatkozó szabályozás szerint.)
A hazai forrásokkal kiegészített uniós pénzeszközök nagyságrendje lehet őséget
biztosíthat arra, hogy a különálló, jórészt területi hatással nem rendelkez ő település-
fejlesztési projektek helyett, vagy mellett végre sor kerüljön a több éves területi
szintű programok megvalósítására is. Ez a cél természetesen csak az ennek megfe-
lel ő pályázati kiírások mellet valósulhat meg.
Általános tapasztalat, hogy — különösen az uniós források felett rendelkezni jogo-
sult — irányító hatóságok rendkívüli módon idegenkednek a sokszerepl ős térségi
programoktól, sokkal inkább el őnybe részesítik az egy szerepl ős és nem feltétlen
térségi hatású, de emellett rendkívül költségigényes projekteket. Ez egyúttal azt is
jelenti, hogy a pénzügyi koncentráció tiszteletben tartása és érvényesítése mellett (a
minimális támogatható projektnagyság) a földrajzi koncentráció (mely alapvet ően a
legrászorultabb területek támogatását jelenti') csak részlegesen vagy egyáltalán
nem érvényesül'.
Partnerség
A fenti megállapítás egy további problémát is jelez, mégpedig a partnerség érvé-
nyesülésének hiányát a hazai pályázati rendszeren belül. A pályázatok jelent ős
része egyáltalán nem követeli meg a partneri kapcsolatok fennállását vagy jöv őbeni
kialakítását, illet őleg csekély mértékben értékeli azokat. A területi értelemben vett
partnerség fontosságának felismerése — annak követelményként történ ő rögzítése és
értékelése — pedig mindezideig elkerülte a pályázat kiírók figyelmét.
Teljesen önálló értékelési szempontként a partnerség a 2004. évi SAPARD pályá-
zaton belül ; jelent meg, ahol a partneri együttm űködést számos szempont szerint
értékelték. Ez az önmagában pozitív tény sajnos nem jelentette azt, hogy a térségi
partnerségnek, összefogásnak bármiféle jelent őséget tulajdonítottak volna. A nyer-
tes pályázatok alapján érzékelhet ő, hogy kizárólag települési projekteket támogat-
tak, térségi összefogáson alapuló programok nem szerepelnek a nyertesek listáján.
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
TÉT XX. évf. 2006 s2 Gyors ténykép 107
A SAPARD programot követ ő AVOP pályázati felhívás már nem foglakozott ér-
demben a partneri kapcsolatokkal, csakúgy, mint általában a Strukturális Alapok
forrásaira vonatkozó egyéb pályázatok.
A pályázati kiírásokra vonatkozó egyéb észrevételek
— A pályázatok jelent ő s részének címzettjei (a pályázók köre) nonprofit szerve-
zetek, illető leg önkormányzatok. Ugyanakkor a pályázati felhívásokat sok
esetben oly módon fogalmazzák meg, mintha azok a profit szféra szerepl őire
vonatkoznának. Ez a gyakorlatban olyan dokumentumok igénylését jelenti,
amellyel a profit szféra szerepl ő i rendelkeznek, az önkormányzatok számára vi-
szont azok nem kötelezőek (pl.: közjegyző által hitelesített aláírási címpéldány.).
Mindez csupán azt kívánja érzékeltetni, hogy egyetlen apró pályázati rendelke-
zés — amely nem illeszkedik a potenciális címzettek viszonyaihoz — teljesen elle-
hetetlenítheti az amúgy kiváló célok, kezdeményezések megvalósítását is.
— Rendkívül szoros és jogveszt ő határid ő k az egyik oldalon, és a határid ők be
nem tartása — szankciók nélkül — a másik oldalon. A komoly, sokszerepl ős és
nagy beruházás igény ű programok el őkészítése meglehet ősen hosszú folya-
mat, amelyet jelent ő sen befolyásol más államigazgatási szervek engedélye-
zési, ügyintézési határidejének terjedelme, kapacitása is. Ha a meghirdetés és
a beadási határid ő közötti idő szak nagyon rövid, akkor a jelent ősebb prog-
ramok elkészítésének lehet ősége csekély, illet őleg minő ségük nem éri el a
megkívánt szintet. Így a jelent ő sebb és a területi folyamatokra érdemi hatást
gyakorló programok hátrányba kerülhetnek a kevésbé fontos célokat tartal-
mazó, de egyszerű bb helyi projektekhez képest. Ez a probléma különösen a
folyamatos beadású pályázatok esetén válhat jelent őssé a rendelkezésre álló
keret gyors kimerítésének veszélye miatt.
— A pályázatok megfogalmazása gyakran nem kell ően egyértelm ű, többféle ér-
telmezésre ad lehetőséget, illető leg túlságosan általános. Ez az állapot lehe-
tőséget nyújt az értékel ő számára, hogy a kiírást saját szempontjai, esetleg
más érdekei szerint értelmezze, illetve újraértelmezze. Olyan esetre is volt
példa, hogy egy több projektb ő l álló program egyes elemeire az értékel ő úgy
nyilatkozott, hogy azok nem tartoznak a támogatható tevékenységek közé,
viszont az adott projektek céljai és tevékenységei nem szerepeltek azon a lis-
tán, amelyen a nem támogatható tevékenységeket felsorolták. A pályázati ki-
írás meghirdetés utáni módosítására ugyan nincs mód, de újraértelmezésére
— a tapasztalatok szerint — mégis lehet ő ség nyílik. Elvileg az értelmezési
problémák egyértelmű sítését szolgálják a gyakran ismételt kérdésekre adott
válaszok. Ez a típusú segítség gyakran hasznos, sokszor azonban nem kerül
sor a kérdés tényleges tisztázására.
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
108 Gyors ténykép TÉT XX. évf. 2006 s2
Az eljárási szabályok értékelése
Az eljárási szabályok rendezésére két lépcs őben került sor. Az átfogó szabályokat
a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabá-
lyairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet
tartalmazza. A részletes rendelkezések különböz ő ágazati rendeletek alapján (pl.:
22/2004. (VI. 8.) FMM-OM együttes rendelet), de nem jogszabályi formában ala-
kulnak ki. Ezeket a szabályokat ún. kézikönyvbe foglalják (az irányító hatóság, az
operatív program végrehajtásának részletes eljárási szabályait tartalmazó m űködési
kézikönyve), melyek jogszabályként viselkednek, ugyanis betartásuk mindenki
számára kötelez ő . A kézikönyvet és módosításait — pl.: a HEFOP — esetén az irányí-
tó hatóság vezet őjének el őterjesztése alapján foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi
miniszter — az Oktatási Minisztériummal történ ő egyeztetés után — adja ki, és vonja
vissza. Ez a tény kifejezetten a jogalkotás során alkalmazott módszerekre utal, noha
a végeredmény mégsem egy miniszteri rendelet.
A jelzett kézikönyv mellett további kézikönyv is készülhet, amelyet — szintén a
HEFOP esetén — az OM Alapkezel ő a közoktatási, szakképzési és fels őoktatási
intézkedések végrehajtására készít el. Az OM Alapkezel ő belső működési kézi-
könyvét az irányító hatóság vezet ője hagyja jóvá.
A jogi szabályozás mellőzése többek között kizárja a fels őbb szintű (pl.. alkot-
mánybírósági) normakontrollt, nem garantálja a magyar és a közösségi jogrendszer
céljainak, elveinek érvényesülését, változtatására megalkotója bármikor, bármilyen
jogi felel ősség nélkül, bármilyen hatásra lépést tehet. Jogállamban a társadalom (a
potenciális kedvezményezettek) jelent ős körének életviszonyait, általában a köz-
pénzek elosztásának részletes feltételeit jogszabályok keretei között rendezik. Ezt
követeli meg (az alkotmánybírósági gyakorlatban többször is érvényesített) jogbiz-
tonság elve és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény is. Jelen pillanatban Ma-
gyarországon ezeket a követelményeket úgy t űnik kevéssé veszik figyelembe.
Az általános szabályokról szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM
együttes rendelet megalkotása Magyarországon dicséretes tény, mindazonáltal nem
alkalmas a pártatlan, befolyástól mentes döntéshozatali mechanizmus garantálására.
A jogszabályban nem szerepelnek olyan — a fenti cél szolgálatában álló — elemek,
amelyek a klasszikus eljárásjogok nélkülözhetetlen tényez ői közé sorolhatók.
Ilyennek tekinthet ő például a nyilvánosság elve, melyet a jelzett rendelet csupán a
pályázati felhívások, a döntésr ől szóló eredmények közzététele, segítségnyújtás
(GYIK-FAQ) tekintetében tart érvényesítend őnek. Nem, illetőleg rendkívül szűken
rendelkezik a jogszabály az irat betekintési jogról (csupán a döntést követ ően lehet
megtekinteni az emlékeztet őt, illetve az értékel ő lapot), valamint a személyes jelen-
lét jogáról, melyek korlátozására a klasszikus eljárásjogok esetén csak a büntet őel-
járás nyomozati szakában van lehet őség.
A nyilvánosság korlátozása csupán üzleti, szolgálati titkok védelmében, illet őleg a
konkrét döntés meghozatalakor lehet indokolt, minden más esetben a titkolózás
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
TÉT XX. évf. 2006 s 2 Gyors fénykép 109
helyett a széles kör ű tájékoztatást, vagy tájékozódás lehet őségét szükséges el őnyben
részesíteni.
Az eljárásban részvev ő k cselekményeire vonatkozó írásbeli dokumentálás köve-
telménye nem megfelel ő mélységben szabályozott. Az emlékeztet ő helyett részle-
tes, ha szükséges szó szerinti jegyz ő könyvezésre lenne szükség (hang-, videószalag
rögzítés mellett), amely a — könyvvitel esetén már közösségi szinten ismert és sza-
bályozott — nyomvonal követését biztosíthatná.
A benyújtott pályázatok elbírálása három részb ől tevődik össze:
— értékelés,
— bírálat,
— döntés.
Az értékelést a gyakorlatban a közrem űködő szervezetek végzik, melyre — mint
döntés-el őkészítő szakaszra — a vonatkozó szabályozás bizonyos partneri szerveze-
tek korlátozott bevonását is biztosítja. A partneri közrem űködés igénybevétele nem
kötelező, szükségességérő l a lebonyolító szervezet dönt. A lebonyolító (közrem ű-
ködő ) szervezet határozza meg, hogy kit tart érdekeknek az adott projekt értékelé-
sével kapcsolatosan. A szervezet által meghatározott körbe tartozó partnerek a szer-
vezet által meghatározott határid őn4 belül véleményt nyilváníthatnak, vagy támoga-
tó nyilatkozatot adhatnak arra vonatkozóan, hogy milyen mértékben segíti el ő a
projekt az érintett pályázati felhívás céljait. A jogszabály szerint az értékelést végz ő
a pályázat értékelése során úgy veszi figyelembe a társadalmi partnerek vélemé-
nyét, hogy a prioritás és intézkedés céljai, továbbá a támogatást igényl ők esély-
egyenl ősége ne sérüljenek.
A partnerek bevonására vonatkozó kötelezettség hiánya, a potenciális partnerek kö-
rének és az ésszerű határidő megjelölésének mellő zése, valamint vélemény figyelem-
be vételének kötelezettségét meghatározó rendkívül sz űk körű szabály nem feltétlenül
áll összhangban a partnerség jelenlegi és a jöv őbeni közösségi szabályozásával.
A következő két szakaszban (bírálat, döntés) kevéssé, illet őleg egyáltalán nem ta-
lálhatók rendelkezések a partnerség elvének kívánatos biztosítására vonatkozóan.
A pályázatok elbírálásában kulcsfontosságú szerepet játszik a bíráló bizottság,
melyet a regionális operatív program esetén döntés-el őkészítő bizottságnak hívnak.
A partnerség elvét jelen esetben legfeljebb az jelezheti, hogy a bizottság vezet őjét
és tagjait nem az irányító hatóság vezet ője nevezi ki. A tagokra vonatkozóan a jog-
szabály — a projekt célokhoz illeszked ő jogi és pénzügyi szakismeret követelményén
túl — semmilyen további rendelkezést nem tartalmaz. A bizottság tagságára illet ően
(de lege ferenda) legalább két további követelmény fogalmazható meg. A tagoknak,
illető leg az egész szervezetnek alkalmasnak kell lennie arra, hogy a beérkez ő — és
várhatóan igen nagyszámú — pályázati anyagok értékelése megfelel ő időn belül és
magas szakmai színvonalon lezáruljon. Másrészt a bizottság tagságának összhangban
kell lennie a partnerség elvével, ami a következ ő szerepl ők jelenlétét igényli:
— a politikai élet képvisel ői,
— a közigazgatási szféra delegáltjai,
— a gazdasági szféra delegáltjai,
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
110 Gyors fénykép TÉT XX. évf. 2006 s 2
— a szociális és egészségügyi szféra delegáltjai,
— az oktatási szféra delegáltjai,
— érdekképviseleti szervek,
— további civil szervezetek delegáltjai,
— a munkaadók és munkavállalók képvisel ői.
A döntést az irányító hatóság vezet ője, illetve az általa kijelölt személy hozza
meg, aki vagy elfogadja a bíráló bizottság javaslatát, vagy pedig új értékelésre uta-
sítja azt. A folyamat ezen szakaszában a partnerség már nem jelenik meg, igaz nem
is tűnik fontosnak, ha a megel őző szakaszokban az megfelel őképpen érvényesül.
Ezt viszont a jogi szabályozás egyel őre nem garantálja.
Az értékeléssel, döntés-el őkészítéssel kapcsolatosan szükséges felhívni a figyel-
met azokra a megállapításokra, amelyek a közrem űködő szervezetek és az irányító
hatóságok munkájának egyfajta megítélésére nyújtanak lehet őséget. Az államigaz-
gatási szervekre jellemz ő életritmus és szemléletmód átitatja az egyes szervezetek,
de különösen az irányító hatóságok apparátusának tevékenységét. Kétségtelen, hogy
a hivatali keretek között m űködő — jó értelemben vett — bürokratikus szervezetrend-
szer számos el őnnyel rendelkezik, különösen a tipikus hatósági ügyintézés terüle-
tén. A területfejlesztés viszont nem alapvet ően hatósági feladat — s őt talán egyálta-
lán nem az — így a bürokratikus szemlélet el őnyei sem feltétlenül kamatoztathatók.
Ez egyúttal azt is jelentheti, hogy az államigazgatási szervezet el őnyei a működés-
hez nem feltétlenül illeszked ő feladattelepítés esetén visszájukra fordulhatnak. A
gyakorlatban ez oly módon mutatkozik meg, hogy a pályázatok értékelésével fog-
lalkozó dolgozók inkább feláldoznak egy jó, a célokhoz igazodó, de a kiírás bet űjé-
hez 100%-ban nem illeszked ő programot, (mely utóbbi ok többnyire a kiírás töké-
letlenségében rejlik), mintsem, hogy elutasítsák a kevésbé jó, de a pályázati kiírás-
nak papírforma szerint tökéletesen megfelel ő programot. Ez utóbbit azért fogadják
el szívesebben, mert nem kívánnak olyan támadási felületet nyújtani, amiért esetleg
később felelősséget kell vállalni. (Egy köztisztvisel őt — a jelenlegi köztisztvisel ői
jogviszonyra vonatkozó törvény alapján — nehezebb akkor „megbüntetni" ha nem
tesz semmint, mint akkor, ha véletlenül hibázik.) A jelenlegi (tényleges) szervezeti
forma és jogi szabályozás arra ösztönzi az alkalmazottakat, hogy a kockázat és a
felelősségvállalás lehet őségét a minimálisra csökkentsék, akár a szervezet létreho-
zásához, m űködéséhez fűződő cél feláldozása árán is. (Az ilyen típusú csinovnyik
szemlélet feltehet ően a brüsszeli bürokrácia világától sem idegen.)
A vizsgált jogszabály el őírja az elutasító vagy csökkentett tartalmú támogatásról
szóló döntés részletes indoklásának kötelezettségét, melynek természetesen semmi
jelentősége nincs, ha az ellen jogorvoslati lehet őséggel nem lehet élni. Ezt pedig a
rendelet semmilyen formában nem biztosítja. Mindez azt jelenti, hogy a döntéshozók
a későbbi kontroll és felel ősség teljes mell őzésével folytathatják tevékenységüket. A
jogorvoslati lehetőség biztosításának egyik fontos célja az esetleges tévedések, meg-
alapozatlan döntések káros következményeinek kiküszöbölése. Ennek hiányában csak
az feltételezhet ő, hogy az arra jogosult mindig és minden körülmények között csak
tökéletes döntéseket hozhat, így aztán a jogorvoslat biztosítása teljesen szükségtelen.
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
TÉT XX. évf. 2006 s2 Gyors ténykép 111
A demokratikus berendezkedés ű államok joggyakorlatában ez a típusú felfogás isme-
retlen, viszont közel áll az egyházjogból ismert pápai csalhatatlanság dogmájához.
A Strukturális Alapok forrásaihoz köt ődő en egyetlen egy jogszabály jelentett ki-
vételt, amely biztosította — a teljesen evidensnek t űnő — jogorvoslat lehet őségét. Ez
a jogszabály a mez ő gazdasági és vidékfejlesztési támogatásokhoz és egyéb intézke-
désekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseir ől és az ezzel összefügg ő törvénymó-
dosításokról szóló 2003. évi LXXIII. törvény. A jogszabály ugyan kivette a pályá-
zati eljárás rendezését az államigazgatási eljárás általános szabályai alól azzal az
indokkal, hogy az elbírálás összetett folyamata nem teszi lehet ővé a törvény által
el őírt rövid elintézési határid ők betartását. Ugyanakkor a Mez őgazdasági és Vidék-
fejlesztési Hivatal elutasító döntésével szemben a pályázó írásban az MVH elnöké-
hez címzett kifogást terjeszthetett el ő a döntés kézhezvételét ől számított tizenöt
napon belül. Az MVH elnöke a kifogást a benyújtástól számított harminc napon
belül bírálta el. Az MVH elnökének döntése ellen további jogorvoslatnak helye nem
volt, de a pályázó el ő tt nyitva állt a bírósági út igénybevételének lehet őséges .
A Strukturális Alapok forrásainak elosztásában részvev ő szervezetek m űködésére
vonatkozó jogi szabályozás hiányosságai már a gyakorlatban is mutatkoznak. Ezt,
illető leg az egyes irányító hatóságok szabadságának korlátlanságát és felel ősségé-
nek hiányát érzékelteti egy közelmúltban megtörtént eset. Az egyik operatív prog-
ramra benyújtott pályázatot az irányító hatóság — a közrem űködő szervezetek javas-
latának megfelel ő en — támogatandónak értékelte. Err ől a pályázat benyújtóját értesí-
tették, de a szerz ődés megkötésére egyel őre nem került sor. Ezt követ ően az irányító
hatóság változtatott álláspontján, és tartalék listára helyezte a projektet. Nem-
régiben a pályázó immár hivatalos értesítést kapott az irányító hatóságtól, hogy
pályázatát elutasították.
A jogi szabályozás hiányosságai szoros összefüggésben állnak az irányító hatóság —
általában véve az egyes szervezetek — státuszának tisztázatlanságával. A jelenleg
hatályos 1260/99. EK rendelet rendkívül széles lehet őséget biztosít az irányító ható-
ság státuszának meghatározására. Azt viszont nem teszi lehet ővé, hogy a státusz kér-
désében történ ő döntésre egyáltalán ne kerüljön sor. Jelen pillanatban Magyarorszá-
gon nem lehet tudni, hogy az irányító hatóságok valójában milyen szervezetek, státu-
szuk megfoghatatlan, fantomként tevékenykednek a magyar közigazgatás szervezeté-
ben. Az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támo-
gatások hazai felhasználásáért felel ős intézményekrő l 1/2004. (I. 5.) szóló kormány-
rendelet csupán azt rögzíti, hogy az operatív program irányító hatóság az adott opera-
tív program megvalósítására, és az operatív program jogszabályoknak megfelel ő admi-
nisztratív, pénzügyi és szakmai irányítására kijelölt szervezeti egység. Az operatív prog-
ram irányító hatóság vezet ője — eltérő vezető i megbízatás hiányában — a miniszter által
kinevezett helyettes államtitkári juttatású személy. Az operatív program irányító hatóság
feladatainak ellátásáért az adott operatív program felügyeletét ellátó miniszter felel ős.
Köztudott, hogy az irányító hatóságokat az egyes minisztériumok keretein belül
szervezeték meg. Ha megvizsgáljuk az irányító hatóságok és a vele kapcsolatban
álló szervezetek közötti — többnyire jogilag szabályozott — viszonyt, akkor arra a
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
112 Gyors ténykép TÉT XX. évf. 2006 s2
következtetésre juthatunk, hogy az irányító hatóság az államigazgatási szervezet-
rendszer tipikus szerepl ője. Ennek jogszabályi rögzítését viszont gondosan megke-
rülték, melynek számos okai közül csupán az egyik lehet az, hogy államigazgatási
szervként történ ő definiálásuk esetén az eljárási rendjükre alkalmazni kell az állam-
igazgatási eljárásról, illet őleg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általá-
nos szabályiról szóló törvényt.
A jelenlegi helyzetben, ha egy ROP közrem űködő szervezet hozza meg — esetleg
téves, megalapozatlan — döntését, az ellen semmilyen jogorvoslati joggal nem lehet
élni. Ezek a közrem űködő szervezetek ugyanis Kht-k, az-az nem közigazgatási
szervek. Az alkotmány — és a kapcsolódó jogszabályok — csak a közigazgatási szer-
vek határozata elleni jogorvoslati lehet őséget biztosítják. Egy Kht. döntése ellen —
szóljon az közcélról és akár milliárdos közpénzr ől — nem lehet jogorvoslatot igény-
be venni. Az ilyen lehetséges eset a jogállamban gondolkodó jogalkotót és jogal-
kalmazót egyaránt felkészületlenül éri, és teljesen védtelen, valamint kiszolgáltatott
helyzetet teremt az érintett fél számára is.
Más a helyzet, ha a döntést az Irányító Hatóság hozza. Az intézményrendszer
vizsgálata során bemutatott érvekb ől egyértelm űen következik, hogy az irányító
hatóságok központi közigazgatási szervnek min ősülnek. Ugyanakkor Alkotmá-
nyunk lehetővé teszi a közigazgatási határozatok elleni jogorvoslatot, így egy irá-
nyító hatóság (p1.: elutasító) döntése ellen irányuló jogorvoslati kérelem esetén az
illetékes bíróság minden bizonnyal megállapítaná hatáskörét, és eljárna az ügyben.
Igaz ugyan, hogy a jogorvoslatra — alkotmánysért ő módon — ez ideig nem született
szabályozás, és az is igaz, hogy olyan kétharmados törvény sincs, amely a jogorvos-
lati jog korlátozásáról rendelkezne.
A jelenlegi, nem megfelel ő szint ű, mélység ű és minőségű jogszabályi környezet
fenntartása addig és azoknak állhat érdekében, amíg jelent ős pénzekről történik
döntés, és ezek útját bizonyos érdekek, csoportosulások befolyásolni kívánják. A
megfelel ő jogi szabályozás nem csodaszer, de mindenképpen megnehezíti a közös-
ségi céloknak nem a leginkább megfelel ő, a pártatlanság követelményét mell őző
döntések megszületését.
A Strukturális Alapok forrásainak elosztásához köt ődő pályázati rendszer jogi
szabályozása napjainkban alapvet ő hiányosságokat mutat. Egyáltalán nem, vagy
csak részlegesen biztosítja a Strukturális Alapok m űködését évtizedek óta és vélhe-
tően évtizedek múlva is meghatározó alapelvek érvényesülését. A szabályozás ezen
túlmen ően figyelmen kívül hagyja a magyar alkotmányos jogrendszer alapértékeit
és az egyes eljárásjogok által kimunkált jogintézményeket.
A fentiek tükrében elengedhetetlennek t űnik a jelenlegi szabályozás felülvizsgálata
és átalakítása, melynek persze további szükségszer ű feltétele a vonatkozó döntéshoza-
tali mechanizmus jogállami normákhoz és értékekhez történ ő közelítése, pontosabban
ennek felismerése, megkövetelése és — szükség esetén — kikényszerítése.
Finta István: A jogi szabályozás szerepe a közösségi források felhasználásában.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 103–113. p.
TÉT XX. évf. 2006 s2 Gyors ténykép 113
Jegyzetek
Harmadik kohéziós jelentés: 164. o„ „Vezet ői összefoglaló" 30. o. Európai Közösségek 2004.
2
A pályázati kiírásban a hátrányos helyzet ű területek, csoportok támogatása néha elérend ő célként
fogalmazódik meg, azonban a gyakorlati értékelés során e tényez őknek még sincs meghatározó jelen-
tő sége, melyet leginkább a nyertes projektek listája fémjelez. A támogatások jelent ős részét az amúgy
is kedvez őbb helyzetű települések nyerik el. (Lásd, pl.: Az „INTEGRÁLT HELYI FEJLESZTÉSI
AKCIÓK ÖSZTÖNZÉSE" c. 2002/000-315.01.06, Phare pályázat, KÜZDELEM A MUNKA VILÁ-
GÁBÓL TÖRTÉNŐ KIREKESZTŐ DÉS ELLEN Helyi kezdeményezések támogatása a tartós mun-
kanélküliek és rendszeres szociális segélyben részesül ők munkaerőpiaci integrációja érdekében
HU2002/000-315.01.04. stb.)
3
Pályázati felhívás a falufejlesztés és -felújítás, a vidék tárgyi és szellemi örökségének védelme és
megőrzése támogatására.
4
A 2004-2006. közötti programozási id őszakra vonatkozó tervezés során a különböz ő partnereknek
néhány hetes, de gyakran néhány napos határid ő t adtak az egyes operatív programok véleményezésére.
Ez a partneri együttm űködést teljesen formálissá tette, hiszen az id ő rövidsége miatt érdemi közrem ű-
ködésre nem nyílt lehet őség.
5
A törvény akkori indoklása szerint: „Mivel a pályázati eljárás nem tartozik az államigazgatási eljárás
hatálya alá, ezért a pályázatok esetében az Áe. által el őírt jogorvosiatok sem alkalmazhatóak, de az ügyfél
részére abból a célból, hogy alkotmányos jogai ne sérüljenek, mindenképpen biztosítani kell a Hivatal
elutasító döntésével szemben jogorvoslati lehet őséget. Pályázatok esetében a kifogás jelenti a jogorvoslati
lehetőséget a pályázó számára. A kifogás el őterjesztésére az általános szabályoknak megfelel ően 15 napos
határidő áll az ügyfél rendelkezésére, melyet írásban, az MVH elnökéhez címezve kell benyújtani, és azt a
benyújtástól számított 30 napon belül el kell bírálni. Az MVH elnökének döntése ellen további jogorvos-
latnak nincs helye, az ügyfél ezt követ ően az ügyben már csak bírósághoz fordulhat."
Irodalom
Forman B. (2000) Regionális politika az Európai Unióban. Váti Kht.
Forman B. (2003) Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. INTERPRESS.
Gergó Zs.—Szilágyi I. (szerk.) (2002) Gazdasági-szociális kohézió és strukturális politika az Európai Unió-
ban: elmélet és gyakorlat. VE Társadalomtudományok és Európai Tanulmányok Tanszék, Veszprém.
Hetényi G.—Stelbaczky T.—Zalai Cs. (2001) Az Európai Unió támogatási politikája. Press Publica,
Budapest. 128 o.
Horváth Gy. (1998) Európai regionális politika. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
Horváth Gy. (2001) Az Európai Unió strukturális és kohéziós politikájának szabályozása. MTA RKK,
Pécs. 233 o.
Pálné Kovács I. (2001) Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
Pálné Kovács I. (2003) Regionális önkormányzatok és a regionális politika (területfejlesztés) irányítása
http://www.idea.gov.hu/portal/server.pt?space=CommunityPage&cached=true&parentname--CommunityPage
&parentid=0&in_hi_userid=709&contro1=SetCommunity&CommunitylD=274&pageID)
Radnóczy Zs. (2004) Támogatások az Európai Unióban. A közösségi támogatások jogalapja, az össze-
egyeztethet őség és a jogvédelem kérdése. Akadémiai Kiadó, Budapest.