Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

Tér és Társadalom                                                 XIX. évf. 2005      s 3-4: 81-93

      A MAGYAR FEJLESZTÉSI POLITIKA
  TÉRSZEMLÉLETE ÉS A MÁSODIK GENERÁCIÓS
     PROGRAMOZÁS TERÜLETI VETÜLETEI
       (Views on Space in Hungarian Development Policy and
     the Spatial Aspects of Second Generational Programming)

                                        LUX GÁBOR
Kulcsszavak:
területfejlesztés decentralizáció második generációs programozás

A tanulmány áttekinti a magyar területfejlesztés térszemléletének változásait, és összeveti ezt a gazda-
ságban végbemenő reálfolyamatok alakulásával. A magyar területfejlesztés eszmei-politikai gyökerei a
szocialista területi tervezés részleges kritikájából erednek, és a rendszerváltás után bekövetkezett
recentralizáció a mai fejlesztési dokumentumokban is érezteti hatását. A második generációs programo-
zásnak egyaránt föl kell készülnie az EU területfejlesztési reformjára és a globalizáció támasztotta
kihívások kezelésére. Ezért nem halogathatók tovább a területi reformok, de ezek megvalósítása csak a
hatékonyság és a demokratikus szempontok következetes megvalósításával lehet sikeres.


                                        Alap gondolatok

  Hazánk 2004-es EU-csatlakozását követ ően nálunk is beindultak a régi tagállamok-
ra már jellemz ő nemzeti fejlesztési rendszerek, amelyek els ősorban a közösségi
források felhasználására, másodsorban a hazai fejlesztési elképzelések megvalósítá-
sára irányulnak. Ez a helyzet több tekintetben sajátos, és várhatóan az elkövetkez ő
években is az marad:
        Brüsszelb ől nézve Magyarország területi különbségei sokkal kevésbé látvá-
        nyosak, és a központi régió kivételével az egész országterület belemosódik
        az EU keleti perifériáját képez ő, a III. Kohéziós Jelentésben látványosan
        vörössel jelölt „vörös sarlóba". Ezért a fejlesztési irányok kijelölése relatíve
        tág mozgásteret ad a hazai döntéshozók számára.
        A magyar régió — fikció. A regionális szint kijelölése a magyar történelem-
        ben általában oktrojált reformok terméke volt; a közigazgatás és a helyi iden-
        titás alapját a megyék képezték. Nem alakult ki szerves régió; 1990 utáni
        megjelenése ismét küls ő mintára vezethető vissza. Ebből nem következik,
        hogy ne is legyen, de be kell látnunk, hogy kialakítása, lehatárolása és
        milyensége (tartalommal való felruházása) a magyar állam és az EU közre-
        működésével lezajló döntési folyamat terméke lesz.
        A 2004-2006-os uniós programozási id őszakba Magyarország késve kapcso-
        lódott be, ezért a létrejött megoldások felemásak, ideiglenesek. A következ ő
        programozási id őszakra való felkészülés során már levonhatunk következte-
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

    82     Lux Gábor                                             TÉT XIX. évf. 2005 s 3-4

           téseket a mechanizmus mai m űködéséb ő l, de a közösségi politika irányválto-
           zásait is anticipálnunk kell. Az Európai Területfejlesztési Perspektíva (Euro-
           pean Spatial Development Perspective, ESDP), a III. Kohéziós Jelentés, majd
           az EU 2007 és 2013 közötti stratégiai irányelveit összefoglaló Kohéziós Politi-
           ka a Növekedés és a Foglalkoztatás Érdekében (Cohesion Policy in Support
           of Growth and Jobs) több ponton radikálisan szakítanak az érvényes uniós
           elvekkel: beismerik az eddigi intézkedések részleges kudarcát, és a gazdasági
           növekedés fokozásában jelölik meg a közeljöv ő fő feladatát.
            A jelenleg meghozott döntések mintegy hét évre el őrevetítik fejl ődési pá-
            lyánkat, mivel a 2006-ban létrejöv ő és az Unióval egyeztetett tervdokumen-
            tumok 2013-ig érvényesek. A magyar választási rendszerben ez azt jelenti,
            hogy a következ ő kormány (2006-2010) pártállásától és összetételét ől füg-
            getlenül egy el őre kialakított szisztéma „foglya" lesz; s őt, utódja is csak a
            legutolsó évét tölti majd a rákövetkez ő időszakban. Ez a hosszútávú szemlé-
            let mindeddig idegen volt a magyar gazdaságpolitikától; és fokozott felel ős-
            séggel, demiurgoszi er őkkel ruházza föl a mai döntéshozókat.
      A magyar területi és fejlesztési tervezés tehát most alakítja ki jöv őbeli mozgásterét
    és annak határait. Felel őssége azért is nagy, mert nem áll mögötte er ős társadalmi
    kontroll. A megvalósuló konfigurációt egy pozitivista szakmai-tudományos elit nor-
    matív elképzeléseinek figyelembevételével a politika szentesíti. Azaz — szem el őtt
    tartva a még relatíve tiszta tervez őasztal adta lehetőségeket — egyaránt kockázati té-
    nyező a partikuláris érdekek lopakodó beépítése és a megvallott-megvallatlan tervez ői
    szimpátiák korlátlan érvényesülése (Faragó 2000). Ugyanakkor pont a társadalmi
    participáció gyengeségéb ől adódóan nem is tisztességes a közakaratra hivatkozni és a
    posztmodern „virágozzék száz virág" jegyében olyan elképzeléseket megvalósítani,
    amelyek mögött semmiféle garancia, még a tudományos közvélemény vagy a válasz-
    tott képvisel ői státusz sok tekintetben megkérd őjelezhető legitimitása sem áll.
      Ebben a tanulmányban nem vállalkozunk az eljövend ő változások széleskörű körül-
    járására, hanem csupán arra keressük a választ, hogy milyen reálfolyamatokon és
    eszmei alapokon nyugszik a magyar területfejlesztési politika, ez hogyan csapódik le
    a nemzeti fejlesztéspolitikát dokumentumokban rögzít ő második generációs progra-
    mozás rendszerében, és milyen válaszokat adhat a politika a magyar térszervezés
    kihívásaira. El őre kell bocsátanunk, hogy a tanulmány a programozási id őszak során,
    munkaanyagok fölhasználásával készült. Ezt az irodalomjegyzékben is megjelöltük.

                     A magyar térszerkezetet alakító folyamatok

      Az el őzőekben hangsúlyoztuk, hogy a tervezés jelent ős mozgástérrel rendelkezik.
    A döntések azonban egy adott tér keretei között valósulnak meg, s figyelembe kell
    venniük az eddig lezajlott és ma is zajló folyamatok eredményeit, választ adva arra
    is, hogy a létez ő trendek folytatódása vagy azok (sokkal er őforrás-igényesebb)
    elterelése, megtörése kívánatos a közjó számára. A szerz ő véleménye szerint a
   Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
                 területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

TÉT XIX. évf. 2005     s 3-4                  A magyar fejlesztési politika...         83

magyar területfejlesztés mozgásterét alakító három legfontosabb tényez ő a szocia-
lista örökség és annak 1989 utáni kritikája, a gazdasági-politikai orientációváltás
következményei és harmadikként az uniós integráció által támasztott követelmé-
nyeknek való megfelelés igénye.

                           A szocializmus területi hatásai

   Az 1948-49-től 1989-ig uralkodó szocialista ideológia már önmagában több ellent-
 mondást hordozott. Deklarációiban a párt a területi különbségek megszüntetését hir-
dette, és tagadta a helyi „másság" létezését. Az uralkodó egalitárius eszme a maga
 torz megvalósulásában is tartalmi változást jelentett a korábbi duális területi szerkezet
 megosztottságához képest (Beluszky 2003). Másrészt a gyakorlatban igen er ős disz-
 krimináció érvényesült mind a közigazgatási beosztás, mind az országon belüli elhe-
 lyezkedés mentén. A területi differenciálódás két meghatározó eszköze a közigazgatá-
 si politika és az iparpolitika volt, amit harmadikként a biztonságpolitika egészített ki.
   A közigazgatási politika ideológiai alapját kijelöl ő, pozitivista hagyományokból
táplálkozó gazdaságföldrajz a gazdasági tér objektivitásából (a területi munkameg-
osztásból és a vonzáskörzetek kisugárzó hatásából) vezette le a térszervezés kívána-
tos rendszerét (Horváth 1989; Beluszky 2002). Radikális területi reformra politikai
 okokból nem került sor, ehelyett a meglév ő közigazgatási struktúrát formálták át és
ruházták föl új tartalommal (Hajdú 2001). Kezdetben minden addiginál er ősebb
 hatalmi koncentráció ment végbe a f ővárosban. Ez hozzávet őlegesen 1948-tól
 1965-ig tartott és az egész országot Budapest perifériájaként kezelte (Beluszky
 2000). A központi irányítás oldódásával meger ősödhettek a megyeszékhelyek és az
 1971-ben érvénybe lépett Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció nómen-
klatúrája lényegében világosan kijelölte a fejl ődés kereteit: az egész országra érvé-
nyes elvek alapján a településhierarchiában elfoglalt hely határozta meg a települé-
 sek fejl ődési lehetőségeit. Fokozatosan er ősödött a vonzáskörzeti szemlélet befo-
 lyása, miközben megmaradt az urbanizáció és a fejl ődés közötti egyenl őségtétel.
   A közigazgatási politika hatását mindvégig eltérítette a szocialista korszak ideoló-
giai kulcstényez ője, az iparpolitika. Az iparpolitikát „primus inter pares" státusza az
ágazati politikák között és a szovjet hatalmi érdekek olyan er ővé tették, amely pár-
huzamos mű ködésével figyelmen kívül hagyhatta a közigazgatási beosztás kénysze-
rítő erejét; csak a nyolcvanas években eshetett szó túlméretezettségér ől és ennek
árnyoldalairól (Winiecki 1986). Az iparpolitika logikáját a német gyöker ű, de szov-
jet közvetítéssel behozott telephelyelmélet kormányozta. Az ipart a nyersanyagok,
elsősorban az energiabázis 80%-át adó k őszén lelőhelyei mellé telepítették, és ezen
az alapon iparvidékeket, új városokat hoztak létre vagy fejlesztettek ki korábbi
településekb ől (Barta 2002) 1 . Így alakult ki a kelet—nyugat választóvonal helyett az
úgynevezett „energiatengely", amely északkelet—délnyugati irányban átszelte az
országot és kedvezményezett térségeiben egy er ősen iparosodott zónát hozott létre.
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

    84     Lux Gábor                                             TÉT XIX. évf. 2005     s   3-4

      Mind az iparpolitika, mind a közigazgatási politika mozgásterét behatárolta a biz-
    tonságpolitika szempontrendszere. Megszállt országként Magyarország területfejlesz-
    tési döntéseit bármikor fölülírhatta a szovjet parancs. Már Sztálinváros helyének kivá-
    lasztásakor is meghatározó súllyal esett a latba, hogy az eleinte az északi iparvidékek
    ellenpólusaként elképzelt Mohács túl közel esett Tito Jugoszláviájához (Germuska
    2004), majd hasonló szempontok vezettek a nyugati határszakasz periférikus kezelé-
    séhez és a „hátországi" borsodi iparvidék preferálásához a Dunántúllal szemben.
      A szocialista korszak területi folyamatainak megítélésekor ki kell térnünk annak
    kritikájára is, amely a rendszerváltást követ ő évek reformjaiban érhet ő legjobban
    tetten. Így aztán:
        - Megszűnt a közigazgatási nómenklatúra diszkriminációja és elméletben
             egyenjogú önkormányzatok jöttek létre. A megyék hatásköreit csökkentet-
             ték a források megnyirbálásával, párhuzamos intézményrendszer kiépítésé-
             vel és a megyei jogú városok különválasztásával.
        - Leértékel ő dött az állami iparpolitika, a hazai nagyipar helyét fokozatosan át-
             vették a közvetlen t őkeberuházásra (foreign direct investment, FDI) épül ő
             zöldmező s beruházások. Ez párhuzamosan folyt a megkésett dezindusztria-
             lizáció fölgyorsulásával.
        - Megszűnt a szovjet katonai befolyás, az ország minden erejét bevetve köze-
             ledett a nyugati biztonságpolitikai, gazdasági rendszerekhez. A korábban
             kihasználatlan nyugati határvidék az új politikai orientációban egyszerre je-
             lentős helyzeti el őnyt kapott, miközben a keleti—déli határ leértékel ődött; a
             magyar politika nem „a Kelet és a Nyugat közötti hídként", hanem a
             Nyugat végváraként határozta meg magát az európai politikai térben.
     Ezt a reakciót lényegében hegeli értelemben vett antitézisnek, a szocialista terve-
   zés részleges kritikájának tekinthetjük, amely föltárta a diktatúra b űneit, de mivel
   nem volt képes Magyarország területi fejl ődésének új irányt adni, jórészt küls ő
   folyamatok alakulására bízta az országot. Ugyanakkor megmaradt, s őt, bizonyos
   tekintetben fokozódott a fő város központi súlya: a megyei kompetenciákat elnyelve
   hatalmát, tő kevonzó képességével, a megteleped ő külföldi tőke megszűrésével
   gazdaságát tette kvázi egyeduralkodóvá. A szocializmusból fennmaradt központosí-
   tó, a nemzetállam kizárólagosságában gondolkodó politika meghatározó ereje jól
   tettenérhet ő a közgondolkodás evidenciaként elfogadott alaptételében, miszerint az
   ország egyéb területeinek Budapestt ől kell várniuk a befektetések „odaítélését",
   mindezt annak ellenére, hogy a befektetések forrása nem Budapest, hanem Nyugat-
   Európa és az USA (a hazai székhely ű vállalatok szerepe legjobb esetben is másod-
   lagos). Hasonlóan igaz, hogy bár Magyarország nagyvárosai az államhatárokhoz
   közel fekszenek, orientációjuk befelé forduló, nem számolnak érdemben a határo-
   kon átnyúló kapcsolatok lehetőségeivel.
  Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
                területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

TÉT XIX. évf. 2005 s 3 4 -                   A magyar fejlesztési politika...         85

              Magyarország a globális piac működési rendjében

  Már a rendszerváltás el őtti években is fokozatos közeledés indult meg a nyugati
gazdaság irányába, de a tényleges váltást a szocialista rendszer megsz űnése jelentette.
A rendszerváltás után jelent ős dereguláció ment végbe, amely az állam gazdasági
szerepvállalásának csökkenésével, egyben a magánt őke, elsősorban a külföldi FDI
meghatározó jelenlétével új differenciálódást indított meg a magyar térszerkezetben.
  A központ erős beavatkozása hiányában a privátszféra értéktermelése juttatott
egyes településeket el őnyökhöz vagy erősítette meglév ő kedvező helyzetüket, míg
ennek hiányában stagnálás, visszafejl ődés volt tapasztalható. A beruházások els ő-
sorban külföldi forrásokat jelentettek, mert a hazai vállalatok t őkehiánya nem tett
lehetővé ilyen nagymértékű tevékenységbővülést. A külföldi vállalatok megjelenése
a kilencvenes évek elején els ősorban a privatizációhoz köt ődött, majd a privatizál-
ható állami vagyon elfogyásával a zöldmez ős beruházások vették át a f őszerepet.
Belátható, hogy az els ő jelenség a korábbi térszerkezeti pozíciók újratermeléséhez
vezet, a második pedig a beruházó telephelyválasztási szempontjait tükrözi. Mivel a
külföldi vállalatok hozzáadottérték-termelése a hazai tulajdonú vállalatokénak
mintegy 250%-a (OFK 2005), és mivel a beruházott t őke mennyisége is jóval maga-
sabb, ez a gazdasági tevékenység differenciál a leger ősebben, és a látványos fejl ődést
mutató régiók is azok, ahol a külföldi vállalatok nagy számban megtelepedtek.
  A külföldi vállalatok beruházási döntéseiben a következ ő szempontok figyelhet ők
meg:
    - Felértékel ődött a nyugati piacok megközelíthet ősége, így a közlekedési
         kapcsolatok milyensége és mennyisége. Azaz a nyugat—keleti lejt ő eleve ér-
         vényesült a távolság miatt, de a dunántúli térségek között is csak azok vonzot-
         ták a tőkét, amelyek rendelkeztek a megfelel ő közlekedési kapcsolatokkal.
    - A főváros, és újabban a központi régió vonzza a legtöbb üzleti szolgáltatást,
         de a tercierizáció mellett az ipari fejl ődés is ide koncentrálódik. Cseké-
         lyebb, de így is jelentős fejlődés következett be a Budapest—Bécs-tengely
         mentén, a nyugati határszélen és Heves megyében.
    - Az említetteken kívüli térségekbe a f őváros közvetítésével jutnak el a gazda-
         sági tevékenységek, és sz űrőhatás érvényesül, amennyiben az értékesebb, in-
         novatívabb tevékenységeket Budapest megtartja magának (Horváth 1998).

             Az uniós integráció, mint a térszemléletet formáló erő

  Magyarország nyugati oríentációja és átalakuló gazdasága eleve szemléletváltás-
sal járt, de ez mindmáig nem vezetett az állami szinten is megjelen ő tudatos térbeli
beavatkozáshoz annak ellenére, hogy ennek jelent őségére a szakma már a rendszer-
váltás idején rámutatott (Faragó Horváth Hrubi 1990). Szerepet játszottak ebben a
                                   —         —



„tervezés" fogalmához tapadó kellemetlen emlékek és a szabadpiac jótékony hatá-
sába vetett, olykor módfelett naivnak bizonyult remények is.
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

  86      Lux Gábor                                             TÉT XIX. évf. 2005     s 3-4

    A cezúrát az EU-integráció támasztotta igények jelentették. A csatlakozási folya-
  mat során hangsúlyossá vált a közösségi normáknak való megfelelés (euro-
  konformitás), és bár közülük sok nem volt formálisan kötelez ő, azért elvárták a
  teljesítésüket. A szerz ő véleménye szerint itt két momentumot tarthatunk — akár
  általános érvényességgel — kiemelked ő fontosságúnak:
      - Ismét legitimitást nyert a tervezés, és ezen belül a területi tervezés. A közszfé-
           ra is kezdte belátni, hogy tervezni pedig kell — ha nem is úgy, mint korábban.
      - Megindult a területfejlesztés szerepének megvitatása, jelentkezett a köz-
           igazgatási, területbeosztási rendszer reformjának igénye (akár egy nagyará-
           nyú, bár máig halogatott államreform keretében).
    Az addig fő leg szakmai, tudományos fórumokon felmerül ő kívánalmakat a politi-
  ka is el- és felismerte, és azokat saját elképzelései szerint beépítette cselekvési
  rendszerébe, s ennek érdekében törvényeket hozott, illetve intézményeket létesített.
    A folyamat nem els ősorban a hatékonyság és a demokratizálás kérdésének megvi-
  tatásával kezd ő dött és zajlott le, hanem az alkalmazkodás logikája mentén, egy
  olyan helyzetben, ahol az er ősebb fél diktálta a csatlakozás ütemét 2. A hazai dön-
  téshozók azt akarták kitapogatni, hogy mit vár el t őlünk az EU, és ennek megfelel ő-
  en nekik milyen lépéseket kell és lehet megtenniük. Nyilvánvaló volt, hogy a csat-
  lakozás pénz és hatalom kérdése is, és nem mellékes, ki rendelkezik majd fölöttük.
    Kérdéses, hogy egyáltalán lehetséges-e az ilyen módon kialakított rendszerrel ér-
  demi változtatásokat végrehajtani — hiszen létrehozása és m űködtetése azok kezé-
  ben van, akik inkább a meglév ő struktúrák fenntartásában érdekeltek. Pesszimista
  elemző k rámutathatnának, hogy a hatalmi viszonyok újratermelése egészen addig
  folytatódik, amíg valamilyen válság hatására halaszthatatlanná nem válik a reform,
  vagy (súlyosabb esetben) sor nem kerül a rendszer radikális átalakítására, de ezúttal
  már küls ő impulzusok irányításával (v.ö. Faragó 1997). E sorok írója nem látja
  ilyen sötétnek a képet, de egyúttal rámutat arra is, hogy a potenciális válságokat
  megel ő zni érdemes, túlélni lehet, róluk tudomást nem venni viszont felel őtlenség.
    Milyen módon járult hozzá az uniós integráció folyamata a magyar területi politi-
  ka alakulásához? Erre a kérdésre még korai volna válaszolni, de addig is levonha-
  tunk pár el őzetes tanulságot:
      - Nem beszélhetünk tudatosan és következetesen alkalmazott területfejleszté-
           si politikáról, amely világos célokat szem el őtt tartva befolyásolná a térbeli
          folyamatokat.
      - Fennmaradt a beavatkozás ágazati logikája, a területi problémákat párhu-
           zamos horizontális rendszerek próbálják kezelni. A döntéshozatal és a for-
          rások Miniszterelnöki Hivatalba való átcsoportosítása sem vezetett alapvet ő
           változáshoz.
      - A létrehozott területi testületek gyengék és képtelenek a területi érdekek
           artikulációjára — már csak azért is, mert ebben vagy a központi szerepl ők
          túlsúlya vagy csekély méretük megakadályozza őket. Téralakító szerepük
           ma még csak potenciális, a konkrét eredmények jórészt hiányoznak.
  Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
                területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

TÉT XIX. évf. 2005 s 3 4 -                   A magyar fejlesztési politika...         87

  Az elő bbieket figyelembe véve nem állíthatjuk, hogy az uniós integráció önmagá-
ban jelentő sen módosította volna a területi politika irányát. Sokkal hangsúlyosabb a
globális gazdaságban elfoglalt helyünk térformáló ereje, aminek szerves része a
csatlakozással járó piacnyitás is. Az el őcsatlakozási alapok pénzeszközei sem a
területi politikát er ő sítették, hanem az általános állami fejlesztéspolitika számára
biztosítottak többletforrást. Az anyagi folyamatok helyett az integráció pozitív terü-
leti hozadéka eddig els ő sorban szellemi; a területi szemléletmód megjelenésében és
terjedésében fogható meg.

       A második generációs programozás területi megalapozása

                   Az els ő Nemzeti Fejlesztési Terv tanulságai

  2004 elején zárult le a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) kidolgozása, és gyakorlati-
lag párhuzamosan meg is indult a fölkészülés a következ ő programozási periódusra.
Mindkét esetben az idő hiány nyomta és nyomja rá a bélyegét a tervezésre, hiszen
amire a régi tagállamoknak hét évük volt, azt nekünk öt év alatt kétszer is meg kell
cselekednünk. Ez a kapkodás óhatatlanul növeli a selejt kockázatát, miközben to-
vább csökken a szakmai-társadalmi kontroll érvényesítésének lehet ősége. Mivel a
brüsszeli bizottság elégtelennek találta a hazai regionális intézményrendszer fölké-
szültségét, az NFT kidolgozásában és végrehajtásában egyaránt a központi intéz-
mények játszottak és játszanak f őszerepet.
   Ahogy arra már többen rámutattak, az NFT a területi megközelítés vereségeként
értelmezhető (Faragó 2004b; Márton 2004). Az operatív programok szintjén tisztán
horizontális prioritásokkal találkozunk, beleértve ebbe a Regionális Operatív Prog-
ram prioritásait is. A ROP neve ellenére nem az egyes régiók, hanem „a" régiók
programja, illetve a bennfoglalt prioritások ismeretében az sem. A versenyképesség
 fokozására irányuló intézkedések a már eleve érvényesül ő területi differenciálódást
 erő sítik többletforrások mobilizálásával: a források megszerzésében nagyobb haté-
 konyságot fölmutatni képes, fejlettebb régiók felé áramolhatnak a pénzek. A III.
 Kohéziós Jelentés is említi az ellentmondást a regionális és nemzeti konvergencia
 között — a szegényebb tagállamok uniós átlaghoz történ ő felzárkózása során gyakran
 nőttek a bels ő , regionális különbségek. Ezt támasztják alá más új EU-tagok és tagje-
 lölt országok tapasztalatai is; országon belüli konvergencia csak Bulgáriában, Len-
 gyelországban és Romániában következett be (Egger Huber Pfaffermayr 2005).
                                                        —       —




 A második generációs programozást megalapozó dokumentumok térszemlélete

  A második generációs programozás rendszere három pillérre épül, amit negyedik-
 ként a Brüsszel hatáskörébe tartozó nagyprojektek egészítenek ki. Az els ő ezek
 közül a fejlesztési tevékenység általános kereteit kijelöl ő Országos Fejlesztéspoliti-
 kai Koncepció (OFK), a második a II. Nemzeti Fejlesztési Terv (újabb nevén Nem-
 zeti Stratégiai Referenciakeret), a harmadik pedig az új Országos Területpolitikai
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

  88      Lux Gábor                                            TÉT XIX. évf. 2005     s 3-4

  Koncepció (OTK) (Márton 2004). A tervdokumentumok közül az els ő kettő szoro-
  san összefügg, míg a harmadik a területi dimenzió fokozott bevonásával némileg
  kirí a csoportból. Mindhárom dokumentum szakmai anyag, végleges formájukat
  csak a politikai szűrőn átjutva nyerik el. Az OFK és a II. NFT-t megalapozó munka-
  anyag érdekl ődésének középpontjában a versenyképesség és a méltányosság kett ős
  kérdése áll. Az általános fejlesztési irány a versenyképesség növelése marad, ami
  mellett a méltányosság másodlagos szerepet tölt be, elérését is els ősorban a mobili-
  tás, a versenyképesség növekedésén keresztül tartják elérhet őnek. A területi folya-
  matokat növekedési pólusok fejlesztésével kívánják befolyásolni, kiemelve közülük
  Budapestet. Budapestet a koncepciókban rendre nemzetközi kontextusban emlege-
  tik, egyrészt mint Magyarország és az EU közötti közvetít ő láncszemet, másrészt
  mint hidat Délkelet-Európa, a Balkán felé.
     A dokumentumok tervezési szemlélete megítélésünk szerint továbbra is a centra-
  lizált állam néz őpontjából indul ki; a területi különbségek mérséklését az állam-
  szervezet működési hatékonyságának javításával, illetve a centrum és a perifériák
  erősebb összekötésével kívánja elérni. A decentralizáció igénye nincs jelen követke-
  zetesen, kevés szó esik a regionális önkormányzatiságról, és ez az elképzelés sokkal
  kevésbé hangsúlyos, mint a tárcaközi koordináció er ősítése, az állami beavatkozások
  konzisztenciájának fokozása. Így a fejlesztéspolitika horizontális eszközökkel történ ő
  integrálása valósul meg, ami csakugyan hatékonyságer ősítő hatású. Ellenben ez az
  unitárius állam hatékonysága és nem a decentralizált államé — vagy a status quo meg-
  őrzését, vagy a további hatalmi koncentráció ügyét szolgálja, és a testületközi torzsal-
  kodás feudális állapotait a kancellária felvilágosult (?) abszolutizmusára cseréli.
     Az előbbi két dokumentumtól eltér ően az új OTK valódi területfejlesztési doku-
  mentum. Térszemléletének alapköve az EU döntéshozó szerveiben is egyre inkább
  orákulumként tisztelt ESDP policentrikus területi modellje. A fejl ődés motorjait
  jelentő városok és az őket körülvev ő terek integrációja révén hozható létre a tartós
  növekedés bázisa egy hierarchikus, de egyúttal a szubszidiaritás elvének is megfele-
   lő térfelosztási rendszer keretében i. Az OTK ennek a magyar városhierarchia ele-
   meit felelteti meg. Budapest mellett kiemelt funkciót szán a regionális centrumok-
  nak, amelyek közvetít őkként saját régióik fejl ődési bázisaivá válnak. A gazdasági
   növekedés a hierarchikus pontokat összeköt ő közlekedési, kommunikációs és a
   tudásáramlást el ősegítő hálózatokon keresztül terjed szét, alkalmazkodva a térségi
   adottságokhoz. Az európai térben az egész ország kapocsszerepét hangsúlyozza,
   amely így a nyugati területekkel fenntartott intenzív kapcsolatok kihasználásával a
   Kárpát-medence és a délkelet-európai terek integrátorává lép el ő.
     Területfejlesztési, tervezési szemszögb ől az OTK-t tekinthetjük a második gene-
   rációs programozás legvilágosabb koncepcióval rendelkez ő elemének. Szemlélete
   adaptív, a külső elképzelések hazai átültetésének tekinthet ő. Egyedüliként a tervdo-
   kumentumok közül az OTK felismeri az eltér ő regionális sajátosságok szerepét, és
   fejlődési alternatívákat fogalmaz meg ezek kihasználására. Sajnos a koncepció kívül-
   állása, a fejlesztési politika főáramától való távolsága és formális szerepe miatt várha-
   tóan csak kiegészítő szerepet kap majd a 2007-2013-as programozási periódusban.
  Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
                területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

TÉT XIX. évf. 2005    s 3-4                  A magyar fejlesztési politika...         89

                Válaszlehet őségek a térszervezés kihívásaira

  A tanulmány lezárásában arra keresünk választ, hogy a területi tervezés korláto-
zott mozgástere miként tölthet ő ki a kiegyensúlyozottabb területi fejl ődést el őmoz-
dító intézkedésekkel. Be kell látnunk, hogy Magyarország fejl ődése továbbra is a
szocializmus fokozatosan halványuló örökségén építkezve, a globális piac rendsze-
rében és immár az Európai Unión belül zajlik majd le. Azaz vannak olyan tényez ők,
amelyekhez alkalmazkodnunk kell, rájuk csak minimális befolyást gyakorolhatunk.
Jelesül:
    — A gazdasági növekedés forrása a külföldi FDI marad, és ezen semmilyen ál-
       lami intervenció nem lesz képes változtatni, mivel eszközei erre elégtelenek:
        legjobb esetben a hatások területi diszperziójának fokozása képzelhet ő el. Nem
        változnak a transznacionális vállalatok telephelyválasztási szempontjai; f őként
        az elérhetőség és a nyugati piacok megközelíthet ősége fog latba esni, illetve el-
        térő típusú beruházások valósulnak meg a nagyvárosokban és rajtuk kívül 4. Az
        FDI beáramlásával folytatódik a területi differenciálódás is. Ennek a kérdésnek
        a fejlesztéspolitika még mindig nem szentel kell ő figyelmet, és helyette az egy-
        re zsugorodó állami befolyás elosztási lehet őségeit latolgatja.
    — Az Európai Unió prioritása a megújított lisszaboni stratégia megvalósítása és
       a gazdasági növekedés fokozása lesz, hozzá képest minden más célkit űzés
       háttérbe szorul. A változások irányát a Kohéziós politika a növekedés és a fog-
        lalkoztatás érdekében c. dokumentum fogalmazza meg. A növekedési szemlé-
        letben a regionális különbségek kezelése és a konvergencia is a versenyképes-
        séget növelő intézkedések keretében valósul meg. A növekedési pólusok ki-
        emelt figyelmet kapnak a tervezésben; az elmaradott területek fölemelkedését a
        központok és a nagy európai hálózatok elérhet őségének fokozásával kívánják
        megoldani. Ez érvényes mind összeurópai szinten (Pentagon vs. perifériák),
        mind az egyes tagállamokon belül (nagyvárosok vs. háttérterületek).
  Tény, hogy a közösségi és a hazai politika egyaránt növekedés- és verseny-
képességpárti. Az els őn nem lehet, a másodikon (ezt figyelembe véve) nem érde-
mes változtatni. A növekedést els ődlegesen gerjesztő FDI ott és olyan mértékben
járul hozzá a fejl ődéshez, ahol és amennyire a lokális feltételek ezt el ősegítik. A
nyugat—keleti lejt ő nem szüntethet ő meg, de meredeksége mérsékelhet ő a nyugati
piacok elérhet őségének javításával. Kívánatos a terjedés sebességének és szélessé-
gének fokozása, hogy lehet őleg minél több terület részesüljön a befektetések ked-
vező hatásaiból. A növekedés eredményeinek diffúziójában az EU-politikákkal is
összhangban álló policentrikus városrendszerre alapozó fejlesztés célravezet ő,
amelynek az OTK jó alapját adja.
  A sugaras közlekedési szerkezet f ővárosi koncentrációt konzerváló és a sz űrősze-
repet fenntartó struktúrája csak fokozatosan és részlegesen oldható. Az EU er ős
növekedést mutató északolasz-alpi nagyrégiója felé kiépített, az ország déli részén
(a Nagykanizsa—Pécs—Szeged—Debrecen vonalon) áthúzódó nagy átereszt őképességű
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

   90     Lux Gábor                                             TÉT XIX. évf. 2005     s 3-4

   közlekedési folyosó egy második csatornát adna hazánknak. Létrehozásához azon-
   ban nemzeti eszközök szükségesek, mert a transzeurópai hálózatok (TEN) közleke-
   désfejlesztési elképzeléseiben nem kapott hangsúlyos szerepet. A megközelíthet ő-
   ség mellett kulcsszerepet kell kapjon a területi befogadóképesség, a jól képzett és
   kedvező árú munkaerőbázis, az üzleti szolgáltatások sokfélesége és színvonala is,
   mivel ezek a tényez ők fokozzák a külföldi t őke beágyazottságát és csökkentik
   menekülésének veszélyét.
     Megfontolandó, hogy a területfejlesztésben milyen feladatok mely közigazgatási
   szinteken valósuljanak meg. A még üres régió, a már (majdnem) üres megye és a
   kistérség együtt áttekinthetetlen és megosztott, nem alkalmas a hatalom hatékony
   befogadására. Valószín űnek tűnik, hogy valamelyiket de facto ki kellene vonni a
   területi tervezésb ől. Valószínűleg két, egymástól távolabb es ő méretű szint kialakítása
   lenne célszerű: egyik ezek közül a régió, a másik vagy a megye, vagy a kistérség 5 .
     A regionális szint kialakítása Magyarországon a regionális hagyományok hiánya
   ellenére szükségesnek tűnik. A status quo fenntartásában érdekelt elképzeléseket
   leszámítva a fejlesztési koncepciók a régióközpontok meger ősödésével számolnak; ez
   az irány egyben az uniós területi politika érdekl ődésében is el őtérbe került, ergo tá-
   mogatható. A policentrikus városfejl ődés megfelel ő intézményrendszer birtokában a
   regionalizáció motorja lehet, fokozatosan kiépítve térségi kapcsolatrendszerét és gaz-
   dasági terét. Egyetérthetünk tehát abban Faragó Lászlóval, hogy ha lesz tartalmában
   erős regionalizáció, az els ősorban politikai lesz, alapját és folyamatát pedig az államre-
   form működési hatékonyságra összpontosító szempontjai teremtik meg (Faragó 2004).
     A régiók kialakítása azonban nem önmagában való cél, tehát nem mindegy, hogy
   tényleges decentralizációval jár-e. Kérdéses, hogy létezik-e a régiók fölött demok-
   ratikus kontroll: véleményünk szerint ma még ilyen nincs, a civil szféra nincs jelen
   regionális szinten; mi több, nem is „ismeri" a régiókat. A régióépítés nem vezet
   automatikus demokratizálódáshoz, sikertelen megvalósulása esetén a meglév ő de-
   mokráciadeficit újraelosztásának eszközévé válhat. Nem eldöntött, kik hivatottak a
   régiók vezetésére: a jelenlegi gyenge testületekben a szakmai racionalitás háttérbe
   szorult, és a központi (párt)politika „lenyelte" az irányítást, ezzel megkérd őjelezve
   az egész folyamat értelmét. Hasonlóan tisztázatlan a civil szféra, a gazdasági sze-
   repl ő k és az önkormányzatok részvétele a kialakuló rendszerben. A központi szabá-
   lyozás feladata, hogy — saját hosszútávú érdekében is — megakadályozza a folyamat
   félresiklását, a decentralizáció központi vagy nagyvárosok általi megszállását.
     Így a decentralizáció három fő forgatókönyvér ől beszélhetünk:
       — Sor kerül az érdemi decentralizációra, és bekövetkezik az er ős területi in-
             tegráció; a városok központi szerepköre az elérhet őség javulásával a város-
             környéki területekre is kedvez ő hatást fejt ki; a helyi gazdaságok er ős térkap-
             csolatokkal integrálódnak az országos és európai hálózatokba. Ezt a
             regionalizáció kedvez ő forgatókönyvének tekinthetjük („régiók városokkal").
 Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
               területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.

TÉT XIX. évf. 2005        s 3-4                      A magyar fejlesztési politika...                91

   -     Megvalósul a decentralizáció, de a növekedés el őször csak a városokban
         következik be. A területi integráció elhúzódik, az irányító szerep egyértel-
         műen a régióközpontoké marad. Ez a forgatókönyv középutat képvisel
         („városok régiókkal").
   -     A decentralizáció gyenge marad, esetleg az uniós költségvetés radikális
         megkurtításával nem valósulnak meg a várt fejlesztési programok. A regio-
         nális tartalom pár városra koncentrálódik, amelyek er ős függésben marad-
         nak a fővárossal szemben. Ez a regionalizáció kedvez őtlen forgatókönyve
         („régiók városokból").
  A valóságban természetesen nem föltétlenül egyik vagy másik forgatókönyv kö-
vetkezik be, hanem ezek területileg és id őben differenciált megvalósulása várható,
pl. egyes területek er ő sebb, mások gyengébb integrációja; a nagyváros—vidék kap-
csolatok fokozatos, esetleg helyt ől függően késleked ő kiépülése. A szerz ő vélemé-
nye szerint a szélesebb bázisú, kiegyensúlyozottabb eloszlású területi növekedés
nem zérusösszeg ű játszma, a vidék fejl ődése már középtávon is erősítené a központ
pozícióit. A reform azért is id őszerű, mert uniós csatlakozásunk után nem a vidék
Budapest riválisa, hanem a többi új és régi tagállam az egész országé. A bels ő ha-
talmi differenciák mindenkit sebezhet ővé tesznek, miközben az állam „parlagon
hagyott" területei tényleges vagy alternatív költségek (opportunity cost) formájában
károsítják meg a közjót. A területfejlesztési politika feladata, hogy föltárja a haté-
kony decentralizációt el ősegítő, politikailag is vállalható döntési lehet őségeket, és
ezeket úgy dolgozza ki, hogy azok ne mondjanak ellent az Európai Unió folyamato-
san átalakuló területfejlesztési elveinek és a globalizálódó világ kihívásainak.

                                              Jegyzetek

  Itt gyakran már korábban is voltak ipartelepek, de egyetérthetünk abban a hivatalos ideológiával, hogy
   a szocialista beavatkozás hatására hatalmas fejl ődésen mentek keresztül (Markos 1962).
2
  A folyamathoz a nyugati oldal egyfajta el őítéletes távolságtartása is társult, míg a csatlakozó országok
   vélt vagy valós múltbéli sérelmeik, kirekesztettségük kompenzációjának igényével léptek föl vele
   szemben. A hatalmi aszimmetria a csatlakozási folyamat elhúzódásában és az új tagállamokkal szem-
   beni diszkriminációban jelent meg (Domanski 2004; Kuus 2004).
3
   Faragó László fölhívja a figyelmet arra, hogy Magyarországon a nagyvárosokat meger ősítő fejlesztés
   („koncentrált decentralizáció") alapozhatja meg a kés őbbi magasabb fokú decentralizációt (Faragó 2005).
4
   A transznacionális vállalatok a nagyvárosokba koncentrálódnak és itt t őkeintenzívebb fejlesztéseket
   valósítanak meg; a nem-nagyvárosi területek inkább a közép- és kisméret ű beruházók munkaintenzív
   tevékenységét fogadják be, ami új területi munkamegosztás kialakulásával jár (Domanski 2003).
5
   Egy megerősített, városhálózati-városkörnyéki alapokra helyezett kistérségi szint megfelel ő kompro-
   misszum lenne, egyben részlegesen „településpótló" szerepet vállalhatna a dezintegrált települési Ön-
   kormányzati rendszerben, amelynek konszolidálása politikai okokból ma nem reális lehet őség. A kis-
   térségi központok nem csak koordinálnák, hanem ellátnák a magasabbrend ű települési funkciókat,
   miközben az egyes községek szintjén megmaradna az alapszint ű ellátás.
Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
              területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.
  92         Lux Gábor                                                                      TÉT XIX. évf. 2005                s 3-4

                                                            Irodalom
  Barta Gy. (2002) A magyar ipar területi folyamatai 1945-2000. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
  Beluszky P. (2000) Adalékok a városhálózat 1990 utáni átalakulásához. — Horváth Gy.—Rechnitzer J.
    (szerk.) Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón. MTA Regionális Kutatások
    Központja, Pécs. 115-129. o.
  Beluszky P. (2002) Hittétel vagy a gazdasági földrajz alapkategóriája — avagy léteznek-e komplex gaz-
   dasági körzetek? — Beluszky P. (szerk.) Vég kiárusítás Társadalomföldrajzi tanulmányok. MTA
   Regionális Kutatások Központja, Pécs. 7-21. o.
  Beluszky P. (2003) Magyarország településföldrajza. Általános rész. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—
   Pécs.
  Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs. Community Strategic Guidelines, 2007-2013.        (2005)
    European Commission, Brussels.
 Domanski, B. (2003) Industrial change and foreign direct investment in the postsocialist economy.
                                             10.2.99-118. o.                                             —EuropeanUrb andRegionalStudies.
 Domanski, B. (2004) West and east in 'New Europe': the pitfalls of paternalism and a claimant attitude.
   — European Urban and Regional Studies. 11.4.377-381. o.
 Egger, P.—Huber, P.—Pfaffermayr, M. (2005) A note on export openness and regfonal wage disparity in
   Central and Eastern Europe. — The Annals of Regional Science. 39.1.63-72. o.
 European Spatial Development Perspective. (1999) European Commission, Brussels.
 Faragó L.—Horváth Gy.—Hrubi L. (1990) Szerkezetátalakítás és regionális politika. Ts-2/2 Program
   Iroda, Budapest.
 Faragó L. (1997) Tervezéselméleti alapvetések. — Tér és Társadalom. 3.1-15. o.
 Faragó L. (2000) A (terület)fejlesztés irányítási algoritmusa a programozás. — Horváth Gy.—Rechnitzer J.
   (szerk.) Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón. MTA Regionális Kutatások
   Központja, Pécs. 527-541. o.
 Faragó L. (2004a) A regionalizmus hajtóer ői Magyarországon. — Tér és Társadalom. 3.1-24. o.
 Faragó L. (2004b) Javaslatok az új Nemzeti Fejlesztési Terv regionális megalapozásához. — EU-
   tanulmányok IV. Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest.
 Faragó L. (2005) A jövőalkotás társadalomtechnikája. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
 Germuska P. (2004) lndusztria bű völetében: fejlesztéspolitika és a szocialista városok. 1956-os Intézet,
   Budapest.
 Hajdú Z. (2001) Magyarország közigazgatási földrajza. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
 Horváth Gy. (1989) A regionális gazdaságszervezés fejl ődése és intézményei. Akadémiai Kiadó, Budapest.
 Horváth Gy. (1998) Európai regionális politika. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
 Kuus, M. (2004) Europe's eastern expansion and the reinscription of otherness in East-Central Europe.
   Progress in Human Geography. 4.472-489. o.
 Markos Gy. (1962) Magyarország gazdasági földrajza. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.
 Márton Gy. (2004) Az Els ő Magyar Nemzeti Fejlesztési Terv tervezési folyamatának tapasztalatai
   regionális szemszögbő l. — Falu, város, régió. 9.32-45. o.
 Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció. Munkaanyag (2005. április 4.) (2005)
 Országos Területpolitikai Koncepció. Munkaverzió (2005. április 5.) (2005) Magyar Terület- és Regio-
   nális Fejlesztési Hivatal, Budapest.
 Új partnerség a kohézió érdekében MI. Kohéziós Jelentés]. (2004) Európai Bizottság, Brüsszel.
 Winiecki, J. (1986) Az ipar túlméretezettsége a kelet-európai szocialista országokban: tények, okok,
   következmények. — Közgazdasági Szemle. 5.579-592. o.
  Lux Gábor : A magyar fejlesztési politika térszemlélete és a második generációs programozás
                területi vetületei. Tér és Társadalom 19. évf. 2005/3-4. 81-93. p.


TÉT XIX. évf. 2005      s 3-4                    A magyar fejlesztési politika...            93

         VIEWS ON SPACE IN HUNGARIAN DEVELOPMENT
         POLICY AND THE SPATIAL ASPECTS OF SECOND
                GENERATIONAL PROGRAMMING
                                        GÁBOR LUX

  This paper examines how Hungarian spatial development policy has evolved with respect
to its views on space, and how this can be reconciled with the changes in economic
processes. Hungarian spatial development policy stems from the partial critique of Socialist
spatial planning, which put into practice discriminatory policies favouring towns and industrial
development with a special emphasis on militarization. Post-transformation is still characterised
by an excess of recentralization, which is evident from current development documents.
  In order for the new second generational planning to be successful, we must take into
account EU reforms and the defining influence of the global economy. Territorial reforms
must take place, but they must be undertaken with an eye for effectiveness and democratic
accountability.