Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

Tér és Társadalom                                                 XXII. évf. 2008     s   1: 125-139



                    URBANIZÁCIÓ-IGAZGATÁS ÉS
                     PÉNZÜGYI FÖDERALIZMUS
                 (Urban Management and Fiscal Federalism)

                                HORVÁTH M. TAMÁS
Kulcsszavak:
pénzügyi föderáció közjavak közfeladat-ellátás szolgáltatás-szervezés decentralizáció
A város fogalma az utóbbi két évtizedben relatívvá vált, els ősorban a települési jogállások alakításának
politikája nyomán. Az urbanizált igazgatás ezért független a közigazgatási státusztól. A helyi önkor-
mányzatokról szóló törvény hazánkban ugyanakkor a települések, kisebb mértékben a megyék választott
és hivatali szerveinek m űködésére építi a szabályozás struktúráját. Ez jó volt, amikor intézményeket
kellett építeni a semmib ől, de a változatlanság nem feltétlenül erény, ha a környezet alapvet ő módon
átalakult. A pénzügyi föderalizmus ezzel szemben a rendszer elemei közötti interakciókat állítja a leírás
és magyarázat középpontjába.
Az önkormányzatok alapjogi logikájú felfogása többé-kevésbé biztos alap a mai folyamatok értelmezésé-
hez, azonban korántsem elegendő. Az államháztartási funkciók érvényesítésének el őtérbe kerülésével
párhuzamosan az önkormányzati alrendszert is inkább mozgásban, mint statikusan kell értelmezni.
Vagyis ne alapegységekben, hanem funkcióegységekben gondolkodjunk. Ezek lehetnek a városias, urba-
nizációs funkciók, amelyeket pedig els ősorban nem feladattelepítéssel, hanem közvetett szabályozással
kell megteremteni, vagy inkább ösztönözni. Á demokratikus elemek ebben az összefüggésrendszerben
nem választhatók el a hatékonyság és még inkább a társadalmi eredményesség (területi) szempontjaitól.
Azaz, más nagy elosztási rendszerek összehangolt alakításától.


                                             Bevezetés

  Szokták mondani, hogy a közigazgatás er őforrásait nem szervezeti keretekhez
vagy szervezeti egységekhez kell hozzárendelni, hanem a ténylegesen ellátandó
feladatokhoz. A városias (urbanizációs) funkciók teljesítésének már csak emiatt is
sokkal inkább funkcionális egységek alapul vételével kellene történnie, mint sem
mechanikusan intézményi keretek mentén. A feladatok területi alapú megosztása
mégis jóval ritkább, talán azért, mert ez sem valami id őtől és tértől független adott-
ság, hanem valójában allokációs társadalmi döntések függvénye. A funkciók meg-
határozásakor dönt ő, hogy a közszektor szerepeit milyen sz űken vagy tágan vonják
meg. A pénzügyi szabályozás' ehhez képest sokszor szereptévesztésben van, ami-
kor költségvetési politika címén át akarja venni ezt a lényegi szerepkört is. A pénz-
ügyi föderalizmus t elméleti kerete az, amely a kormányzati szintek között igazolja
az ilyen gyakorlat tartalmatlanságát. Eszerint az urbanizáció-igazgatás feladattelepí-
tési döntéseit jóval tágabb összefiiggések figyelembevételével és stratégiai ciklus
időtávjára kell meghozni.
  A társadalmilag közös feladatok ellátásának egy része területi szervezésben törté-
nik. Amennyiben ez tudatos döntés eredménye, akkor az elrendezés létjogosultsá-
       Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                 Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

126    Horváth M Tamás                                       TÉT XXII. évf. 2008 • 1

gát, kiterjedését és gazdasági indokait leginlcább a pénzügyi föderalizmus elméleti
keretében szokták leírni, illetve meghatározni. A tudatosság a gazdaságtani logiká-
ban azonban nem az intézményi keretek, amilyen a település, a tagállam3 vagy a
nemzeti szint önkényes kijelölését jelenti. Sokkal inkább a felismerést azon körül-
ményt illetően, hogy a köz- és vegyes javak, valamint a közszolgáltatások el őállítá-
sának keretei területileg miképpen differenciáltak. Lehetséges tehát, hogy az intéz-
ményi keretek (például a politikai önkormányzat alapegységeinek egy része) és a
közjólét szervezési szintjei valójában nem esnek egybe. Amikor így van, mi a vá-
lasz a problémára a pénzügyi szabályozás elméleti környezetében4? Az alábbiakban
először teoretikus alapvetést adunk, majd a következtetéseket megkíséreljük ezúttal
elvi síkon hasznosíthatóvá tenni a magyarországi területi feladatrendszer alakítására
vonatkozóan.
  A kiinduló állítás az, hogy az elméleti kérdések, megállapítások alkotó módon va-
ló alkalmazására nagyon is szükség van, ha változások, illetve megtakarítások szük-
sége merül fel a közfunkciók finanszírozását illet ően. Másfelől, a forrásszabályozás
rendszere célszerűen sohasem választható el a feladatellátás telepítésének kérdései-
től5. Azaz csak és kizárólag fiskális természet ű rendelkezések útján nem lehet allo-
kációs elhatározásokat eredményesen érvényre juttatni, ha még oly szabályozó
karakterű is az alkalmazott eszközrendszer.
  A pénzügyi föderalizmus elméletét eredetileg a föderális államszerkezet ű orszá-
gokra alkalmazva dolgozták ki. Tartalmát tekintve azonban a teória jelent ősége
jóval univerzálisabb. Valójában a kormányzatok közötti horizontális verseny és az
ezzel összefügg ő vertikális kapcsolatok működésének szabályszerűségeit modellez-
ték. Alapvetően a következő kormányzati viszonylatok természetére nézve irányadó
az elmélet:
  -    tagállami kapcsolatok a nagy föderációkban (pl. USA),
       kormányzati igazgatási szintek közötti (decentralizációs) viszonyok,
  -    nemzeti kormányzatok közötti gazdasági kapcsolatok,
  -    a nemzetközi, transznacionális integrációk (pl. Európai Unió) gazdaságtana.
  A fentiek közül univerzális a decentralizáció, valamint a nemzetközi integrációk6
problémaköre. Különösen ezek indokolják, hogy az eredetileg az amerikai föderáció
belső gazdasági működésére kidolgozott elmélet miért is kaphatott annyira nagy jelent ő-
séget. Azaz a modell hogyan nyerhetett oly elementárisan kiterjedt érvényességet.
  A továbbiakban a pénzügyi föderalizmusnak csak a decentralizációra vonatkozta-
tásával foglalkozunk7. Ennek alapja a T.O.M.-modell, Tiebout, Oates és Musgrave
teóriáira utaló rövidítéssel. Közülük, rendszertani okból, R. Musgrave tanait érde-
mes előrevenni.
  A tágabb elméleti összefüggésbe ágyazott kiindulópontot R. Musgrave el őször
1959-ben megjelentetett közpénzügyi teóriája jelenti (Musgrave R. 1959; Musgrave R.—
Musgrave, P. 1989), ahol a közszelctor szerepét értelmezve meghatározza az állam-
háztartási funkciókat. Az azóta klasszikusnalc számító elhatárolás stabilizációs,
allokációs és redisztribúciós szerepköröket különböztet meg, mint alapvet őket.
              Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                        Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

TÉT XXII. évf. 2008    s   1                        Urbanizáció-igazgatás ...       127

  A decentralizációs szempontot alapul véve ebb ől a logikából az világlik ki, hogy a
különböző kormányzati (tagállami) egységek gazdasági értelemben egymással
interaktív viszonyban vannak. Különböz ő közszolgáltatási preferenciákat fogal-
maznak meg, és ezzel összefüggésben álló adószinteket állítanak be.
   Az ebbe az elméleti keretbe illesztett decentralizációs szerep közvetlen modellezését
Ch. Tiebout már korábban elvégezte (Tiebout 1956). Mobilitási hipotézise szerint az
emberek ideális esetben választanak a különböz ő kormányzatok (városok) által fölkí-
nált szolgáltatások és a helyi adóteher összefüggésében, hol tudják kedvez őbben ki-
elégíteni közösségi szükségleteiket. A modell szerint odaköltöznek, ahol a feltételek
összességében nekik kedvezőbbek, azaz a „lábukkal szavaznak" (Horváth M 2002,
41-45). Ez azonban természetesen nem mindig és nem mindenkinek lehet ősége,
mert az abszolút és relatív tranzakciós költségek nagyon magasak lehetnek.
A tiebout-i absztrakció nagyon termékenynek bizonyult. A szerz őnél elvezetett a
decentralizáció tisztán gazdasági elméletének megfogalmazásához (Tiebout 1961).
A konkretizálások elvégzése, illetve az absztrakció vitatása, kiegészítése pedig
hosszú évtizedekre témát adott a tárgyban kutatásokat végz ők széles körének.
   W. Oates határozta meg államháztartási allokációs funkcióként a decentralizációt.
Az állami feladattelepítés alapját a közösségi jólét hasznai és költségei oldaláról
közelítette meg. Eszerint a közjavaknak van helyi fajtája, mivel vannak lokálisan
biztosított közösségi javak és szolgáltatások, amelyek iránt a kereslet területileg elté-
rő. Éppen ezért az együttes jólétet növeli ezeknek a helyi és nem központi meghatáro-
zása, különben felesleges el őállítás, illetve másutt hiányok lépnének fel (Szalai 2002,
425). A decentralizáció „közgazdaságtana" útján ez egyben a közfunkciók tatalmára,
illetve gyakorlásuk optimális kereteire nézve jelenthetett eligazítást (Dates 1972;
Lockwood 2006). Oates decentralizációs teorémája lehet ővé tette a közfeladatok tele-
pítésének modellezését, végs ő soron az összehasonlító számszerűsítés logikai keretét
is kijelölve. Arra vonatkozóan, hogy ez mennyire nem csupán kvantifikáció,
M. Olson költségvetési ekvivalencia elvét érdemes még felidézni. Eszerint a közfel-
adat-ellátási felel ősség jellege azonos a nagy és erős egységek, illetve a kicsi és cse-
kély kapacitású helyhatóságok tekintetében (Olson 1969).
  Összességében a T.O.M.-modell a következő előfeltevéseken alapul (Dafflon
2006, 275):
   — vannak tiszta helyi közjavak,
   — az adófizetés és a közjavakból (közszolgáltatásokból) való részesedés között
        direkt egyenes arányú összefüggés van,
   — teljes a mobilitás, továbbá
   — nincsenek túlcsordulási hatások (1. erre még: Batina—Toshihiro 2005, 310).
  Az ilyen módon, tehát a gazdaságtanilag értelmezett pénzügyi föderalizmus kor-
mányzati szerepek közötti elhelyezése, értelmezése, annak pontosítása vagy egyes
elemeinek vitatása az elmélet fejl ődésének megannyi állomását képezte kés őbb.
A kiinduló absztrakció, a modellalkotás mindenesetre nagyon termékenynek bizo-
nyult. Az egyes el őfeltevések feloldásakor a teória alapján hozzárendelhet ő eszköz-
rendszer kezelhető a gyakorlatban.
       Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                 Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

128    Horváth M Tamás                                       TÉT XXII. évf. 2008 • 1

   Decentralizáción keresztül érvényesül ő államháztartási funkciók

  Musgrave teóriájából kiindulva a kormányzat allokációs, újraelosztó és stabilizá-
ciós fiinkcióját különböztetik meg. Kezdetben uralkodó volt az az álláspont, misze-
rint a helyi kormányzatra ezek közül mindenekel őtt az allokációs funkció realizálá-
sában való részvétel hárul, mivel a stabilizáció és az újraelosztás alapvet ően köz-
ponti feladat. Ezt a hozzáállást már a modellegyszer űsítés logikája is sugallja. Aztán
a figyelem arra irányult, hogy a többi funkció összefüggésében is feltárják a decent-
ralizáció pénzügyi jelentő ségét és korlátait. Így a stabilizációs funkcióra nagyon is
hatással lehet a területi költekezés vagy annak korlátozása (1. ennek összefoglalásá-
ra Szalai 2002, 430-431). A redisztribúció csak a pénzügyi föderalizmus logikájá-
ban mozogva maradhat intakt a helyi szintekt ől. Más felfogások és irányzatok ép-
pen a társadalmi döntéshozatal áthatásaira hívják fel a figyelmet. Mindebb ől gondo-
latmenetünknek ezen a pontján annyi fontos, hogy a szintek által gyakorolt szerepe-
ken túl a központi kormányzat önkormányzat-politikáját is érdemes a vizsgálódás
körébe vonni. Nem csak allokációs logika alapján tanácsos elemezni például a for-
ráselosztás működését.
  Ugyancsak kérdésessé tehet ő a funkciók éppen ilyen elhatárolása és nevesítése.
Az ezzel kapcsolatos irodalom taglalására nem térünk ki. Egy fontos kiegészítés
azonban idekívánkozik. A témánk szempontjából fontos alapokat tárgyalva Bailey
hozzáteszi a fentiekhez még a regulációs szerepet (Bailey 1999, 6). A regulációs
funkció olyan mértékben helyi, amint azt a közfeladatok ellátásának megszervezé-
sében való szerepek központi kormányzati szinttel való megosztása, azaz a feladat-
átadás mértéke indokolja (Bailey 1999, 6).
  a) A pénzügyi decentralizáció (Péteri 1992; Szalai 2002) szerint azonban alapve-
tő en az allokációs szempont alapján határozható meg, hogy a gazdaságilag haté-
kony társadalmi működéshez mely piaci kudarcok kiküszöbölése szükséges; már-
pedig ezek jó része különböz ő területi szinteken kezelhet ő (Oates 1972; King
 1984). Adódik tehát a kérdés: mennyiben helyi szint ű a piacgazdaságban az alloká-
ciós funkció? Tekintve, hogy az allokáció a piaci viszonyokhoz képest a közszektor
kiterjedésének és szerepeinek meghatározásában fejez ődik ki, a kérdés így is átfo-
galmazható: a verseny fenntartását célzó beavatkozások mely piaci kudarcok esetén
követelnek decentralizált beavatkozást?
  A közjavak közül nem egyet önkormányzatok biztosítanak, amilyen például a
közvilágítás, a közparkok fenntartása. A természetes monopóliumok közül számos a
helyi közfeladatok teljesítésével áll összefüggésben, ilyen az ivóvíz-ellátás, a köz-
csatornázás. Az oktatás, a szociális ellátás alap-, illetve középfokon meritórikus
javaknak, illetve bizonyos értelemben externáliáknak számítanak, amire is tekintet-
tel a kormányzat különböz ő szinteken teljesíti társadalmi kötelezettségeit. Ez bizo-
nyos tartalom erejéig ingyenességet vagy kedvezményeket jelent, de mindenekel őtt,
ha a szolgáltatást magánintézmények biztosítják is, a rendelkezésre állás garantálá-
sát értjük alatta.
               Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                         Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

TÉT XXII. évf. 2008 • 1                             Urbanizáció-igazgatás ...      129

   Valójában helyi szinten kezelend ő a küls ő gazdasági hatások (externáliák) bizo-
 nyos része. Mielőtt továbblépnénk, nézzünk erre egy jellemz ő eseticört. A környe-
 zetvédelem egyes területei például lokális feladatként kerülnek meghatározásra.
 A magyar szabályozás szerint ilyen a káros zajlcibocsátás elleni védelem egy része,
 illetve az épített környezet védelme. A piac magától nem kezelné az ezzel kapcsola-
 tos konfliktusokat, hiszen a szerepl őknek egyenlcént ez vissza nem térül ő többlet-
 költség volna. Ha viszont senki sem fordít rájuk gondot, el őbb-utóbb mindnyájuk
 haszna csökken. A kormányzati szerep létjogosultságát ez az önszabályozási ku-
 darc-képlet okozza. Több vonatkozásban a közszerepeket az optimális hatás érde-
 kében a megfelel ő közösségi szervezési keretek között kell biztosítani.
   A decentralizáció szintjei szempontjából az externáliák egy bizonyos típusának
 van jelentősége. A külső hatások gazdasági szerepe sokszor áttételess. Máskor a
 külső hatások érvényesülése területileg elhatárolható, akár kedvez őtlen, akár kedve-
 ző következményekről van szó. A decentralizált feladatellátás szempontjából ezek-
nek a területi externáliáknak van jelentősége. Ugyan nem minden területi externália
kezelése közszektorbeli, még kevésbé közigazgatási probléma9, azért amennyiben
 igen, a piaci kudarcok közül a teriileti externáliáknak a jelent őségét illetően a kor-
 mányzati kezelés szintje meghatározásának fontosságát kell kiemelni. Itt ugyanis
nemcsak az a lényeges, hogy a közfeladat ellátása nem feltétlenül központi, hanem
ha helyi, akkor a megszervezés milyen szinten történik: települési, térségi, megyei,
avagy regionális keretek között; illetve, ha települési szinten, milyen méretkategóri-
ára, településnagyságra vetítve. Egy városi gimnázium és még inlcább annak kollé-
giuma esetében a beiskolázás nyilvánvalóan túlterjed a településen. Az ún. túlcsor-
dulási hatás pozitív externáliaként jelentkezik a környéken. Klasszikusan negatív
külső hatás viszont a környezeti következmények léte, például az él ővizek szennye-
zése a települési folyékony hulladék által.
   A kormányzati kezelés válaszul a piaci hatások externális következményeire több-
féle lehet. Az egyik szokásos válasz a küls ő hatások belsővé tétele, az
 internalizálás. Maradjunk most itt is a területi externáliák kezelésének körében19.
Ebben az esetben olyan szabályozási szituációt kell találni, amelynek keretei között
pozitív és negatív hatások egyaránt kifejtik szerepüket, például szolgáltatási (mond-
juk, beiskolázási) körzet meghatározásával, vagy azzal, hogy a támogatással köve-
tik az igénylőt; a csatornázás esetében a tisztítóm ű támogatásának térségi vagy
központi kezelésével. Az internalizálás mechanikusabb változata a méretgazdasá-
gosság elvének az alkalmazása. Eszerint a mértékadó kapacitások mentén telepítik a
feladatköröket. A kollégiumi példában az intézmény nem a székhely szerinti város-
hoz kerül, hanem ahhoz a területi egységhez, mondjuk a megyéhez, amely szint
által nagyjából lefedhet ő az igénybevevők hovatartozási köre. Az internalizálás
komplexebb értelme nem szakítja el a területi egységek definiálását az alapvet ő
összefüggés köréből. Ami nem más, mint hogy a helyi önkormányzatok
feladatellátási körének, illetve az abban foglalt tartalmaknak a meghatározása nem
szimpla beavatkozás, hanem a piaci kudarcok kezelésének adott technikája. Ekkor
       Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                 Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

130    Horváth M Tamás                                       TÉT XXII. évf. 2008     s   1

az internalizálás komplexebb megoldási eszköztár, amelyiknek legfeljebb része a
szintek igazgatásszervezési kialakítása.
  b) A pénzügyi decentralizáció az allokáció egyik alcsoportján kívül, mint említet-
tük, tágabb értelemben még más funkciókon belül is megjelenik. Többek között
szabályozáspolitikát is jelent, ami bizonyos értelemben a redisztribúció körébe
vonható, például minimális szolgáltatási szinteket határoznak meg, vagy bevétel-
kiegyenlítést alkalmaznak. Az ilyen döntések meghozatalát sz űklátókörűség lenne
csak allokációs tartalmában kötni a szintekhez, mikor valójában a döntés meghoza-
tala, a preferenciák elfogadása nagyon is kapcsolódik a helyi pozíciókhoz. A pénz-
ügyi decentralizáció teóriáj ának alkalmazásába ma már ez is belefér, különösen
akkor, ha más elméletekkel való kapcsolatban is gondolkodunk. (Jelen esetben
ilyenek a közösségi döntések elméletei.) Mint már utaltunk rá, a kormányzat állam-
háztartási funkcióinak allokáción kívüli többi területe is kisebb-nagyobb mértékben
a különböző decentralizációs szinteken érvényesül.
  Az allokációs szerep els ődlegessége azért jelent ős még mindig, mert így a feladat-
oldal, a területi szerepkörök társadalmi rendeltetése kerül el őtérbe. Ugyanakkor a
források szempontja természetesen ugyanolyan fontos. A forrásmegosztás vonatkozá-
sában a pénzügyi föderalizmus tételei szintén fontosak. S őt, a gyakorlatban még inkább
ez az elméleti terület kerül alkalmazásra. Ez önmagában nem hiba, csak akkor, ha elsza-
kad a forrásmegosztás elméleti feltételrendszere a közfeladat-ellátás politikai gazdaság-
tani követelményeitő l. Ebben az esetben ugyanis a pénzügyi föderalizmusnak csak a
technikái kerülnek alkalmazásra. Például: milyen támogatástípust alkalmazzanak, ho-
gyan férjenek bele a rendelkezésre álló forráskeretbe? Márpedig a piacgazdaság köz-
feladatainak területi szinten való értelmezése nélkül a forrásszerkezet fejlesztése ér-
demben és hosszabb távra, társadalmilag eredményesen aligha képzelhet ő el.
  A regulációs funkció alatt a piacgazdaságban szokásos szabályozó szerepet kell ér-
teni, tekintet nélkül annak megvalósulási formájára, ami természetesen nem feltétle-
nül jogi formájú. Ha azonban az, akkor sem szakítható el a rendelkezésre álló eszköz-
rendszer többi elemétől. A megvalósítás alapvet ően központi szervezés ű, hiszen a piacot
nem célszerű indokolatlanul fölparcellázni. Ugyanakkor meghatározott pontokon a
szinteknek lehet szerepe. Példaként említhetjük a célorientált és többszint ű árszabá-
lyozást meghatározott közszolgáltatások tekintetében; vagy a fogyasztóvédelmet.
  A kormányzat stabilizációs funkciójának érvényesítése pedig értelemszer űen a
decentralizációra is kihat, alkalmasint nagyon is. Így például a deficit-finanszírozás
kérdése, amely nehéz költségvetési helyzetben er ősen korlátozó lehet a többi funk-
ció alkalmazásának mértékére és módjára nézve.
  A funkciók mindezen sokoldalú kapcsolódása miatt a továbbiakban a pénzügyi
decentralizáció allokációs funkcióra rendeltségét kitágítjuk. Általában véve úgy,
miként a modern megközelítések többsége teszi. Ugyanakkor a közösségi szerepek
területi meghatározásának fontosságát igyekszünk kiemelten figyelembe venni.
Ennek az elsődlegessége esszenciális, többek között a pénzügyi szabályozás kon-
cepciója szempontjából is. A funkciók egymásra hatását tehát az allokációs szerep
helyi érvényesülésének alapján kell vizsgálni a továbbiak során.
              Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                        Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

TÉT XXII. évf. 2008 • 1                            Urbanizáció-igazgatás    ...   131

               A modell egyes egyszer űsítéseinek értékelése

  A pénzügyi föderalizmus alapmodelljében az el őbbiek szerint kulcsszerepe van a
helyi közjavak sajátlagos termelésének. Ebb ől következően a valóságban sokszor oly
fontos kiegyenlítés funkciója nem áll el őtérben, csak korrekcióképpen kezelhet ő. Ez
persze nem feltétlenül rossz dolog, hiszen a közszektor „reálfolyamataitól" való
elszakadás terjedelmét már önmagában, megközelítésmódjával korlátozza.
  Eredetileg a koncepció kifejezetten gazdaságtani. A pénzügyi föderalizmus széles
körű irodalma azonban szabályozáspolitilca, döntési, szolgáltatásszervezési és terü-
letpolitikai kérdésekre egyaránt kiterjed (1. és vö. Dafflon [2006, 293-298] értelme-
zésével!) Ennek jogosságát mutatja, hogy a feladattelepítés a kormányzati szintek
között valójában sohasem tiszta. Egyes vonatkozásokban központi a döntés, más
tekintetben tartományi vagy regionális, megint más összefilggésben és konkrét
tartalommal helyi vagy települési. Ekkor a pénzügyi decentralizáció magyarázó
elméletként szerepel legfeljebb. Ezek a kapcsolatok bár rontják a tiszta elméleti
konzisztenciát, de egyben az alkalmazhatóság köreit társadalomtudományi értelem-
ben jelentősen kiterjesztik.
  Az alapmodell alapvet ően normatív elmélet. A pénzügyi föderalizmus egésze
azonban természetszerűleg pozitív, leíró irányokat is tartalmaz. Eszerint a közfe-
ladatok ellátásának feltételeit, kereteit kell vizsgálni olyan rendszerben, amely meg-
felel az alapvetéseknek, illetve a megfelel őképpen konlcretizált további változatai-
nak. Nemcsak szabályozási javaslatokat lehet tehát a gyakorlatban megfogalmazni,
hanem a működési tapasztalatok rendszerezésére is felhasználható az elmélet.
  Érdekes kérdés, hogy vajon nem csak a nyugati fejl ődés fősodrára alkalmazható-e
ez az egész? Első pillantásra nagyon úgy néz ki, hiszen tiszta piacgazdaságot má-
sutt, mint Észak-Amerikában és Nyugat-Európában történetileg vagy akár analitiku-
san még csak tételezni sem lehet." Például végképp értelmezhetetlennek t űnik a
mobilitási hipotézis az életszínvonal eltérése miatt, vagy tradicionális okokból.
A bürolcrácia szerepe egészen más, adott esetben rendszeralkotó, de egészen más-
képpen. Ha léteznek is a nyugati mintának megfelel ő strulctúrák, például a polgári
önkormányzatok, azok alkalmasint fejletlenek, és ez egyáltalán nem véletlen.
Bardhan (2006) számos ilyen és hasonló tényez őt sorol fel a harmadik világ folya-
matait elemezve. Hozzátehetjük, hogy az átalakuló országokra vetítve sem irreális a
legtöbb felvetés, beleértve az Európai Unióhoz immár csatlakozott „leginkább"
európai országokat is. Külön kiemelésre érdemes még ebben az összefüggésben a
globalizáció kihívása. A pénzügyi föderalizmus reagens a kormányzati szintek
problémájára ebben az összefúggésben is, csakhogy nem feltétlenül a globális fejl ő-
dés ma már egyértelmű feszültségei szempontjából.
  A decentralizáció gazdaságtani felfogása nem érzéketlen a felvetett tényez őknek
az elméletbe való beszámítására. Így a tranzakciós költségek számításba vétele régi
tételei közül való. Persze egészen más a bürokratizmust egy költségtényez őnek
tekinteni a sok közül, még ha nagynak is, mint ha erre épül tényleg a társadalom-
szervezés. További tényez ő a felelősségek összemérése és kontrollja különböz ő
        Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                  Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

132    Horváth M Tamás                                        TÉT XXII. évf. 2008    s   1

társadalmi ‚játékok" útján (választások, civil kontroll, egyéb közösségi döntések).
Egyes piacikudarc-fajták el ő fordulásának vagy hatásának korlátozása is integráns
része az elméletnek, pl. az információs aszimmetria csökkentése tekintetében. Még-
is, az egyáltalán nem piacgazdasági logikára szervez ődött társadalmak esetében a
decentralizáció és a pénzügyi decentralizáció alkalmazása kétséges lehet.
  A mi esetünkben természetesen nem ez a helyzet. Az el őzőekben tett közbeveté-
sek azonban rámutatnak a korrekciós tényez ők figyelembe vételének fontosságára.
A decentralizáció összefüggésében a kormányzati funkciókat a következ őképpen
nevesíthetjük: Az allokációs funkciónak megfelel a szintek közötti feladat-
megosztás rendszere. A redisztribúció alapvet ően a központi kormányzat pénzügyi
szabályozáspolitikáján keresztül valósul meg. A stabilizáció decentralizációs szála a
makroszabályozás meghatározott tárgya. A regulációt annak közvetlen formájában,
a helyi közfeladatok tekintetében az önkormányzatok szolgáltatás-szervezési politi-
kája valósítja meg. Kérdés most már, hogy az egyes funkciókat, azaz a piaci elégte-
lenségek kiküszöbölését milyen átfogó feladattípusok testesítik meg. Ezeket azért
kell tisztáznunk, mert kezelésüket megfeleltetjük majd a forrásszabályozás, illetve a
feladatrendszer-szabályozás pénzügyi eszköztárának.

                    A funkciók tartalmának konkretizálása

   A decentralizáció szempontjából releváns államháztartási funkciók tartalmaznak
bizonyos jellemző alfunkciókat, amelyeket a közszolgáltatási feladatok megoldása
során a kormányzatok biztosítanak. Utóbbiak megosztják szerepeiket a különböz ő
államszervezési területi szintek között. A telepítés módját és tartalmát áttekint ő
rendszerezésben ábrázolhatjuk. A séma tanulságai az önkormányzat-politika alakí-
tása során hasznosíthatók.
   A fentiek alapján az államháztartási funkciók decentralizáció szempontjából re-
leváns alfunkcióinak rendszeréb ől indulunk ki, mégpedig azok gyakorlását illet ően az
államszervezet különböző szintjei szerinti bontásban. Az alábbiakban ezt a teoretikus
struktúrát táblázatos formában foglaljuk össze (1. táblázat). 12 Szintekként először is a
központi kormányzatot definiáljuk, ami döntési értelemben természetesen nemcsak a
kormány, hanem a parlament és egyes nem kormányzati alárendeltségben lév ő szer-
vek meghatározott köre. Másodszor a regionális szintet tüntettük fel, ami alapvet ően
önkormányzati formájában alkalmas a jegyzett funkciók ellátására. Végül a helyi
fórumok települési és megyei önkormányzatokat takarnak (a magyar önkormányzati
törvény fogalomhasználata szerint), illetve a körzeti szint is ideérthet ő, ha kormányza-
ti tartalom tulajdonítható neki. Hazánkban a kistérségr ől egyelőre ez nem állítható, de
a jövőre nézve ilyen szerepét nem lehet kizárni.
  ••
  -
                   Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                             Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.


TÉT XXII. évf. 2008 1                                                                                                                                                                      Urbanizáció-igazgatás ...                     133




                                                                                                                                                                                                                                    ><




                                                            X    X
        .0

        42
        '0 0)
                                     ••
                                      •

        42
                    Redisztribúció




         • k•A


             b0
        '0
                                                                                                                                       YG                                   ,S


        N




                                                                                                                                                                                                                                         Forrás: Dafflon (2006, 301) alapján saját szerkesztés.
             bb
  "‹ E
        :72 .2      "á.
  0:1
        z z
                                      Realizálás szin#e




             o
        :0, 0p
        • ‘7:3-,        t                                                                                                                                                                                                    -1
                                                                                                                                                                                                                             -4
                                                                                                   Tranzakciós költségek csökkentése




        E +2                                                                                                                                                                     :h>
                                                                                                                                                                                                                             4
                                                                 Túlcsordulási hatás korlátozása




        0)
        N
                                                                                                                                             Bevételi szint kiegyenlítése




                                                                                                                                       ,74
                                                                                                                                                                                                               "2            g
        '0 p                                                                                                                                                                                                   .24
                                                                                                                                                                                 .a                       A          ti      4
        'C..; L)                                            3:                                                                                                                                            ,2                 :.?.   4
        '0              g
                                                                                                                                                                                                               I
                                                                                                                                                                                       Mobilitás tartal
                                     Jellemző ayunkeiók 1




         N
                                                                                                                                                                                                                        1 '. .fi
                                                                                                                                                                             g                                 g     9.
                                                                                                                                                                            .§
        •    0)                                                                                                                                                             .s                                 1,         ..o ,i. L
                                                                                                                                                                                                                                -
                                                                                                    r•-                 s                                                        cx;
        Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                  Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.


134    Horváth M Tamás                                       TÉT XXII. évf. 2008   s   1

  a) Az allokációról említettük, hogy a helyi közjavak, illetve klubjavak tekintetében
helyi kormányzati szinten valósul meg. Értve ez utóbbi alatt a lokális (települési,
illetve alapszintű) és regionális (területi, illetve térségi) intézményeket. Jellemz ő
alfunkció itt a méretgazdaságosság biztosítása. A közszolgáltatás megszervezési
egységének minél inkább igazodnia célszer ű a feladatellátás optimális szakmai-
technikai kapacitásához. A méretgazdaságosságnak különleges jelent ősége van a
helyi szolgáltatási természetes monopóliumok tekintetében, valamint az intézményi
ellátások költséghatékony biztosításában.
  Az ún. túlcsordulási (spillover) hatás beszámítása a finanszírozásba a következ ő
szerepkör. A helyi kormányzatok nincsenek elszigetelve egymástól, az ellenkez ője
csupán elméleti absztrakció. Valójában egymással eredend ően interaktív viszony-
ban vannak, legalábbis, ami a közfeladatok igénybevételét vagy a szomszédos kör-
nyezeti és más hatások élvezetét vagy elszenvedését illeti. A spillover hatások a
helyi közjavak és közszolgáltatások áthajlása következtében jelentkez ő potenciális
allokációs döntéseket váltanak ki. Jellemz ő például a regionális vagy nagyobb terü-
leti szinten történő funkciókezelés.
  A tranzakciós költségek csökkentése jellemz ően a kormányzati kudarcok korláto-
zásával összefüggésben merül fel. Az igazgatási hatékonyság ellen való lehet a
túlságosan szétaprózott területi kormányzati struktúra. Természetesen ezt nehéz
megítélni általában. Lehetnek ugyanis más társadalmi el őnyök, amelyek kompen-
zálják a ráfordításokat. A közfeladat-ellátással kapcsolatos tulajdoni szerkezet túl-
zott differenciáltsága ugyancsak költségnövel ő lehet, ami megfelelő döntési politi-
kával keretek között tartható.
  Mint látható, a decentralizációs összefüggés ű allokációs funkciógyakorlás helyi
kormányzati szinteken realizálható. Ez látszólag magától értet ődő. Valójában azon-
ban a decentralizációval kapcsolatos politika másik funkcionálisan komplex cso-
magját a helyes eredmény elérése érdekében központi szinten kell gyakorolni. Ez a
helyzet a redisztribúciós államháztartási funkcióval.
  b) A redisztribúció sokrétű fogalom. Nekünk itt most a decentralizáció érdekében
való megvalósítására kell kitérnünk. A központi szint alkalmazott politikájával
különösen a következ ő alfunkciók realizálására törekszik: biztosítania kell a lehet ő-
ségekhez képest a helyi közjavakhoz és -szolgáltatásokhoz való egyenl ő hozzáfé-
rést. A decentralizáció elve az egységes nemzetállamok óta az, hogy tekintet nélkül
az életvitel helyétől a társadalmilag közösen szervezett szükségletkielégítés útján
mindenki részesedjen. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy okvetlenül
helyben és azonos költségért.
  A következő alfunkció az ellátás bárhonnan való elérhet ősége. Azaz, reális ellenté-
telezésért a hozzáférés joga realizálható. Ennek feltétele, hogy az elérési költségek ne
legyenek irreálisan nagyok. Nemcsak pénzre kell itt gondolni, s őt, nem is arra els ő-
sorban, hanem társadalmi költségre. Például, ha a sürg ősségi ellátás az átlagos szint-
hez képest nagyon hosszú idő után érhető csak el, annak a költsége, az abból fakadó
károk jelentősek lesznek egyéni és közösségi szempontból számba véve egyaránt.
              Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                        Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

TÉT XXII. évf. 2008 • 1                            Urbanizáció-igazgatás ...      135

  A bevételi szint kiegyenlítésének funkciója az egyenl őtlenségeket a helyi források
kiegészítésével próbálja enyhíteni. A közjavakból és -szolgáltatásokból való része-
sedés korrekciójáról van szó. Erre bizonyos szintig mindig szükség van, hiszen a
területi vagy települési egyenl őtlenségek irreális szinten tartása általában a társada-
lom egészének sem érdeke. Ugyanakkor a teljes szintrehozás kísérlete is ellenérzé-
seket szül. A jobb módú térségek, városok nem érdekeltek költségvetési hozzájáru-
lásuk szintjének minden határon túl való emelésében.
   Ellentétes hatású a minimum szolgáltatási szint el őírása. Ekkor a közjavak és ve-
gyes javak biztosítója számára állapítanak meg kötelezettséget annak érdekében,
hogy az ellátásszervezés rendszere ne parcellázódjon fel túlságosan. Jellemz ő kor-
mányzati kudarc ebben a körben, hogy a helyhatóságok igyekeznek önellátásra
berendezkedni, mert azzal befolyásuk, alkupozíciójuk a helyi közösség felé, illetve
más kormányzati szintek irányába várhatóan kedvez őbb lesz. A minimum standar-
dokkal nem feltétlenül ellentétes, de egy bizonyos, megállapodás szerinti mérett ől
velük szemben védelmet is jelent az „önkormányzati minimum". Eszerint egy adott
szolgáltatási szintet önlcormányzati egységenként, átfogó kapacitásképpen tudni kell
garantálni. Összevontabb rendszerek alapszintjei13, illetve feladatellátási paraméter-
hez rendelt regionális szintek14 esetében szoktak ilyet meghatározni.
   Végül a mobilitás szabályozása ugyancsak a decentralizáció ösztönzésével össze-
függő redisztribúciós államháztartási funkció része. A központi kormányzatnak
érdeke lehet a közjavak piacának gerjesztése vagy éppenséggel korlátozása.
Az előző esetben a társadalmi szintű gazdaságosság érvényesítésének szempontja
lehet mérvadó. Az utóbbi viszont az esetleges túlkereslet korlátozásaként jöhet
 szóba. Az egyoldalú urbanizációt követ ő elvándorlást például bizonyos korszakok-
ban adminisztratív intézkedésekkel próbálták kordában tartani.
   Összességében a redisztribúciós funkció decentralizációs tartalma egységes kor-
 mányzati szabályozási politika formájában bontakozhat ki. Mindez els ődlegesen
pénzügyi-költségvetési eszközrendszer alkalmazását jelenti a piacgazdaságban.
 Látható, hogy a szabályozási politika nem maradhat magára. Területi szint ű alloká-
 ció nélkül, pusztán költségvetési eszközökkel, tartósan jótékony hatást aligha lehet
 elérni. Például a tranzakciós költségek csökkentése nélkül a szolgáltatás elvárt szint-
jének meghúzása ellentmondásos eredményre vezet. Széttagolt önkormányzati rend-
 szerben történetesen ezáltal el kell vonni alapfeladatokat a települési egységekt ől.
  c) Ha már a központi szerepeknél tartunk a decentralizáció biztosításában, akkor a
stabilizációs funkció körébe es őket is vegyük számba. Közülük kiemelésre érdemes a
deficit-finanszírozás, amely magában foglalja az eladósodás korlátozását, valamint az
esetleges hiányok kezelését, az önkormányzati kötvénykibocsátást. Az államháztartás
egyensúlyának kézbentartása érdekében szükséges az egyes alrendszerek kiadásai-
nak kordában tartása.
  A makroszintű szabályozás körébe tartozik a potyautas-probléma kezelése. Az ön-
kormányzatolcra hasonlóképpen igaz, mint az állampolgárokra, hogy a közjavak
piacán hasznaikat akként próbálják maximalizálni, hogy igyekeznek elkerülni az
        Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                  Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

136    Horváth M Tamás                                       TÉT XXII. évf. 2008   s   1

igénybevételi költségek megfizetését. Azaz a támogatásokért sorban állnak mind-
nyájan tekintet nélkül saját er ő forrásaik nagyságára. A központi szabályozás kü-
lönböző ösztönzőkkel késztet a bevételi kapacitás kiaknázására, egyben a szükséges
közösségi hozzájárulások befizetésére. A hazai pénzügyi eszközök közül különösen
ilyen az adóerő -képesség szerinti szabályozás.
  d) A regulációs funkció egyes elemei központilag, mások helyi szinten valósulnak
meg, végül vannak olyanok, amelyek vegyesen. Ismét csak a decentralizáció érvé-
nyesítése tekintetében vesszük számba az alfunkciókat. Érdemes rámutatni, hogy
ezek a szerepek, amennyiben decentralizálhatók, klasszikus szabályozási eszközök-
kel valósulnak meg, amilyen a gazdasági tervezés, a fejlesztési és rendezési terve-
zés, a helyi jogalkotás.
  A versenyszabályozás teljesen központi alfunkció. A versenyfeltételeket egysége-
sen kell biztosítani, ráadásul az adminisztrációtól jelent ős részben független intéz-
mények útján. Decentralizációs összefüggés különösen a természetes monopóliu-
mok körébe sorolható közüzemi szolgáltatások esetében van, amelyek tekintetében
a versenyszabályozás központi kormányzati szinten valósul meg.
  Az árszabályozás ugyanebben a körben jellemz ő, de már helyi szintű megvalósí-
tást is feltételez. Az árképzés elfogadása meghatározott körben (nálunk pl. a helyi
tömegközlekedés tarifái, távh ő -díjak, víz- és csatornadíjak, szemétszállítási díj)
önkormányzati hatáskörben vannak. Lévén szó természetes monopóliumokról, a
közösségi szerep, beavatkozás indokolt — a verseny fenntartása érdekében.
  A piacra lépés feltételeinek meghatározása megosztva központi és helyi feladat a
decentralizált közösségi feladatellátás körében. Helyi hatáskör állapítható meg
például a települési szilárd hulladékgy űjtés és elhelyezés szolgáltatása tekintetében.
  A fogyasztóvédelem kiválóan alkalmas az információs aszimmetria csökkentésére.
A funkció ráadásul klasszikusan egyre inkább társadalmasított. Ezen a ponton az
önkormányzatoknak is osztanak lapot, azonban jól látható, hogy a decentralizáció
nem az egyetlen lehetséges forma a központi feladatmegoldás kiegészítésére vagy
éppenséggel egyensúlyozására.

                                    Konklúziók
  Az 1. táblázatból jól látszik, hogy a decentralizáció útján érvényesülni képes
redisztribúciós funkciókat központi pénzügyi szabályozás útján kell realizálni. Hoz-
zátehetjük, tulajdonképpen ez a forrásszabályozás. A helyi és regionális szinteken
biztosítható közjavak és vegyes javak allokációja ezzel szemben közvetlenül a de-
centralizált szinteken történik — legalábbis a polgári demokratikus rendszerek piac-
gazdaságaiban. A kiadási oldal társadalmi értelemben vett hatékony felhasználás
irányába terelése ezért az allokációs alfunkciók decentralizált érvényesítésével
valósul meg. Pénzügyi jelent ő sége természetesen a regulációs funkciónak is van,
csakhogy az alapvető en nem a költségvetési szabályozás összefüggésében jut kife-
                 Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                           Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.


TÉT XXII. évf. 2008 • 1                                       Urbanizáció-igazgatás ...            137

jezésre. A stabilizáció vonatkozásában alkalmazott eszközök pedig az államháztar-
tás egészének kezeléséb ől vezethetők le.
   A helyi és regionális szerepkörök közvetlenül tehát az allokációs és a piacgazda-
 sági értelemben szabályozó (azaz nem egyszer űen jogi normatív) funkciók egyes
összeftiggéseiben kerülnek el őtérbe. Vagyis a kérdés nem egyszer űen a feladatok
 szintek közötti telepítése, sokkal inkább a köz- és a magánszektor közötti allokáció
tartalma! Ma hazánlcban különösen aktuális, hogy a legnagyobb, legköltségesebb
 feladatcsoportok tekintetében az állami szerepek általában hogyan alakulnak.
Az egészségügyi ellátást illet ően viták kereszttüzében áll a közszektor pozícionálá-
sa, de összességében súlyának csökkenése valószín űsíthető. Ugyanez a helyzet az
oktatásban, és kevésbé látványosan, de a valóságban töretlenül átalakulóban van a
személyes szolgáltatást nyújtó szociális ellátások terheinek allokálása. Szembe kell
nézni a közfeladat-ellátás nagy rendszereiben is az önkormányzatok részleges vagy
teljes „Icivezetésének" problémájával. Ami természetesen nem jelenti minden, illet-
ve más közösségi formák negligálását, s őt, éppenséggel esetleg azok kompenzációs
előtérbe kerülése lehet őségként merül fel.
   A puszta intézményi átrendezés ehhez édeskevés. Pénzügyi szabályozással a folya-
mat tisztázása érdekében többet lehet tenni. Például elkerülhet ő, hogy csak szervezeti
megoldások merüljenek fel, ami a feladatellátás megmerevítéséhez vezethetne. Azon-
ban az ilyen komplex újraértelmezési gyakorlatban oszlopos szerepet vállaló finan-
szírozási rendszer alakításának elemei nem „settenkedhetnek be" az éves költségve-
tési törvények eldugott részletszabályai közé. Már csalc azért sem, mert akkor hosz-
szabb távú, szélesebb körben elfogadott koncepció elemeként nem lehetne őket
komolyan venni. Az allokáció a nagy ellátó rendszerekben jelent ős társadalompoli-
tikai döntés. Ennek meghozatalához stratégia és alkalmazott stratégiai eszközök
kellenek, amelyek nélkül még egy éppen eltalált jó szabály sem ér semmit. S őt,
megfelelő környezet híján, gyakran többet árt, mint használ. A közfmanszírozás
kereteinek illeszkedniük kell a társadalompolitikai céllcit űzésekhez. Az önkormány-
zati intézményrendszer alaldtását pedig az államháztartási reformokkal összefüg-
gésben szabadna csak kezelni15. Egyben a reformkoncepciók helyi-területi vonzatait
is komplexen fel kellene vetni.

                                             Jegyzetek
      .
  A cikk az önkormányzati Obszervatórium Kht. számára írott, A forrásszabályozás kapcsolata az
  önkormányzati feladatrendszerrel cím ű tanulmány (2007) részletének felhasználásával készült.
2
  A kormányzati szintek közötti pénzügyi döntések elmélete a közpénzügyek körében. (Aficalmazására és
  áttekintésére lásd különösen Péteri [1992]; Capková [2000]; Horváth M [2000]; Szalai [2002] tanul-
  mányait!)
3
  A pénzügyi föderalizmusnalc lényegét tekintve nincs sok köze a föderalizmushoz, mint államszerkezet-
  hez. Alapvetően egységesen minden kormányzati szintre és szintközi viszonyra vonatkozik.
4
  Távolabbi hipotézisünk a következő: lehetséges-e a szabályozást alapvet ően a közfeladatok ellátási
  egységszintjeire méretemi és ehhez képest csak kiegészít őlegesen még a politilcai intézmények területi
  keretére — és nem pedig fordítva, miként az például a hazai önlcormányzati finanszírozásban jellemz ő-
  en történni szokott?
          Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                    Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.

138      Horváth M Tamás                                                     TÉT XXII. évf. 2008           s   1

5   .
   Minden finanszírozási reform mélyebb értelmében összefügg a feladatreformmal. Vigvári András írja,
   hogy itt amolyan tyúk-tojás problémáról van szó ( Vígvári 2006, 239).
6 L. erről áttekintőlegesen Breuss—Eller (2003) tanulmányát!
7
   Talán pontosabb volna a továbbiakban a fogalmat „pénzügyi decentralizációnak" nevezni. A födera-
    lizmusra való utalás azonban kifejezi, hogy nem els ősorban a döntéshozatali folyamatról van szó.
   A „pénzügyi" jelző miatt pedig azért kell magyarázkodni, mert az angol megfelel ő, fiscal federalism,
    szó szerinti jelenésében „fiskálist" takama, pedig itt tágabb jelentéskörr ől van szó, nem csak a forrás-
    csökkentésről.
8
  Ilyennek tekintik például az oktatást (1. a téma összefoglalására: Varga 1998, 31-36).
   Stiglitz (1988, 214) példája szerint a méhész méhei pozitív gazdasági eredményt hoznak a szomszédos
   almáskert tulajdonosának azzal, hogy beporozzák a virágokat. Tekintsünk most el attól, hogy a pozitív
   hatás itt kölcsönös (a méhész is nyer, költség nélkül), ami viszont a public choice elméletek egyik
   kedvelt kiindulópontja (Cullis—Jones 2003, 51-54).
to
         i
     Az internalizálás más formájára gyakran hivatkozzák Coase tételét, amely a tulajdonjogok definiálá-
    sával teremt egyensúlyt az el őnyök élvezői és a károk elszenved ői között, amit a környezetgazdálko-
   dásban gyakran alkalmaznak (1. és v.ö. Nemec 1999, 63). Coase-nál persze a kulcskérdés, hogy meddig
   oldódik meg a kérdés a magánviszonyok közepette, és mikortól jut esetleg szerephez a közszektor,
   azaz a tranzakciós költségek hogyan alakulnak (Coase 1960).
11
     A probléma tágabb összefüggésben való kifejtésére az önkormányzati rendszer vonatkozásában 1. a
    szerzőtől a következő cikket: Horváth M 2005.
12
     A táblázat egyes elemei és részstruktúrája Dafflon (2006, 301) művén alapulnak, bár eltér ő cím és
    logika, továbbá összességében eltér ő értelmezés szerint V.ö. a különböz ő tartalmakat!
13
    Pl. Nagy-Britannia alapszint ű körzeti (district) önkormányzatai.
14
             Pl. régiók Lengyelországban (Regulski 2003), valamint Dánia új régiói (az utóbbiak alapja a kórházi
   ellátás területi körzete [1. err ől Péteri 2006]).
15
     Természetesen a szerz ő tudja, hogy a mai politikai konstellációtól az ilyesfajta komplexitás nem
   várható el. A kétharmados megegyezésre képtelenség gátat szabna minden valódi kísérletnek. Más-
   részt az esetlegesen ellenható folyamatban az önjelölt reformerek ellenérdekeltsége is elég nyilvánva-
    ló, immár sok év távlatából. Az efféle „realitásokat" azonban — az elméleti összefüggések pontosabb
   megvilágítása érdekében — ebben a tanulmányban szánt szándékkal nem vettük figyelembe.


                                                Irodalom
Ahmed, E.—Giorgo, B. (eds.) (2006) Handbook of Fiscal Federalism. Edward Elgar, Cheltenham.
Bailey, S.J. (1999) Local Government Economics: Principles and Practice. MACMILLAN, Houndmills.
Bardhan, P. (2006) Decentralization and development. — Ahmad and Brosio. 201-223. o.
Batina, R.G —Toshihiro, I. (2005) Public Goods: Theories and Evidence. Springer Berlin.
Bird, R.M.— Ebel, RD.— Wallich, Ch. (1995) Fiscal decentralization: From command to market. — Bird, R.M.-
  Wallich, Ch. (eds.) Decentralization of the Socialist State. Intergovernmental finance in Transition
  Economies. The World Bank, Washington. 1-67. o.
BM (2006) Tizenöt év a magyar önkormányzati rendszer szolgálatában. Önkormányzati tükör, 1990-2005.
  CD melléklet.
Breuss, F.—Eller, M. (2003) 'Efficiency and Federalism int he European Umion: The Optimal
  Assignment of Policy Taks to Different Levels of Government'. — Working Papers. IEF Working
  Paper Nr. 50. Research Institute for European Affairs, Wien.
Capková, S. (2000) Helyi kormányzati ügyek. — Nemec, J.—Wright, G. (szerk.) Közösségi pénzügyek.
  Aula, Budapest. 469-501. o.
Coase, R.H. (1960) 'The Problem of Social Cost'. — Journal of Law and Economics. 3. 1-44.
Cullis, J.—Jones, P. (2003) Közpénzügyek és közösségi döntések. Aula, Budapest:
Dafflon, B. (2006) The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice. —
  Ahmad and Brosio. 271-305. o.
Davey, K.—Horváth M.T.—Péteri G. (2000) Jelentés. — Helyi önállóság és önkormányzati feladatok.
  Tanulmányok. — Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1. Miniszterelnöki Hivatal Közigazgatás- és Terület-
  politikai Államtitkárság, Budapest.
                  Horváth M. Tamás : Urbanizáció-igazgatás és pénzügyi föderalizmus
                            Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 125-139. p.


TÉT XXII. évf. 2008 • 1                                      Urbanizáció-igazgatás ...            139

Horváth M.T. (2000) Közösségi pénzügyek a politilcai rendszerekben. — Nemec, J.—Wright, G. (szerk.)
  Közösségi pénzügyek. Aula, Budapest. 112-143. o.
Horváth M.T. (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest.
Horváth M.T. (2005) MINTHA-KövETÉS, Globalizációs problémák az önkormányzati fejl ődés példáján.
  www.jogimuhely.hu 3.
King, D. (1984) Fiscal Tiers: The Economics of Multi Level Government. George Allen & Unwin,
                                                         -


  London.
Lockwood, B. (2006) The political economy of decentralization. Ahmad and Brosio. 33-60. o.
                                                                —


Musgrave, R.A. (1959) The Theoty of Public Finance. McGraw-Hill, New York.
Musgrave, R.A.—Musgrave, P.B. (1989) Public Finance in Theoty and Practice. McGraw-Hill,
  New York.
Nemec, J. (1999) 'Economic and Social Basis for Government Actions'. — Nemec, J.—Wright, G. (szerk.)
  Közösségi pénzügyek Aula, Budapest. 55-97. o.
Nemec, J. Glen, W. (1999) (eds.) Public Funance: Theoty and Practice in the Central European
          —


  Transition. NISPAcee, Bratislava.
Oates, W.E. (1972) Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York.
Olson, M. (1969) 'The principle of „fiscal equivalence": the division of responsibilities among different
  levels of government.' American Economic Review. 59. 479-487. o.
                           —

Péteri G. (1992) Költségvetési szociológia. „Helyi demolcrácia és újítások" Alapítvány, Budapest.
Péteri G. (2006) Hogyan csináljunk közigazgatási reformot? Dániai tanulságok Magyarország számára. —
  Vigvári A. (szerk) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. MKI, Budapest. 11 44. o.
                                                                                             -

Regulski, J. (2003) Local Government Reform in Poland: An Insider 's Stoty. OSI/LGI, Budapest.
Shah, A. (1994) The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market
  Economies. Policy and Research Series. 23. The World Bank, Washington.
              —


Stiglitz, I.E. (1988) Economics of the Public Sector. Norton, New York.
Swianiewicz, P. (2003) Foundation of Fiscal Decentralization: Benchmarking Guide for Countries in
  Transition. Discussion Papers. 26. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open
              —

  Society Institute, Budapest.
Szalai Á. (2002) Fiskális föderalizmus. Áttekintés. Közgazdasági Szemle. Május. 424-440. o.
                                                  —

Tiebout, Ch.M. (1956) „A Pure Theory of Local Expenditures". — The Journal of Political Economy. 5.
  416-424. o.
Tiebout, Ch.M. (1961) 'An economic theory of decentralization' in NBER. — Public Finance, Needs,
  Sources and Utilization. Princeton University, Princeton.
Varga J. (1998) Oktatás gazdaságtan. Közgazdasági Szemle Alapítvány, Budapest.
                       -

Vigvári A.(2005) Közpénzügyeink. KJK-KERSZÖV, Budapest.
Vigvári A. (2006) Finanszírozási reform vs. feladattelepítés. Néhány szempont az önlcormányzati rend-
  szer reformjához. — Magyar Közigazgatás. 3-4.232-247. o.


          URBAN MANAGEMENT AND FISCAL FEDERALISM

                                    TAIVIÁS HORVÁTH M.

  The defínition of town has become relative in the last two decades, principally because of
changing policy of legal status of settlements. Therefore the urbanized management is inde-
pendent from the administrative status. In Hungary the laws on local government establish
their structure of regulation (mostly) on operation of settlements and (less) of voted and
official bodies by the counties. On the other hand the fiscal federalism focuses on the interac-
tions between the system elements.
  In line with coming to the fore of evaluation of budget fiinctions the self government sub-
system should be defined rather as dynamic than static. Also it is needed to think in terms of
function units instead fundamental units. These might be citied and urbanization fiinctions
which could be created or inspired by direct regulation.
   In this context the democratic elements could not be separated from aspects of effective-
ness and even more of social efficiency (regional/territory), also from harmonised framing of
distributional systems.