Tér és Társadalom 22. évf. 2008/1. 27-43. p.
Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 • 1: 27-43
A VÁROSI TÉRSÉGEK A KÖZIGAZGATÁSI
STRUKTÚRA ÉS A „GOVERNANCE"
KERESZTMETSZETÉBEN
(Urban Areas in the Focus of Administrational Structure and
Urban Govemance)
SOMLYÓDYNÉ PFEIL EDIT
Kulcsszavak:
várospolitika közigazgatás városi kormányzás területi tervezés együttm űködés önkormányzati
társulás
A városi térségek a fejl ődés, a gazdasági növekedés fontos helyeiként ismét az Európai Unió és a nem-
zetállamok érdekl ődésének homlokterébe kerültek. A globalizáció, a jóléti állam meggyengülése, a
versenyképességi kihívások a városi vonzáskörzetek, agglomerációk és városhálózatok egységes térként
való kezelése érdekében a kooperációhoz új intézményesülési formákat, új szerepl őket és módszereket
rendelnek. A városi térségek regionális dimenzióba kerültek, közös tervezési-fejlesztési tevékenység
kereteivé váltak. S tapasztalható, nem szükségszer ű megoldása a problémának a mélyreható intézményi
változás vagy a fennálló közigazgatási szerkezet szétfeszítése, de sikeres kormányzás valósítható meg az
urbánus terekben a „governance" alkalmazásával és hálózati struktúrák megteremtésével is.
Bevezetés
Mind gyakrabban hangzik el a közép-kelet-európai térség új európai uniós tagál-
lamairól, hogy nem rendelkeznek sem nemzeti várospolitikával, sem pedig az urbá-
nus tereket integráló politikával. Holott a városi terek valójában nem konfliktust
vagy akadályokat jelentenek, hanem épp ellenkez őleg, lehetőségeket és hidakat
nyitnak meg a fejl ődés számára. Kétségtelen azonban, hogy a városfejl ődés dimen-
ziói kitágultak. Egyre kevésbé a nemzeti városhierarchiában kell elhelyeznünk a
városokat, mindinkább egy kitágult gazdasági térben és legalább európai kontextus-
ban mérendő helyük és szerepük. Minthogy a városok még mindig lcritikus helyei
az identitásnak, a cselekvésnek és döntéshozásnak, s hasonlóképpen dönt ő fontos-
ságúak a nemzeti gazdaságok számára (Parkinson 2005).
A városok, illetve a városhálózat kezelésében többféle módszer kínálkozik a köz-
igazgatás számára a városok nagyságrendjével szoros összefüggésben. Már régóta
tudjuk, hogy célszerű a városokat vonzáskörzetülckel, agglomerációjuldcal,
szuburbán településgyűrűjükkel összhangban kormányozni, hiszen a közigazgatási
határokat figyelmen kívül hagyó lakossági mozgáspályák mentén aktív szolgálta-
táscsere valósul meg a központi település és környéke között, mely ún. spillover
hatásokat eredményez. Attól függ ően, hogy a városok urbánus vagy rurális térben
helyezkednek-e el, továbbá az urbanizációs ciklus mely szakaszát élik, milyen er ős
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
28 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
a vonzáskörzetükhöz fiíz ődő viszonyuk, sőt a nemzeti és nemzetközi városhálózati
hierarchiában elfoglalt helyük szerint is más-más intézményesülési, illetve kooperá-
ciós formát igényelnek. A város attól város, hogy térségi szerepköröket gyakorol.
Ennek tükrében a tanulmány annak a problémakörnek a boncolására vállalkozik,
hogy hol tart a városi térségek intézményesítésének, kormányzásának kérdése
Európában és itthon.
Kündulópontunk, hogy az önkormányzati testületek mindenekel őtt igyekeznek
feladataikat minél jobb min őségben ellátni, s ennek érdekében egyrészt stratégiát
dolgoznak ki a központi és a szubnacionális kormányzati egységekkel való koope-
ráció céljából, másrészt horizontálisan más közigazgatási egységekkel is együttm ű-
ködnek, társulnak vagy szerz ődéses kapcsolatra lépnek egymással. S őt, máig több
európai államban létjogosultsága és jogi alapja van az önkormányzatok egyesülése-
nek. Egyébiránt a fejlett országokban folyó kutatások az önkormányzatközi együtt-
mű ködéseket és a fúziókat a területi kormányzás innovatív formájának tartják
(Cepiku 2006). Némi magyarázatul szolgálhat ehhez, hogy más államok jogrendszere
az önlcormányzati társulások bizonyos közjogi intézményeibe beengedik a magán-
jogi jogalanyokat, szemben a magyar jogi felfogással (Somlyódyné Pfeil 2003).
Paradigmaváltás a városi vonzáskörzeti együttm űködések
nemzetközi porondján
Azt, hogy a városfejl ődési folyamat milyen mértékben bír relevanciával a köz-
igazgatás számára, nem csupán a bels ő viszonyok befolyásolják, de hatnak rá a
városi térségekkel kapcsolatosan az európai közigazgatási térben zajló események
is. E tekintetben nem kizárólagosan az Európai Unió kohéziós politikájára kell
gondolnunk, hanem az Unió számos tagállamában a várospolitikát érint ően az
utóbbi évtizedben lezajlott számottev ő változásokra is. A nyolcvanas évek apátiája
után a városi térségek kezelése élénk szakmai viták kereszttüzébe került, s több régi
uniós tagállamban a közjogi szabályozásnak ismételten kiemelt területévé váltak a
városi vonzáskörzetek, agglomerációk. Ebben az összefüggésben egyfajta paradig-
maváltás érzékelhető. Amikor áttekintjük néhány országnak (Franciaország, Német-
ország, Olaszország, Hollandia stb.) a városi vonzáskörzeti együttm űködések intéz-
ményesítésére, esetleg új várospolitika megfogalmazására tett intézkedéseit, megálla-
píthatjuk, hogy azok összefüggésben állnak egyfel ől a nemzetállamok közigazgatási
szerkezetének modernizációjával és hatékonyságának javításával, másfel ől a városok
gazdasági fejl ődése, versenyképessége er ősítésének kényszerével.
A megfigyelhető főbb tendenciák közül kiemelést érdemel, hogy
az EU strukturális politikája egyértelmű hatással van a tagállamok várospolitikai
döntéshozására. A Lisszaboni stratégia kibocsátása óta az agglomerációkban, vá-
rosokban és városhálózatokban rejl ő lehetőségek kiaknázása fontos kohéziós poli-
tikai céllá emelkedett. Különösképpen igaz ez a városrégiólcra és városhálózatokra,
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A városi térségek a ... 29
melyek a versenyképesség és tudásgazdaság szempontjából fontos klaszterépítés
eszközeivé váltak nemzeti és nemzetközi viszonylatban egyaránt.
— Hasonlóképpen kedvez a városrégiók és városhálózatok képz ődésének, az
együttműködések szervezeti formába öntésének a közigazgatás szférájában
zajló regionalizálás és decentralizáció. S őt, a városi vonzáskörzeti reformok az
önkormányzati berendezkedés alapjait érint ő közjogi változásokat is el őidéz-
hetnek, amikor például az intézményesített együttm űködés túllép a települési
szint és az alsó középszint közötti szokásos feladat- és hatáskör-megosztáson
és regionális léptékű feladatokat céloz. Tehát adott esetben a regionalizáció
egy válfaját is megtestesítheti. A célzott változások megjelenhetnek közvetlen
demokratikus legitimációval rendelkez ő, integrált és kétszintű közigazgatási
struktúrák formájában, és eredményezhetik az adott városrégióban a közigaz-
gatási szintek számának csökkenését, feladat- és hatásköri rendjének, szerke-
zetének egyszerűsödését.
A tervezés, tervkészítés a városkörnyékek és városrégiók vonatkozásában a
hatékony irányítás és koordináció eszköze. Ezzel összefüggésben európai és
nemzetállami szinten egyaránt kiemelked ő szerephez jut a tervek megvalósítása,
mely rugalmas, a magángazdaságból átvett módszerek terjedését hozza magával
a közigazgatásban. A területi tervezés szerepe a megváltozott peremfeltételek
közepette rendkívül felértékel ődött. Alkalmas eszköz ugyanis arra, hogy a városi
térséget, mint összefügg ő életteret kezelje, s lciegyenlítse vagy ellentételezze az
egyes önlcormányzatok által várostérségi szinten nyújtott szolgáltatásokat.
Eredménye, hogy az egész térség fejl ődésére javaslatokat dolgoz ki, melynek
következtében az egyedi önkormányzati fejlesztési-beruházási tevékenységek
regionális kontextusba kerülnek. Ezáltal olyan funkciómegosztás jön létre a te-
lepülések között, amely saját arculatot kölcsönöz a térségnek, hogy azután alapja
legyen a közös identitás felépítésének (Adam 2001).
— Az önkormányzatok közötti együttm űködések egyre gyakrabban hálózatoklcá
szerveződve új intézményesülési formát keresnek. A közigazgatás szférája nyit a
gazdasági és nonprofit szektor irányába, amelyekt ől pótlólagos források bevoná-
sát reméli saját céljaihoz. Végs ő soron ezt azzal a várakozással teszi, hogy a
közszolgáltatások megszervezése és az önkormányzati gazdaságfejlesztés haté-
konyabbá és eredményesebbé válik. Az önkormányzatokkal szemben egyre
gyakoribb elvárás — amint az a Lisszaboni stratégiában megjelent —, hogy a gaz-
daságfejlesztés és a fenntartható fejl ődés motorjának feladatát is betöltsék.
Érdemes azt is számba venni, hogy a gazdaságilag fejlett uniós tagállamok város-
hálózatának urbanizáltsága lényegesen magasabb szint ű, mint a kelet-európaiaké.
Következésképpen egészen más problémákkal küzdenek, mint a fáziskésésben lév ő
új tagállamokban. Így például ott a vidék elvárosiasodása folyik a város és vidék
közötti különbségek nivellálása érdekében. E folyamat negatívuma a városi vonzás-
körzetek széttöredezésében, a városok körül létrejöv ő átmenet nélküli ún. települési
masszában csapódik le. A lakó- és iparterületek immár határok nélkül belen őnek a
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
30 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 s 1
vonzáskörzetekbe. Bírálatok érték az utóbbi id őben az EU által forszírozott
policentrikus városfejlesztési koncepciót, mivel fennáll a veszélye annak, hogy a
városok úgyszintén egymásra n őnek és felolvadnak egy differenciálatlan „telepü-
léspépben". Magukat a városcentrumokat is veszély fenyegeti, hiszen tradicionális
városi miliőjüket veszíthetik el (Kühn 2001).
Várakozások és kételyek a „governance" irányában
A politika- és közigazgatás-tudományi diskurzus tárgya már hosszabb ideje a
„governance" fogalma, mely nem csak a politikatudományban, de mindinkább a
területi tudományban és a területfejlesztéssel összefüggésben keresi a helyét.
A közösségi cselekvés új fogalma leginkább a kormányzás (government) hagyomá-
nyos fogalmához képest helyezhet ő el. Megjelenése az állam visszavonulását fejezi
ki a hagyományos hierarchikus irányítási eszközökt ől, illetve a társadalmi problé-
mák közvetlen szabályozásától és ellen őrzésétől. A governance alkalmazása esetén
a piactól átvett kormányzási módszerek lépnek a kötelez ő szabályok helyébe.
A „governance", mint az önigazgató kormányzás fogalmát egyszer a modern köz-
igazgatási működéssel, a New Public Managementtel, másszor a regionális együtt-
működéssel és regionális hálózatokkal azonosítják. Országonként mást-mást érte-
nek alatta, de a legtágabb kiindulópontját jelent ő idea „a szerepl ők változó körének
horizontális kordinációja" (Frey 2005, 451).
A globalizáció táplálta gazdasági, illetve telephelyi verseny és a fenntartható fej-
lődés jövőképe új kihívások elé állítja a városokat és régiókat akkor, amikor fejl ő-
dési pályájukat kialakítják, s e vonatkozásban fontos eszközként jön számításba a
regionális kormányzás („regionális governance") és a városi kormányzás („urban
governance"). A „governance" komplex kormányzási és koordinációs struktúrákat
jelent, melyek formális és informális elemeket, állami és nem állami szerepl őket
éppúgy átfognak, mint hierarchikus, piaci és kooperatív viszonylatokat (Benz 2001,
55). Az „önkormányzás" puha módozata, amely els ősorban hálózatokra alapozódik,
következésképpen létrejötte tanulási folyamatot jelent, melyben a konfliktuskezelés
magas szintre kell, hogy jusson. Minthogy az együttm űködő szereplők konkurensei
is egymásnak win-win megoldások keresésére irányul (Fürst 2003).
A regionális és a városi kormányzás felt űnése markáns változásokat hozott a terü-
letfejlesztési politika elméletében és gyakorlatában. A „regionális governance"
tételezése szerint megkülönböztethet ő a funkcionális és területi „governance" fogal-
ma. Eszerint a funkcionális fogalom a regionális fejlesztés problémáira és témáira
reagál, számára lényegtelenek a közigazgatási, s őt a földrajzi határok is. A területi
„governance" számára viszont a lehatárolt régió adja a cselekvés keretét. Az utóbbi
szereplői leginkább kompetenciákban és intézményekben gondolkodnak, míg a
funkcionális „governance" szerepl ői folyamatokban és problémák menedzselésében
(Fürst 2003). Mindenesetre témánk szempontjából az a lényeges, hogy mind a funk-
cionális problémarégió, mind pedig a területi közigazgatási régió problematikája
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A városi térségek a ... 31
egyaránt a területi fejl ődés állami irányítása számára keresi az alkalmas léptéket és
szintet. Ily módon a „governance-vita" a gazdásági és politikai strulctúraváltás kö-
vetkeztében az állami szerepfelfogás módosulását közvetíti, a regionalizáció fontos-
ságát, amely a városokat és régiókat egyaránt pozícióba helyezi a t őkéért, a pénzért,
az árukért és a munkáért folytatott globális versenyben (Pütz 2006). A városi és
regionális kormányzás „rokonai" egymásnak, mivel számos önkormányzat egyedi
döntéseinek egymással való egyeztetését foglalja magában valamely régió, agglo-
meráció vagy metropolisz térség kiegyensúlyozott fejl ődését célozva. Mindeközben
mindlcettő valamely régió léptékű tér versenyképességét, társadalmi (életmin őség,
kohézió) és ökológiai (környezet és er őforrásvédelem) szempontjait tartja szem
előtt a fenntartható fejl ődés égisze alatt (Frey 2005, 561).
Az újfajta kormányzás normatív tartalmán a közvélekedés általában azt érti, hogy
az a régiók és városrégiók kormányzási képességét er ősíti, vagyis autonóm jogi
személyek kollektív cselekvési képességét hozza létre. Érmek vonatkozásában érzé-
keny kérdés a kollektív cselekvés intézményesültségének foka, minthogy f ő sajátos-
sága szerint az állami, gazdasági és civil szektor együttm űködését laza horizontális
struktúrában és intézmények nélkiIli térben valósítja meg. A városi kormányzás
ritkán hoz létre új szervezeteket, általában meglév ők közötti, gyakran személyffigg ő
kooperációként működik egy közös, jó célra orientáltan. Ugyanakkor a szükséges
konszenzus létrejötte és a kooperáció eredményének gyakorlati megvalósítása még-
iscsak feltételezi az intézményesülés minimális mértékét, és vele együtt a szerepl ők
közötti bizalmat, az átláthatóságot, vagyis elkerülhetetlenné teszi a kormányzásnak,
legalább, mint együttműködési folyamatnak a szabályozását. Mind többen valljálc,
hogy a regionális és városi kormányzás mégiscsak igényel egy szervezeti magot,
mint adminisztratív struktúrát, továbbá egy rögzített vezetési funkciót, például an-
nak érdekében, hogy a fejlesztési egység kifelé képviselhet ő legyen és számára a
pénzügyi források elérhet őkké váljanak.
Mindenesetre a városi kormányzás nem a globalizáció elleni védelmi szövetség,
hanem épp ellenkezőleg, szerepl ői számára lehetővé teszi a globális folyamatokban
való részvételt (Priddat 2006, 255). Problémakezel ő eszközről van szó, amely azok-
ra a kérdésekre válaszol, melyek a hagyományos lokális keretek között, lokális
kapacitásokkal és közigazgatási strulctúrákkal már nem oldhatók meg. Pragmatikus
alapja, hogy egy városrégió lakói befizetett adóikért a közintézményelct ől megfelelő
ellenszolgáltatásokban részesüljenek, jó élet- és munkakörülményeket kapjanak.
A struktúrák működtetésében a hatékonyság és az innováció irányában tett lépés-
ként értékel ődik a célok elérésébe bevont szerepl ők körének kiterjesztése a magán-
gazdaság és a civil szféra irányába. A módszer alkalmazása azonban nemcsak el ő-
nyökkel jár, de általa különféle veszélyek is fellépnek, mivel létét a politikailag
legitimált intézményeken kívül találja meg. Lokális szinten ugyanis a privatizáció
egy válfaját is megtestesíti, amikor a politikai térbe privát szerepl ők vonulnak be a
fennálló struktúrák hatékonyságnövekedésének reményében, miközben ezzel pár-
huzamosan a demokratikus kontroll alól kivonódnak a közérdek ű döntések. Ez a
modern, intelligens és pragmatikus eszköz — politikai legitimáció hiányában —
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
32 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
tagadhatatlanul az államnak és a demokratizmusnak a visszaszorulását eredmé-
nyezheti. Ezzel szemben az EU Fehér könyve az Európai kormányzásról, épp ellen-
kező leg, a „governance"-on keresztül az európai politizálás nyitottságának és átlát-
hatóságának növekedését várja (Komission... 2001). Az iménti negatív megközelí-
tésnek a finomítását jelenti, hogy a „governance" közvetítette együttm űködés bizo-
nyos esetekben el őképe egy szorosabb szervezeti forma kés őbbi megszületésének,
amikor a laza kooperációt egy politikailag legitimált és államilag szabályozott in-
tézményi struktúra váltja fel ( Wortmann 2006).
A városhálózati együttm űködés, mint „governance-modell"
A városhálózatok intézménye összekapcsolódik a policentrikus gondolkodásmód-
dal, s noha azt feltételeznénk, hogy ez új kelet ű megközelítés, akkor nagyot tévedünk
(Faragó 2006). Az Európai Unió számára a Lipcsei Irányelvekkel (1994) értékel ődött
fel a fogalom, s azóta mind fontosabbá válik a tagállamok várospolitikájában.
A városhálózati együttműködésekben a pontszerűen elhelyezkedő városok közötti
kapcsolatokon van a hangsúly, ezekben az együttm űködési formákban nincs helye a
város és környéke viszonylatnak. Városhálózatok akkor szolctak létrejörmi, amikor a
strukturális problémákkal küzd ő, nagyvárosi agglomerációkon kívüli területek kö-
zép- és kisvárosai hálózati együttm űködésre lépnek egymással, mivel egymagában
egyik helyhatóság sem tudná felvenni a versenyt a nagyvárosokkal. Többnyire a
telephelyekért folytatott nemzetközi versenyben való részvétel és helytállás a defi-
niált céljuk. A városhálózatok azonban nem csak a városi önkormányzatok, a köz-
szereplők együttműködését jelentik, hanem „governance-típusú" partnerségi koope-
rációkat takarnak, amelyekben a szinergia-hatások elérése érdekében a gazdasági és
civil szféra is részt vesz. A szakemberek azonban hangsúlyozzák, hogy célmeghatá-
rozó tényez őiknek mindvégig az önkormányzatoknak kell maradniuk.
A városhálózati modellek sohasem holisztikus célok szolgálatában állnak, hanem
problémaorientált szervez ődések, amelyek gyakorlati projektek megvalósítására
jönnek létre. Noha az együttm űködések mindig önkéntesek, azokat mégis egyfajta
kényszer szüli: a nagyvárosok agglomerációjukkal együtt versenyképes szerepl ői
tudnak lenni a területi fejl ődésnek, viszont a közepes méretű és kisvárosok saját
erejükbő l nem tudnak megfelelni a gazdaság és a K+F támasztotta komplex telep-
helyi feltételeknek. A városok nemzetközi versenyében való helytállás érdekében a
városok hálózati együttm űködésre lépnek egymással, amiből komparatív el őnyöket
kívánnak kovácsolni. A hálózat együttes cselekvése regionális hatást céloz, regioná-
lis, illetve interregionális fellépést tesz lehet ővé nemzeti vagy akár nemzetközi
szintéren. Ebb ől következő en a városhálózat létrejöttének célja a regionális kérdé-
sek irányításában-alakításában való felel ősségvállalás, regionális fejl ődési folyama-
tok generálása (Somlyódyné Pfeil 2003).
A német minta szerint a városhálózat szervezeti formájának nincs jelent ősége, azt
a partnerek szabadon határozzák meg. Az lehet közjogi és magánjogi forma egy-
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A városi térségek a ... 33
aránt. A regionális menedzsment eszközeinek használata azonban annál lényege-
sebb, mivel konkrét feladata közös projektek implantációja a gazdaságösztönzés, a
marketing, a technológia-transzfer, a turizmus vagy éppen a közlekedési infrastruktú-
ra fejlesztésének teritletén. Viszont nagyon fontos, hogy nem ad hoc csoportosulások
ezek, hanem a városok közép- vagy hosszú távú kooperációj át takarják egyfel ől közös
üzleti célok megvalósítására, másfel ől a településstruktúra decentralizációjának meg-
erősítéseképpen (Melzer 1997).
Az új fejlődési irány magyarázata abban keresend ő, hogy a minőségi követelmé-
nyek a városok versenyében egyre fontosabb szerepet játszanak. A városok feladata
olyan üzleti szolgáltatások letelepítése, differenciált közszolgáltatások, valamint
minőségi élettér és környezet biztosítása, amely a magas jövedelemmel bíró kvalifi-
kált rétegek infrastrukturális és szolgáltatási igényeit ki tudja elégíteni. A városok
alkotta hálózatok az új és nehezül ő kérdésekre kooperatív és egyúttal hatékony
válaszokat tudnak adni. A városhálózat akkor m űködőképes, ha a társuló önkor-
mányzatok szabad akaratán alapul és a szerepl ők által kiérlelt és közösen kiválasz-
tott együttműködési súlypontok végrehajtását szolgálja. A tematizált önkormányzati
együttműködések e fajtája számára a közigazgatási határok irrelevánsak. A közös
szervezetek megtestesíthetnek járások, megyék, régiók, s őt országok határait is
átlépő kooperációkat, melyek azonban éppen az együttm űködés céljai miatt er őtel-
jesen igénylik a gazdasági és nonprofit döntéshozók bevonását.
A településközi együttm űködésen alapuló városhálózatok gyakorlati modellezése
Németországban az 1990-es évek közepén már elindult. A föderatív államban 1992-ben
a szövetség és a tartományok közösen új területrendezési tételként határozták meg a
városhálózatokat, és felvették őket az ún. Területpolitikai Orientációs Keretbe
(ORA), melynek köszönhet ően első ízben váltak a területrendezési és regionális
politika építőköveivé. Az absztraktnak nevezhet ő cél operacionalizálása érdekében
két évvel később az illetékes szövetségi minisztérium kutatási és támogatási irány-
vonalat nyitott (ExWoSt) el őzetes kiválasztási eljárás során megállapított hat mo-
dell-városhálózat javára. A program azonban a listát nem tekintette lezártnak
(Melzer 1997, 499-450).
Hollandiában a nagyvárosi régiók közül egyesek túlzottan nagyra n őttek, így az
agglomeráció-igazgatási szervezetek mind nagyobb területet fognak át, melynek
ellensúlyozására célszerűen megjelent a hálózatos gazdaság mellett a hálózatos társa-
dalom koncepciója. Az emberek és áruk növekv ő mobilitása a várospolitika új vála-
szát kényszerítette 1d, melynek szemléleti bázisa, hogy a lalcás, a munka és az ellátás
lehetőség szerint az egyes városok alkotta hálózatokon belül funlccionális egységben
valósuljon meg, s a már beépített területek használatát optimalizálják. A várospolitikai
kurzusváltás jegyében a holland kormány összesen 14 városhálózatot jelölt ki, tnint
regionális jelentőségű hálózatokat, melyek közül hat nemzetközi jelent őséggel bír. Ily
módon az ezredfordulón ebben az uniós tagországban a városrégió koncepcióját a
hálózati koncepció váltotta fel. Eszerint a hálózat nem egy, hanem több centrumra
épül, s nem kizárt, hogy a városi hálózat nagyobb kiterjedés ű, mint egy városrégió.
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
34 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 s 1
A hálózati megközelítés ellenére a holland kormány szakított „a governance
without goverment" megközelítéssel és egyértelm űvé tette az állam érdekeltségét az
új struktúrákban, vagyis a közigazgatási és kormányzati egységek különböz ő szin-
teken megvalósuló együttm űködését tartja kívánatosnak a speciális problémák
megoldására (Sterkenburg—Denters—Klok 2006). Stratégiai jellegű politikai koncep-
cióról van szó, amely regionális fejl ődési lehetőségeket nyit meg a városi tér el őtt a
városi korínányzás új formáját reprezentálva. A közigazgatás feladata a hálózat
megszervezése, az infrastrukturális adottságok jobb kihasználása, a tömegközleke-
dés jobbá tétele, az önkormányzatok közötti megállapodások tet ő alá hozása, vala-
mint a közös gazdaságpolitika. Mindennek a kooperációban résztvev ők közötti
verseny kiküszöbölésének pozitív hozadékával kell együttjárnia. A holland állam
pedig a városi hálózatok funkcionális egységének megteremtéséhez programokon
és projekteken keresztül pénzügyi eszközöket biztosít (Van der Burg 2001;
Sterkenburg—Denters—Klok 2006).
A nagyváros, mint régió
Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok gazdasági környezete megváltozott, s a
régiók között mind nemzeti, mind nemzetközi szinten kiélez ődött a verseny, az
1990-es évekt ől kezdődően a területi tudomány a nagyvárosokat mind erőteljeseb-
ben regionális kontextusban szemléli. A regionalizáció bizonyos intézményi feltéte-
lek közepette lehet ővé tudja tenni a terület- és városfejlesztés hatékony irányítását
azáltal, hogy a gazdasági, ökológiai, szociális és kulturális fejl ődést egyazon városi
térben kezeli. A városi térségek egybeszervezésének hagyományos szemlélete a
domináns városközpont és vonzáskörzetének modellje egy hierarchikus városháló-
zaton belül, mely életre hívta a városrégió fogalmát. A városrégió mint intézmény
elsőként talán a holland urbanizációs politikában kapott helyet 1966-ban, azóta
pedig széles körben elterjedt. A városrégió fogalma a várost és térségét, mint egy-
séges életteret fedi le, melyben kezdenek feloldódni a centrum és vonzáskörzete
közötti különbségek, a funkciók és mozgáspályák már egyáltalán nem egyirányúak,
hanem kiegyenlítődnek.
A szakmai érdeklődés középpontjában a nagyvárosi régiók állnak, ez azonban
nem zárja ki, hogy középvárosok esetében is használható legyen a fogalom. Ugyan-
is a városi térségek besorolása szempontjából ma már nem csak a népességszámnak
van jelentősége, hanem a központosultságnak, a gyakorolt funkcióknak, a néps űrű-
ségnek, valamint a városépítészeti struktúrának és a fejl ődési dinamikának egyaránt.
Néhány éve például Németországban a Német Építésügyi és Területrendezési Szö-
vetségi Hivatal (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung) 62 városrégiót hatá-
rolt le, melyek legkevesebb nyolcvanezer lakosú városközpontból, magterületb ől és
ingázási vonzáskörzetb ől állnak és specifikusan valamely nagyváros-környéken
fekszenek (Adam 2005).
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A városi térségek a ... 35
Az 1990-es évekt ől kezdődően ismét reneszánszát éli a nagyvárosi igazgatás, de
egy módosult intézményi szemléletben, amit a térbeli szerepl ők komplexitása és a
közös cselekvés fejez ki a partnerség és rugalmasság elvén alapulva. Ennek a válto-
zásnak a hátterében a központi állam visszavonulása rejt őzik a közszférában zajló
decentralizáció, privatizáció, dereguláció következtében (Lefevre 1998). Holott az
államnak hosszú ideje természetes magatartása, hogy saját intézményei útján köz-
vetlenül vagy közvetve részt vesz a különféle városigazgatási és városhálózati mo-
dellek alakításában.
A nagyvárosi terek intézményesítése f őként Nyugat-Európában több évtizedes fej-
lődési ívet ír le, és kezdetben feltétlenül közjogi szervezeti formákban öltött testet.
Számos esetben az 1960-as években alapított egyszer ű városkörnyéki társulástól és
az elővárosi közlekedés megszervezését biztosító tarifaszerz ődésektől az ezredfor-
dulóig eljutottak a regionális hatású cselekvés küszöbére. Id őközben a szervezetek
funkcionális irányultsága is átalakult, a nagy hálózati infrastruktúrák közös és haté-
kony működtetésétől eljutottak a komplex gazdasági tér igényelte közös tevékeny-
ségekig, valamint a közszolgáltatások hálózatos megszervezéséig. Ezzel azt kíván-
juk érzékeltetni, hogy az intézményesülés mögött hosszú, evolutív fejl ődés húzódik
meg, mely számtalanszor szervezetek megsz űnésén, egyesülésén vagy átalakulásán
keresztül vezetett el egy komplexnek tekinthet ő modell létrejöttéhez.
Olaszországban például az 1990-es években a városok és vonzáskörzetük együt-
tes fejlesztését célzó, a korábbiaknál hatékonyabb tervezési módszerek bevezetésére
került sor. Az olasz közigazgatásban a helyi önkormányzati reform eredményeként
jöttek létre az új közigazgatási szintet megjelenít ő ún. metropolisz térségek. E térsé-
geket (Milánó, Velence, Torino, Genova, Bologna, Firenze, Róma, Nápoly, Bari,
Palermo, Catania) az érintett régiók jelölték ki ott, ahol kialakult a helyi önkor-
mányzatok szoros egymásrautaltsága a gazdasági tevékenység, a f őbb közszolgálta-
tások nyújtása és a kulturális kapcsolatok vonatkozásában. Az új közigazgatási
egységek választott testülettel rendelkeznek, melyek felel ősségi körébe bizonyos
közszolgáltatások megszervezésén, az útfenntartáson, a kulturális és környezeti
vagyon védelmén felül a metropolisz térségre kiterjed ő tervezés is beletartozik.
A megteremtett kétszint ű igazgatási rendszer lényege, hogy alapszintjét az auto-
nómiájukat megőrző települési önkormányzatok, második szintjét az agglomeráció
önkormányzata adja. A térség irányítása a Metropolisz Tanács, a Metropolisz Bi-
zottság, valamint polgármestere kezében van. A metropolisz térség tehát hatalmat
gyakorol a települési szint felett, ami vitathatatlanul radikális beavatkozást jelent a
helyi önkormányzatok működésébe. Gyakorolja a térségi jelent őségű, valamint a
területi koordinációt igényl ő hatásköröket (kulturális és környezeti értékek védelme,
helyi erőforrások védelme stb.). A változások horderejét mutatja, hogy a metropo-
lisz térség fogadja el az ún. területi koordinációs tervet (piano territoriale di
coordinamento). Az utóbbi tervtípus a stratégiai tervek típusába tartozik, s koordi-
nálja a térség valamennyi helyhatóságának gazdasági, területhasználati és környe-
zet-igénybevételi terveit.
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
36 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
A települési önlcormányzatokhoz képest a metropolisz térségeknek kedvez ő a
helyzetük, saját pénzügyi bázist birtokolnak, mely adóbevételekb ől és a szolgáltatá-
sok díjaiból tevődik össze. Ez megfelel ő mozgásteret kínál az ún. végrehajtási ter-
vek megalkotásához és megvalósításához. Az utóbbiakhoz kapcsolódik aztán az új
keletű programszerző dés intézménye, mely az állami finanszírozást biztosítja, ha a
végrehajtás érdekében létrejött a területileg érintett összes helyhatóság egyetértése
(European Commission 2000). A tervezési tevékenység nem csak Olaszországban
alkotja a nagyvárosi együttm űködési intézmények központi kérdését, hiszen a vá-
rosrégió (urban region) egységes fejlesztési tervezése egészen más min őséget teste-
sít meg, mint a városközpont és az agglomerációban elhelyezked ő helyi önkor-
mányzatok terveinek egyszerű összessége.
Korántsem ennyire homogén a német nagyvárosok és agglomerációjuk együttm ű-
ködésének intézményesülése. Talán a föderatív államberendezkedés is útját állta
egy típusos kooperációs szervezeti forma létrejöttének, hiszen az önkormányzati
rendszer szabályozása tagállami hatáskört alkot. A tizenöt német nagyváros és tér-
sége együttműködésének intézményesítésére négy alkalmazott szervezeti formát
különböztetnek meg:
1) a községek beolvadását, fúzióját a városközpontba,
2) a városkömyék-szövetséget,
3) a városrégiót vagy más néven regionális járást,
4) a városállamok együttmű ködését a határos tartománnyal.
Témánk szempontjából az els ő három szervezeti megoldás érdemel figyelmet. El
kell ismerni, hogy a nagyvárosok és az azokat övez ő községek egyesítése a II. Világ-
háborút követő területi reformok óta a régi tartományok bármelyikében keresztülvihe-
tetlen, viszont az új német tagállamokban az 1990-es évek végén Lipcse és Drezda
esetében a szuburbanizáció okozta népességvesztést és vásárlóer ő-csökkenést a von-
záskörzet önkormányzatainak a nagyvárosokba történ ő beolvasztásával sikerült ki-
egyenlíteni. Drezda esetében azonban a kiterjesztett nagyvárosi önkormányzatot alko-
tó helyhatóságok azóta „Drezda régióvá" egyesültek, melynek a delegáció elve alap-
ján épül fel a legfőbb döntéshozó szerve — a polgármesterek konferenciája. Az
együttműködés kifejezett célja a versenyképes régió megteremtése a telephelyekért
folytatott versenyben, továbbá önkormányzatközi iparterületek fejlesztése.
A kooperáció máig legnépszer űbb formáját a városkömyék-szövetségek alkotják,
melyek alapjait az 1911. évi Nagy-Berlin Célszövetségi törvény fektette le. Az
együttműködések fókuszában általában a városi térség egészére megvalósított ter-
vezési tevékenység, a gazdaságösztönzés, a nagyvárosi-el ővárosi tömegközlekedés
megszervezése és mű ködtetése, és nem utolsó sorban a regionális identitás kialakí-
tása áll. A célszövetségek eredményes m űködésük határát többnyire pénzügyi esz-
közeik elégtelenségében találják meg, ami sokszor útját állja a közös tervek mara-
déktalan megvalósításának.
Látszólagos ellenmondás feszül aközött, hogy önkormányzati társulási típust tes-
tesít meg a városkörnyék-szövetség, ugyanakkor az állampolgárok által közvetlenül
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 1 A városi térségek a ... 37
választott döntéshozó szervet is birtokolhat, amint ezt a Frankfurti Városkörnyék-
Szövetség és a Stuttgarti Régiószövetség bizonyítja. A közvetlenül választott szö-
vetségi gyűlés a nagyvárosi térséget politikai programszintté teszi. Így a pártküz-
delmek által meghatározott döntéshozás segít áthidalni az önlcormányzatközi ko-
operációból adódó konfliktusokat és növeli a városrégióban való gondolkodás és
cselekvés esélyét. A Frankfurt környéki célszövetség Frankfurt városán kívül még
öt, vele határos járás és egy járási jogú város együttm űködését intézményesíti más-
félmillió lakossal. Területe eltér a regionális tervezési régió határaitól, aminek els ő -
sorban nem területrendezési- és tervezési, hanem politikai célszer űségi indokai
vannak (ARL 1999).
Értékelésként megállapítható, hogy a Frankfurti Városkörnyék-Szövetség
tervezésmódszertanilag a legfejlettebb tervezési szövetség Németországban.
Ugyanakkor éppen ezen a feladatterületen látszik, hogy az intézmény alapját jelent ő
közvetlen képviselet létjogosultsága vitássá tehet ő. A frankfurti szövetség m űködé-
sének egészét tekintve az agglomerációs tervezésben a leghatékonyabb és legered-
ményesebb, éppen ott, ahol a törvényhozónak az önkormányzati modellt fel kellett
adnia. A jogilag adekvát megoldás a tagönkormányzatok kamarájának (községi
kamara) bekapcsolása lett, mivel a területhasználat tervezése az önkormányzatok
Alkotmányban garantált joga. Miután a szövetségi gy űlésben az önkormányzatok
intézményes képviselete nem biztosított, szükségessé vált egy olyan szerv létesítése,
amelyben a szövetségi tag városok és községek közvetlen képviselethez jutnak.
Képviseletük független nagyságrendjükt ől, ugyanis egy-egy hely és szavazat illeti
meg őket a kamarában. Egyébiránt azokon a feladatterületeken, amelyeken a kap-
csolódó döntések a szövetségi gyűlésben születnek, a szervezet munlcáját az önkor-
mányzatokkal fennálló gyakori konfliktusok hátráltatják. Tehát szembe kerül egy-
mással a közvetlenül választott szerv önlcormányzati jellemz ője az erős és öntudatos
önkormányzatokkal, melyek települési érdekeik érvényesítésére törekszenek
(Fürst—Ritter 1993).
Jelenleg a politikailag legitimált, teljes integrációt jelent ő , ún. „regionális járás"
megalapítása jelenti a városrégiók intézményesítésének betet őzését Németország-
ban. Első realizálása 2001-ben a Hannoveri régió megszületésével történt meg,
mely egy közvetlen választással létrejöv ő kétszintű önkormányzati régiót valósított
meg új területi közigazgatási szint létrehozásával. A regionalizációs koncepció
lényege, hogy mind a hannoveri járást, mind a korábbi agglomeráció-igazgatási
szervet feloszlatták, míg Hannover városa elveszítette járási jogállását annak érde-
kében, hogy az ún. „regionális járás", mint valamennyi szervezet jogutódja megszü-
lessék (Kleine—Sellnow, L.—Sellnow, R. 1999). Ez a régió-modell tehát szétfeszítette
a német közigazgatás hagyományos struktúráját.
A reform egészének értéke a két irányban végrehajtott decentralizációval mérhet ő:
egyfelől a területi államigazgatás egyes funkcióit áldozta fel a régió intézményének
oltárán, másfel ől a járási szint kiiktatásával az integrált települési önkormányzato-
kat tette (pl. építéshatósági hatáskörök, oktatás, közlekedési hivatal stb.) a felszá-
molt hannoveri járás után még fennmaradó feladatkörök hordozóivá. Az agglome-
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
38 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
rációt alkotó települési önkormányzatok természetesen megtartották jogi önállósá-
gulcat. A régió létrehozásának lényege leginkább az igazgatási szintek számának
csökkenésében és a feladatok újratelepítésében ragadható meg. A hannoveri régió
kompetenciájában több közigazgatási szervt ől leválasztott feladat- és hatáskört
egyesít: a kormányzati kerülett ől, mint államigazgatási szervt ől, önmaga el ődjétől, a
nagyváros-szövetségt ől és a hannoveri járástól egyaránt átvett feladatokat. A tör-
vénytervezet készít ői tekintettel kívántak lenni a lakosság igényeire, ezért a Hanno-
ver városát megillető feladatkörök zömét ugyan átruházták a regionális járásra, ám
a polgárokhoz közeli igazgatás megkívánta hatáskörök az önkormányzatoknál hely-
ben maradtak a reform után is (Kleine—Sellnow, L.—Sellnow, R. 1999). Végül érde-
mes megemlíteni, hogy a megvalósult régió-modellben felfedezhet ő a területi terve-
zési együttműködés integráló ereje, hiszen a négy évtizedes együttm űködés után
célba ért régió egyúttal regionális tervezési egység, illetve annak jogosultja Alsó-
Szászország tartományban.
A nagyvárosi agglomerációk kezelésében a bemutatott hagyományos közjogi
megoldások képviselik az egyik vonulatot, míg azokat kiegészíti a velük akár pár-
huzamosan is jelen lév ő fontos fejl ődési irányvonal, a flexibilis partnerségi modell,
az ún. városi kormányzás, melynek kulcsszava a „szerz ődés és az eljárásmód".
Ugyanis a nagyvárosi térségekhez kapcsolódó várospolitikát mindjobban olyan
szerző dések fedik le, amelyek az állam és a helyi önkormányzatok, vagy pedig az
önkormányzatok és nem közszerepl ők között jönnek létre (Jouve—Lefivre 2002).
Kis- és középvárosok, valamint környékük viszonya
A városi vonzáskörzeti problematika megragadásának még mindig egyik pillére
az önkormányzatok közötti horizontális együttm űködés. A településközi együttm ű-
ködési formák a legnehezebben a városkörnyékek viszonylatában jönnek létre, mert
az önkormányzati aktorok között bizalmatlanság uralkodik, mindegyik fél attól tart,
hogy a másik oldal túlzott el őnyökre tesz szert. Viszont a kooperáció igénye a leg-
erőteljesebben itt jelentkezik. Az önkormányzati társulások hagyományos intézmé-
nye a rurális térségekben alkalmas kerete a városokra, mint központokra alapozott
ellátási-szolgáltatási funkciók megszervezésének, a közszolgáltatások kiegyenlített
hálója költséghatékony és egységes színvonalú megszervezésének. A városkörnyéki
együttműködések nem a városi kormányzás mintaadó modelljei, hanem az egyenér-
tékű életfeltételek garantálásának eszközei a közszolgáltatások színvonalas és kon-
centrált biztosítása érdekében. S nem mellékesen alkalmasak a használati spillover
hatás kiküszöbölésére az adók és jövedelmek kiegyenlítése révén. E városkörnyéki
kooperációk lehetnek informálisak és formalizáltak egyaránt, leggyakrabban azon-
ban közjogi szabályozást nyernek.
Szinte lehetetlen feladatnak látszik a kis- és középvárosok körüli vonzáskörzeti
együttműködések tipizálása, hiszen országonlcént és még országokon belül is eltér ő
eszköz- és intézményrendszer kapcsolódik hozzájuk. Ha mégis kísérletet teszünlc az
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A városi térségek a ... 39
önkormányzati kooperációk szervezeti formáinak meghatározására, akkor a közö-
sen ellátott feladatok karaktere szerint három f ő típust lehet elkülöníteni (Gawron-
Jöhnke 2000):
1) a hagyományosan szigorú közigazgatási szervezeti struktúrákban m űködő,
átfogó jellegű városkörnyék-szövetségeket;
2) a konkrét közös projektek végrehajtására szervez ődő önkormányzati együtt-
működéseket, mely kategória speciális válfajaként nevezhet ők meg a
„govemance-struktúrák", illet őleg a public-private partnerségi konstrukciók
(az ún. PPP-modell);
3) községek és városok ún. ágazati feladatok megvalósítására irányuló temati-
kus együttműködéseit.
A városi vonzáskörzetek önkormányzatainak ágazati együttm űködéssel érintett
különös tárgykörei lehetnek az összehangolt lakásépítés és telekgazdálkodás, a
helyközi közlekedés működtetése, valamint iparterületek, ipari parkok közös létesí-
tése és működtetése stb. (Mensing—Wittekind 1997). A különféle kommunális inf-
rastruktúrák, közszolgáltatásokat biztosító intézmények (oktatási, kulturális, sport,
egészségügyi stb.) közös fejlesztése és üzemeltetése, mint gyakori kooperációs
területek nem jelentenek specifikumot a községi önkormányzatok társulásaihoz
képest, s a szervezeti formák megválasztásában sem tapasztalható szignifikáns
különbség, közjogi és magánjogi együttműködési intézmények egyaránt az önkor-
mányzatok rendelkezésére állnak. A városkörnyéki együttm űködések akkor tesznek
szert külön státuszra, ha az állam kiemeli őket a közigazgatás általános rendszeréb ől
és megkülönböztetett funkciókat rendel hozzájuk, a vidéki térségekt ől eltérően
intézményesíti ő ket. Ez természetesen mindig várospolitikai kérdés.
A magyar közigazgatás permanens reformját éli, azonban felfigyelhetünk arra,
hogy az Európai Unió több régi tagállama is meghirdette a közigazgatás szervezeti
struktúrája megújításának programját, mely az „Új közmenedzsment" megvalósítá-
sa eufórikus hulláma után még mindig talál b őségesen feladatokat. Valamennyi
országot szinte drámai mértékben érinti a népességfogyás demográfiai folyamata,
amely válaszokat csikar ki a nemzeti kormányzatokból a költségvetési források
beszűkülése okán. A költséghatékonyság, a gazdaságosság kérdése a közszolgálta-
tás-szervezés területén az érdekl ődés fókuszába emelte az önkormányzatok, illetve
a feladatellátás optimális mérete problematikát. Több ország város és térsége komp-
lex szervezeti megközelítése révén törekszik a közszolgáltatások méretgazdaságos-
ságát elérni, s ennek jegyében újabban elkerülhetetlenné válik a városok térségi
funkcióinak és ellátási körzeteinek felülvizsgálata, s őt a szolgáltatás-szervezési
struktúrák átalakítása is.
Reflexiók és következtetések a hazai helyzet vonatkozásában
Az uniós követelményeknek a magyar jogalkotót is továbblépésre kell sarkallniuk
a városi vonzáskörzetek intézményesítése tárgykörében. A jelenlegi helyzet értéke-
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
40 Sornlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
léseképpen legfeljebb a szabályozási hiányosságok foglalhatók össze, természetesen
nem lcimerítő jelleggel. A városi vonzáskörzetekben a közös cselekvést, az együtt-
működések létrejöttét több olyan tényez ő nehezíti, amelyekre a magyar közigazga-
tási rendszer jelenleg nem tud választ adni:
- A városi térségek együttm űködésének nincs adekvát intézménye (még a Bu-
dapesti agglomerációban sem);
- A városkörnyéki, illetve kistérségi fejlesztési tervezés és az önkormányzati
hatáskörbe tartozó településrendezés viszonya tisztázatlan;
Az önkormányzati finanszírozás rendszere nem honorálja megfelel ően a vá-
rosok által vonzáskörzetük javára teljesített térségi feladatokat;
A helyi adóbevételek önkormányzatok közötti megosztásának lehet ősége
ugyan adott, de szabályozatlan annak mikéntje (lásd 2004. évi CVII. törvény
a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról). Az állam a
megoldást áthárítja az önkormányzatokra, a központi finanszírozási rend-
szernek azzal nincs kapcsolata;
- Mindeddig nem létezett olyan állami szubvenció, amely a városi térségek
közös problémakezelését támogatta volna, illetve nem érzékelhet ő az állami
felelősségvállalás szándéka.
Érdemes felfigyelni arra, hogy az Országos Területfejlesztési Koncepcióban
(OTK) és az Új Magyarország Fejlesztési Tervben a területfejlesztés és az állami
tervezés szintjén a városhálózat egyes elemeit érint ő fontos koncepcionális irányvo-
nalak körvonalazódnak. Megjelent ismét a gondolkodásban az öt nagyváros (Deb-
recen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged), els ősorban gazdaságfejlesztési értelmezés ű
pólusként, miközben a közigazgatás válaszai egyel őre elmaradtak az érintett
agglomerálódó térségek és a városhálózat policentrikus együttm űködésének ösztön-
zésére. Vagy megemlíthet ő , hogy az OTK a speciális adottságú térségtípusok között
felvette a prioritások közé az agglomerálódó térségek harmonizációját, azonban a
megvalósítás eszközrendszere gyenge, nem érzékelhet ő vele összefüggésben az
állami szerepvállalás.
Külön említést érdemel az új közigazgatási szintet nem eredményez ő, de az or-
szág egészére homogén módon bevezetett többcélú lcistérségi társulási rendszer,
amely eredetileg a városok középfokú vonzáskörzetének lehatárolásán alapult.
A pénzügyi eszközökkel erő sen ösztönzött társulás célja az alapfokú közszolgálta-
tások kiegyenlített hálójának létrehozása, a helyi közigazgatás m űködési hatékony-
ságának fokozása, végs ő soron a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés állampolgári
esélyegyenl ő ségének megteremtése. Nyilvánvaló azonban, hogy a kötelez ő földrajzi
keretként rögzített statisztikai kistérségek területe általában nagyobb, mint az opti-
mális feladatszervezés során létrejöv ő, mintegy a magyar közigazgatásból hiányzó
integrált alapszintet modellez ő mikrotérségi körzetek. Ez a körülmény tagolttá,
illetve belsejükben differenciálttá teszi a kistérségeket.
A városok szerepe nem lett kijelölve a kistérségi igazgatáson belül, a kistérségnek
csak székhelye van, amelyhez nem rendel ődtek funkciók. Hacsak azt nem számítjuk
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 s 1 A városi térségek a ... 41
ide, hogy a körzetközponti (vagyis városi) önkormányzat hivatala jegyz őjéhez több-
let államigazgatási hatósági feladatok telepítését rendeli el a jogalkotó. A városok
térségi szerepköreinek meger ősítése hiányában a többpólusú kistérségek megosztot-
tak, városaik között hatalmi harc zajlik. E városokkal szemben a többcélú társulás,
mint közigazgatás-szervezési egység gyenge, így gyakorta nem tudja a kistérségben
a széttöredezett és hiányosan megszervezett ellátási struktúrákat hatékonnyá tenni.
Ezen közben az állami támogatási preferenciák a kistérségi társulást er ősítik, mint-
egy a városok térszervez ő funkcióját helyettesít ő „pótlék szerep" betöltésére ösztö-
kélve őket. Az állami költségvetés ugyanis jelenleg legmagasabb támogatással
akkor honorálja a közszolgáltatások kistérségi ellátását, ha azt a többcélú társulás
által alapított vagy fenntartott saját intézmény nyújtja. Holott ésszer űen és sok eset-
ben elegendő lenne a városi intézmények m űködési területét kiterjeszteni a kistér-
ség többi településére, amivel viszont kevesebb kiegészít ő forráshoz lehet jutni.
Vajon kinek jó, hogy új (esetleg a városiakkal párhuzamos) kistérségi intézmé-
nyek jönnek létre, illetve, hogy rákényszerítjük városainkat intézményeik kistérségi
fenntartásba adására? Az elindult folyamat nagy veszélye a funkcióiban amúgy is
gyenge városhálózat, főként a kis- és középvárosok további elbizonytalanodása,
térségi szerepköreinek kiürülése. Nem beszélve arról, hogy azok a többcélú társulá-
sok, amelyek ma a városok és községek kooperációját intézményesíteni tudják, a
városok nagyságrendjére és térszervez ő erejére tekintet nélkül, homogén módon
kerültek bevezetésre. Következésképpen leginkább a rurális térségek problémáinak
kezelésével adekvátak, és alkalmatlanok az agglomerálódás vagy a szuburbanizáció
jegyeit mutató városi térségek intenzív együttm űködésének keretbe foglalására,
versenyképes szolgáltató és gazdasági térként történ ő egységes kezelésére.
Tehát nem halogatható tovább egy koncepciózus és differenciált várospolitika meg-
fogalmazása, melynek egyik feladata, hogy fejlessze és tegye kiegyensúlyozottá a
városhálózatot, mint életteret, másik feladata, hogy mozgósítsa a városokban meglév ő
erőforrásokat a versenyképessé válásra és a gazdaság motorja szerep betöltésére.
A perspektivikus várospolitika szemléleti bázisának néhány eleme:
- A várospolitika egyszerre kell, hogy jelentse a városi vonzáskörzetek diffe-
renciált intézményesítését és a fejlesztési eszközök relatíve koncentrált elhe-
lyezését.
- A városi vonzáskörzetek kérdése mindig jövedelem újraelosztási kérdés is
egyúttal. Ezért az önkormányzatok finanszírozása során vagy magának az ál-
lamnak kell határozottan figyelembe vennie ezt a területpolitikai szempontot,
vagy pedig olyan szabályozási konstrukciót felkínálni az önkormányza-
toknak, amely például adójelleg ű bevételek kivetését, de legalább újrafelosz-
tását is lehetővé teszi a nagyobb városi térségekben.
- A városi térségek szükségképpen közös tervezési-fejlesztési tevékenység te-
rei, így szükséges megalkotni a különféle vonzáskörzetekre vonatkozó ter-
vezési kompetenciákat, és viszonyukat tisztázni kell a regionális, kistérségi
és településtervezéshez.
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
42 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 • 1
Az államnak célzott támogatáspolitikán, szervezeti szabályok megalkotásán
keresztül iniciálnia kell a kooperációkat, esetleg bizonyos közigazgatási ha-
tárok megreformálásával is válaszolhat.
Új típusú várospolitikáról akkor beszélhetünlc, ha az állam koncepcionálisan meg-
alapozott és stratégiai szemléletíí irányító tevékenysége orientálja a városok funkci-
onális fejlődését. A várospolitikának mentesnek kell lennie két széls őségtől, a direkt
beavatkozásoktól és az önkormányzatokra teljes egészében áthárított kooperációs
elvárástól. A kontinens fejlettebb országainak tapasztalatai arra figyelmeztetnek,
hogy az állam egyfelől közigazgatási-szervezeti modellek felkínálásával, másfel ől
tervezési és támogatási eszközökkel elébe megy, de legalábbis a városhálózat hóna
alá nyúl fejlődésük és együttműködésük ösztönzése érdekében. Ugyanis kiemelten
fontos egy új városhálózat-fejlesztési koncepció megalkotása, amely képes diffe-
renciáltan orientálni a különböz ő nagyságrendű és térségi szereppel bíró városok és
vonzáskörzetük integrált fejlesztését és m űködtetését.
Irodalom
Adam, B. (2001) Raumplanung heute — Merkmale und Wirlcungen. — Raumforschung und
Raumordnung. 4.312-318. o.
Adam, B. (2005) Mittelstadte — eine stadtregionale Positionsbestimmung. — Informationen zur
Stadtentwicklung. 8.495-523. o.
ARL (Alcademie Raumforschung und Landesplanung) (1999) Grundriss der Landes- und
Regionalplanung. Verlag der ARL, Hannover.
Benz, A. (2001) Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional govemance" in Stadtregionen. — Deutsche
Zeitschrift fiir Kommunalwissenschaften. 2.55-71. o.
Breux, S—Collin, J-P.—Négrier, E. (2007) Political Rescaling and Mtuncipal Cultural Public Policies: A
Comparison of France and Québec. — International Journal of Urban and Regional Research.3.128-145. o.
Cepiku, D. (2006) Kommunale Kooperationen und kommunale Fusionen. Ein intemationaler Vergleich
von Reformen territorialer Govemance-Strukturen. — Kleinfeld, H.—Plamper, H.—Huber, A. (Hrsg.)
Regional Governance. Band 1. V&R Unipress, Göttingen. 239-266. o.
Dubois-Maury, J. (2001) A francia területpolitika aspektusai. — Falu város régió. Város, lakás, közleke-
dés — Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 49-61. o.
Écrement, B. (2001) A kiegészít ő eszközrendszer és a partnerkapcsolatok formái. — Falu Város Régió.
Város, lakás, közlekedés — Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 63-83. o.
European Commission (2000) The EU compendium of spatial planning systems and policies. [Italy].
Office for Official for Publications of the European Con-ununities, Luxembourg. (Regional
Development Studies, 28/1).
Faragó L. (2006) A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása. — Tér és Társada-
lom. 2.83-102. o.
Frey, R.L. (2005) Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe. — Informationen zur
Raumentwicklung. 9-10.559-565. o.
Fürst, D. (2003) Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Govemance. — Informationen zur
Raumentwicklung. 8-9.441-450. o.
Fürst, D. von—Ritter, E.-H. (1993) Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung (Ein verwaltungs-
wissenschaftlicher GrundriA. Wemer-Verlag, Düsseldorf.
Gawron, T.—ZhnIce, P. (2000) Kooperation in der Region — Einführung und Problemstellung. — Gawron, T.—
JalmIce, P. (Hrsg.) Regionale Kooperation — Notwendigkeit und Herausforderung kommunaler Politik.
Graue Reihe 21.1RS Institut fül- Regionalentwicldung und Strukturplanung, Erlmer bei Berlin. 11-34. o.
Guigou, J-L—Peyrony, J. (2004) Den Raum Frankreichs filr 2020 planen. Vier Szenarien und ein Modell
einer „wünschenswerten Zukunft". — Raumforschung und Raumordnung. 1-2.1-20. o.
Heinz, W. (1997) Anzatze interkonununale Kooperation: Frankfurt und die Rhein—Main-Region. —
Archiv fiir Kommunalwissenschaften. DIFU I. Halbjahresband. 73-97. o.
Somlyódyné Pfeil Edit:
A városi térségek a közigazgatási struktúra és a „governance” keresztmetszetében.
Tér és Társadalom, 22. 2008. 1. 27–43. p
TÉT XXII. évf. 2008 • 1 A városi térségek a ... 43
Jouve, B.— Lefévre, Ch. (2002) (eds.) Local Power, Territoty and Institutions in European Metropolitan
Regions. Frank Cass, London—Portland.
Kleine, W.—Sellnow, L.— Sellnow, R. (1999) Die Regionalreform der Region Hannover aus Sicht der
Bürger. Ein Experiment der Bürgerbeteiligung. — Raumforschung und Raumordnung. 5-6.437-441. o.
Komission der Europaischen Gemeinschaften (2001) Europdisches Regieren. Ein Weissbuch. KOM
(2001) 428. Brussel.
Kühn, M. (2001) Regionalisierung der Stüdte. — Raumforschung und Raumordnung. 5-6.402-411. o.
Lefévre, Ch. (1998) Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical
Review. — Internation Journal of Urban and Regional Research. 1.9-26. o.
Melzer, M. (1997) Schlüsselfragen einer zulcunftsfühigen Standortpolitik mit Stüdtenetzen. —
Informationen zur Raumentwicklung. 7.495-508. o.
Mensing, K.—Wittelcind, J. (1997) Interkommunales Flüchenmanagement. — Infonnationen zur
Raumentwicklung. 7.481-494. o.
Parkinson, M. (2005) Local Strategies in a Global Economy: Lessons from Competitive Cities. Local
Development and Governance in Central, East and South-East Europe. OECD LEED Centre for Local
Development, International Conference, 6-8. June. Trento.
Priddat, B.P. (2006) Netzwerk und Fusionen als drei Modelle von Regional Governance. — Kleinfeld, H.—
Plamper, H.—Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 249-259. o.
Prigge, R. (2006) Regionale Kooperation aus der Sicht der grölhen deutschen Stüdte. — Kleinfeld, H.—
Plamper, H.—Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 133-144. o.
Pütz, M. (2006) Regional Governance in der raundichen Planung. — Kleinfeld, H.—Plamper, H.—Huber, A.
(Hrsg.) Regional Governance. Band V&R Unipress, Göttingen. 39-52. o.
Somlyódyné Pfeil E. (2003) Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg-Campus, Buda-
pest—Pécs.
Somlyódyné Pfeil E. (2005) A városok az átalakuló közigazgatási rendszerekben és a területi politilcá-
ban. — Magyar Közigazgatás. 4.193-203. o.
Sterkenburg, G.—Denters, B.—Klok, P-J. (2006) Verantwortlichkeit in der Praxis. Einige Erfahrungen aus
den Niederlanden. — Kleinfeld, H.—Plamper, H.—Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R
Unipress, Göttingen. 307-319. o.
Van der Burg, A.J. (2001) Urbanisierung im Fünften Bericht zur Raumordnung in den Niederlanden. —
Raumordnung und Raumforschung. 4-6.427-435. o.
Wortmann, R. (2006) Regional Governance — Legitimationsprobleme einer neuen Form des Regierens. —
Kleinfeld, H.—Plamper, H.—Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress,
Göttingen. 305-315. o.
URBAN AREAS IN THE FOCUS OF ADMINISTRATIONAL
STRUCTURE AND URBAN GOVERNANCE
EDIT SOMLYÓDYNÉ PFEIL
The new EU member-states in the Central and Eastern European region neither possess a
national urban policy, nor a policy aiming to integrate urban areas. Based on this, this study
focuses on the issue of the extent to which urban networks in general possess institutions
complying with the new challenges of European urban development. In what kind of context
is the cooperation of urban regions embedded in several states of the EU? Should a town or
city be treated as a region? The approximation of this subject takes place primarily from the
point of view of regional sciences and the administrative organisations, since it is a generally
accepted theory nowadays that good govemance and effective institutional structures mean
an important development source for regional competitiveness. From this point of view, it is
important what kind of possibilities and opportunities the Hungarian towns have, including
the atmosphere created by the new administration reform, and the revitalised culture of hori-
zontal cooperation.