Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
Tér és Társadalom XX. évf. 2006 4: 31–47
NEMZETÁLLAMI VÁROSPOLITIKÁK ÉS AZ
EURÓPAI UNIÓ POLICENTRIZMUS KONCEPCIÓJA
(Conception of EU Policentrism and State City Policies)
SOMLYÓDYNÉ PFEIL EDIT
Kulcsszavak:
kohéziós politika városhálózat policentrizmus decentralizált koncentráció területi tervezés
A nemzeti várospolitikákban, a városi térségek és városhálózatok együttmĦködésének intézményesülésé-
ben paradigma-váltás érzékelhetĘ az uniós tagországokban. Ennek keretét az EU strukturális politikája
szolgáltatja, mivel a területi kohézió erĘsítésének egyik akadályozó tényezĘje a városok elhelyezkedésé-
nek területi egyenlĘtlensége. A cikkben bemutatásra kerülĘ várospolitikai változások összefüggésben
állnak egyfelĘl a tagországok közigazgatási szerkezetének modernizációjával és hatékonyságának javítá-
sával, másfelĘl a városok gazdasági fejlĘdése, versenyképessége erĘsítésének kényszerével. Az elemzés
legfontosabb üzenete, hogy a policentrizmus koncepció megvalósítási szintje a regionális szint, mind a
nemzetállamon belül, mind nemzetközi értelemben, ami azzal tehetĘ teljessé, ha a decentralizáció állam-
szervezési elvét ötvözzük a területi koncentráció princípiumával. Más ország gyakorlatából számba
vehetĘk olyan tanulságok, melyek iránymutatásként szolgálhatnak a magyar döntéshozók számára
városhálózatunk kezeléséhez és fejlesztéséhez, illetve policentrikusabbá tételéhez.
ElĘzetes gondolatok
Az utóbbi tizenöt évben a közigazgatás mĦvelĘje igencsak bajban van, amikor
városokról vagy városi térségekrĘl szeretne beszélni magyarországi viszonylatban.
Miközben a társdiszciplínák minden gond nélkül használják a városi vonzáskörzet,
a városrégió, az agglomeráció, a városkörnyék vagy éppen a fejlesztési pólus
fogalmát, addig a közigazgatás-tudomány szempontjából egyik sem bír relevanciá-
val. Hazánkban a rendszerváltás óta hiányzik az a jogi és szervezeti keret, amelybe
a városok és városi térségek beilleszthetĘk lennének, nem létezik adekvát intézmé-
nye a városi vonzáskörzetek együttmĦködésének, közös tervezésének és fejleszté-
sének, nem beszélve mĦködtetésükrĘl.
Természetesen tovább firtatható, hogy vajon a fennálló szabályozási keret a terü-
leti politika számára megfelelĘ vonatkoztatási pontokat szolgáltat-e? Szerencsére az
új Országos Területfejlesztési Koncepció 2005. év végi elfogadása óta már nem kell
berzenkednie a kutatónak a két szemléleti bázis összekapcsolása végett, hiszen a
Koncepció melléklete maga fogalmazza meg, hogy a területi harmóniát és a ki-
egyensúlyozott területi fejlĘdést a közigazgatás és a fejlesztéspolitika együttesen
szolgálja [95/2005. (XII. 25.) OGY hat. Melléklet II.]. Kiindulópontunk tehát az a
területi és közigazgatási jövĘkép, mely szerint cél a jelenleginél intenzívebben
kooperáló, kiegyensúlyozott városhálózat megteremtése, melyben a pólusok és a
nagyvárosok (megyei jogú városok), mint alközpontok hálózatosan együttmĦködnek.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
32 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
Vagyis egy harmonikus, policentrikus együttmĦködĘ városhálózati rendszer képe
körvonalazódik a 2013-ig elérendĘ területi célok között. Az elemzĘ akkor töpreng
el igazán azon, mennyi a tisztázásra váró kérdés, amikor az OTK rögzíti a hét
NUTS2-es régió fejlesztési céljait, s a VI. fejezetben a fejlesztési pólus mellé fölveszi
a „regionális növekedési zóna” fogalmát, amit földrajzilag azonosít. Míg azonban a
fejlesztési pólus fogalma szerepel a tervdokumentumhoz csatolt fogalommagyará-
zatban, addig a regionális növekedési zónát hiába keressük.
IdĘközben befejezĘdni látszanak az országos koncepcióban kijelölt fejlesztési
pólusok stratégiai tervezési munkái az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként,
ami jelzi, hogy a fejlesztési pólus fogalma lassú és hosszú kristályosodási folyama-
tának végéhez közeledik. A fogalmi nehézségek nem kevéssé abból fakadnak, hogy
a hazánkban a kijelölt fejlesztési pólusok és a hozzájuk kapcsolódó fejlesztési ten-
gelyek kialakítása egy egyértelmĦen fölülrĘl, államilag kezdeményezett és közfor-
rásokból táplálkozó programot testesít meg, miközben elvi szinten egyértelmĦen a
területi gazdaság fejlesztése célzódik meg benne. A pólus-városokban a területi
klaszterépítés klasszikus modelljét kellene létrehozni a vállalatok, a közszereplĘk,
valamint a kutató és képzĘ intézmények területi koncentrációjának megvalósításá-
val hálózatos együttmĦködés révén, a public-private partnerség elve mentén. Egy
lényegében „új regionalizációnak” (Küpper–Röllinghoff 2005) nevezhetĘ folyamatról
van szó, mely összhangban van az EU strukturális politikájával, s amely az innováció
és növekedés terén mind nagyobb hangsúlyt helyez az urbánus térségekre. Eszerint
ma már nemigen létezhet olyan városa, régiója Európának, mely klaszterprojekt
nélkül létezhet, illetve olyan kormányzat, mely gazdaságpolitikáját ne klaszter-
stratégiára alapozná.
A versenyképességi pólusoknak az ÚMFT-be való beépülése nagy fegyvertény,
aminek tétje, hogy
– a kijelölt nagyvárosok mindenekelĘtt tágabb térségükre gyakoroljanak inno-
vációs és gazdaságfejlesztési hatást;
– a fejlesztési pólussá avanzsált városok nemzetközi városhálózatba bekapcsoló-
dásuk és gazdasági potenciáljuk révén érjék el az ún. nemzetközi láthatóságot.
Tekintettel azonban arra, hogy másfél évtizede nem rendelkezik az ország város-
fejlesztési politikával, de válaszokkal sem arra, hogy a városhálózatot egészében
tudjuk kezelni, számos kérdés maradt nyitott a strukturális alapok 2007 és 2013
közötti tervezési periódusára. Az idekapcsolódó problémák folyamatosan felszínre
bukkantak a pólus-programok tervezése során, hiszen legnagyobb városaink egyúttal
azokra is szerettek volna megoldást találni (Somlyódyné Pfeil 2006). Ilyen például a
városok intraregionális funkcióinak megerĘsítése, ami több esetben a nemzetközi
szintĦ városi együttmĦködéseknek a pólus-stratégiákba való benyomulását eredmé-
nyezte; vagy a városfejlesztési elemeknek az erĘteljes megjelenése a régióközpont-
építés igényével, mely központok kijelölésére a szakma mintegy tíz év óta vár.
A policentrizmus koncepció Európa területi fejlĘdésében elválaszthatatlan a ko-
hézió, illetve a területi kohézió gondolatától. Azt is lehet mondani, hogy az EU
Amszterdami szerzĘdésébe (EGV) 1999-ben bekerült társadalmi és területi kohézió
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 33
fogalma lényegében járulékos legitimációt biztosított, illetve további fölhatalmazást
adott a közös területfejlesztési politika folytatására. Valójában azonban a kiegyen-
súlyozott és policentrikus városhálózat kialakításának célja, mint az európai terület-
fejlesztési politika alapja, már 1994-es elsĘ német elnökség idején megjelent, tekin-
tettel arra, hogy azt a területrendezésért, építésügyért és városépítészetért felelĘs
német Szövetségi Minisztérium dolgozta ki. Mint a késĘbbiekben bemutatandó nem-
zeti politikákból ki fog derülni, nem véletlenül. Míg hazánkban a legutóbbi idĘkig az
„Európa a régiók Európája” megközelítés uralkodik, addig az EU szintjén a városok
közötti kapcsolatok már éppen olyan fontosak, mint a régió közöttiek. Azonban Európa
policentrikus és kiegyensúlyozott fejlĘdésének víziójában a két szemléletmód össze-
kapcsolódik: nem csupán az Unió központi régióiban koncentrálódó gazdasági növeke-
dés ellensúlyozását célozza, hanem éppen regionális szinten kezdeményezi a városok
együttmĦködési hálózatainak létrehozását közös területi stratégiák kidolgozására,
közös cselekvésre, szemben a domináns városcentrum-modellel.
Nem véletlen tehát, hogy a kohéziós politika és a városok kapcsolata a strukturális
alapok hatályos szabályozásának elĘkészítése során különös hangsúlyt kapott. A
2007-tel elinduló új tervezési idĘszakban ugyanis a Bizottság elvárása, hogy a
Strukturális Alapok beavatkozásainak hozzáadott értéke azáltal is növekedjék, hogy
a városi ügyek szisztematikusan integrálódnak a fĘ operatív programokba, ugyanis
a növekedés motorjait jelentĘ városok sikeres akcióinak kulcselemként kell megje-
lenniük. Még konkrétabban a tagállamok irányában követelményként fogalmazó-
dott meg, hogy az NSRK-ban a nemzeti és regionális fejlesztési politikával össz-
hangban jelöljenek ki városfejlesztési stratégiát. Ha adott nemzetállamnak a soron
következĘ tervezési idĘszakra (2007–2013) nincs városfejlesztési stratégiája, akkor
valójában magyarázattal tartozik a Bizottságnak, miért nem tartja azt relevánsnak
(Halender 2006). Ezt hazánk elmulasztotta és nem határozott meg prioritási ten-
gelyt a városfejlesztés számára, másfelĘl viszont a pólus-programok támogatható
tevékenységeinek az ÚMFT-ben, illetve a különbözĘ operatív programokban történt
szétszórt elhelyezésével veszélybe került az is, hogy azok megvalósítása a városfej-
lesztéssel integráltan történhessen meg.
Az Unió jelenleg rendkívüli módon támogatja az integrált megközelítést, ami a
városi térségek esetében az ún. „URBAN method” alkalmazására vonatkozó aján-
lást is jelenti. Ez nem más, minthogy a városi térségek összes problémáját egységes
szemléletben igyekszik megközelíteni és tagállamaitól is elvárja. E módszer nagy
hangsúlyt helyez a helyi partnerségre, a governance alkalmazására, mellyel mobili-
zálni kívánja a magán és a közszféra erĘforrásait a kohéziós politika és a városi
problémák megoldásának összekapcsolása során, s nem kevéssé épít a hálózatok
kialakítására (Niessler 2006). Az „URBAN method” is rávilágít arra, hogy a városok
a lisszaboni stratégia teljesítésének kiemelt szereplĘivé váltak. Fokozott szerepvál-
lalásukat mi sem bizonyítja jobban, minthogy a Tanács 2006 októberében kiadott új
stratégiai irányelveiben a kohéziós politika számára kijelölt három követendĘ prio-
ritás közül az elsĘben a városokat a tagállamokkal és régiókkal egy sorban említi,
amikor attraktivitásuk fejlesztésérĘl beszél (2006/702/EC ANNEX 1.).
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
34 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
Paradigmaváltás a városfejlesztés nemzetközi porondján
Az EU strukturális és kohéziós politikája egyértelmĦ hatással bír a tagállamok
várospolitikai döntéshozására, hasonlóképpen kedvez a közigazgatás szférájában
zajló regionalizálás és decentralizáció a városrégiók és városhálózatok képzĘdésé-
nek, az együttmĦködések szervezeti formába öntésének. A nyolcvanas évek apátiája
után a városi térségek kezelése élénk szakmai viták kereszttüzébe került, s több régi
uniós tagállamban a közjogi szabályozásnak ismételten kiemelt területévé váltak a
városi vonzáskörzetek, agglomerációk. Ebben az összefüggésben egyfajta paradigma-
váltás érzékelhetĘ.
Az alábbiakban néhány kiválasztott régi uniós tagországnak azokat a területi ter-
vezési eszközeit, intézkedéseit, reformlépéseit, valamint az adott ország területi
fejlĘdési jövĘképét ismertetjük vázlatosan, melyek összefüggésbe hozhatók az Unió
szintjén elfogadott Európai Területfejlesztési Perspektíva (ESDP) policentrikus
koncepciójával. Nyilvánvaló, hogy a policentrizmus értelmezése az adott államok
adottságainak függvényében sok hasonló, s legalább annyi eltérĘ vonást mutat.
Hollandia példája azért lehet érdekes, mert a holland tervezési szakemberek tevéke-
nyen kivették részüket abban, hogy az ESDP megszületett, ugyanakkor a poli-
centrizmusnak a nemzetközi, határon átnyúló értelmezésétĘl mégis az utóbbi évek-
ben valamelyest visszaléptek nemzeti keretek közé. A többi ország gyakorlatán
keresztül azonban feltétlenül számba vehetĘk olyan tanulságok, melyek iránymuta-
tásként szolgálhatnak a magyar döntéshozók számára is városhálózatunk kezelése,
illetve policentrikusabbá tétele szempontjából. A nemzetállami példák némely eset-
ben válaszként értelmezhetĘk az EU policentrizmus koncepciójára, melyet az
ESPON-kutatások mélyítettek és mélyítenek el, más országok esetében pedig épp a
folyamat fordított jellege bizonyítható.
Németország, ahol a policentrikus felfogás mindig is létezett
Németország területi tervezési rendszere már hosszú ideje a kiegyenlített
policentrikus területi fejlĘdésre orientál, amit maga a föderális államberendezkedés
is támogatni igyekszik. A központihely-elmélet vagy a tengelyek fejlesztésének
koncepciója csupán két példáját jelentik a policentrikus célok jelenlétének Német-
országban. A policentrikus koncepció és a központihely-elmélet pedig összekapcso-
lódik. Ennek kiindulási pontja, hogy a városok nagyságuk és központosultságuk
alapján funkciókat töltenek be közelebbi és távolabbi környékük számára, s e köz-
ponti funkciók kijelölése a területrendezés klasszikus eszközének számít. Az egész
országot lefedĘ módon, egységes kritériumok alapján végezte el a Szövetség közö-
sen a tartományokkal az agglomerációk lehatárolását és a központi-hely szisztéma
kifejlesztését. Annak megállapításai a tartományi fejlesztési tervek és programok
szerves részét képezik, s aktualizálásuk folyamatosan történik. A területrendezés
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 35
egyébiránt a policentrikus és monocentrikus agglomerációs területek létét is adott-
nak veszi. Vagyis társadalmi-gazdasági és funkcionális szemszögbĘl a német város-
hálózat egy szorosan hálósodott policentrikus szerkezetet mutat, mely a városokból és
mindenkori vonzáskörzetükbĘl áll, amibe a vidéki térségek gazdasági, szociális és
kulturális szempontból többé-kevésbé becsatlakoznak, illetve integrálódnak.
A német városhálózati modell
A Német Szövetségi Állam és tartományai 1993-ban közös területi tervezési
irányelvekben egyesítették szándékukat arra nézve, hogy a regionális és település-
fejlesztést az ún. decentralizált koncentráció elvére építik. A policentrikus modellre,
mint valamennyi területi szint számára releváns modellre tekintenek Németország-
ban (Somlyódyné Pfeil E. 2003).
A településközi együttmĦködésen alapuló városhálózatok gyakorlati modellezése
Németországban a kilencvenes évek közepén lezajlott. A föderatív államban 1992-
ben új területrendezési tételként határozták meg a városhálózatokat és felvették Ęket
az ún. Területpolitikai Orientációs Keretbe (ORA), aminek köszönhetĘen elsĘ ízben
váltak a területrendezési és regionális politika építĘköveivé. Az ORA a városháló-
zatok funkcióit a területi adottságok szerint differenciálta, azonban általánosságban
a következĘ célok elérését rendelte hozzájuk (Adam 1997):
– a túlnépesedett területek tehermentesítése,
– hozzájárulás a strukturális gyengeségben szenvedĘ vidéki térségek fejlĘdéséhez,
– az új szövetségi tagállamok felépítésének elĘsegítése,
– hozzájárulás Németország településhálózatának decentralizált és poli-
centrikus karakterĦ megerĘsítéséhez,
– a területrendezésben a fenntartható területi fejlĘdés céljának szolgálata.
A területpolitikai célok konkretizálása és operacionalizálása érdekében két évvel
késĘbb az illetékes szövetségi minisztérium kutatási és támogatási irányvonalat
nyitott (ExWoSt), amelynek keretei között 11 modell-városhálózat nyomon követésé-
re került sor. A kísérletbe bevont kooperációs modellek összesen 60 város együttmĦ-
ködését intézményesítették, melyek közül mindösszesen öt volt a központi funkció
nélküli község, míg 21 felsĘfokú központi, a többi középfokú központ-szerepkört tölt
be. Népességszámuk alapján a 80 ezres kategóriától az 1,6 millió lakost számlálóig
sokszínĦek a hálózatok. Az utóbbi kiugró nagyságrendjét München részvétele indo-
kolja a MAI nevet viselĘ együttmĦködésben. Amennyiben ettĘl az egyetlen óriásszer-
vezettĘl eltekintünk, Németországban a városhálózatok átlagosan közelítĘen három-
százezer fĘre kiterjedĘen mĦködtek az 1997-es statisztikai adatok alapján.
A városhálózatok tevékenységének középpontjában a telephely-politikai törekvé-
sek állnak, mindenekelĘtt a gazdaságösztönzés, a marketing, a technológiatranszfer,
a turizmus, a kultúra és a közlekedési infrastruktúra területein. Az esetek többségében
a megfogalmazott cél az önkormányzatok mozgásterének kitágítása és regionális
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
36 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
léptékĦ fejlesztési folyamatok generálása. A területi politika számára pedig azért
bírnak relevanciával e szervezetek, mert többségükben strukturális válságban lévĘ
közép- és kisvárosokat integráltak. S tagadhatatlan, hogy rajtuk keresztül az agglo-
merációkon kívül esĘ térségekben is lehetĘség nyílik – a diszperz és véletlenszerĦ
fejlĘdés helyett – a tervszerĦen irányított területi fejlĘdésre (Mehwald 1997).
Az ORA mint politikai dokumentum négy jövĘképet koncípiált, nevezetesen:
– a településstruktúrára és benne a városhálózatokra,
– a környezetre és térhasználatra,
– a közlekedésre,
– továbbá a rendezési tervezésre és a fejlesztésre vonatkozókat.
Németországban tehát az önkormányzatok közötti együttmĦködés új területeként
látszottak körvonalazódni az ún. városhálózatok. Speciális közös jegyüket az
együttmĦködés alanyainak nagyságrendje szolgáltatja, hiszen azok túlnyomó több-
ségükben a nagy agglomerációkon kívül esĘ, strukturális problémákkal küzdĘ tér-
ségek közepes nagyságú, ritkábban kisvárosai. A területpolitika a városhálózatokat
a maga számára új, a gyakorlati megvalósításra koncentráló és problémaorientált
eszközrendszerként kezeli, melynek mĦködési feltételét a helyi önkormányzati
szintĦ feltétlen elfogadottság jelenti (Melzer 1997).
Aztán Németországban 2004-ben a Szövetségi Építésügyi és Területrendezési
Hivatal (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung) állította fel azokat a
szcenáriókat, melyek az ország jövĘképére vonatkoznak. A négy forgatókönyv közül
(melyek részletes ismertetésétĘl eltekintünk) a B variáns „Az intern módon
policentrikusan hálózatosodott önálló felelĘsségĦ nagyrégiók társadalma és területe”
címet viseli. E forgatókönyv a decentralizált koncentráció társadalmi-gazdasági para-
digmáját kívánja továbbvinni, melyet elĘször az ORA fogalmazott meg. Ennek tükré-
ben úgy látszik, hogy a korábban kijelölt maximum hét európai jelentĘségĦ német
metropolisztérség koncepciója felülvizsgálatra szorul, ugyanis az Unió is megrótta
emiatt Németországot. A területet lefedĘ regionalizáció nézĘpontjából politikai kon-
szenzus született arra vonatkozóan, hogy néhány célzott metropoliszrégió területileg
diszkriminatív fejlesztése nem szolgálja az ország versenyképességét (Stiens 2004).
Míg az elmúlt idĘszakban az ún. nagyrégiók kialakítása térgazdaságilag volt tá-
mogatott Németországban, addig a policentrikus fejlĘdést fölvállaló szcenárió értel-
mében az állam a területfejlesztést többé-kevésbé leadja regionális szintre, illetve az
önkormányzati kooperációk szintjére. A decentralizáció lényege ebben az értelemben,
hogy az állam a területrendezési és fejlesztéspolitikai eszközöket és tevékenységeket
visszafogja szövetségi és tartományi szinten azért, hogy egyrészt csökkentse a köz-
ponti kiadásokat, másrészt, hogy privát szereplĘket és vállalkozásokat vonjon be a
maga tehermentesítése érdekében. A régiók önállóságának jelszava alatt azonban e
decentralizációs folyamat ismét a területi különbségek növekedéséhez vezethet.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 37
A központi helyek elméletének adaptációja a keleti tartományokban
Németországban a központi helyek elméletének alkalmazását értelemszerĦen ki-
terjesztették az új tartományokra is, hiszen annak célja a kiegyensúlyozott életkö-
rülmények biztosítása az állam minden térségében. A demográfiai helyzetben, a
társadalomban és a kereskedelemben bekövetkezett strukturális változások ellenére
a központi helyek elméletéhez ragaszkodnak a német területi tervezĘk.
A szakemberek hangsúlyozzák, hogy a központi-hely koncepció semmi esetre
sem azonosítható a centralizációval. A használata magyarázható azzal az egyszerĦ
jelenséggel, hogy az irányítási eszközök lehetĘségei korlátozottak és a pénzügyi
eszközök végesek, ami megkívánja kiválasztott dinamikus centrumokban való föl-
használásukat. Vagyis olyan települési elemek fejlesztését célozza, melyek növeke-
dési dinamikát és önfejlĘdést mutatnak, s amelyek környezetük irányában impulzu-
sokat tudnak leadni. Ma már a központi helyektĘl nem csupán az ellátó funkciót
követelik meg, hanem a fejlesztési funkciót is, mint olyan potenciált, mely a központi
helyeket és azok környékét erĘsíti. A keleti tartományokban a központi helyek tekinte-
tében létezik két fejlesztési súlypont, egyrészt az alapfokú centrumokban az infra-
strukturális kiépítettség standardjának és a fejlesztési funkciónak a biztosítása és kar-
bantartása, másrészt a felsĘ- és középfokú központok telephelyi vonzerejének növelése
magas értéket képviselĘ letelepülést és ellátást garantáló szolgáltatások útján.
A német területi tervezĘk szerint a hozzáférhetĘség szemszögébĘl a döntéseknek
a központi helyeket kell szem elĘtt tartaniuk, egyfelĘl a követhetĘség, másfelĘl az
egységes kritériumokra támaszkodás érdekében. Tehát a szolgáltatások és intézmé-
nyek meghatározott koncentrációja a központi helyeken és megfelelĘ elérhetĘségük
biztosítása jelenti azt a lényegi föltevést, aminek segítségével a vidéki térségek
számára is garantálható az ellátás (Bergfeld 2000).
Hollandia és az ESDP változó viszonya
Hollandia a kezdetektĘl részt vesz az európai integrációs folyamatban, miközben
errĘl az országról azt tartják, hogy talán a legkifinomultabb a területi tervezési
rendszere Európában. Hollandiának nyitott gazdasága van és kedvezményezettje az
Északnyugat-Európa természetes kapuja pozíciónak. A holland területi tervezĘk
pedig az elmúlt évtizedben fĘszerepet játszottak Európa tervezési agendájának
vitájában, s a helyi és regionális kormányzatok lelkes résztvevĘi a határon átnyúló
és transznacionális együttmĦködések uniós programjainak a területi tervezés terüle-
tén. Jogosan merül fel a kérdés, miként viszonyul e magatartás a nemzeti területi
tervezési politikához? A holland nemzeti tervezés milyen mértékben befolyásolt a
nemzetközi szinten bekövetkezĘ változásoktól, illetve az aktuális kérdés az, hogy
miért tért vissza az utóbbi idĘben a hazai tervezési feladatokhoz. Évekkel ezelĘtt
ugyanis úgy nézett ki, hogy a holland nemzeti tervezési rendszert az európai dimen-
zió kezdi meghatározni.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
38 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
MielĘtt 2002-ben a parlament megtárgyalhatta volna az 5. policy dokumentumot,
a kormánykoalíció megbukott. Jelenleg létezik egy új területi tervezési memoran-
dum, melynek elnevezése Nemzeti Területi Stratégia, amelyet már a jelenleg hatal-
mon lévĘ kormány készített elĘ. E dokumentum alcíme igen beszédes: Tér kialakí-
tása a fejlĘdés számára. Egyike az új politika legfĘbb célkitĦzéseinek a városfejlĘ-
dés korlátozásainak könnyítése, amelyeket még az elĘzĘ kormány rendelt el a vidék
védelmében. Célja a gazdaságnak lökést adni, aminek érdekében a gazdasági növe-
kedés területi akadályait el kell hárítani. FĘ iránya ennek a fejlĘdésnek, hogy a
jövĘbeli urbanizáció helyének meghatározása az új stratégia tárgya: hol történjenek
az építkezések, milyen limitációk fogadhatók el, mely helyeken (Zonneveld 2005).
Az említett kormányváltásig az EU-n belül Hollandia erĘs támogatója volt a nem-
zetek fölötti területi tervezés kialakításának, aminek érdekében erĘfeszítéseket tett
az Európai Bizottság és más országok meggyĘzésére. Tehát az EU-nak bizonyos
szerepet kapnia kell a területi fejlĘdés és governance ügyeiben. Végeredményben a
Holland Nemzeti Területi Tervezési Ügynökség erĘfeszítései elérték egy európai
agenda elfogadását. Egyébiránt a nyolcvanas évektĘl kezdĘdĘen a Területi Tervezési
Ügynökség tervezĘi a nemzeti területi politikát is kifelé tekintve fogalmazták meg,
miközben intenzíven kooperáltak a szomszédos országok tervezĘivel az európai
területfejlesztési politika formálása érdekében. Lényegileg ennek eredményeként
született meg 1999-ben az ESDP. Természetesen annak keretei között a holland
szakemberek érdeklĘdése mindenekelĘtt az északi-tengeri régió felé fordult, ami
Dániával, Németországgal, Franciaországgal, Belgiummal és Nagy-Britanniával
való együttmĦködést feltételezett.
Érdekes fejleménynek tekinthetĘ, hogy az ESDP megszületése után Hollandiában
olyan elképzelések láttak napvilágot, hogy az 5. nemzeti tervezési memorandum
térben már kategórikusan nemzetközi legyen, mivel a negyedik memorandum a nem-
zetközi környezetet még csak illeszkedésében használta, illetve vette figyelembe.
IdĘközben azonban kormányváltás történt, amivel a governance egy új filozófiája
került bevezetésre, amely lényegesen kisebb szerepet ad a nemzeti kormánynak és
számottevĘen nagyobbat a provinciáknak és a helyhatóságoknak. A kormány 2004
tavaszán kiadta a területi tervezésrĘl szóló új policy dokumentumát, a Nemzeti Terü-
leti Stratégiát. Azonban kiderült, hogy nem csupán a filozófia változott, hanem a
politika céljai és tartalma is. A Stratégia bevezetĘjében a kormány a továbbiakban
nem erĘlteti, hogy a provinciák és a helyi önkormányzatok nagyon szigorúak le-
gyenek a területhasználat (zónák) szabályozásában abban az értelemben, hogy hol
megengedett lakóházak és új ipari létesítmények építése, minek következtében
feloldotta a városok és falvak körüli piros határvonal ideáját. Ez nem azt jelenti,
hogy a koncentrált urbanizáció hagyományos célja elavult lenne, viszont a helyi és
provinciális kormányzatoknak fokozottan követniük kell a szociális megfontoláso-
kat, illetve több mérlegelési hatalommal fognak rendelkezni a jövĘben.
Ily módon megállapítható, hogy meglehetĘsen nagy szakadék tapasztalható aközött,
amit a holland miniszterek és hivatalnokok európai szinten megcéloztak és a hatá-
lyos nemzeti területi tervezési agenda között. A jelenleg érvényes Nemzeti Területi
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 39
Stratégiát – a területi tervezési miniszter helyett – négy minisztérium készítette elĘ,
ami a politikai integráció magasabb fokára utal. Összehasonlítva tehát a 4. tervezési
memorandummal e stratégia: limitált számú város versenyképessége növelésének
hangsúlyozása helyett több figyelmet fordít a régiókra és a városhálózatra, elfogadva
a regionalizációnak a városokra és a gazdaságra gyakorolt hatását. A külvilágra
vonatkozó vízió, ismét mint a verseny keretfeltétele fogalmazódik meg. Nincs többé
utalás közös tervezési agendára a Hollandiával szomszédos államokkal és régiók-
kal. Vagyis nincs említés az Európai Unióról és annak politikáját meghatározó
stratégiáról. Valamennyi térkép befelé tekintĘ, s a nemzeti területi tervezési agenda
európaizálásának értelmében az új stratégia világosan jelzi a visszalépést. Kritikai
hangok rámutatnak arra is, hogy amíg a holland területi tervezést egy város-vidék
doktrínával lehet jellemezni, s amíg elfogultan az ország zöld szívének (Green
Heart) megóvásával van elfoglalva, addig kevés tere lesz a transznacionális európai
tervezési ügyekkel való foglalkozásnak (Zonneveld 2005).
Ami a policentrikus koncepció gyakorlati alkalmazását illeti, Hollandiában a
policentrizmus számára kiválasztottak és elemeztek egy mintarégiót, amelyben
a nemzeti és nemzetközi funkciók különbözĘ városok között föl vannak osztva:
Amszterdam (fĘváros és politikai, pénzügyi, kulturális centrum), Hága (kormány-
székhely) és Rotterdam (a legjelentĘsebb európai kikötĘváros) együttesen alkotják a
„Randstad” nevĦ városrégiót. Globális szempontból London és Párizs után ez a har-
madik legjelentĘsebb metropolisza Európának. Egyébként „Randstad” policentrikus
struktúráját a holland kormány támogatásban részesíti, mivel számára létfontosságú,
hogy a nemzetközi városversenyben vonzó legyen. Ennek az is az oka, hogy a
policentrizmus megvalósítása és igazgatása sokkalta nehezebbnek tĦnik, mintha
monocentrizmusról lenne szó. A szakemberek valószínĦsítik, hogy egy létrejött
policentrikus struktúra önmagától hosszú távon nem maradna fenn, ahhoz ugyanis
ismételten meghatározott intézkedések megtétele szükséges a policentrizmus értelmé-
ben (Schindegger–Tatzberger 2002).
Ausztria reflexiói a policentrizmus koncepcióra
Az osztrák szakemberek álláspontja szerint Ausztria reflexiójának kiindulópontja,
hogy az EU-hoz 2004-ben csatlakozott tizek közül a szomszédos országokkal való
teljes integrációra lehet fölkészülni a következĘ évtizedekben, ami a területi viszo-
nyok megítélésétĘl és kezelésétĘl a határon átnyúló, illetve határ nélküli nézĘpontot
követeli meg. Ugyanis policentrikus területi fejlĘdés tekintetében Ausztria adottsá-
gaiból kiindulva a térképek világossá teszik, hogy a policentrikus konstelláció ki-
alakítása majdhogynem kizárólag határon átnyúló jelleggel képzelhetĘ el.
Amennyiben nemzeti vagy regionális szinten úgy tekintünk Ausztriára, mint egy a
szomszéd államoktól elválasztott szigetre, akkor területi struktúrája inkább
monocentrikus karakterĦ, semmint policentrikus. Mindössze FelsĘ-Ausztria és
Karinthia centrumterülete mutat némi többpólusú jelleget a tartományi székhelyüket
illetĘen. Az egyetlen tételszerĦen policentrikus struktúra a vorarlbergi Rajna-
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
40 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
völgyben fedezhetĘ fel. Az európai államok városodottsági fokára elvégzett össze-
hasonlítás bizonyította Ausztria településstruktúrájának alacsony urbanizáltságát.
Vagyis nemzetközi viszonylatban az osztrák városok megoszlási mintája kifejezet-
ten monocentrikusnak nevezhetĘ, amennyiben az országot szigetként fogjuk föl. Ha
a városokat területi szempontból és a határok figyelmen kívül hagyása mellett vizs-
gáljuk, úgy Bécs térségében különösképp fölfedezhetĘk a policentrikus fejlĘdés
jegyei, ami egy intra-regionális mintamodellt képez le. Hasonló sĦrĦsödési pontként
csak a Klagenfurt–Villach- és a Linz–Wels–Steyr-térség értelmezhetĘ, mint amely-
rĘl a policentikus fejlĘdés nézĘpontjából gondolkodni lehet. Ehhez kapcsolódóan az
osztrák szakemberek hangsúlyozzák, hogy a fejlĘdés ebben az esetben a koncep-
cionálisan megalapozott és stratégiailag érvényesített irányítását jelenti az érintett
városfejlĘdés funkcionális szegmensének, nem pedig a városoknak átengedett ön-
fejlĘdést a „laissez faire” értelmében (Schindegger–Tatzberger 2002).
Noha Ausztriában a policentrizmus korábban nem képezett vitatémát, mégis vol-
tak osztrák példák a decentralizációs megközelítésre, amelyek akár a policentrikus
idea gyakorlatba átültetéseként is fölfoghatók. Ez volt „A keleti régió településpoli-
tikai koncepciója – Koncepció egy decentralizációs stratégiára Bécs környékén”,
valamint a „Településfejlesztés és a vállalati telephelyek a salzburgi központi tér-
ségben” c. szakprogram. A keleti régióban 1993-ban egy decentralizációs stratégiát
helyeztek elĘtérbe, melynek a városkörnyék szuburbanizációjának szcenáriójától
kellett a tartományi székhelyváros urbanizációja szcenárióig eljutnia. Bécs vonzás-
körzetében tehát a decentralizáció szempontjából szóba jövĘ fejlĘdési centrumokat
elemzéssel azonosították be. A decentralizált koncentráció koncepcióját alkalmazva
a régió ma már figyelemre méltó telephelyi adottságait a tömegközlekedésre építette
föl, mely nagyobb mértékĦ népességnövekedés és területigény jelentkezése esetén
megoldást tud kínálni a szuburbanizáció folytatódásának irányítására.
A Salzburgi tartományi fejlesztési program a decentralizált koncentráció és a tele-
pülésfejlesztés jegyében született meg. Salzburg város környékén bizonyos regionális
centrumok célzott támogatását vették tervbe, annak érdekében, hogy azok a még
meglévĘ zöld gyĦrĦkrĘl, illetve a peremterületekrĘl a kiköltözési nyomást átvegyék.
A Salzburgi központi térségnek a fejlesztési programból merített strukturális mo-
dellje további következményekkel jár. A háromszintĦ modell (a központi helyek A,
B és C típusára épít) lényegileg annak az alapelvnek a realizálását jelenti, miszerint
a településnövekedést megfelelĘ fejlesztési pólusokba kell koncentrálni abból a
célból, hogy a fennálló központi helyeket a rendelkezésre álló infrastruktúrával – a
vonalas helyközi közlekedési tengelyek révén – a tágabb térség fejlĘdésében külö-
nösképpen elĘnyben részesítsék. Ebben a rendszerben a regionális központok ren-
delkeznek a legmagasabb színvonalú ellátással és telephelyi javakkal, amelyeket
funkciójukban meg kell erĘsíteni, illetve szolgáltatási kínálatukat ki kell építeni,
továbbá a jövĘbeli lakásépítési tevékenység súlypontjaiként a lakásszám-
növekedést föl kell fogniuk.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 41
Ausztriában a policentrizmus fogalma alatt funkciómegosztást érvényesítenek a
városok között. Az ún. regionális centrumok birtokolják a legmagasabb színvonalú
ellátó- és telephely-képességet. A regionális mellékcentrumok azokat a települése-
ket jelentik, melyeket magas szintĦ ellátási és telephelyi minĘség, továbbá kielégítĘ
építési terület és annak bĘvítési potenciálja jellemez, s ahol a településfejlesztés
öndinamikájának messzemenĘen teret kell engedni. Az ún. kiegészítĘ települések
azok a regionális centrumokkal határos települések, melyek a központtal szerves
együttélésre vagy legalább egy ilyesfajta funkcionális szimbiózisra törekszenek. Az
utóbbi településeken az adott telephelyi minĘségen alapuló önfejlĘdési dinamika
megengedett. Minden további település, tekintettel településszerkezetére, a meg-
növekedett lakásépítési tevékenység számára kevésbé alkalmas, minek következté-
ben a település fejlesztését a saját igényeikre kell korlátoznia.
A policentrikus koncepció Ausztria esetében nyilvánvalóvá teszi, hogy a következĘ
évtizedben várható integráció megkívánja a területiségnek a határokon átívelĘ,
illetve határ nélküli szemléletét. Vagyis a policentrikus konstelláció Ausztria eseté-
ben szinte csakis határokon átívelĘ módon értelmezhetĘ. A városok megoszlása
Ausztriában évtizedeken keresztül stabil volt, s a lakónépesség mobilitása sem
idézett elĘ lényeges változásokat a településhálózat strukturális szerkezetében.
Mégis az Osztrák Szövetségi Kancellária számára készített szakértĘi anyag arra az
álláspontra helyezkedik, hogy feltétlenül szükség van a jelenlegi város-, illetve
településstruktúrának az európai jövĘképre tekintettel való felülvizsgálatára, mivel
a Strukturális Alapok új orientációját megalapozó dialógusba csak annak révén
lehet bekapcsolódni (Schindegger–Tatzberger 2002).
VégsĘ soron úgy vélik, hogy a policentrizmus jövĘképe nem más, mint egy régi
idea számára kialakított új szókép. Ennek ellenére a lehetséges fejlĘdési irányokra
vonatkozó forgatókönyveket föltétlenül vita tárgyává szükséges tenni. Egyébként az
osztrák városrégiókon belüli, a többközpontú jövĘképnek megfelelĘ fejlesztés nem
csupán a települési területek iránti kereslet decentralizált irányítását fogná át, hanem
kiindulópontja lenne a magas hierarchiaszintĦ magán- és közintézmények decentrali-
zációjának. Ennek megvalósítása többirányú együttmĦködést föltételezne az érintett
városok önkormányzatai és a regionális tervezési hivatalok között, s igényelné az
illeszkedĘ infrastruktúra kiépítését a régiók közlekedési feltárása érdekében. Az el-
képzelések egyik magyarázata, hogy a szomszédos ország meg van gyĘzĘdve arról,
hogy az új területi jövĘkép alkalmazásával – jobban, mint eddig –, befolyásolható
lenne a vállalatok, a magánháztartások és a hivatalok telephelyi magatartása.
Új technikák a városi vonzáskörzetek kezelésére Franciaországban
Franciaország történetileg a központosított állammodell szerint fölépített, azonban
már az 1960-as években megjelent egyfajta provokálása a policentrizmusnak a
„Párizs és a francia sivatag” kifejezéssel. A második fázis, amikor a policentrizmus
szerephez jutott, 1982-ben kezdĘdött, a dencentralizációs reform útjára bocsátásá-
val. A reform révén a városok és régiók nagyobb döntési kompetenciához jutottak.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
42 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
Természetesen az EU területi fejlĘdése és annak jövĘje további vitákat gerjesztett a
policentrizmusról (Schindegger–Tatzberger 2002).
Vita van a policentrizmus értelmezése körül is, hiszen annak fogalma igen tág és
különbözĘ szinteken értelmezĘdik. Ezzel együtt a többközpontúság és a decentralizá-
ció, mint a városkoncentráció egyetlen alternatívája jön szóba, amelynek vonatkozá-
sában a közlekedési hálózat formája kulcsszerepet játszik. A policentrizmus megvaló-
sításához leginkább a regionális szint mutatkozik alkalmasnak, mivel az ágazati poli-
tikák és a horizontális koordináció hozzájárulása ott tehetnek jelentĘségre szert.
A területi decentralizáció és az új francia várospolitika kezdete
Az 1982-ben útjára indított francia decentralizációs reformnak általában a közigaz-
gatás átstrukturálására vonatkozó jellemzĘi szoktak a szakma érdeklĘdésének közép-
pontjába kerülni, s kevéssé kap figyelmet a reformnak a francia területi tervezési
rendszerre gyakorolt hatása, amivel összefüggésben az állam új hatáskörökkel ruházta
fel a területi köztestületeket, különféle tervezési jogosítványokat telepített a régiókhoz
és a települési önkormányzatokhoz. A tervezési kompetenciák a decentralizált állami
irányítás kulcsfontosságú eszközeivé váltak, melyeken keresztül a decentralizáció
hatékonysága – többek között – biztosíthatóvá vált (Somlyódyné Pfeil 2005).
A francia decentralizációs reform bevezetése óta a tapasztalatok összegyĦjtésére
megfelelĘ idĘ állt rendelkezésre. A francia törvényhozó az utóbbiak birtokában,
1999-ben arra a megállapításra jutott, hogy a közigazgatás széttöredezettsége már
nem felel meg a társadalmi fejlĘdés támasztotta követelményeknek. Ezért egy újabb
reformhullám jegyében három jelentĘs törvény megalkotására határozta el magát,
úgy, mint a települések közösségeirĘl szóló, a területrendezésre és a területek fenn-
tartható fejlesztésére vonatkozó, valamint a városok szolidaritásáról és megújításá-
ról szóló törvény kibocsátására. Az utóbbi törvény alapjaiban módosítja a városter-
vezés eszköztárát és a városok tekintetében komplex szemléletet közvetít. A jog-
alkotót az a fölismerés vezette, hogy a francia települési intézményrendszer fejlĘdését
alapjaiban meghatározza a települések közötti együttmĦködés dinamizmusa, tehát
elkerülhetetlen az állam és az önkormányzatok kapcsolatrendszerének újrafogalma-
zása (Dubois-Maury 2001). A városok szolidaritásáról szóló törvény globális szem-
léletet követel meg a városoktól, mivel tervezési és fejlesztési szempontból a várost
egységben kezeli vonzáskörzete egészével, sĘt elvárja tĘle a fenntartható fejlĘdés
elvének érvényesítését.
Abból a helyzetbĘl kiindulva, hogy az ezredfordulón a tizenötök Európai Uniójá-
ban Franciaország rendelkezett a helyi önkormányzatok több mint felével, miköz-
ben a városok és városi térségek gyors átalakulási folyamaton mentek keresztül, a
Parlament kibocsátotta a települések közötti együttmĦködést erĘsítĘ és egyszerĦsítĘ
törvényt. Ennek alapelve a városi és vidéki térségek egészének összehangolt fejlesztése,
mely egy új várospolitika kezdĘ hangjait adta meg. Az interkommunális kooperáció-
nak noha nagy hagyományai voltak addig is, e törvény vállalta fel a mintegy húsz év
alatt kialakult együttmĦködési struktúrák felülvizsgálatát és egyszerĦsítését.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 43
Ennek lényege, hogy a településhálózat demográfiai és területi sajátosságaira ala-
pozva a települések földrajzilag összefüggĘ és koherens halmazaiból ún. közössége-
ket intézményesített, melyeknek három típusa különböztethetĘ meg:
– a nagyvárost övezĘ települések közössége – olyan összefüggĘ, urbanizált
településegyüttes, amelynek legalább félmillió lakosa van;
– az agglomerálódott települések közössége – összefüggĘ, úgyszintén urbanizált
településegyüttes, amely legalább ötvenezer lakossal rendelkezik és egy vagy
több tizenötezer fĘt meghaladó népességszámú település körül helyezkedik el;
– a kis- és közepes méretĦ települések városi közössége – összefüggĘ folyamatos
beépítettségĦ urbanizált övezet, amelyhez legkevesebb 3500 és legfeljebb
ötvenezer fĘs lakosság tartozik.
Franciaországban a jövĘ várospolitikájának központi fogalma a koherencia, ami
magában foglalja egyfelĘl az összehangolt térségfejlesztési koncepció és a külön-
bözĘ ágazati fejlesztési dokumentumok (közlekedés-, kereskedelem- és lakásfej-
lesztés) kötelezĘen megteremtendĘ kapcsolatát és kompatibilitását, továbbá a tele-
pülésközi szint kiemelt kezelését, ami a korábbi évtizedek során már kiformálódott
horizontális együttmĦködésekre épít. Például a települési lakásépítési terv kidolgo-
zása az önkormányzatok közötti együttmĦködési közösségek feladata, aminek célja
a szociális sokszínĦség megteremtése a városrégió szintjén. A terv megvalósítására
is felhatalmazásuk van a városoknak, amely célból létrehozhatnak városfejlesztési
vegyes tulajdonú társaságokat vagy akár városrendezési és építési közhivatalokat is.
A francia állam saját intézményrendszere megerĘsítéseképpen önálló Városügyi
Minisztériumot alapított, mely fontos szerephez jutott a 2000 és 2006 közötti idĘ-
szakra meghirdetett várospolitika végrehajtásában. E várospolitikának igen figye-
lemre méltóak az alapelvei, melyek egy differenciált és koncentrált, megvalósítás-
orientált politikára utalnak. Ráadásul törekszik a döntési folyamatok demokratizálá-
sára is (Écrement 2001).
Az újabb reformokig vezetĘ folyamat hátterében látni kell a meglehetĘsen soksze-
replĘs és sokszintĦ igazgatási rendszer egyszerĦsítésének, valamint a városi terek
fejlĘdése kézbentartásának határozott szándékát. E várospolitika a hozzákapcsolódó
tervezési és finanszírozási rendszerrel válik teljessé, amikor a Városügyi Miniszté-
rium a városokkal kötött állami szerzĘdések keretei között az ágazati minisztériumok
beruházásait is koordinálja a települési közösségekben felállított tervek megvalósí-
tása céljából. Mint arra fentebb rámutatni igyekeztünk, az együttmĦködés-tervezés-
programozás-finanszírozás eszközrendszer gyökerei már az 1982-es decentralizá-
ciós reform során egyértelmĦen megjelentek, melyek mára egységes várospolitikává
kovácsolódtak össze Franciaországban.
A hosszú távú területi fejlĘdés francia szemléleti alapjai
Az ezredforduló után a jövĘkutatás egyik termékeként állt elĘ az a négy forgató-
könyv, amely Franciaország hosszú távú területi tervét jelenti 2020-ig elĘretekintve.
A francia kormány adott megbízást a DATAR (Területrendezési és Regionális
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
44 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
Fejlesztési Delegáció) számára, hogy készítse el a szcenáriókat a kívánatos jövĘrĘl.
Lényegében a DATAR feladata nem a területi terezési folyamat helyettesítésére
vonatkozott, hanem annak figyelemmel kísérésére és viták gerjesztésére, annak
érdekében, hogy a tervezés és fejlesztés sarokköveit, a célirányos kezelési módokat
dolgozza ki a politika számára. A négy forgatókönyv két ellentétpárra épül, melyek
egyidejĦleg hatnak, és a lehetĘségek fesztávját beszĦkítik: egyfelĘl a globális-
lokális között létezĘ feszültségrĘl van szó, másfelĘl arról az ellentétrĘl, mely a
hagyományos jakobinus és girondista felfogás szervezeti és politikai reagálása
között feszül. Az elsĘ dichotómia a gazdaság jelen helyzetét képezi le, míg a máso-
dik a francia forradalom gyökeréig hatol. A jakobinus-girondista páros lényegében
a lokális-globális ellentétpárra adott politikai válasz, mely messzemenĘen meghatá-
rozza a területi tervezés és a kapcsolódó intézmények képét. A neojakobinus vízió a
3. szcenárióban, mint a „megújított centralizmus” jelenik meg, melyet egy szigorú
központi állam által megszabott hierarchia jellemez, egyúttal lekapcsolódást és
visszahúzódás testesít meg a nemzeti területre. Ezzel szemben a neogirondista
jövĘkép a 4. forgatókönyvben a „hálózatos policentrizmusként” kerül elĘterjesztésre,
mely a térnek és az intézményeknek hálózatos koncepcióját föltételezi, ami Európa
felé való nyitással és a politikai akaratok újrastrukturálásával párosul. A forgató-
könyveket tehát e kettĘs paradoxon határozza meg, melyek közül a jakobinus-
girondista ellentét választási lehetĘséget biztosít és kötelezettségvállaláson alapszik,
míg a globális-lokális páros átalakítja a társadalmi szerkezeteket.
A négy fölvázolt forgatókönyv közül a DATAR a policentrikus Franciaország föl-
építését tartja kívánatosnak egy policentrikus Európában. Ennek indoka, hogy e
forgatókönyv tudná leginkább szolgálni és egymással összekapcsolni a fönntartható
fejlĘdés három követelményét: a szolidaritást és a társadalmi kohéziót, a gazdasági
versenyképességet, valamint a környezeti egyensúlyt. A policentrikus koncepció a
hatékony területi dinamikára épül, következésképpen helyi és nemzeti szinten egy-
aránt változásokat fog eredményezni, ami a területi tervezéstĘl a feladatok növekvĘ
komplexitását kívánja meg. E forgatókönyv természetszerĦen reagál az EU-nak a
policenrikus Európára vonatkozó elképzelésére, amely az ESDP-ben fogalmazódott
meg. S végsĘ soron a franciák számára visszacsatolást jelent, azokhoz a reformok-
hoz, amik életre hívták a „pay”–ek intézményében és az agglomerációkban megtes-
tesülĘ önkormányzati együttmĦködéseket, melyeket a polgári társadalom megújítá-
saként fognak föl, minthogy az állampolgároknak is mind szélesebb körĦ részvételt
biztosítanak. Egy állami reform megkerülhetetlen, annak érdekében, hogy a
globalizációt befolyásolni lehessen – vélik a franciák. Ugyanis a szolgáltatások
területén bekövetkezett nyitás és a globalizáció együttesen megkérdĘjelezik a helyi
szintĦ közszolgáltatási területek funkcióját. A közszféra modernizációja megköve-
teli, hogy a civil társadalmat bevonják a fejlesztési projektek kidolgozásába és
megvalósításába (Guigou–Peyrony 2004).
A területi kohézió követelménye lényegi célját adja a területfejlesztési politikának
és területi tervezésnek, s a franciák úgy tekintenek a régióra, mint amely területi
egység szolgáltatni tudja a különféle strukturális szintek közötti hálózatok létrejöttét
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 45
és a szolidaritást. VégsĘ soron egy, a centrum-periféria modellel ellentétes új elvet
támogat a modernizáció: a kis- és közepes méretĦ városoknak – melyek a francia
településhálózatot legfĘképpen jellemzik – vezetĘ szerepet szánnak ebben a keret-
ben. Az új közpolitikáknak pedig feladatuk lesz, hogy figyelembe vegyék a városok
különbözĘ profilját és specializációját, amikor beavatkozási területeket és pólusokat
határoznak meg, melyekbĘl a fönnmaradó területeket ki kell szolgálni.
A nagytérségi átstrukturálódás egyik szembetĦnĘ jegye, hogy a francia regionális
metropoliszok és középvárosok együttmĦködnek és interregionális városhálózatokat
alkotnak, s ezeknek a régióközi egységeknek a fejlĘdési dinamikája egyértelmĦen
tapintható. E fejlĘdési irány már a központi közigazgatás mĦködésére is kihatott,
ugyanis a DATAR által 1998-ban lefolytatott felmérés azt mutatta, hogy 88 vizsgált
igazgatási egység közül 33 szerv tevékenységét már régióközi funkciómegosztás-
ban szervezte meg. Így a DATAR elhatározta, hogy létrehoz egy interregionális
szervezetrendszert, mely hat egységet tartalmazna, s valamennyi alapstruktúráját
egy-egy városhálózat képezné.
Lényegüket tekintve policentrikus városhálózatokról van szó, hat nagy településhá-
lózati egységrĘl, mivel a DATAR álláspontja szerint Franciaországnak a pólusait
növelnie kell, és sokoldalúbbá kell tennie Ęket, annak érdekében, hogy a globális
gazdaság kapuiként szolgálhassanak. Tehát, amikor interregionális érdekekrĘl és
kontextusról gondolkodnak a franciák, akkor e cél elérése a nagy településegyüttese-
ken keresztül történik: a stratégia kialakításánál nem tesznek különbséget városi, vidéki
és természeti területek között. A rendszer kizárólag e településegyütteseket erĘsíti.
Ezen adottságok következtében a policentrikusság forgatókönyvbeli célját a köz-
politikák nyilvánvalóan megfelelĘ variációk menték tudják majd megvalósítani.
Vagyis elvek érvényesítésérĘl és nem egy egységes fejlĘdési modell keresztül-
vitelérĘl van szó, ami megengedi a pólusok nagyságrendbeli, sĦrĦségbeli és funkcio-
nális heterogenitását (Guigou–Peyrony 2004).
Összegzés helyett
Mind gyakrabban hangzik el a kelet-közép-európai térség európai uniós tagálla-
mairól, hogy nem rendelkeznek sem nemzeti várospolitikával, sem pedig az urbá-
nus tereket integráló politikával. Holott a városi terek valójában nem konfliktust
vagy akadályokat jelentenek, hanem épp ellenkezĘleg, lehetĘségeket és hidakat
nyitnak meg a fejlĘdés számára. Kétségtelen azonban, hogy a városfejlĘdés dimen-
ziói kitágultak, s egyre kevésbé a nemzeti városhierarchiában kell elhelyeznünk a
városokat, de mindinkább egy kitágult gazdasági térben, és legalább európai kon-
textusban mérendĘ helyük és szerepük. Minthogy a városok még mindig kritikus
helyei az identitásnak, a cselekvésnek és döntéshozásnak, s hasonlóképpen döntĘ
fontosságúak a nemzeti gazdaságok számára (Parkinson 2005).
Töredelmesen be kell vallani, hogy a fölsorakoztatott államok városfejlesztési
politikájából, a többközpontú fejlesztés koncepciójával való kapcsolatából csak
szilánkokat volt lehetséges felvillantani. Ez pedig legfeljebb arra alkalmas, hogy
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
46 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XX. évf. 2006 4
ráirányítsa a hazai politikaformálók figyelmét a városhálózatokra, a városi vonzáskör-
zeti együttmĦködések intézményesítésének kérdéseire, esetleg egy új városfejlesztési
stratégia megfogalmazásának sürgetĘ igényére. A bemutatott várospolitikák egyik
lényeges közös vonásaként tapintható ki az, ami Franciaországban a differenciált és
koncentrációt kifejezĘ politikában, Németországban és Ausztriában az ún. decentrali-
zált koncentrációban összegzĘdik, de Hollandiában is a decentralizáció felé mutat.
Nyilvánvalóan minden nemzet a maga számára másként értelmezi az elvet, de an-
nak alkalmazása kétségtelen összefüggést mutat az egyenértékĦ életkörülmények
kiépítésével, az ellátó és szolgáltató intézmények elérhetĘségének biztosításával a
lakosság számára. A decentralizált koncentráció orientálja a városi, illetve nagyvá-
rosi terek fejlĘdését. Jelentheti az agglomerációk tehermentesítését a túlzott gazda-
sági és népességkoncentráció terhei alól, egy decentralizált terület- és település-
struktúra kialakításán keresztül (ARL 1999, 166). De jelenti a kisebb városoknak,
mint fejlesztési és tervezési egységeknek vonzáskörzetükkel egységben történĘ
kezelését, amikor a fejlĘdésért viselt felelĘsség áthelyezĘdik a kistelepülésekrĘl az
önkormányzatok közösségeire, vagyis vonzáskörzeti szintre (Dubois-Maury 2001).
Tanulságos, hogy Franciaországban a policentrikus fölfogás kifejezetten szerepet
játszott a központosított állam leépítésében, s a decentralizáció politikája abban is
megnyilvánult, hogy a régiók és városok kompetenciáját kiszélesítették, ami a de-
centralizált koncentráció egy másik megközelítését nyújtotta. A formálódó magyar
várospolitika számára pedig mind a koncentráció, mind pedig a decentralizált és
differenciált kezelésmód figyelemre méltó szemléleti bázist közvetít.
Jegyzet
1
A tanulmány átdolgozott és kiegészített változata a „A policentrikus városfejlesztés megalapozása
Magyarországon” c. kutatás számára készült szerzĘi elemzésnek. Megbízó: Országos Területfejlesztés i
Hivatal. MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézet, Pécs. 2006. TémavezetĘ: Faragó László.
Irodalom
2006/702/EC Council Decision of 6 October 2006 on Community strategic guidlines on cohesion.
Official Journal of the European Union 2006. 10. 21.
Adam, B. (1997) Städtenätze – ein Forschungsgegenstand und seine praktische Bedeutung. Informationen
zur Raumentwicklung. 7. 1–5. o.
Akademie für Raumforschung und Landesplanung (1999) Grundriß der Landes- und Regionalplanung.
Hannover, Verlag der ARL.
Bergfeld, A. (2000) Ausweiß von Vorranggebieten für Industrieansiedlungen. Raumforschung und
Raumordnung 5. 139–149. o.
Dammers, E. (2004) „Szene” – ein Quartett raumordnerischer Szenarien für die Niederlande.
Informationen zur Raumentwicklung 1–2. 21–34. o.
Dubois-Maury, J. (2001) A francia területpolitika aspektusai. Falu Város Régió. Város, lakás, közlekedés –
Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 49–61. o.
Écrement, B. (2001) A kiegészítĘ eszközrendszer és a partnerkapcsolatok formái. Falu Város Régió.
Város, lakás, közlekedés – Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 63–83. o.
Guigou, J-L.–Peyrony, J. (2004) Den Raum Frankreichs für 2020 planen. Vier Szenarien und ein Modell
einer „wünschenswerten Zukunft”. Raumforschung und Raumordnung. 1–2. 1–20. o. Raumentwicklungs-
zenarien aus Nachbarstaaten.
Somlyódyné Pfeil Edit : Nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója.
Tér és Társadalom 20. évf. 2006/4. 31-47. p.
TÉT XX. évf. 2006 4 Nemzetállami várospolitikák és az ... 47
Halender, E. (2006) Cohesion Policy and cities: preparing urban actions in future Struktural Funds programmes.
Directorate General Regional Policy = www.gencat.net/regionsandcities/descarrage/
PLENARY_SESSION%20II/Elisabeth-Halender.pdf. (2006. december).
Küpper, U. I.–Röllinghoff, S. (2005) Clustermanagement – Anforderungen an Städte und regionale
Netzwerke. Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften 1. 60–93. o.
Mehwald, L. (1997) Städtenetze – vom Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen zur Umsetzung.
Informationen zur Raumentwicklung. 7. 473–479. o.
Melzer, M. (1997) Schlüsselfragen einer zukunftsfähigen Standortpolitik mit Städtenetzen. Informationen
zur Raumentwicklung. 7. 495–508. o.
Niessler, R. (2006) The urban dimension in European Cohesion Policy 2000–2006. Directorate General
Regional Policy Head of Unit Spain = www-deutscher-verband-org/seiten/urban- netzwerk/downloads/
2006-03-30_Niessler.pdf. (2006. december).
Parkinson, M. (2005) Local Strategies in a Global Economy: Lessons from Competitive Cities. Local
Development and Governance in Central, East and South-East Europe. OECD LEED Centre for Loca l
Development, Trento (International Conference, 6–8. June 2005).
Schindegger, F.–Tatzberger, G. (2002) Polyzentrismus ein europäisches Leitbild für die räumliche
Entwicklung. Österreichisches Intstitut für Raumplanung, Wien. Megbízó: Bundeskanleramt, Abt. IV/4.
Somlyódyné Pfeil E. (2003) Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó,
Studia Regionum. Budapest–Pécs.
Somlyódyné Pfeil E. (2005) A városok az átalakuló közigazgatási rendszerekben és a területi politikában
(Nemzetközi kitekintés). Magyar Közigazgatás. 4. 193–203. o.
Somlyódyné Pfeil E. (témavezetĘ) (2006) A pólus-programok irányításának, menedzselésének szervezeti
összefüggései. Kutatási Zárótanulmány. Megbízó: Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. MTA RKK Dunántúli
Tudományos Intézet, Pécs.
Stiens, G. (2004) Aktuelle deutsche Raumentwicklungszenarien im Vergleich mit Szenarien aus
benachbarten Staaten. Informationen zur Raumentwicklung 1–2. 77–106. o.
Strubelt, W.–Gatzweiler, H-P.–Kaltenbrunner, R. (szerk.) (2000) Raumordnungsbericht 2000. Band 7.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn.
Zonnoveld, W. (2005) The Europeanization of Dutch National Spatial Planning: an Uphill Battle. DISP 4.
4–15. o.
CONCEPTION OF EU POLICENTRISM AND STATE CITY POLICIES
EDIT SOMLYÓDYNÉ PFEIL
In the national urban policies and the institutionalisation of the co-operation of urban areas
and urban networks there has been a paradigm shift in the member states of the European
Union. The framework for this is provided by the structural policy of the EU, as the
spatial disequilibrium of the location of the cities is a factor setting back the strengthening of
spatial cohesion. The changes in the urban policy highlighted in the article are related to
the modernisation and the improvement of their efficiency of the administrative structure in the
member states, on the one hand, and the constraint of economic development and
the strengthening of the competitiveness of the cities, on the other hand. The main message
of the analysis is that the suitable level for the implementation of the polycentric concept is
the regional tier, both within the nation states and at an international level. The concept can
be fully realised if the administrative principle of decentralisation is mixed with the principle
of spatial concentration. Considering that Hungary has not defined an urban development
strategy since the systemic change, in fact, there has not been a real urban policy in Hungary
since then, the practice of other countries can serve as guidelines for the Hungarian decision-
makers for the planning and the development of the urban network, and for making the
network more polycentric.