Tér és Társadalom 20. évf. 2006/2. 83-102. p.
Tér és Társadalom XX. évf. 2006 s 2: 83-102
A VÁROSOKRA ALAPOZOTT TERÜLETPOLITIKA
KONCEPCIONÁLIS MEGALAPOZÁSA
(Conceptional Establishment of Town Based Regional Politics)
FARAGÓ LÁSZLÓ
Kulcsszavak:
településpolitika várospolitika policentrizmus növekedési pólusok növekedési centrum régió-
központ területi tervek OTK
E tanulmányban előzetesen tisztázni kívánom, hogy melyek lehetnek a megújított (valójában „retro")
területpolitika régen tudott, de átmenetileg háttérbe szorult alapjai. Miként lehet integrálni a város—jalu
kategóriákat, és a városokra koncentrált fejlesztéspolitikának melyek a regionális gazdaságtani alapjai.
Ezt követően áttekintem az EU területpolitikájának témánkat érint ő hangsúlyváltozásait. A magyar
előtörténet tárgyalásával azt kívánom bemutatni, hogy a mai megválaszolandó kérdések nem Új kelet űek,
történelmi adósságokra kell 21. századi válaszokat adni. A „retro" területfejlesztési politika újdonsága,
hogy középpontjában a városrégiókra alapozott, policentrikus fejlesztés áll, amely újszer űen integrálja a
vidéket, ezáltal feloldja a korábbi város—falu dichotómiát. A koncentrált decentralizációt az elérhet őség
(a hozzáférhetőség) javítása kell hogy kísérje.
Vitapartnereimt ő l, diákjaimtól meg szoktam kérdezni, hogy a városoknak vannak-e
régióik, vagy a régióknak vannak-e (kijelölhet ő) központjaik? A válaszokból tudni
lehet, hogy ki milyen területpolitikai elveket vall, a térhasználatokból, a települési
funkciókból alulról építi-e fel a térstruktúrát, vagy a központi feladatok elosztásá-
ban gondolkodva fentr ől lefelé haladva „regionalizál".
Az elmúlt két évtized területpolitikájának legnagyobb hibája az volt, hogy felbo-
rult a területfejlesztés bels ő egyensúlya, nem a súlyának megfelel ő figyelmet kapott
a városfejlesztés. Ma már könnyen belátható, hogy az uniós területpolitikának is
csak egy eleme a régió, és a versenyképesség megteremtésében, a Lisszaboni stra-
tégia megvalósításában a városoknak kiemelt szerepet kell biztosítani. Az ESDP
prioritásai, politikai opciói sugallják, és a 2007-2013-ra vonatkozó tervezési irány-
mutatások megkövetelik a városi (urbánus térségi) dimenzió megjelenítését, kezelé-
sét. Elkerülhetetlen a magyar területpolitika megújítása, és ennek során tovább nem
halasztható a városfejlesztés er ő sítése és megjelenítése a kormányzati struktúrában,
és a városoknak nagyobb szerepet kell kapniuk a fejlesztési döntéshozatalban.
A város és vidékének integrációja az urbanizáció újabb szakaszában
A városok egyre növekv ő mértékben koncentrálják és használják fel a fejlesztési
forrásokat, és ennek eredményeként a teljesítmény (számbavétele) is ott jelentkezik.
A vidék „tartalma" megváltozik, a hagyományos város—falu diszjunkció értelmét
veszti és a városokhoz integrálódott „vidéki" települések (falvak/községek) közve-
tett módon hozzájárulnak az egész térség fejl ődéséhez.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
84 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
Általában arról folyik a diszkusszió, hogy mi a falu és a város, a vidék és a váro-
sias területek közötti különbség. Fordítsuk meg a kérdést, és nézzük meg, hogy mi
bennük a közös, a különbségek ellenére miként részei az egységes településrend-
szernek. A településhálózat történelmi kategória, amely a mindenkori konkrét tár-
sadalmi-gazdasági formák által meghatározva létezik, így a város és a falu megkü-
lönböztetése, egymásra vonatkoztatása is korszakonként változik. Mindkett ő formai-
lag embercsoportok lakóhelye, a társadalmi lét helyhez kötött objektivációinak loká-
lis együttese, lényegét tekintve társadalmi képz ődmény.
A lokalitás, a kisléptékű térhasználatok együttese, amely legjobban az életvilág
(Habermas) kategóriájával írható le, amely az ember mindennapi életének világa,
olyan ,jelenségtér", amelyet az ember saját céljainak megfelel ően egyre nagyobb
mértékben alakít, folyamatosan újrakonstituál. Ez azt jelenti, hogy egyének, családok
és azok különböz ő csoportjai számára más és más. Vannak, akiknek a térhasználata a
lakott település töredékére terjed ki, és vannak, akik egységként használnak több telepü-
lést, például kihasználják a kisebb falusias település el őnyeit, mint lakóhely, a városban
dolgoznak és nap mint nap igénybe veszik a központi város különböz ő szolgáltatásait.
A város és a falu elkülönülése — egyidej ű létrejötte — a társadalmi munkamegosz-
tás fejl ődésének és egy koncentrációs folyamatnak az eredménye. A glokalizáció
hatására a települések közötti funkciómegosztás is átalakul. Például ma már nem
igaz a korábbi tétel, miszerint a meghatározó vidéki gazdasági tevékenység a mez ő-
gazdaság. Ma már a „falusi" lakosságnak is csak kb. 10-15%-a él kizárólag mez őgaz-
daságból, 25-35%-a helyi feldolgozóiparban és szolgáltatásokban dolgozik, és a
munkavállalók fele számára a városok nyújtanak munkalehet őséget.
A jövőben a falvak, a falusias térségek fejl ődését egyre inkább a központi városok
és az azokhoz fűződő kapcsolataik határozzák meg. Az er ős városok által dominált
vidéki térségek, az urbánus kistérségek fejl ődését a város által generált urbanizációs
trendek határozzák meg. Az alapvet ően vidékies (rurális) kistérségekben, ahol a
város is döntően a vidéki gazdaság közigazgatási, szolgáltató központja, ott a vá-
rosokban is a vidéki térség igényei dominálnak, a város a vidéke függvényében,
annak szükségletei szerint fejl ődik. Ma már egyre inkább értelmét veszti a városok és
a falvak hagyományos elveken alapuló elválasztása és fejlesztésük külön kezelése. Az
urbánus és rurális folyamatok egyre nehezebben elválaszthatók, és a fejl ődési trende-
ket ezek integrációja határozza meg. A városokban történtek soha sem voltak értel-
mezhetőek a környez ő rurális tértől függetlenül. A szuburbanizációnak, a
dezurbanizációnak vagy a counter-urbanizációnak mind közvetlen vonatkozásai
voltak és vannak a környez ő „falvakra". Ezt jelöli a „rurbanizáció" fogalma, vagy a
széles értelemben vett urbanizáció újabb szakasza, de beszélhetünk akár poszturba-
nizációról is. Például Budapest elmúlt évben tapasztalt népességvesztésének dönt ő
része a környékre való kiköltözést jelentette, de ezek az emberek továbbra is Buda-
pesten dolgoznak, és ott látják el őket (köz)szolgáltatásokkal.
A falusi települések egyre nagyobb hányadát a „post-produktivitás" jellemzi. Egyre
kisebb arányban állítanak el ő hagyományos termékeket és inkább lakóhelyi, rekreációs,
üdülési, tájfenntartási stb. funkcióik er ősödnek. A város—falu kapcsolatrendszert sem a
hagyományos mezőgazdasági és ipari termékek cseréje, napi mozgása határozza meg.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 85
A ma oly „divatos" versenyképesség szempontjából is fontos a város és vidékének
együtt kezelése. A (köz)szolgáltatások vonzáskörzete, a kisvállalkozások jelent ős
részének els ődleges piaca a város és vidékét tartalmazó városrégió/kistérség, amely
jelentős részben a munkaer ő-vonzáskörzetet is jelenti. A város nem környékével
rivalizál, és a falvaknak sem ellensége a központi hely, a város, mint azt a rendszer-
váltást követő en sok kistérségi társulás gondolta. Együtt tagolódnak be a különböz ő
szintű hálózatokba, a magasabb szint ű város környékét is magasabb szintre emeli, a
hanyatló város rontja környékének az esélyeit is.
A fenntartható fejl ődés eszmerendszere, az ehhez kapcsolódó gazdaság, a környe-
zetipar is erő síti a város és környékének kapcsolatát. E téren új együttm űködési
lehetőségek kínálkoznak. Ilyen területek pl. a hulladékkezelés, az ivóvízellátás, az
energiagazdálkodás stb. Ez utóbbi új lehet őségeket teremt az együttm űködésre.
Például a város energiaszükségletét teljes egészében „importból" is biztosíthatja, de
megtermelheti számára a környez ő rurális terület. Egy er őmű, egy távfűtést biztosí-
tó vállalat használhat gázt, szenet, de akár fát, biomasszát is, így a vidéki lakosság
energiaültetvényeken megtermelheti az energiaszükséglet egyre növekv ő részét, és
a városokban termel ődő hulladékból előállított komposzt javíthatja az energiaültet-
vények termő földjét. Egy lakás éves fű téséhez 0,7 hektáron — akár a hagyományos
mezőgazdaságból kivont rossz min őségű földön is — megtermelhet ő a biomasszához
szükséges növényzet. Ezáltal a központi város keresletet teremt a vidék számára,
munkahelyeket tart fönt a vidéken.
A kistérségi együttm űködés nem egyirányú kapcsolatot jelent, nem csak az lehet-
séges, hogy a város ellátja a vidéken gazdaságosan nem biztosítható, így többnyire
hiányzó funkciókat, hanem a specializáció és funkciómegosztás révén akár arra is
lehető ség kínálkozik, hogy valamely funkciót az adott falu teljesítse az egész funk-
cionális városi körzet számára. Városaink többsége is kis lélekszámú, így számos
szolgáltatás hatékony el ő állításához nincs meg a kritikus tömeg. De a városban
vagy a városkörnyéken koncentráltan elhelyezett üzemekben gazdaságosabban
lehet elő állítani szolgáltatásokat az egész térség számára, mintha azt mindenki kü-
lön-külön állítaná el ő . Ez különösen igaz a falvakra, ott a lélekszám lehetetlenné
teszi a gazdaságossági követelmények teljesítését. Mindezzel n ő a vidék népesség
megtartóképessége, a város és vidékének versenyképessége, mégpedig fenntartható
módon. A város és térsége együtt tesz eleget a komplexitás elvének.
A falvak a hagyományos mez őgazdasági funkciójukat elvesztve (sz űkítve és át-
alakítva) más új funkciót is teljesíthetnek. Többek között:
— lakóhely,
— üdül őhely,
— napi rekreáció, pihenés,
— ipartelepítés,
— közszolgáltató vállalatok, intézmények telephelye, (szennyvíztelep, hulladékle-
rakó, kórház, szanatórium, id ősek otthona stb.),
tájfenntartás, „természetvédelem", ökológiai egyensúly biztosítása stb.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
86 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
A városi központokra koncentráló fejlesztéspolitika alapjai
A történetileg változó sajátos funkciók a nagyobb, a jobb földrajzi, geopolitikai
elhelyezkedés ű településekbe koncentrálódnak, így ezek a települések nemcsak a
helybeliek különböző igényeit képesek teljesíteni, hanem a falvakban él őkét is. E
funkciókat ellátó településeket „szokás" központi helyeknek, városoknak nevezni.
Ezek különböz ő módon, egyre növekv ő mértékben meghatározzák a hatókörükbe
eső kisebb, a kevésbé jó pozícióval rendelkez ő települések, a falvak lehet őségeit. A
nagyobb tömeg, az erősebb, egymást is segít ő hatalmi tényez ők, a meglévő kapaci-
tások olyan fejl ődési potenciálok, amelyek a további koncentráció alapját is adhat-
ják. A tovább növekv ő városok kiemelkednek a városi hierarchiából is, és többszin-
tű városi struktúra alakul ki. A fokozatosan koncentrálódó és egyre strukturáltabbá
váló településhálózat „elemi szintjén" lév ő települések (falvak) és városok között
mára egyre inkább elmosódnak a hagyományos különbségek, meghatározó a méret,
az elhelyezkedés és a sajátos potenciál, és inkább a betöltött funkcióik különbözte-
tik meg őket egymástól, mint a klasszikus város—falu (foglalkoztatási szerkezet,
életmód stb.) kettő sség. Csökken az urbánus és a rurális életmód közötti különbség,
és új struktúraalkotó elemek jelennek meg. Egyének, családok és társadalmi csopor-
tok determinációja különböz ő, fejl ődésnek azt nevezhetjük, hogy egyre többen
élhetnek a szabad lakó- és munkahelyválasztás lehet őségével.
A történeti fejl ődés során már kialakultak azok a központi helyek, amelyek ren-
delkeznek meghatározó fejlesztési potenciálokkal, ezek empirikus-analitikus meg-
közelítésben leírhatók. Tudatosan, politikai elhatározásból is kijelölhetünk olyan
településeket, téregységeket, amelyeknek a jelenleginél több/más feladatot, funkció-
kat szánunk a térstruktúrában. A gazdaság élénkítését segít ő fejlesztéseket meghatá-
rozott településekbe koncentrálva növekedési pólusokat és centrumokat hozhatunk
létre, amelyekt ől azt várjuk, hogy a gazdasági növekedés motorjai legyenek, integ-
rálják környezetüket, és a fejl ődés multiplikátor hatása érzékelhet ő legyen azok
szű kebb és tágabb környezetében is. Vagy/és elvárhatjuk azt is, hogy megfelel ő
szolgáltatásokkal lássák el természetes vagy adminisztratív körzetüket. Azaz egy
kívánatos állapottal vetjük össze a jelenlegi helyzetet, és ennek megfelel ően jelöljük
ki a fejlesztések alanyait és azok tartalmát. Természetesen e fejlesztéspolitikai kategó-
riába tartozó települések is csak a már meglév ő fejl ődési potenciálok és törvénysze-
rűségek ismeretében jelölhet ők ki. A tudatos fejlesztés a meglév ő adottságokra épít,
de a hiányok kiküszöbölésére, a problémák megoldására és az akkor még nem-
létező dolgok létrehozására irányulnak.
A tudatos beavatkozás irányulhat egy-egy beavatkozási területre, településre, de
európai, nemzeti és regionális szinten a policentrikus, azaz több-, sokközpontú fej-
lesztéspolitikát kell követni. A poli-2 el őtag arra utal, hogy a fejlesztés többirányú,
megosztják a funkciókat és a forrásokat a különböz ő feladatok és települések kö-
zött. Ma a szubszidiaritás elve alapján történ ő decentralizáció hangsúlyozásakor
hajlamosak vagyunk a szóösszetételnek csak az els ő tagjára (poli-) koncentrálni, és
a centrikus második tagról megfeledkezünk, pedig a központi, a középen lev ő, a
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 87
kiemelkedő súlyú és jelentőségű ugyanolyan fontos. A policentrizmusban, az erre
épülő politikában és gyakorlatban nem csak a decentralizáció, hanem a központokra
(nem egyre vagy egynéhányra, hanem többre), a meghatározó potenciálokra való
koncentrálás, a fejlesztések centrális irányultsága is benne van. A kiegyensúlyozot-
tabb térszerkezet kialakítására irányuló politika, a szubszidiaritás elvének érvénye-
sítése sem tudja megkerülni a (hierarchikus) struktúrákban való gondolkodást, ahol
a különböző elemek nagyságrendje, funkciói mások (eltér őek). Természetesen az
egyes elemek min ősítésében lényeges különbség lehet. 3
A városokra koncentráló megközelítés elméleti alapjai több mint száz évre nyúl-
nak vissza, a policentrikus városfejlesztés számos teória összegzésének tekinthet ő.
Marshall (19204), a neoklasszikus közgazdaságtan jeles képvisel ője felhívta a fi-
gyelmet arra, hogy ha több cég, intézmény egy helyre települ, lokálisan koncentráló-
dik, akkor azok együttlétezése nem csak a bels ő gazdaságosságra van hatással, hanem
a külső gazdaságosság révén mindenki további haszonra tesz szert. A pozitív lokális
externáliák jelentős fejlesztő erők, hatnak a cégek telephelyválasztására és a lokális
technológiai extern hatásokból a kis- és közepes vállalkozások is profitálnak. A kriti-
kus tömeg elérése felerősíti, felgyorsítja, beindítja az adott helyen/régióban a fejl ődést,
ami további növekedést generál. E teória több olasz és angol ipari körzet fejlesztésé-
néls beigazolódott. Az ismert esetekben a pozitív küls ő externáliák érvényességi terü-
lete a napi ingázási körzet, a napi hozzáférési terület (város és környéke).
A christalleri alapgondolat aligha cáfolható: kisebb számú lakosságot ellátó (alap)
funkciókat, helyben célszer ű és szükséges biztosítani, míg más (ritkábban igénybe-
vett) funkciók, szolgáltatások — az elvárt színvonalon és gazdaságosan — csak na-
gyobb népesség ellátása esetében valósíthatók meg, így telepítése a központi he-
lyekre (pl. régióközpontokba) ésszer ű. Ennek megfelel ően a funkciók száma és
„fontossága" szerint a települések funkcionális kategóriákba sorolhatóak. A köz-
ponti helyek a körzetükbe tartozó településeket is ellátják szolgáltatásokkal. A na-
gyobb népességet ellátó — funkcionálisan „magasabb szint ű" — települések több
kisebb népességszámot ellátó, kevesebb funkcióval rendelkez ő körzetet fednek le. E
struktúra szükségszerűen hierarchikusan épül fel, ami gyakran kritikát vált ki a
hálózati együttm űködések „híveiből". Az „oszthatóság és oszthatatlanság" és a
méretgazdaságosság elve is a központi helyek elméletét er ősíti.
Minden valóságos településhálózat — így a magyar is — különböz ő nagyságú tele-
pülésekből áll. Könnyen belátható az is, hogy a magasabb szint ű funkciókat na-
gyobb népességű településekre célszer ű telepíteni, ezzel lehet az utazási szükségle-
teket minimalizálni, társadalmi szinten a hatékonyságot növelni. Csak azonos nagy-
ságrendű települések között van értelme azonos szint ű funkciókat megosztani. Ha
például a Dél-Dunántúlon a regionális funkciókat megosztanák Pécs, Kaposvár és
Szekszárd között, akkor a két kisebb városba telepített funkciók igénybevétele uta-
zási/szállítási többletköltségekkel jár(na).
Kétségtelen tény az is, hogy ma már néhány szolgáltatás teljesítése nem jár fizikai
mozgással, így ezek bárhová telepíthet ők, ahol megfelel ő színvonalon el tudják azt
látni. Ezekben az esetekben a különböz ő szolgáltatást nyújtók fizikai közelsége,
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
88 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
közvetlen kapcsolattartási lehet ősége járhat el őnyökkel. A magasabb szint ű szolgál-
tatások profitálnak az egyetemekkel és más hasonló cégekkel való kapcsolattartás
lehetőségébő l. A már megtelepült szolgáltatások tehetetlenségi nyomatéka, a poten-
ciális munkaerő bázis, a képzés, a többi szolgáltatás igénybevételi lehet őségei és
potenciális piaca mind a centrumtelepülések helyzeti el őnyét növelik („kölcsönha-
tás", „gazdasági erő tér"). Az is a központi helyekre való telepítés, a koncentráció
mellett szól, hogy a magasabb szint ű szolgáltatások igénybevétele el őször a fejlet-
tebb központokban jelentkezik, és kés őbb terjed lefelé a településhierarchián.
A christalleri gondolatmenetb ől az is következik, hogy nem szabad adott népes-
ségszámot ellátó szolgáltatások/funkciók további koncentrációját el ősegíteni, mert
az esetleges mikroökonómiai szintű nyereséget elviszi a hozzáférési (közlekedési)
többletköltség. Az egymással konkuráló szolgáltatások (pl. kereskedelem) esetében
számolni kell a „taszító hatással", ami ugyancsak er ősíti a több helyre való széttele-
pülést. Tehát ezekben az esetekben a kritikus tömeg ű fogyasztókra való telepítés
kívánatos, ami hasonló fejlesztéseket igényel több településen.
A christalleri modellt sokan bírálták merevsége, túlzott sematizálása miatt, mégis
számos településhálózat-fejlesztési politikának, koncepciónak és gyakorlatnak ez az
alapja. A kritikák jelentő s része abból fakadt, hogy olyan dolgokra is „ráhúzták" e
sémát, amire nem alkalmazható. Christaller idejében a gazdasági tér a mez őgazda-
ságot és egyre növekv ő mértékben az ipart jelentette. Így az akkori kritika, misze-
rint az elmélet általánosságban nem igaz az ipartelepítésre, alapvet ően ingatta meg
az alkalmazhatóságot. De mára a GDP nagyobb hányadát a tercier szektor állítja
elő , és e vita további pikantériája, hogy az elmúlt évtizedekben empirikusan is meg-
figyelhető, hogy a korszer űbb, magasabb szint ű technológiát képvisel ő vállalatok is
a nagyobb, magasabb szint ű, kategóriájú településekre koncentrálódnak. A másik
gyakori hibaforrás, hogy statikusan kezelik a szintek funkcióit, az azokhoz tartozó
szolgáltatási köröket, amikor azok térben és id őben változóak. Nem szabad mere-
ven kezelni a népességkategóriákat és speciális esetekben más ismérveket kell
használni (pl. vásárlóer ő). Közigazgatási, kereskedelmi, szolgáltatási funkciók el-
várt színvonalon történ ő hatékony teljesítése igazolja a hierarchikus többszint ű
„központi hely" modellt. De a kváziazonos szint ű központi helyek egy horizontális
hálózat elemei is. E többközpontú hálózatok egymásra épül ő vertikális rendszere-
ként is felfoghatók. Így a vertikális hierarchia hálózatok hierarchiája, amely lefed-
heti viszonylag egyenletesen is a teret, illetve hiányok is lehetnek. Ilyenkor a maga-
sabb vagy alacsonyabb háló integráns részei láthatják el a kimaradó szint funkcióit.
A növekedési pólusok elmélete az ötvenes, hatvanas évekig nyúlik vissza
(Perroux 1955; Boudeville 1966 stb.). A gyakorlati alkalmazására is ismerünk pél-
dákat a világ legkülönbözőbb területeirő l, a legkülönbözőbb társadalmi-gazdasági
berendezkedés ű országokból. Alkalmazása nem jelenti a központi hely elmélet
elvetését. S őt kiküszöbölheti a christalleri elmélet egyik hiányosságát, nevezetesen
hogyan fejlő dhet egy település egy magasabb funkcionális szintre, illetve a spontán
fejl ődés hiátusai tudatos fejlesztéssel miként pótolhatóak. E teória is a marshalli
alapokon épitkezik: hipotézise, hogyha elérjük, hogy a különböz ő gazdasági és
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 89
egyéb szerepl ők egymást er ősítő módon hatnak egymásra, akkor az további növe-
kedést indukál. Az újdonságokat (innovációkat) jelent ő motorikus egységek igénylik a
más gazdasági egységekkel való kooperációt és ezek összessége, nagyságrendük,
vezető pozícióik stb. révén lökésszerű növekedést indukálhatnak. Ha ez a fejl ődés
spontán módon nem megy végbe, de a feltételek adottak hozzá, akkor küls ő forrás
hozzáadásával megindítható a folyamat, amely multiplikátor hatást fejt ki környezeté-
ben. Ismertek a hagyományos ipari vertikumra épít ő ágazati típusú növekedé-
si/fejlesztési pólus teóriák és eszközök és a területi típusúak, amelyek a térbeli közel-
ségre építik a kooperációs lehet őségeket és az ipari tényez őkön kívül kiterjesztik a
potenciális együttm űködők körét más szférákra (pl. oktatás, közigazgatás stb.) is. E
megközelítés újabb elméletei a területi klaszterek fejlesztésére építenek.
Elsősorban a harmadik világ fejlesztési projektjeiben alkalmazták a „big push"
teóriát, amely térben koncentrált több nagy beruházás segítségével kívánt lökést
adni a fejl ődésnek. Megfelel ő nagyságrenddel, kritikus tömeggel és komplexitással
próbálták az önfenntarthatóságot biztosítani.
Boudeville (1966) felfogásában a növekedési centrum olyan magas ipari potenciállal
rendelkező központi település, ahol a dinamikus ágazatok sokasága van egyszerre
jelen, és ezek hatása az egész agglomeráció növekedésére kihat. Sokak szerint a
koncentráció természetes folyamat, mert a növekedési centrumok vezérágazatai
elsősorban a centrumokban és a környezetükben m űködő más tevékenységekre
gyakorolnak multiplikátor hatást.
Pottier (1963) nem a növekedési pólusokra, hanem a megfelel ő közlekedési kap-
csolatokkal rendelkező fejlődési tengelyekre hívta fel a figyelmet. Magyarországon
is megfigyelhet ő, hogy az autópálya-, autóút-építéseket követte a külföldi
működőtőke- letelepedés, a GDP/fő növekedés és a munkanélküliség csökkentése.
Ez felhívja a figyelmet a nagyvárosok közötti és a városok és térségük közti komp-
lex elérhetőség fontosságára.
Myrdal (1957) kumulatív oksági modellel magyarázza hogy bizonyos területeken
a növekedés, míg máshol „zsugorodás" megy végbe. (E két jelenség összefüggés-
ben áll egymással.) Gyakori, hogy a centrum „elszívja" a mobil termelési tényez ő-
ket a perifériáról és növekedése részben ebb ől származik. Ez igaz lehet a főváros és
a vidék, a nagyvárosok vagy akár a Balaton és hinterlandja vonatkozásában is. Az
új típusú fejlesztésnél feladat, hogy oly módon induljon be több ponton a fejl ődés,
hogy a „backwash" hatást minél inkább kiküszöböljük, és a növekedés önjáróvá
válását követően a városok által integrált területek is fejl ődésnek induljanak a
„spread" vagy „szivárgási" (Hirschmann) hatás révén.
Krugman (1991) ugyancsak Marsall elméletét elevenítette fel, és bemutatta, hogy a
városok növekedése részben a növekv ő méretgazdaságosságból (növekv ő skálahoza-
dékból) ered. Kísérletet tett a központi hely elmélet és a gazdasági-bázis elméletek
integrációjára, és ennek megfelel ően írta le a nemzetközi gazdasági folyamatoknak a
városrendszerekre gyakorolt hatását. Krugman döntően makrogazdasági megközelí-
tésben vizsgálta a folyamatokat, és felülr ől jutott el a regionális klaszterekig.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
90 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
Porter (1990) mikroökonómiai megközelítésb ől is az agglomerációs előnyöket
hangsúlyozza. Rámutatott, hogy a globális piaci szerepl ők versenyel őnyei is az új
típusú termelési tényez ők földrajzi koncentrációjából, a lokális/területi klaszterekb ől
táplálkoznak. A különböz ő gazdasági szerepl ők és intézmények térbeli s űrűsödése,
agglomerálódása, a „hazai bázis" az, amely megfelel ő hatékonyságot biztosít. Ezek
az együttm űködések legtöbbször a nagyvárosokon, azok agglomerációin belüli
gazdasági egységek, intézmények közötti kooperációk. Porter ezeket a klasztereket
tekinti a mikroökonómia alapegységeinek, és nem az egyes vállalatokat.
A magyar fejlesztéspolitika hatékonyságának javításához integrálnia kellene a
fenti regionális gazdaságtani elméletekb ől azt, ami a megváltozott világban alkal-
mazható. Az állami beavatkozások területi koncentrációjával, a kritikus tömegek
létrehozásával, az agglomerációs el őnyök, a pozitív lokális externáliák kihasználá-
sával erősíteni tudjuk a hatékonysági követelmények teljesítését. De a társadalmi és
területi kohézió biztosítása érdekében mindezt úgy kell megvalósítanunk, hogy ne
sérüljenek a társadalmi és a fenntarthatósági szempontok.
A két szempontrendszer együttes érvényesítése nem könny ű, hiszen területpoliti-
kai axióma a hatékonyság és méltányosság közötti negatív „trade-off', azaz adott
időben és helyen csak egymás rovására növelhet ők. A gyakorlatban a politikai vá-
lasztási lehetőségünk az 1. ábrán szemléltetett A és B pontok közötti tartományban
van. Ha a szűkösen rendelkezésre álló forrásainkat a gazdasági hatékonysági krité-
riumok alapján osztjuk meg a különböz ő területek/régiók és települések között,
akkor a fejlettebb területeken és a nagyobb városokban kell azt koncentráltan befek-
tetni. E stratégiát követik a klasszikus piaci szerepl ők. A közszférának méltányos-
sági/szolidaritási célokat is teljesítenie kell, még annak tudatában is, hogy ha a
hátrányos helyzet ű elmaradott területeket, a kicsi, önmagukban versenyképtelen
településeket támogatja, akkor csökken a források felhasználásának a hatékonysága,
és a folyamatok önfenntartó képessége is kérdéses lehet. De napjaink aktuális kér-
dése éppen az, hogy miként tudnák mindkét kritériumrendszert együttesen érvénye-
síteni. Az EU számára is nagy kihívás a versenyképességr ől, a hatékonyság emelé-
séről szóló Lisszaboni Stratégia összeegyeztetése a göteborgi célokkal és a társa-
dalmi-gazdasági-területi kohézióval. Az Unió vagy bármely ország úgy is el ősegít-
heti a nagyobb növekedést és a több munkahely teremtését, hogy a kevésbé fejlett
területeken, minden megfelel ő potenciállal rendelkez ő településen új fejl ődést gene-
rál, új munkahelyeket hoz létre. Ehhez a „pentagonon" kívül új globális integrációs
zónákat kell kialakítani (p1. Közép-Európában) és revitalizálni kell a kis és közepes
városok hálózatát. Magyarországon pedig területileg kiegyensúlyozottabb, többpó-
lusú, a fenntarthatóság szempontjait is figyelembe vev ő területpolitikát kell megva-
lósítunk (1. ábrán az alászínezett tartomány), azaz, ha a városok húzó erejére ala-
pozva dinamizáljuk az elmaradott területek forrásait, akkor nemcsak a gazdasági
összteljesítmény n ő (több munkahely, nagyobb GDP), hanem egyúttal a társadalmi,
a gazdasági és a területi kohéziót is er ősítjük.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 91
1. ÁBRA
Területpolitikai választási lehetőségek tartománya
(Territory of Spatial Politics Chosing Possibilities)
Hatékonyság,
versenyképesség
Időtengely
A
2
»..Méltányosság,
kohézió
Poltikai választási lehet ő ségek
Forrás: Saját szerkesztés.
Hangsúlyváltás az Európai Unióban
A policentrizmus gondolatát már az 1950-es, 1960-as években megtaláljuk az eu-
rópai országok településhálózat-fejlesztési gyakorlatában is. A francia „métropoles
d'équlibre" koncepció a nemzeti szint ű gazdasági kiegyenlítés és a főváros túlsú-
lyának a mérséklését tartalmazta. A holland városfejlesztési gyakorlat több nagyvá-
ros funkciómegosztására és kooperálására épít(ett). Svédország is átesett a közigaz-
gatási reformon, lokális szinten koncentráltak, majd azok központi helyeire decent-
ralizáltak állami funkciókat. És sorolhatnám a nemzeti politikákat. Az Európai
Unióban a policentrikus fejlesztés az 1990-es években jelent meg. A Lipcsei Irány-
elvek (1994), majd a holland elnökség alatt kiadott ESDP els ő változata (Noordwijk
1997) már tartalmazza, mint területpolitikai célkit űzést. A potsdami hivatalos válto-
zatnak már fontos a politikai üzenete, bár részletes kifejtése nem történt meg. Az
ESPON6 program már explicit módon kutatja a policentrikus fejl ődés sajátosságait
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
92 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
és lehetőségeit. A Lisszaboni Stratégia megvalósítása szükségszer űen a városokra
koncentrál, ahol ma már a hozzáadott érték több mint 90%-a termel ődik. A
CEMAT 2004-es rotterdami tanácskozásán kiemelték a városok szerepét a kohéziós
politikában. Az Európai Parlament az „Európai Unió b ővítésének városi vonatkozá-
sairól" szóló jelentésében (EP 2005/0272) üdvözölte a városfejlesztés integrálását a
kohéziós politikába és a hatókörébe tartozó alapok felhasználásába. 2005-ben a
Bizottság egy munkaanyagot indított vitára „Kohéziós politika és a városok: a városok
hozzájárulása a régiók növekedéséhez és a foglalkoztatási helyzethez" címmel. E
dokumentumban nem csak a városok fontosságát hangsúlyozzák, hanem a teend őkre
vonatkozó iránymutatásokat is megfogalmaznak! „A versenyképességgel kapcsolatos
sok kérdés regionális és nemzeti ügy, amelyben gyakran a regionális fejlesztési ügy-
nökségek vállalják a vezet ő szerepet. Azonban számos kérdésben a helyi hatóságok-
nak is fontos szerep juthat. ... A szóban forgó kérdésekt ől függően egyre inkább helyi
vagy akár városrész szint ű megközelítésre van szükség. ... A tagállamokat bátorítani
kell arra, hogy a városi kérdések megoldására a Strukturális Alapok operatív prog-
ramjainak keretében célzottan adjanak pénzeszközöket a városoknak. A partneri kap-
csolat összes el őnyének a kihasználása érdekében a városoknak kell a felel ősöknek
lenniük, beleértve az alprogramok tervezésének és megvalósításának a felel őségét
is."7 Ennek megfelel ően a Strukturális Alapokat szabályozó rendeletek lehet ővé te-
szik, hogy a városokat érint ő intézkedéseket helyi szintre delegálják. Mindezek ered-
ményeként egyre kevesebbet halljuk a „régiók Európája" szlogent és egyre nagyobb
hangsúly helyeződik a versenyképesség er ősítésének, a gazdasági növekedésnek a
motorjaira, a városokra, a városrégiókra, azok policentrikus hálózataira.
A területfejlesztés, a területi tervezés nem EU Bizottsági hatáskör, de az ESDP-t
mégis egyre többen érvényesítik a nemzeti területpolitikában, és az EU kohéziós
politikája is egyre komolyabban veszi a területi dimenziót. Az Amszterdami Szer-
ződésben megjelent és az alkotmánytervezetben is szerepl ő „területi kohézió" fo-
galma (gazdasági, társadalmi kohézió mellett a 3. elem) egyre inkább lefedi a mi
szóhasználatunk szerinti területfejlesztést. A különböz ő területekre készült egységes
politikák, tervek integrálni tudják a különböz ő (ágazati, funkcionális, területi) meg-
közelítéseket, képesek kihasználni a lehetséges szinergiákat. Ameddig nem változik
az uniós álláspont és szabályozás, addig els ősorban a nemzetállamok (területfejlesz-
tésért felel ős miniszterek) felel őssége, hogy miként kezelik az uniós és a hazai
politikák térségi hatásait.
2005 májusában az Unió illetékes miniszterei elfogadták „Az Európai Unió terü-
leti helyzete és távlatai" (TSP) cím ű dokumentum készítésének elveit. 8 Ennek alap-
ján a tagállamok bevonásával 2007-re készül el a végleges anyag. Ez nem egysze-
rűen egy új ESDP lesz, hanem operatívabb iránymutatásokkal szándékozik segíteni
a lisszaboni és göteborgi célok teljesítését. A TSP „scoping" dokumentumának
(2005. III. és 13. o.) az els ő két prioritása a következ ő:
1. Az európai fejl ődés motorjait jelent ő agglomerációk, városok és városháló-
zatok térségi politikájának ösztönzése.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 93
2. A város—vidék partnerség megszilárdítása és közérdek ű szolgáltatások megfe-
lelő szintjének biztosítása a kiegyensúlyozottabb területi fejl ődés érdekében.
A TSP első nem hivatalos egyeztetési változatának`' perspektívák kialakításáról
szóló C fejezete az alábbiakat fogalmazza meg a városi régiók és nagyvárosok vo-
natkozásában (61. o.):
— Az európai magtérségeken kívül számos olyan nagyvárosi térséget találunk,
amelyeket meg kell er ősíteni annak érdekében, hogy jobban kiaknázhassák a
térségi potenciálokat és csökkenthessék a meglév ő egyenl őtlenségeket,
amely végső soron az európai térség harmonikusabb és policentrikusabb fej-
lődését segíti el ő.
— A nagyvárosi térségeken kívül es ő városok a növekedés motorjai, és mint
ilyenek, fontos kisugárzó hatással bírnak környezetükre (a speciális funkciók
nemzetközi központjaitól az általános szolgáltatásig és a vidéki fejlesztési
pólusokig).
— A nagyvárosi és városi térségek akkor lehetnek er ősebbek és versenyképe-
sebbek, ha jobban koncentrálnak saját profiljuk fejlesztésére.
— A belső városi kihívásokat megfelel ően kell kezelni, annak érdekében, hogy
a negatív agglomerációs hatás ne gátolja a nagyvárosi és városi térségek he-
lyi potenciáljainak kiaknázását, és ne csökkentsék azok vonzerejét a befekte-
tők és a lakosság szemében.
(Meg kell jegyezzem, hogy európai szintről nézve, az ESPON tipológiának meg-
felelően Magyarországon csak egy nagyvárosi térség van, Budapest és környéke.)
Ugyanebben a dokumentumban a vidéki sokszín űség fenntartásával kapcsolatos
politikai megfontolásként az alábbiakat olvashatjuk:
— Európa jelentős része vidéki térség, és még mindig rengeteg ember él vidé-
ken. Sajnos azonban az ilyen térségek aránytalanul kisebb GDP-t termelnek,
ugyanis nem használják ki kell őképpen a helyi potenciálokat.
— A városi területekhez közel es ő vidéki térségek népességgyarapodás és gaz-
dasági fejlődés tekintetében profitálhatnak a közelségb ől, de egyúttal a városi
terjeszkedésből és a városi és vidéki földhasználati igények ellentéteib ől
fakadó kihívásokkal is szembe kell nézniük.
— A távoli, vidéki térségeket a népességcsökkenés fenyegeti, és további ve-
szély, hogy nem képesek az alapvet ő közszolgáltatások biztosítására.
— A vidéki térségekben egyre n ő a forgalom, ugyanakkor a másodlagos háló-
zatok gyakran nem képesek a forgalom levezetésére, f őleg az Európai Unió
keleti felében.
— A növekvő energiaárak és az abból fakadó szállítási/közlekedési költségek
elsősorban a vidéki térségeket érintik. Ugyanakkor éppen ezek a térségek
használhatják ki jobban az alternatív energiaforrások adta lehet őségeket.
— Hosszú távon konfliktus léphet fel az élelmiszer-termelés és az alternatív
energiaforrások termeléséhez szükséges földhasználat között.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
94 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s 2
— A vállalkozói kedv ösztönzése kedvez ően hat a vidéki térségek gazdasági
bázisának diverzifikációjára, a helyi hálózatok kiépítésére és a megfelel ő
kompetenciákkal rendelkez ő hatóságok megalakulására.
A magyar Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (2007-2013) tervezetér ől az Európai
Bizottsággal történt informális tárgyalásokon Brüsszel részér ől hangsúlyozták, hogy
minden ágazati beavatkozás, illetve operatív program esetében is meg kell jeleníteni
annak területi/regionális dimenzióját! Azt is világossá tették, hogy a regionális szintű
megközelítés fókuszában is a városias területek vannak, és az integrációnak kell
rurális területekre irányulniuk (gazdasági diverzifikáció és a helyi közösségek támo-
gatása). Megértéssel nyugtázták, hogy a regionális növekedési pólusok fontos szere-
pet kapnak a K+ F fejlesztésekben.
Összességében megállapítható, hogy a gazdasági szükségszer űségekre hivatkozva
egyre nagyobb szerepet kap a Lisszaboni Stratégia teljesítése, így e folyamat maga
alá gyűri a kohéziós politikát és eszközrendszerét is. A Strukturális és Kohéziós
Alapokat igénybevev ő országokat és régiókat a támogatási rendszeren keresztül
szabályozási eszközökkel „rákényszerítik" az új szempontok nemzeti politikákba
(tervekbe) való illesztésére. A régiók szerepnövekedése megállt, és a városfejlesztési
szempontokat integrálni kell a nemzeti és a regionális tervekbe. Az ESDP alapelvei-
nek a lisszaboni célkitűzések tükrében való újragondolása várhatóan az alábbi stra-
tégiai célkitűzéseket eredményezik:
— A hangsúly a policentrikus városfejlesztésre helyez ődik, amely elsősorban a
fejl ődési potenciálokkal rendelkez ő városok és hálózataik fejlesztését jelenti.
— Biztosítani kell a központok elérhet őségét és javítani kell a térségi integrációt.
— Fenntartható város—vidék kapcsolatot kell kialakítani és er ősíteni.
Fel kell hívnunk a figyelmet arra, hogy a gazdasági növekedés, a munkahelyte-
remtés is sikeresebb lehet, ha Európa kihasználja a különböz ő területegységek (pl.
Közép-Európa, Délkelet-Európa stb.) országok sajátosságait és igényeit. Több mono-
centrikus országban csak úgy valósítható meg a policentrikus fejlesztés, az ország
egésze csak úgy képes hozzájárulni a közös célok teljesítéséhez, ha nem csak az euró-
pai nagyvárosokat vonjuk be e folyamatba, hanem a nemzeti/nemzetközi funkciókat
betölteni képes közepes és kisvárosok, azok hálózatai is jelent ős szerepet kapnak, és
ezzel egy időben sikerül megoldania a rurális térségek integrációját!
Mozaikok a magyar el őtörténetből
Sokan sokáig nem választották el a területi és a települési megközelítést. Az el-
múlt száz évben a városokat és azok területi/regionális funkcióit általában együtt
értelmezték, a városias centrumokat és a hozzá tartozó vidéket együtt kezelték. S őt,
gyakran ha bármilyen szint ű területi felosztásban gondolkodtak, akkor el őször a
központokat keresték meg, majd a hozzájuk tartozó területet. Mindig azoknak az
országrészeknek, azoknak a körzeteknek a lehatárolása, hovatartozása okozott gondot,
azokról folyt vita, ahol nem volt megfelel ő súlyú központi település. Megfelel ő köz-
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 95
ponti hely nélkül ide-oda kallódtak területek. Minden vidéknek legyen városa, fogal-
mazta meg Erdei (1939/74). Gyakran még az országrész megjelölése is a központi
város nevét viselte: miskolci, debreceni, szegedi körzet/régió stb. A nagyrégiók köz-
pontjai között Budapesten kívül mindig ott volt az „öt nagy", és csak arról folytak
viták, hogy ki kell-e egészíteni a kört, és mely városokkal. Ugyanazok az ország-
részek (megyék) hovatartozása és a városok megnevezése volt bizonytalan, mint ma.
Több vitában, koncepcióban és tervben Nyugat-Magyarországon Nagykanizsa vagy
Szombathely merült fel és Bels ő -Magyarországon Székesfehérvár és Szolnok. De
ezek kapcsán soha nem alakult ki olyan konszenzus, mint az öt nagyváros esetében.
A két világháború között például Hantos (1931) hét régiót jelölt ki az általa „ter-
mészetesnek" nevezett központokkal (Budapest, Gy őr, Szombathely, Pécs, Szeged,
Debrecen és Miskolc). Erdei a II. világháborút megel őzően a városok fejlesztését
hangsúlyozta, és kitüntetett szerepet szánt a regionális központoknak.
1958-ban egy kormányhatározat (2030/1958. IV. 15.) alapján a tervezést kilenc
nagy régíóban és azokon belül a városi vonzáskörzetekben képzelték el. Régióköz-
pont a fő városon és az öt kiemelt nagyvároson kívül Székesfehérvár, Nagykanizsa
és Szolnok volt.
1963-ra elkészült a VÁTI-ban az ország els ő átfogó területi terve. Ezt 1965-ben
adták közre Magyarország Településhálózatiejlesztési Tanulmányterve címen. A
tanulmány három központi (budapesti, szolnoki és székesfehérvári) és hat periféri-
kus régiót (miskolci, debreceni, szegedi, pécsi, nagykanizsai, és gy őri) jelölt ki. A
szakmai és társadalmi vita alapján az eredeti terv módosításra került, és 1968-ra
készült el az újabb változat, amelyet Országos Településhálózat-fejlesztési Keret-
tervnek neveztek el.
Erdei (1931/1971) a települések, a városok rendszerét egy csillagászati hasonlattal
érzékeltette. A világ településrendszere a csillagrendszerhez, az országoké a nap-
rendszerhez hasonlít. Magyarország „napja" a f őváros, fő bolygói az öt nagyváros.
Ezek a vidéki nagyvárosok ellenpólusoknak vagy melléknapoknak is tekinthet ők. A
többi vidéki város ezek albolygói, és azok vonzáskörzetében helyezkednek el az
egyéb települések, a holdak. E leírásban például Szeged „ellenpólus-város, melléknap,
dél alföldi fő bolygó vagy Dél-Alföld regionális szerepkör ű városa — mindegy, hogyan
nevezzük, ezek értelme lényegében ugyanaz: ezen a nagyobb területen központi hely,
és a vonzáskörzetében tartja szélesebb vidékét" (Erdei 1971, 19). Szeged körül négy
különböző nagyságú vonzáskörzetet különböztetett meg: közvetlen városkörnyék,
járás (ma kistérség), megye és országrész/régió (három megye). E rendszerben
Szeged napja/fő városa Budapest, és azonos szint ű szomszédos bolygója/városa Deb-
recen és Pécs fels ő fokú központok. Szegedhez hasonlóan elemezte az „albolygókat"
(Hódmező vásárhely, Szentes, Makó és Csongrád) és azok egyedi tereit, vonzáskörze-
teit. Vizsgálatainak tanulságait az alábbi következtetésekben foglalta össze:
— Minden település, településrendszer egyedi, a történelem egy-egy konkrét
darabja.
— Ezek az egyedi esetek általános törvényszerűségek alá esnek.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
96 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
— Időről időre fel kell oldanunk azt az ellentmondást, hogy a településrendszert
nem lehet sémákba szorítani, de a normális m űködés érdekében mégis kategó-
riákat kell alkotnunk. ,Kétszeres izgalom vár tehát arra, aki belemerül egy-egy
adott terület történelmi valóságába. Érzékelheti a konkrét egyedi jelenségek
különleges ízét, színeit és izgalmas érdekes kombinációit; ugyanakkor mind-
ezek mögött általánosan ható törvényszer űségek érvényesülését foghatja fel"
(Erdei 1971, 25).
Többek között e gondolatok formalizálására és gyakorlatba való átültetésére vál-
lalkoztak a politikusok és a tervez ők 1971-ben, amikor megalkották a területfejlesz-
tés irányelveiről (1006/1971. [III. 16.1 Korm. hat.) és az Ország Településhálózat
Fejlesztési Koncepciójáról (1007/1971. [III. 16.] Korm. hat.) szóló kormányrende-
leteket. A településhierarchiának megfelel ően öt kategória fejlesztésére határoztak
meg irányelveket:
I. Budapest: A főváros túlfejlett, ebb ől következ ően át kell tekinteni a további
fejlesztését és szelektív iparfejlesztésre kell törekedni.
2. Nagyvárosok: Olyan fejlesztési súlypontokat kell kijelölni, ahová a fejlett
technikát telepíteni lehet.
3. Kis- és középvárosok: A növekedés infrastrukturális feltételeit kell megterem-
teni.
4. Faluhálózat: A településhálózatnak igazodni kell a mez őgazdaság csökken ő
foglalkoztatásához. Ki kell jelölni a centrumközségeket.
5. Tanyavilág: megszűnését sem siettetni, sem lassítani nem szabad.
Az 1971-es OTK a településeket az elvárt központi funkcióik (szolgáltatások) sze-
rint sorolta hierarchikus rendbe, ami el őre vetítette a központok fejlesztésére, a
hiányzó kapacitások pótlására irányuló fejlesztéspolitikát és gyakorlatot.
a) országos központ (népessége az agglomerációval együtt 2,6-2,8 millió f ő);
b) fels őfokú központ
— kiemelt fels őfokú központ (150-300 ezer, vonzáskörzetükkel együtt
1,0-1,5 millió fő),
— felsőfokú központ (80-150 ezer, vonzáskörzetükkel 400-600 ezer f ő),
— részleges fels őfokú központ 50-60 ezer, vonzáskörzetükkel 150-400
ezer fő,
c) középfokú központ (20-40 ezer, vonzáskörzetükkel 50-120 ezer fő);
— részleges középfokú központ: (8-15 ezer, vonzáskörzetükkel 20-25 ezer f ő),
d) alsófokú központ
— kiemelt alsófokú központ (5-10 ezer, vonzáskörzetükkel 10-15 ezer f ő),
— alsófokú központ (3-4 ezer, vonzáskörzetükkel 5-6 ezer f ő)
— részleges alsófokú központ (1-2 ezer, vonzáskörzetükkel 2-3 ezer f ő)
e) egyéb települések.
A főváros és az öt kiemelt fels őfokú központ körül hat tervezési gazdasági körze-
tet/régiót is kialakítottak, de az ezekre megkezdett tervezést 1973-ban abbahagyták.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A városokra alapozott területpolitika ... 97
Az 1971-es OTK — kétségtelen erényei ellenére l° — rengeteg vitát váltott ki. Ezek
első dleges oka az volt, hogy a terv eredeti szándékával ellentétben a lobbyzások
hivatkozási alapjává vált. Ráadásul a sz űkös forrásokból el őször a magasabb szin-
ten hiányzó intézményeket kezdték pótolni, így „fellázadtak" az alsóbb szinteken
él ők, mert joggal féltek attól, hogy számukra már nem marad megszerezhet ő fej-
lesztési forrás. Ugyancsak sokan kifogásolták az er ős vertikális hierarchiát, a fentr ől
lefelé logikát/gondolkodást. A mai vitákon sokan érezhetik úgy, mintha ugyanazok
az érvek és ellenérvek hangoznának el, mint harminc évvel ezel őtt.
Részben az 1971-es OTK hibáinak korrigálását t űzte ki célul az 1979 és 1982 kö-
zött készült Országos Területrendezési Terv (OTT). Ebben oldani kívánták a merev
vertikális hierarchiát, urbanizációs tengelyeket jelöltek ki, az egyéb településeket a
településhálózat alapjaiként kezelték, megszüntették a merev népességkategóriákat
stb. A sokkötetes munka megyei és minisztériumi egyeztetését megkezdték, de
jóváhagyásra, elfogadásra sosem került. A munka egyetlen kézzelfogható eredmé-
nye egy minisztertanácsi határozat volt (1018/1981. VI. 19.), amely az 1971-es
OTK leginkább kifogásolt elemeit módosította.
1985-ben az Országgy ű lés határozatot hozott (12/1980-1985.) a terület és telepü-
lésfejlesztés hosszú távú irányelveir ő l. A határozatban foglalt viszonylag korszer ű
elvek gyakorlati érvényesítése nem történt meg.
Magyarországon a rendszerváltást követ ően a területpolitika meghatározó szemlé-
leti alapja a területi/regionális" megközelítés volt. Ezen belül a rurális/vidékies
területek kerültek kiemelésre, és ezek fejlesztése nagyobb hangsúlyt kapott, mint az
urbánus/városias területeké. A gyakorlatban a tervezés, a források elosztása felülr ől
lefelé történt, és a lentr ő l felfelé irányt a konkrét (ágazati) projektek gy űjtése és cent-
ralizált szelektálása jelentette. Így az országos/nemzeti területpolitikában „elvesztek"
a települések, a városok. Az elmúlt 16 évben nem volt és még ma sincs kormányzati
városhálózat-fejlesztési politika és gyakorlat. Ennek okai többek között:
— Az uniós integráció „main stream"-mé emelte a regionalizmust és a Közös
Agrárpolitika reformkísérletei, valamint a magyar agrárium központi irányí-
tásának kiüresedése felértékelte a vidékfejlesztést.
— A kilencvenes évek elejét ő l a hazai szakma (beleértve az MTA RKK-t is) a ré-
giók és a kistérségek szükségszer ű kialakítására és meger ősítésére koncentrált.
— Az önkormányzati törvényb ő l adódóan sokan a településfejlesztést kizárólag
önkormányzati hatáskörnek tekintették. Az önkormányzatok őrködtek önál-
lóságuk, „döntési szabadságuk" meg őrzése felett. Bár e szabadság csak jel-
képes (volt), mert a források csaknem egésze a m űködtetésre, a fenntartásra
ment el, és strukturális lépésekre, fejlesztésekre jó esetben is csak a saját va-
gyon eladásából jutott.
— A területfejlesztés téves értelmezése és szabályozása. Még ma is sokszor
találkozhatunk — szerintem téves — szemlélettel, miszerint a településfejlesz-
tés a területfejlesztés komplementere. 12 Az 1996. évi területfejlesztési törvény
kivette a területfejlesztés hatásköréb ől a településfejlesztést, I3 így hatályos tör-
vényi szabályozás alapján készült dokumentumok (koncepcíók, stratégiák,
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
98 Faragó Lószló TÉT XX. évf. 2006 s2
rendezési tervek) nem foglalkoztak vagy csak érint őlegesen a településháló-
zattal, a településfejlesztéssel.
— Kompetens és cselekv őképes központi intézmény hiánya. A minisztériumi,
hivatali struktúrából hiányzott a város (hálózat)fejlesztésért felel ős intéz-
mény. 1990-től 2006-ig a településfejlesztés a Belügyminisztérium hatáskö-
rébe tartozott, amely nem „fejlesztési típusú és orientáltságú" tárca volt. A
hatáskörmegosztás status quójának megfelel ően a területfejlesztésért felel ős
intézményekben sem volt a településfejlesztésért (városfejlesztésért, falufej-
lesztésért) felel ős szervezeti egység (főosztály, osztály).
— A rendszerváltást követ ően a falvak városellenes hangulata 14 és a városok
befelé fordulása.
Az 1998-as Országos Területfejlesztési Koncepció (OGY—határozat) alig foglal-
kozott a városfejlesztéssel. A policentrikus városfejlesztés, mint központi politikai
opció csupán jelzésszer űen szerepel a dokumentumokban. A határozatban megfo-
galmazott irányelvek között találhatjuk az erre vonatkozó utalást: „a túlzott Buda-
pest központú térszerkezet oldása a növekedésre alkalmas központok fejlesztésé-
vel". E tétel kifejtésére (a központok nevesítésére stb.) és az ebb ől eredő gyakorlati
teendők megfogalmazására nem került sor. Fejlesztési célokat és prioritásokat dönt ő
mértékben térségtípusonként (hátrányos helyzet ű, ipari szerkezetátalakítással érintett
térségek stb.) és ágazatonként (környezetvédelem, idegenforgalom stb.) jelölte ki. Az
OGY határozat bővebb háttéranyaga is csak minimálisan érinti a városfejlesztést. 15
Azúj,205-benlfogadtOTK(97/205.OGY-határoz)estébnmárjavult
helyzet, a dokumentum egyaránt tükröz térségi és településhálózat-fejlesztési szem-
léletet is. A 2013-ig megfogalmazott országos célok között szerepel a „versenyké-
pes budapesti metropolisz-térség" és a „régiókat dinamizáló fejlesztési pólusok meg-
erősítése és a városhálózati kapcsolatrendszer fejlesztése". Az OGY határozat mellék-
lete már tartalmaz koncepcionális térképet is a regionális pólusokról és tengelyekr ől.
Ugyancsak a mellékletben már találunk a városokra vonatkozó részcélokat is.
A parlament által határozati formában elfogadott dokumentumok fejleszt ő ereje,
szabályozási, el őíró státusza kétséges, 16 és hatásuk is lényegesen elmarad az 1971-
es el ődjükétől. Egyrészt nem kötelez senkit semmire, így irányelvszer ű, másrészt
nagyon szűkszavú. Mindkét OGY-határozat háttéranyaga/melléklete lényegesen
bővebb, de az ebben foglaltak csak az értelmezést segítik vagy legfeljebb „jó taná-
csokat ad". Ezért fontos, hogy azok miként épülnek be az egyéb fejlesztéspolitikai
dokumentumba. De lényegi hiányossága mindkét OTK-nak, hogy egyik sem vállalja
fel a regionális központok és növekedési pólusok megnevezését és azok „koncent-
rált" fejlesztését.
A II. NFT (NSRK) tervezete alapján az alábbi f ő megállapításokat tehetjük:
— Az OTK-ra és az OFK-ra alapozva kísérletet tesz a regionális és a településháló-
zati megközelítés integrálására, de azt nem viszi következetesen végig a terven.
— A policentrikus városfejlesztés nem explicit és következetes fejlesztési irány.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s2 A túrosokra alapozott területpolitika ... 99
— Nem kerülnek hangsúlyosan megnevezésre a támogatásra szoruló elmaradott
szerkezetátalakítással küzd ő területek és a növekedési potenciállal rendelke-
ző területek és városok, amelyek hajtóer ői lehetnek a fejl ődésnek.
— A végrehajtás intézményrendszere a végletekig centralizált, nem szolgálja a
regionalizációt és nem erő síti a nagyvárosok önállóságát.
Az új ( „retro") területpolitika lehetséges alapelvei
Divat a „retro", a hatvanas hetvenes évek dizájnja, az öltözködésben, a lakberen-
dezésben, a zenében stb.. A területpolitikában is újra napirendre kerülnek korábbi
kérdések, de nem divatból, hanem mert mind a mai napig nem adtunk korrekt vá-
laszt a felvetett kérdésekre, alaptalanul feledésbe merültek id őtálló elvek, megálla-
pítások, és múlandó politikai megfontolások felülírták a ‚józan észt". Így nem csoda,
hogy Bibó hetvenes években írt szavai igencsak aktuálisak: „Magyarországon e
pillanatban a településhálózat s benne a városhálózat fejlesztése els őrendű fontos-
ságúnak és aktuálisnak tekintett jelent ő s kérdés .... Csupán annyi történt, hogy a
legutóbbi években mind nagyobb mértékben érezhet ővé vált az országos tervezés
számára a megyénél nagyobb egységek szükségessége..." (Bibó 1986, 143).
Számos régi és egyben nagyon is aktuális területpolitikai kérdésre kell választ ad-
nunk. Újra kell értékelni a területfejlesztés „hatáskörét és feladatait" és vissza kell
állítanunk a bels ő egyensúlyát. A lisszaboni célok teljesítését a jöv őben is ki kell
egészíteni „hagyományos" területi törekvésekkel, hiszen az elmaradott térségekben
a versenyképesség megteremtésének az alapja a felzárkóztatás, tehát a hatékonysági
kritériumok teljesíthet ő ségéhez szolidaritási alapon meg kell teremteni a szükséges
el ő feltételeket. A régiók és a kistérségek közötti különbségek mérséklésének is
kulcsszerepl ő i a városok, a városrégiók. A különböz ő területi szintek között világos
feladat- és funkciómegosztást kell kialakítani, ami decentralizációval és az alsóbb
szintekrő l az állam kivonulásával kell járnia. Újra kellene szintetizálni a városfejlesz-
tési és a regionális fejlesztési modelleket és új min őségű területpolitikát, területfej-
lesztési logikát kellene alkalmazni, amelyben a városoknak kiemelked ő szerepük van.
A megújuló gazdaságpolitika területi elvei többek között az alábbiak lehetnek:
— Az adminisztratív megyék és régiók gazdaságilag nagyon heterogének, a
klaszterképzéshez, a gazdasági kooperációkhoz túl merev egységek. Az állan-
dóan változó területi egységekre kiterjed ő gazdasági folyamatok is a nyitott te-
rek csomópontjaiból irányíthatók, a hálózatszer ű működés onnan szervezhető.
— A gazdaságpolitikának a fejlődés hajtóerőire, a (gazdasági) pólusokra kell
koncentrálni. Ma az els ődleges fejleszt ő erő a tudás, az innovációk (K+F,
egyetemek, IKT-szektor stb.), amelyek termelésében és terjesztésében a vá-
rosoknak (nem csak régióközpontoknak) dönt ő szerepük van.
— A versenyképesség javítása, a versenyszabályok betartása és a korrupció elkerü-
lése érdekében, nem az egyes vállalatokat, konkrét szerepl őket kell/lehet támo-
gatni, hanem a minden piaci szerepl ő számára elérhető gazdasági környezetet,
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
100 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
miliőt kell fejleszteni. A közszféra elsődleges beavatkozási területe a pozitív
külső hatások lehetővé tétele és a negatív externáliák esélyének csökkentése.
— Kritikus tömeget kell létrehozni, megfelel ő nagyságrendű csomópontok há-
lózatát kell kiépíteni, amely területileg koncentrált fejlesztést jelent.
— Mindebből az következik, hogy az állami gazdaságpolitikának a fejl ődési
potenciállal rendelkez ő központokat/városokat kell fejleszteni, és el ő kell
segíteni, hogy a városokból (a gazdasági pólusokból, centrumokból) kiinduló
növekedés/innováció a piaci kapcsolatokon keresztül hasson a térségükre.
Az új/retro területpolitika alapelveinek a következ őket javaslom:
— A térstruktúra épít ő kövei, a fejlesztéspolitika alapegységei a funkcionális
városi körzetek, a városrégiók. El ő kell segíteni, hogy a „központi helyek"
(gazdaságilag) integrálni tudják körzetük/régiójuk településeit.
— A központok/városok kiemelt fejlesztésével párhuzamosan az elérhet őségü-
ket is biztosítani kell, ezért az elérhet őség, vagy szélesebb értelemben az in-
formációhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása ugyanazon poli-
tika másik oldala.
— Budapestet az európai metropoliszhálózatban és a Kárpát-medencében betöl-
tendő szerepkörének megfelel ően kell fejleszteni. A főváros országon belüli
dominanciájának mérséklése, a zsúfoltságának elkerülése érdekében
policentrikus területpolitikát kell folytatni, ki kell jelölni a regionális köz-
pontokat és alkalmassá kell tenni őket regionális feladataik ellátására, és er ő-
síteni kell a városhálózat többi elemét is. Budapest is csak úgy lesz képes
nemzetközi szerepkörét betölteni, ha fejl ődő ország fővárosa és er ős város-
hálózatra támaszkodhat.
— A regionális központok Magyarországon periférikus fekvés űek, de ez alkal-
massá teheti azokat nemzetközi szerepkör betöltésére. Az európai léptékben
kis tömegükb ől, korlátozott kiterjedés ű vonzáskörzetükb ől fakadó hátrányu-
kat néhány funkciójuk erőteljes fejlesztésével, országos, esetleg nemzetközi
jelentőségűvé tételével lehet részben ellensúlyozni. Ha központi támogatá-
sokkal nem lesznek képesek e települések lépésel őnyre szert tenni, akkor a
határ túloldalán lév ő jelentős városok dominanciája fog érvényesülni.
- Új város és vidéke (körzete/régiója) modell kialakítása szükséges: a rurbanizá-
ciót kell támogatni, a falvakat a térségi funkciómegosztásba kell integrálni.
— A központi államigazgatásban ki kell alakítani a városfejlesztési politika és
fejlesztés gazdáját. Egy szervezeti egységbe kell integrálni a település-
fejlesztést és -rendezést. A területfejlesztési döntési mechanizmusokban is
súlyuknak megfelel ő szerepet kell hogy kapjanak a városok.
— Az NSRK (ÚMP) alapvet ő területi dimenziója, célterülete a régió, de meg-
határozó elemévé kell tenni a policentrikus városfejlesztést is. Feladat a vá-
rosfejlesztés explicit megjelenítése az OP-kban és a majdan készül ő akció-
tervekben. A fontosabb magyar (nagy)városi programokat is be kell integ-
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
TÉT XX. évf. 2006 s 2 A városokra alapozott területpolitika ... 101
rálni a nemzeti fejlesztési programokba, és a városi hatóságokat közvetlenül
be kell vonni a lebonyolításba (p1. közreműködő szervezetek)!
— Erő síteni kell a területi és településhálózati megközelítés integrálását.
— A városokra alapozott új területpolitika megvalósítására összehangolt cse-
lekvésre, intézkedéscsomagra van szükség. Az OTK-ban és az uniós tervek-
ben megfogalmazott városi feladatok teljesítésére új m űködési szervezeti
modellt kell kialakítani.
— A területfejlesztési és -rendezési dokumentumokba integrálni kell a telepü-
lésfejlesztést és a településhálózat-fejlesztést. Ez utóbbi — az új város—falu
kapcsolatnak megfelel ően — döntő en központi/városi feladatok fejlesztését
jelenti.
— Magyarországon hiányoznak azok a városok, amelyek az európai mércével
közepes (300-600 ezres) városok hálójához tartoznak. Ennek ellenére azokat
a funkciókat, amelyeket ezek a városok ellátnak, valamelyik településnek, te-
lepüléseknek teljesíteniük kell. Azon funkciókat, amelyek ellátása egy szerve-
zetben a leghatékonyabb, azokat a továbbiakban is Budapesten célszer ű teljesí-
teni, azokat, amelyek ellátása igényli a földrajzi közelséget és 1-2 millió f ő el-
látása adja a gazdaságos teljesítés alapját a regionális központokba, a 3-400
ezres feladatok ellátását a nagyvárosokba kell koncentrálni. A különböz ő szin-
tű régiók erő sítése szorosan összefügg a központi települések meger ősítésével.
— A vidék sajátosságaira figyelemmel (p1. aprófalvas vagy tanyás térség) fent
kell tartani speciális támogatási lehet őségeket
— a gazdasági diverzifikáció el ő mozdítására, a foglalkoztatási lehet ősé-
gek bővítésére,
- az agrárium fejlesztésére,
- a máshol igénybeveendő szolgáltatások, a munkalehet őségek elérhető-
ségének javítására,
- a környezet állapotának fenntartására és javítására,
- az életmin őség javítására,
- a tartós válságkezelésre.
Jegyzetek
A területi tudományokban a helyi (lokális) és a nemzeti szint közötti területegységeket régióknak
nevezzük.
A görög eredet ű poli- el őtag jelentése sok-, több-, az összetettségre utal.
' Emlékezzünk csak az 1971-es OTK-t követ ő vitára. Nem mindegy, hogy a legkisebb, a legkevesebb
funkciót ellátó települések „egyéb" vagy „alapfokú" min ősítést/megnevezést kapnak.
4
Könyvének els ő kiadása az 1890-es években jelent meg.
5
Sajnálatos, hogy ma Magyarországon egy város, kistérség, megye sem fogalmazza meg a
reindusztrializáció szükségességét.
Európai területi tervezési és megfigyel ő hálózat.
Commission Staff Working Paper. Cohesion Policy and cities: the urban contribution to growth and
jobs in ihe regions. 19-20. o.
Faragó László: A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása.
Tér és Társadalom, 20. 2006. 2. 83–102. p
102 Faragó László TÉT XX. évf. 2006 s2
8
The Territorial State and perspectives of the European Union Document. Towards a stronger European
territorial cohesion in the light of the Lisbon and Gothenburg Ambitions. Scoping document and
Summary of political messages. 2005. May. 20/21, Luxemburg.
9
The Territorial State and perspectives of the European Union Document. Towards a Stronger European
Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburg Ambitions. First Draft, 2006. június 6.,
Luxemburg.
A városhiányos területeken városok alakultak ki, meghatározta azokat a központi helyeket, amelyek
nem tudják ellátni a megkívánt funkciókat stb.
Tértudományi értelemben a nemzeti és a helyi szint közötti téregységek regionálisak.
12
Hasonló tévedés történt, amikor a területfejlesztésért felel ős intézményt Magyar Terület és Regionális
Fejlesztési Hivatalnak keresztelték el. Az elnevezés azt sugallta, hogy a regionális fejlesztés nem tar-
tozik a területfejlesztés hatókörébe. E csorbát küszöbölte ki az Országos Területfejlesztési Hivatallá
való átkeresztelés.
13
1996. évi XXI. törvény: 1. § (3) A településfejlesztésre és a településrendezésre külön törvény vonatkozik.
14
Számos olyan önkéntes kistérségi társulás alakult, amelyb ől kimaradt a centrum, a központi hely, a
város. Sokan a várossal szembeni érdekérvényesítésben látták lehet ő ségeik növelését. A helyzet éppen
ezzel ellentétes, az elérhet ő város fejl ődése meghatározó a kisebb települések számára.
15
A 177 oldalas háttéranyag körülbelül 5 oldalon foglalkozik a városokkal és a több mint 60 térkép
egyike sem modellezi vagy koncepcionálja a városhálózatot.
16
E határozatok tartalmától már azok elfogadását követ ően is több tárcavélemény eltért. Az NSRK
(2007-2013) készítésére sem tartják meghatározónak.
Irodalom
Bibó I. (1986) Közigazgatási területrendezés és az 1971-es településhálózat-fejlesztési koncepció. — Bibó I.
(1986) Válogatott Művek. III. kötet 140-294.0.
Boudville, J.R. (1966) Problems of Regional Economic Planing. Edinburgh.
Christaller, W. (1933) Die zentralen Orte in Sücldeutschland. Jena, Gustav Fisher Verlag.
Erdei F. (1939/1974) Magyar város. (Hasonmás kiadás). Budapest, Akadémiai Kiadó.
Erdei F. (1931/1971) Város és vidéke. Szépirodalmi Könyvkiadó, Budapest.
Hantos Gy. (1931) A magyar közigazgatás területi alapjai. Budapest.
Krugman, P. (1991) Geography and Trade. MTI Press, Cambridge.
Marshall, A. (1920) Principles of Economics. Macmillan, London.
Myrdal, G. (1957) Economic Theory and Underdeveloped Regioni. London.
Porter, M.E. (1990) The Competitive Adventage of Nations. The Free Press, New York.
Pottier, P. (1963) Axes de communication et dévelopment économiqe. — Revue Econotnique. 14.58-132. o.
Perroux, F. (1955) Note sur la notion de polc de croissance. — Économie Appliquee. 1-2.
CONCEPTIONAL ESTABLISHMENT OF TOWN BASED
REGIONAL POLITICS
LÁSZLÓ FARAGÓ
1n this study I aim to write what can be the already known but forgotten bases of renewed
(actually „retro") regional politics —. How can city-village categories be integrated and what
are the regional economical bases of city oriented development policies. After that I
summarize the changes of EU regional politics concerning our topic. By describing
Hungarian history of this topic I aim to show that these questions are not new ones, we have
to give 21 th century answers to historical debts. New thing in „retro" regional development
policy is the policentical development based on city regions; what integrates rural places in a
new way and recreates the old city-village dichotomy. Concentrated decentralization must be
helped by correcting accessibi I ity.